烟草专卖系统论文 浅析烟草专卖行政执法的现状 存在的问题及对策

烟草专卖系统论文：浅析烟草专卖行政执法的现状、存在的问及对策我国的烟草专卖制度已实行了20多年。随着我国市场经济的不断发展，烟草专卖体制下的行政执法不但没有更趋完善，反而出现了这样或那样问题，专卖体制受到了冲击。本文基于多年烟草专卖行政执法实践，分析了当前烟草专卖行政执法中存在的主要问题，并探讨完善烟草专卖行政执法的对策。一、我国烟草行业现状我国是世界上烟草消费量最大的国家，有三亿多烟民的巨大市场。同时烟草属于非生活必需品，其需求量随居民收入提高增长的空间较大，随着我国国民经济的迅速发展和人民收入水平的不断提高，卷烟销售将会较快增长，消费结构也将迅速提升。我国烟草行业实行垄断经营，在管理上采取垂直管理，这是一笔巨大的政策资源。但是，一方面在WTO游戏规则下，烟草市场放开的脚步正逐步加快，国外烟草巨头对于觊觎已久的中国市场正蠢蠢欲动。另一方面垄断带来得一些矛盾也日益显露，如何保持烟草行业的持续健康稳定协调发展已经成为急需解决的问题。烟草行业近几年发展迅速，可以说几乎以每三年利税水品翻已翻的速度在增长。同时国家局高瞻远瞩，适应市场经济要求，提出了“整顿规范市场经济秩序”的一系列举措，作为经营主体的地方围绕“如何做精做强企业，保持行业平稳发展”这一历史性重大课题，积极推进内部改革，狠抓企业管理，企业管理水平得到很大的提升。（一）烟草行业的特殊性1、由专门法律、法规保障的行业。烟草行业非一般的行业，它是由《烟草专卖法》来给予确立、保障的垄断行业。在了解这个行业之前先让我们来了解一下该法。该法于1991年6月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过1991年6月29日中华人民共和国主席令第四十六号公布自1992年1月1日起施行。而1983年9月23日国务院发布的《烟草专卖条例》同时废止。1997年7月，国务院发布《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》进一步对烟草专卖法进行补充说明。学过法律的应该知道，法依据颁布者的不同而分为三个不同的层次，第一层次也是最高效力的是国家最高权利机关——全国人民代表大会颁布的宪法，也称母法，其他任何法律法规不得与宪法相抵触，否则视为无效。第二层次的是全国人民代表大会或其常务委员会颁布的法，称为（狭义上的）法律，行政法规不得与其相抵触否则视为无效。第三层次的是国务院及其权力部门或地方政府颁布的法，称为行政法规。可以看出由一般行政法规——《烟草专卖条例》到部门法——《烟草专卖法》的法律效力的升级是国家对烟草行业高度重视的结果。由国家最高权力机关和行政机关出台法律、法规给予某一行业特殊保障的行为并不多见。《烟草专卖法》从颁布实施以来一直是烟草专卖人员的执法依据，据国家烟草专卖局的统计数据显示：仅2004年就查处卷烟制假案件26.9万起，收缴假烟68.7万件，捣毁制假窝点2805个，查获制假烟机1890台，依法拘留制假分子4215人。有力的打击了不法卷烟商贩和制假分子的嚣张气焰，从根本上保障了国家和消费者的利益。2、垄断的行业。垄断的性质垄断按性质一般有三种划分：一是在市场竞争中形成的垄断是经济性垄断或者叫自然垄断，如保洁公司在90年代在中国洗涤市场上的垄断。二是由于规模和技术等因素形成的垄断是产业性垄断。如英特尔公司在微处理器上形成的垄断。三是通过行政和政策手段形成的垄断是行政性垄断；如中国的电力、石油的垄断。很明显，中国烟草专卖专营的制度也属于行政性垄断。行政性垄断于自然垄断有着本质的区别，《经济法》对于企业（公司）性质的解释是：追求利润的最大化是企业（公司）唯一存在和追求的目的。也就是说，盈利性是企业的唯一特性。而行政性垄断除了具备企业（公司）追求利润的本质特征以外，还具有社会公益的特性。自然垄断只对企业（公司）自己的利益负责，行业垄断除了追求利益以外还要对社会及国家负责，体现国家意志。