《MBA行政管理学》：行政组织(doc35)

行政组织行政组织是行政活动的主体，是活动得以展开的物质承担者，行政过程中的一切活动都是以行政组织为基础而展开的。得力的行政领导、合理的人事行政、可行的行政决策、有效的行政监督、畅通的行政沟通、合谐的行政协调，均依赖于科学合理的行政组织。因此，行政组织始终是行政学的最基本问题之一，并始终为各国政府及行政学研究所重视。本章首先论述了行政组织的定义、特性、构成要素等基本概念，介绍了行政组织理论的基本观点；其次，论述了行政组织目标、作用以及行政组织的具体结构、原则；再次，论述了行政组织的体制类型及非正式组织。全章从对行政组织的抽象描述逐步转化为具体的论述。第一节 行政组织概述一、行政组织的涵义组织是人类最广泛的现象之一，是人类生存的方式，是联接人与社会的中介。通过组织，将个人纳入群体网络之中，使各个具体的人与人类的社会联系在一起，因此可以说，没有组织就没有社会。组织的形式和目的是随着时代的发展而变化的，无论是最初出现的家庭、氏族、部落及部落联盟，还是现在的国家、军队、政党、企业、学校等组织，都是为实现某种目标和功能、按一定结构形式而活动的群体，并随着社会的进步而发展变化。从人类社会群体的角度看，组织就是指人们为达到一定的目的，按照一定的形式联合起来，组成具有特定结构和活动方式的人类群体。简单说，组织就是追求一定目标的人的集合体。它具有一定的目的性、结构性和活动方式这三个要素。尽管这三个要素在不同的组织中所体现的程度不同，但任何组织都具备这三个要素。行政组织有广义和狭义之分。广义的行政组织就是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家机关中的立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个组织系统。行政学所研究的是狭义的行政组织。狭义的行政组织是指依一定法律程序建立的、行使国家行政权力、管理社会公共事务的政府组织机构实体。在现代社会中，行政组织是社会各种组织中规模最大的组织，其管辖的范围涉及到社会生活的各个方面、各种领域、各个团体。我国的行政组织是我国国家权力机关——人民代表大会的执行机关即国务院系统。为了进一步理解行政组织的涵义，可从静态、动态、心态和生态四个方面来把握行政组织。１．静态的行政组织结构。从静态的角度看，行政组织是一个完整的实体，它是由按照职能目标分工、权责分配、工作程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的一个完整体系。其中职位是行政组织结构的基本元素，职位引发的责权关系构成了整个行政组织的结构。2．动态的行政组织过程。从动态的角度来考察，行政组织是一个发挥组织功能的动态活动过程。任何组织都具有一定的组织目标，而行政组织目标的实现则依赖于领导、决策、执行、监督、协调等一系列的组织活动过程。可见，行政组织并不是铁板一块、僵硬凝固的结构框架，它具有动态的功能。3．生态的行政组织环境。从行政组织与其内部和外部环境平衡的角度来看，行政组织是一个有机的生命体，是随着环境的变化而自我适应、自我调整的开放性系统，是整个社会的子系统。任何行政组织都是一定历史条件、社会条件和文化条件的产物，它必然会受制于这些社会的客观条件，从而调整自身的结构与活动方式以适应环境的变化和需要。4．心态的行政组织意识。从行政组织的心理与精神方面来看，行政组织是其人员的权责观念、感情交流、价值观念与思想沟通所形成的思想意识的团体。这种团体意识与行政组织行为有着密切的关系，它对行政组织行为具有正反两方面的促进作用，因此必须注意行政组织的心态特征。从以上四个方面分析，可以较完整地把握行政组织的涵义及性质，它提示我们认识行政组织不能只从机械的、物质的观点着眼，还必须从动态的、生态的、心态的角度去研究，只有这样才能全面地认识行政组织。