垄断行业，特别是行政性垄断行业自诞生的那天开始就担负着履行社会义务国家职责的使命，国家赋予一个行业或企业于垄断地位，当这个企业或行业获取巨大经济利益的同时也必须要履行自己的义务。但目前有的行政性垄断行业企业在依据国家赋予的垄断地位而获取巨大经济利益的同时，却在撇弃或逃避自己公益性的社会责任，国家利益、社会利益、消费者利益被抛之脑后。如某些能源企业，在2005年度一方面是通过达100%的油价上涨幅度来获取巨大经济利益；而另一方面国家的石油战略储备却只能维持另人惊怵不安的三天（日、美等国的石油战略储备都维持在30天以上），各大加油站无油可供，全国的物流交通领域一时间处于半瘫痪状态。鲜明对比的是：烟草——作为行政垄断行业，并没有忘记自己的责任，在追求行业发展的同时，时刻维护者国家利益消费者利益。2000年以来，国家烟草专卖局姜成康局长在不同场合先后20余次讲到“两个维护”的问题。他明确指出：专卖制度下能否真正做到维护国家利益和消费者利益，事关烟草行业的社会形象，事关烟草专卖制度的巩固，事关烟草行业的生存发展，行业上下必须引起高度重视。这以后“维护国家利益，维护消费者利益”被确立为烟草行业的共同价值观。两个维护直面的阐述了我们这个行业存在的根本目的、价值和使命。从两个维护的提出伊始各公司就积极的开展讨论和学习，并就如何落实两个维护制定了具体的实施。烟草专卖人员坚决打击制假售假行为，努力提高市场净化率；维护国家利益，维护消费者的身体健康。烟草的营销人员则通过加快网络建设，提升服务品质，规范市场的经营行为维护市场正常的零售价格，保证零售户的卷烟经营利润来提高卷烟零售商的向心力和凝聚力。卷烟工业企业则积极加快新品的开发，努力降低卷烟危害物质的含量，降低对消费者的身体危害。同时加快品牌的培育整和力度，积极应对即将到来国际烟草巨头的挑战。在做好本职工作履行职能要求的同时，烟草行业还不忘回报社会，各烟草企业积极投入到社会公益、慈善事业中去，各级领导带头发动本企业职工对灾区、落后地区、捐款捐物。有的企业还直接出资建设希望小学，改善落后地区的教学环境。烟草行业始终以三个代表为核心思想，以八荣八耻为行为，以本企业的文化为基点，努力营造奋进、崇智、共享、和谐的社会氛围，为国家和社会贡献自己的一份力量。3、关系国计民生的行业。1982年1月，中国烟草总公司成立；1983年9月，国务院发布《烟草专卖条例》，正式确立了国家烟草专卖制度；1984年1月，国家烟草专卖局成立；1991年6月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国烟草专卖法》；1997年7月，国务院发布《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》。从这一系列的动作清晰的展露出了国家对烟草行业的高度重视，而原因只有一个：烟草是关系到国家国计民生的行业。一是税利角度。据2004年的统计资料显示全国烟草行业现有33家省级烟草专卖局和烟草公司，16家工业公司，57家卷烟工业企业，1000多家商业企业，以及烟叶、卷烟销售、烟机、物资、进出口等全国性专业公司和其他一些企事业单位，全行业职工51万人。从1982－2004年全行业累计实现工商税利15778亿元。仅2004年，累计实现工商税利超过2100亿元，比上年增加450亿元；其中实现工商税金1414亿元，比上年增加225亿元，创历史最好水平。同年，2004年全国税收收入完成25718亿元（不包括关税和农业税收），2004年全国财政收入为到26396.47亿元，烟草税利占到税收比例的8.16%。财政收入比例的7.95%.在2005年全国纳税排行榜上，烟草业100强贡献的税收达到1520多亿元，居各行业之首。全国纳税100强中，烟草家族占了30席。整个烟草行业拥有5000亿元资产、5000万从业人员，每年给国家贡献近1/10的财政收入。由此可见烟草行业在国民经济中的重要程度及国家财政对烟草行业的依赖性。二是健康角度。众所周知，烟草制品是对人的身体有着严重危害的特殊吸食类商品，科学研究证明，烟草的危害主要来源于烟雾中的化学成份。