二、行政组织的要素构成行政组织的最基本要素可分为物质要素与精神要素两大类。1．物质要素(1)人员。人员是行政组织的主体，离开了人，一切组织都不复存在。行政组织就是由各种不同专业、水平、年龄的人按照行政组织目标和职能组合而成的。(2)经费。行政组织的各项工作都需要一定的财政经费支出，否则将无法运作。经费是维持行政组织运作和发展的必不可少的物质因素。(3)物质条件。物质条件包括行政组织运作所必须的技术设备、工具及所必须耗费的各类材料和能源。物质条件是行政组织赖以存在和发展的物质基础。2．精神要素(1)组织目标。行政组织目标是行政组织存在的前提和基础，是行政组织设置的依据，是行政组织的灵魂，它规定了行政组织发展方向和前进目标。(2)责权结构。行政组织是一个由纵横交错的权责关系构成的组织实体。科学合理的责权结构将形成行政组织的纵向层级与横向部门关系，责权结构的合理划分对于行政组织功能有重大的作用。(3)人际关系。行政组织中良好和谐的人际关系是调动工作人员积极性、增强行政组织凝聚力、实现行政组织目标的重要因素。三、行政组织的特征行政组织作为行政权力的载体与其他社会组织不同，它有其自身的特征，具体表现如下：1．阶级性。在阶级社会中，国家是统治阶级用来维护本阶级利益的工具，国家的意志就是统治阶级的意志。行政组织作为国家意志的执行者，其活动过程必然表现出鲜明的阶级性特征。因为行政组织建立及运行的根本目的是维护和推行统治阶级利益和实现统治阶级的意志。2．社会性。国家职能的两重性决定了行政组织必须承担管理社会公共事务的社会职能，它体现了行政组织的社会性特征。任何国家的行政组织在行使管理社会公共事务职能时，都需为全社会提供服务，其行为都具有维护社会公共利益的属性。行政组织的这种社会性是由于行政组织为了达到维护阶级统治，稳定社会秩序的目的所决定的。3．服务性。首先，行政组织的社会性是通过其服务性表现出来的。行政组织作为管理国家政务的机构，还必须履行发展和完善社会各种公共事务的服务职能，即政府必须努力发展经济、文化、教育及各种公共福利事业，为整个社会提供服务。其次，行政组织作为上层建筑的重要组成部分，必须为经济基础服务。它要根据国家政治、经济、文化等事业的需要，制定各项法规政策，发挥其管理职能的作用，巩固经济基础，促进社会的发展。4．权威性。行政组织作为国家权力的合法代表，以国家的名义管理社会公共事务，拥有着凌驾于整个社会之上的权威，并用强制力来保证其政策法令的实施。全社会的团体、公民都有义务服从行政组织合法的管理与指挥，并不许与之抗衡，否则，要用法律和政纪加以惩戒与制裁。5．法制性。行政组织是依法代表国家行使行政权力的机构，有着很强的、普遍法制约束性。这是它不同于其他社会组织的鲜明特点。行政组织的设置及其宗旨和目标、人员编制及管理、行为规范、管理方式等都是由宪法和有关法律决定的。与此同时，行政组织也必须依据法律规定及运用法律手段来行使其职权，并承担法律责任。法制既是行政组织活动的依据，又是行政组织活动的手段之一。法制性是行政组织权威性的基础。6．系统性。任何国家的行政组织都是依法设置的，由若干要素按一定目标结构、部门结构、权力结构所组成的职责分明、协调有序、纵横相联、浑然一体、政令统一的有机整体。一个国家的行政组织首先形成大系统，然后分成省级次系统和市、县级子级系统。行政组织的这种系统性使其具有了整体性和对环境反应的灵活性。行政组织可以通对系统的调节以适应外部环境的变化，并使其自身不断地完善。四、行政组织的类型对于行政组织类型的划分，可以按不同的标准，从不同的角度进行分类。按照行政组织的职权范围和作用不同可划分为以下几种类型：1．领导机关。领导机关亦称首脑机关，指国务院和各级地方人民政府。它是各级政府领导统辖全面的决策核心。领导机关是行政组织的中枢，是各级政府决策和执行的指挥机关。领导机关的职能是对辖区内的重大行政事物进行集中领导和决策，并督导决策的实施。它的职权活动具有全局性、综合性特征。2．职能机关。职能机关指各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关。职能机关在领导机关的领导下进行工作，执行领导机关制定的方针、政策和指示，对上受政府首长的指挥监督，对下在所管辖范围内行使其行政管理职能。它的职权活动具有局部性、专业性特征。3．办公机关。办公机关亦称幕僚机关，指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机构。其典型存在形式是各级政府的办公厅(室)。办公机关没有特定的专业性，不能离开行政首长而独立存在，其活动直接听从行政首长的指挥和要求。它对各专业行政职能部门没有直接指挥和监督的权力，但在授权条件下可以代表行政首长行使权力。由于辅助机关是紧靠行政首长且完全受命于首长的一个组织环节，它参与政务、协助决策、沟通关系、协调活动、收集信息和处理纠纷，因此，它的状态直接关系到首脑机关功能的发挥，历来被认为是一种重要的行政机构。4．参谋咨询机关。参谋咨询机关亦称智囊机构，是一种现代政府的组织形态，通常指汇集专家学者和富有经验的政府官员来专门为政府出谋划策、提供论证和较佳政策的行政机构。参谋咨询机关具有业务独立的地位，其基本职能是研究咨询、参与决策、协调政策、培训人才。目前，从世界各国情况看，咨询机构在政府中的地位日益重要。5．派出机关。派出机关指一级政府根据政务管理的需要，按管辖地区授权委派的代表机关。派出机关是不构成一级政府的行政机关，其权力是委派机关权力的延伸，因而以委派机关授权的性质、程序和范围为转移。派出机关的主要职能是承上启下实行管理，即监督检查辖区行政机关贯彻执行上级的决议和指示，同时向委派机关报告辖区行政机关的情况和意见，并完成委派机关交办的其他事项。在我国行政组织中所设置的地区行署就是典型的派出机构。五、我国的行政组织我国的行政组织是一个体系完整、职能齐全的行政系统。我国的最高权力机关是全国人民代表大会，国务院是在其监督和领导下的最高行政机关。同时，各级人民政府都必须在各级人民代表大会的监督和领导下行使权力，开展政务活动。我国行政组织从纵向层次看有中央政府、地方政府和基层政府三级。中央政府是指国务院，它管辖全国的政治、经济、文化、社会等事务，它所制订的方针、政策、法规、命令、指示、规定、条例各级政府必须贯彻执行，其效力达及每个公民。各部、委、办是国务院的职能部门，主管某一专业方面的行政事务，其效力在全国范围内与其业务有关的部门和公民。地方政府是指省政府、自治区、直辖市政府、单列市政府、设区的市政府、县政府和县级市政府、自治州政府、盟政府、旗政府等。其管辖权是在其行政管辖区域之内。同时，这些地方政府也有其职能部门，主管某一专业的行政事务，其管辖权在政府行使的行政区划内的有关部门和公民。基层政府指乡(镇)政府。其管辖权在一乡或一镇。小的乡(镇)不设职能部门，但有主管各方面业务的办事人员。在大的乡(镇)已设置少量的办事机构。地方政府必须执行中央政府的方针、政策，但也有相对的自主权。在中央方针、政策的指导下，地方政府为了本地区的政治、经济、文化、社会的发展，可自行制订一些政策、规定、法令、条例、办法等。少数民族地区的地方政府的自主权更多些。我国行政组织从横向分工上看，是依工作性质不同而划分为不同的工作部门。同一层级的各部门是平行关系，有明确的工作范围和适当的权责划分。我国中央政府下设的各部(委)机构、直属机构和办事机构，省级人民政府下设的各个厅(局)，县级人民政府下设的科(局)，均是按业务性质划分的横向工作部门。第二节〓行政组织理论行政组织理论由片断的组织思想演变为系统的知识体系始于19世纪末20世纪初。