烟草中含有的化学成份高达4700多种，其中主要有一氧化碳、尼古丁、焦油、苯丙比、放射性物质、刺激性化合物及砷、汞、锡、镍等多种重金属元素，它们具有很强的刺激作用和致癌作用。据资料显示，中国是世界上最大的烟草生产国和消费国，超过3亿的中国烟民消费了世界上1/3的卷烟。目前全球每年有400万人死于与吸烟相关的疾病，中国每年死于与吸烟相关疾病的人数高达100万人。按照目前的形势发展，到2025年，中国大约有200万人死于吸烟。在中国的3.2亿烟民中，15岁以上人群的吸烟率为37.62%.青少年吸烟人数高达500万。这些数字表明的问题只有一个，那就是：烟草——正在严重威胁中国人的身体健康。（二）烟草行业发展面临的问题　1、我国烟草行业带有明显的经济色彩，计划经济作为一种资源配置的方式具有一定的弊端。由此造成了企业人、财、物资源配置上的不合理，在一定程度上造成了效率低下，资源浪费、缺乏竞争和创新。同时，行业实行双重管理的体制，使“地区保护主义”特点明显，各地为维护各自利益，人为设置一些市场壁垒，阻碍行业内工业企业自由竞争，难以形成一些具有国际竞争力的企业。2、企业的竞争思想和创新意识不够。烟草行业的高速发展造就了一批经营管理及生产技术人才，他们为烟草行业的发展做出了巨大的贡献。但是同时我们也应该看到，我们的广大干部员工队伍中还存在一些贪图安逸、小富即安的思想，缺乏竞争意识，创新思维落后。3、缺乏一些规模较大，具有国际竞争力的大企业集团。由于历史的和现实原因，使我国烟草企业存在数量多、规模小、缺乏竞争力的通病，如何培育一些规模大、竞争力强的企业是我们面临的一个重要问题。　　4、同时各地卷烟市场还存在这样或那样的问题。比如：受高额利润的驱使，一些不法分子侵占我们的市场，扰乱正常的市场经济秩序，卷烟打假任重道远；卷烟网络建设在取得重大进展的同时也应当看到，我们的网络建设中还存在成本高、效率低等一些不和谐的因素；人才建设成绩显着，但劳动用工制度还存在一些弊端，尚未形成良好的环境。二、烟草专卖执法的现状　烟草行业以“严格规范、富有效率、充满活力”为总体目标，不断规范烟草专卖行政执法和“两烟”经营行为，广泛公开行政执法依据和职权，严格执行行政处罚自由裁量权标准，有力地维护了国家利益和消费者利益。但是，由于环境体制等原因，在烟草专卖行政执法中，仍存在一些问题。（一）烟草专卖行政执法部门的具体执法活动受到干扰。由于烟草专卖行政执法常常会涉及到部门利益、地方利益和个人利益，有些同志为了本地区、本部门甚至是亲戚朋友的利益，或以说情软化，或以命令驱使，致使烟草专卖行政执法部门不能进行正常的执法活动，常常被迫延缓、削弱或撤销本来应该采取的执法措施。（二）缺乏综合执法的相关制度，未形成多部门充分联合的烟草专卖行政执法体制。烟草专卖行政执法范围相当广泛，情况十分复杂。在执法过程中，有些问题仅靠烟草专卖局一个部门孤军作战不行，需有关执法部门支持。由于现在相关执法部门的职责范围不明确，联合执法的机制不健全，在执法时尚缺乏有机的协调配合。（三）烟草专卖行政执法人员素质不适应要求。一是执法不严，有以罚代刑的现象，削弱了执法力度，影响了执法效力。二是有越权执法的现象。例如，在查办案件中，烟草专卖行政执法机关享有对经营场所的检查权，但在执法中，存在任意扩大权限范围的现象，将住宅和仓库也视为经营场所对其进行检查。事实上，经营场所具有法定性、固定性和公开性，依据法律和惯例，它仅限于工商管理部门核准登记并向社会公开的用于摆放卷烟的店铺，不可因住宅和仓库存有卷烟，就将其视为经营场所进行检查。三是在烟草专卖行政执法活动中，有不能正确适用法律法规，造成错误处罚或处罚不当的现象。四是有未能完全依照法律规定程序办案的现象，尤其是“告知程序”、“听证程序”、“送达程序”有时被忽略，处罚程序经不起严格检验。三、烟草专卖行政执法中存在的问题我国的烟草专卖制度已实行了20多年。随着我国市场经济的不断发展，烟草专卖体制下的行政执法不但没有更趋完善，反而出现了这样或那样问题，专卖体制受到了冲击。（一）烟草专卖执法人员综合素质不高。近年来，随着我国烟草专卖管理体制的不断改革，县级烟草公司法人资格取消后，县级烟草专卖局仍是烟草专卖的行政执法主体，承担着行业内部专卖管理监督、市场监管、打假打私、烟草专卖零售许可证管理等重要职责。