这一理论的形成并非偶然，时代为行政组织理论的产生提供了基本的政治、经济、文化基础。行政组织理论依其理论发展线索可大致划分为三个时期，即传统理论时期的组织理论、行为科学时期的组织理论和系统科学时期的组织理论。一、传统时期的组织理论传统时期的组织理论产生并形成于19世纪末和20世纪20年代前后，传统时期的组织理论是现代组织管理思想发展史上的第一个里程碑。传统时期的组织理论主要有三个学派：泰勒的科学管理学派、法约尔的行政管理学派和韦伯的官僚模型学派。这一时期的西方学者对政府行政组织的研究和企业组织的研究是相互渗透的，因此，尽管这三派研究的侧重点不同，方法和手段也不一样，但对早期组织理论的形成都做出了应有的贡献。泰勒始终以工厂、车间组织为其研究对象，注重从技术分析的角度研究工人的工作方式、工作程序和工作协作，企图通过合理有效的组织配合提高工作效率。泰勒认为，组织的中心问题是提高劳动效率，有一流的工作人员才能达到此目的。同时，要使工作人员掌握标准化的操作方法。计划部门负责制订工作标准、拟定计划并发布指示及命令等。这样管理层第一次从传统工厂中分离出来。职能分工是泰勒科学管理的原则之一。从职能分工原则出发，泰勒提出了命令统一原则和例外原则。命令统一原则是指一个工作人员只能接受一个上级的指示；例外原则是指高级管理者把一般的日常事务授权给下级管理人员去做，而自己则保留着对重要事务(例外事项)的决策权和监督权。法约尔研究的着眼点是高级管理层，从高层管理者的角度创立他的一般管理体系。他提出了管理五要素和十四项原则。他认为组织应该审慎地编制和严格地执行行动计划；建立一个统一的、能干的领导机构；使各种工作和各种活动协调、和谐；有效地配置和安排人员；注意维护纪律；特别注意指挥的统一；对失职者进行制裁；使个人事务都处在控制之下；使个人利益服从集体利益；进行有效的监督；明确地规定职责；与过多的官僚主义、形式主义、文牍主义作斗争。他强调命令统一原则，主张控制管理幅度和管理层次。而且作为命令统一原则的补充，他主张建立参谋机构。韦伯从纯理论研究出发，试图一个普遍适用的理想组织模型。他提出“官僚组织模型”，认为这种组织是一种层次分明、制度严格、权责明确的理想的等级制组织。韦伯对“官僚”一词的理解与目前流行的“官僚”一词的贬意涵义截然不同。韦伯认为，权力有三种：世袭的传统权力；“神授的”权力，主要是来自先知、政治家个人超人的魅力；合理——合法权力，是由选举产生的，来自法律和社会契约。韦伯认为合理——合法权力才是官僚集权组织的基础。韦伯认为官僚集权组织主要构成要素有：实行分工，明确规定每个成员的权力和责任；各种职位按权力组织起来，形成等级；通过正式考试或训练来挑选组织成员；所有的公职人员都是任命的，而不是选出的等等。传统组织理论围绕着建立一个什么样的组织才会有效率进行研究。他们提出的专业分工、统一指挥、命令统一、例外原则、职责一致、恰当管理幅度和层次等原则，对今天也具有很大的现实意义。传统时期的组织理论的主要不足是把组织看作一种封闭系统，忽视了环境的作用，把人看成了机械人，忽视了人的社会心理需求。二、行为科学时期的组织理论行为科学产生于本世纪30年代，行为主义学者把组织看作是一个封闭的社会性模式，把人当作“社会人”而不是当作有理性的机器，重视人的社会心理需要，发展了传统时期的组织理论。其主要代表人物有梅奥、巴纳德和西蒙。1．梅奥的组织管理理论。梅奥是美国的工程师，他通过试验提出了三项主要的组织管理理论：(1)社会人理论。梅奥认为人不是单纯追求金钱的，人不仅有金钱的需要，而且作为社会人，还有社会心理方面的需要。人也要追求人与人之间的友谊，要有归属感、安全感和受人尊重等。因此必须用满足人的社会需要的方法来提高劳动生产率。(2)非正式组织理论。梅奥提出，企业中除了“正式组织”之外，还有非正式组织。非正式组织是正式组织中的成员在长期工作中，因有共同爱好或感情而自然形成的非正式团体。这种非正式组织有自然形成的带头人和规范，每个成员都必须服从。梅奥认为非正式组织对提高生产率的影响很大。(3)满足理论。领导者要通过满足工人感情需要以及安全感、归属感来激发工人的积极性，而不仅仅用金钱刺激。2．巴纳德的组织理论。巴纳德曾任美国新泽西贝尔电话公司总经理，他不仅是行为组织理论的代表人物，而且也是系统时期早期组织理论的代表人物。他提出的主要理论包括：(1)权威接受理论。认为组织的权力是建立在下属愿意接受的基础之上的。管理人员的权力大小是由下属接受程度决定的，管理者的命令只有在下属原意服从和接受的条件下才是有效的。(2)组织平衡理论。组织的外部平衡取决于组织是否能实现组织目标，是否有效率，即个人的意愿能否得到满足。而组织的内部平衡则取决于组织成员贡献与个人动机满足是否一致，如果个人动机得不到满足，他会停止做贡献。这样的组织是无效力的。(3)非正式组织理论。认为非正式组织是组织不可缺少的部分，非正式组织能促进组织成员之间的意见交流，调节协作意愿，维护正式组织的团结，维护个人品德、自尊心，最终促进组织效率和活力。所以，要重视非正式组织的作用。3．西蒙的组织理论。西蒙在其早期研究中，提出了组织是其成员层层决策、人人决策活动的分配与组合。他认为组织所有的活动都是决策活动，组织是扩大了的个人，是由有感情和欲望的人组成的。组织的生存、维持和发展必须以其对成员应有的激励和诱因为条件。西蒙也是系统组织理论的代表人物。行为科学时期的学者以实际的组织为研究对象，注意到了社会环境和心理因素对人和人的行为的影响，把人当作社会人来研究，提出了人的社会心理需要的理论，大大丰富了管理科学和组织理论。行为科学组织理论是以人为中心的组织理论，但它过份强调搞好人际关系，满足人的社会心理需要，而降低了对专业化的要求，这在一定程度上影响了工作效率。三、系统科学时期的组织理论系统论、系统方法是当代在自然科学和社会科学研究中一种颇为盛行的理论，从50年代末开始引入到行政组织的研究。系统科学时期组织理论的代表人物有霍曼斯和利克特等。系统方法把行政组织当作一个开放的系统进行研究，认为组织是一个开放的社会技术系统，是由外部组织环境分系统、目标与价值分系统、技术分系统、社会心理分系统、结构分系统和管理分系统等组成的。传统组织理论注重结构分系统和管理分系统的研究，行为科学组织理论侧重社会心理分系统的研究，管理科学学派则强调技术系统的研究，然而它们所强调和研究的都是组织的某些分系统，但却忽视了组织系统中这些分系统之间的相互作用和相互联系，恰恰在这点上，系统组织理论超过其他任何组织学派。这一时期，又出现了权变组织理论。它从系统理论出发，认为组织是个系统，它由各分系统组成。它企图建立一个最广泛的组织模型，以利于对组织的了解。它所研究的重点是组织与环境之间的相互关系和组织内的各分系统之间及各分系统内的相互关系，以及确定各种变量的形态。它认为组织具有多变量性，组织要适应变化的条件和环境，组织形式、管理方式应随环境和条件的不同而发生变化，要灵活多变，以提高效率为目的。西方的组织理论，从早期重视制度规范到重视人的组织行为的研究，进而发展为整合的系统理论研究，既反映了科学研究发展的历史进程，也反映了资本主义国家行政组织的客观要求。我国是发展中的社会主义国家，从传统文化到生产力发展水平与西方发达国家迥异，行政组织与西方发达国家相比也有很大不同，不能把西方的组织理论生搬硬套，要结合实际取其所长，舍其所短，洋为中用，从而探索和建立有中国特色的行政组织理论。四、马克思主义的组织理论社会主义国家应建立什么样的政府，这是马克思主义关于国家学说的重要组成部分，也是社会主义国家十分重视的问题。在马克思和恩格斯的经典著作中，对社会主义国家的政府组织作了研究和探讨，特别是对工人阶级的第一个政权巴黎公社的经验进行了科学总结，对未来社会主义国家管理提出了一些基本原则。