尤其是成立烟草专卖管理所后，专卖管理重心进一步下移，专卖执法人员数量也在不断增多，尤其是聘用人员不断增多，专卖队伍的综合素质参差不齐，执法水平不高，主要表现为：一是学历层次偏低，法律专业背景的优秀人才很少。我国烟草执法队伍中，临时聘用人员占据了相当大的比例。这部分人员的总体素质较低，导致执法队伍的综合素质不高，执法能力不尽如人意。二是业务能力较差，突出表现在执法艺术与执法技巧不够。部分人员思想保守，缺乏创新精神，当一天和尚撞一天钟；部分人员说话辞不达意，无法很好地向执法对象与消费者开展宣传，部分人员不懂执法艺术，导致执法人员与人民群众产生矛盾，甚至破坏执法环境，造成恶劣的影响。三是执法人员年龄偏大，人员老龄化严重，一些专卖所执法人员平均达到将近50岁，整个队伍创新意识不强，专卖管理缺少活力。???（二）烟草专卖法律法规宣传力度不够。虽然烟草行业在法律法规宣传上做了大量工作，烟草专卖的舆论氛围也愈来愈好，经销户与烟民的的专卖意识、健康意识逐渐增强，但烟草行业在专卖法律法规宣传上仍存在问题，具体表现为：一是烟草法律法规宣传往往集中在3·15、6.29等特殊时期，平常则忽视宣传。让法制观念深入人心，是烟草普法工作的重要目标。但是，目前许多群众的法律意识十分淡薄，不懂法，甚至很多经销户连起码的“非法三烟”是什么都不知道，更无法用法律武器来维护自己的合法权益，这也给执法造成了不必要的麻烦。二是目前烟草行业在宣传法律法规方式上存在问题。法律条文具有专业性，不仅给老百姓造成了理解上的困难，同时也对普法宣传造成了挑战。目前，烟草行业对相关法律法规的宣传十分单调，可操作性不强。三是宣传的范围太过狭小，主要面向经销户和一些繁华地段，由于烟草行业市场遍及全国各地，农村也是重要的烟草销售市场，导致农村群众对烟草行业的法律法规接触过少，为执法工作造成了困难。（三）烟草专卖管理立法滞后。我国现行《烟草专卖法》己实施了将近20年，随着时代的变迁，烟草行业也发生了很多变化，尤其是一些不法之徒找到了新办法来钻法律空子，为烟草行政执法造成了困难，主要体现在：一是部分法律条文界定模糊，不具有可操作性，导致依法行政缺乏权威。比如，《烟草专卖法》规定无证经营烟草零售业务的，由工商部门责令停止经营，没收违法所得，并处罚款。然而，现实中工商部门参与烟草稽查不是很多，而烟草专卖部门又无权对无证户进行处理，从而影响到烟草行政执法效率和公正，由于处罚权不在烟草专卖局，工商部门处罚过轻现象时有发生。二是目前的《烟草专卖法》里未能对烟草专卖部门执法可采取强制措施进行规定，导致实践中一些案件难以得到有效处理。三是一些内容显然滞后于现实，导致在实践中，依法行政缺乏相应的依据。四是执法文书过于繁琐，如一份完整的一般处罚案件需要：先行登记批准书、勘验笔录、先行登记保存清单、抽检报告、封存等等，导致不能在现实执法中达到快、准、稳。四、烟草专卖执法部门应采取的对策针对专卖队伍建设的现状和存在问题，如何抓好烟草专卖队伍建设，尽快提高专卖人员整体素质，提高应对入世后卷烟市场复杂局面和解决复杂问题的能力，当前应从以下几个方面着手：（一）加大烟草专卖执法队伍建设力度。???建立一支高素质的烟草专卖管理队伍，是规范市场秩序和维护国家利益、消费者利益的迫切需要。因此，要从以下几个方面加大烟草专卖执法队伍建设力度：???1、抓好教育培训。一是要强化对专卖人员人生观、价值观教育，通过对邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的学习，进一步转变观念，牢固树立起执法为民思想，切实做到权为民所用、情为民所系。二是要强化对专卖人员业务技能的培训。通过培训考试，引入激励机制，充分调动其学习烟草相关法律法规、真假烟识别、微机知识等等的主动性，提高业务技能。三是鼓励专卖执法人员参加学历教育，使其不断提高综合素质。同时，建立健全执法人员技术职称晋级制度，现在国家局已经意识到这个问题，从2009年开始已经对专卖人员进行职称晋级，但是仅仅局限于高级专卖管理员以下，比如中级专卖管理师等更高级别的职称尽快纳入晋级范围。???2、提升服务水平。专卖人员要牢固树立服务意识，在执法过程中始终将零售户看作是平等的主体，通过加强交流沟通，充分了解其经营动态与实际需求，积极宣传烟草法律法规，指导实施规范经营。而对于那些屡教不改的违法犯罪分子，应当运用法律武器加以严厉打击，切实规范市场秩序。???3、规范执法行为。烟草专卖执法需要不断完善制度，从而规范执法行为。烟草专卖部门要依据法律法规建立烟草专卖执法相关制度，将专卖执法行为纳入到有章可循的轨道上。要制定完善维护专卖执法人员合法权益的规定，对公正执法的执法人员给予坚决支持，增强执法人员的工作积极性，营造出有利于公正执法的良好环境。???4、拓宽就业渠道。为不断提升烟草专卖队伍的执法水平，可拓宽就业渠道，采取考试录用的方式引进人才，让那些有法律知识的年轻大学生有机会通过考试成为专卖执法人员，从而提高专卖人员的整体素质。???（二）提高烟草行政执法技巧。烟草专卖执法人员与管理相对人存在矛盾。处理得当会使矛盾得到化解，处理不当则会导致矛盾激化。所以，在执法中应尽可能地运用好技巧，取得管理相对人的支持配合，让执法过程更为严重平稳有序。???1、形象技巧。要通过多种形式来树立执法人员的良好形象，避免或减少管理相对人的心理对抗情绪，让执法工作能够顺利开展。一是通过外观形象展示，使相对人透过这种展示，感受到法律的威严。二是通过内在形象展示，在执法中体现出自身内在素养，树立良好的执法形象。???2、语言技巧。烟草执法中的语言很有讲究，不同的话对不同的人说，起到的效果是不一样的。一是在执法中要体现出法律意识，无论何时何地，都应始终保持法律意识，用规范性法律语言对管理相对人进行交流。二是要尽管使用通俗用语。在案件查处过程中要用通俗语言，将大道理转换成群众易于接受的通俗语言，让守法成为管理相对人的自觉行动，保障烟草专卖法规的实施。???（三）拓宽烟草执法宣传范围。烟草执法宣传要在广泛性和深入性上下功夫，将宣传与执法放到一样重要的地位来对待，使专卖法潜移默化地扎根于群众心中。如今，烟草执法宣传的范围很小，而烟草经营者与消费者却遍布全国各地，因而，拓宽烟草执法宣传范围是烟草执法者十分艰巨的任务。为此，我们不能将宣传工作局限于城市或某段时间，而是应将重点放在农村市场宣传上和日常宣传上，让了解与认识烟草法律法规成为每一位公民的责任，进而提高执法的公平性与普遍性。???（四）加快完善烟草行政法律体系。如前所述，加强烟草行政法律体系建设是当前烟草行政执法的迫切要求。由于烟草行政执法是涉及到烟草、公安、工商等多部门的综合性执法行为。各部门都在烟草行政执法中扮演相应的角色，准确划分各部门的职责，并运用法律进行规范，是提升烟草行政执法效率的重要措施。目前，烟草专卖部门承担着烟草行政执法的主要职责，但该部门的综合力量相对较为薄弱，在行政执法中仍需依靠其他执法部门进行配合。打击制售假烟就需要加强与工商部门的合作，查处与打击烟草犯罪行为则需要公安部门的配合等。因此，在完善立法的过程中应将各部门的职责划分清楚。比如，根据当前执法实际，《烟草专卖法》中所规定的对无证户的查处，应当从由工商部门执行移交给烟草专卖部门执行。多年来，烟草专卖行政执法部门和司法机关为打击涉烟违法犯罪行为付出了艰辛的努力，烟草专卖行政执法机关得到了司法机关的积极支持和帮助，一批批涉烟违法犯罪分子被绳之以法，数以千万计的假烟被销毁，烟草市场秩序得以有效规范，国家烟草专卖制度得以维护。同时，我们清醒地认识到，打击涉烟违法犯罪，并非朝夕之事。目前，我国制售假烟违法犯罪行为有了新的变化，呈现出网络式特点，在中国沿海地区和部分内陆地区，甚至还相当突出，有的发展为地下黑势力团伙，有的处于当地政府官员保护之下，全社会的打击涉烟违法犯罪行为意识还有待进一步提高。在今后的日子里，烟草专卖行政机关将按照科学发展观的要求，在推进全面建设小康社会和构建和谐社会过程中，继续认真履行职责和义务，加强与司法机关的合作，不断完善行政执法与刑事执法相衔接的机制，严格依法打击涉烟违法犯罪，维护法律尊严。