马克思认为政府只应有“为数不多的重要职能”，主张实行“小政府”、“大社会”，主张由群众直接选举和监督政府的官员，政府和官员应是人民的“公仆”等。马克思和恩格斯在当时的条件下，不可能对未来的社会主义政府组织进行全面系统的研究，但他们提出的一些原则和设想，今天仍有十分重要的现实意义。列宁和斯大林在创建第一个社会主义国家的实践中，建立了一套完整的组织理论。列宁创立了工农兵苏维埃政权组织形式，强调人民参加管理，重视民族自治，重视监察制度，主张政府机构要精简，职责要明确，按程序办事，精简会议和文件，重视用先进科学技术和方法进行管理，提高干部素质，克服官僚主义，提高行政效率等。斯大林时期苏联形成了高度集权的行政管理体制。政府机构以行政手段直接管理各方面社会事务，政府把企业和其他各行各业当成其附属品，经济管理部门按产品划分，专业部门设置过多。尽管有时行政职权从中央下放到地方，但很快又收回到中央。斯大林逝世后，几位继任者进行了各种调整与改革，但中央集权、政企不分这一点并没有改变。在这种体制下，机构臃肿，人浮于事，效率低下。斯大林时期的这种行政组织模式对其他社会主义国家有很大影响。我国在长期革命斗争中形成的组织理论内容是十分丰富的。西方一些组织理论家所提出的有些组织理论、原则，正是我们中国共产党人已经实践过的原则和方法。例如，现代西方国家组织理论十分重视组织目标管理，我们在革命战争时期，在党的统一领导下，提出了各个时期的中心任务和奋斗目标。现代组织理论强调机构设置要精干有效，我们党在延安时期就提出了“精兵简政”的原则。其他如强调思想政治工作、两参一改三结合等等，都是十分重要的组织理论。随着我国政治体制改革的不断深化，将会大大丰富马克思主义的组织理论。第三节 行政组织目标行政组织构成的基本要素之一是目标。行政组织的目标不同于其他组织的目标，如行政组织的目标与企业组织的目标有着明显的区别，我国政府行政组织的目标是为人民提供最佳服务，以完成人民的需要为前提，是非营利性的，而企业组织的目标在于赚取最大的利润，是营利性的。可见，目标直接反映组织的属性、组织的性质。一、行政组织目标的涵义及特征行政组织目标是行政组织期望在一定时间和空间内所要达到的最后结果，是行政组织成员共同设定的努力奋斗的方向。行政组织目标的特征表现为：1．一致性。首先，行政组织的总体目标在原则上必须是与国家的宪法、法律法规保持一致，否则不具有法律效力。其次，行政组织的总体目标是行政组织中各部门及个人所努力奋斗的方向，因此各部门及个人的分目标要与总目标相一致，不得相背离。要使行政组织目标上下贯通，前后衔接，由高至低，互为因果，彼此作用，相互支持，形成行政组织的整体效应。同时这也说明，行政组织中的各次级系统不能搞本位主义，其次级目标要与总体目标相一致，即服从并服务于总体目标，这样才能达到总目标，否则上下部门的管理与运作均告失败。2．社会性。行政组织目标仅满足组织本身的需要是不够的，它必须对整个社会负责，必须以社会公众的意志为转移，必须考虑整个社会的利益及社会的和谐发展。将社会发展的总目标纳入行政组织的目标，行政组织的工作才会被承认，才会有成就。行政组织目标离开了社会的认同将毫无价值。3．明确性。行政组织目标本身是行政组织成员努力的方向，因此必须明确清淅，否则将使组织成员无所适从。在制定行政组织目标时，应清楚地指出组织所要达成的工作任务，并以具体的数字清楚地说明时间、数量、空间范围和领导。4．层次性。行政组织的目标具有层次性。行政组织的目标是一个完整的目标系统，母系统包含着分系统和子系统，这些目标由下而上、由内而外、层层包含，每一内层的目标实际上是为实现外一层目标而设定的，这样层层渐进达成总目标。二、行政组织目标的类型行政组织的目标依据不同的划分标准可分为若干种类型。以时间为标准，行政组织目标可分为长期目标、中期目标、近期目标；以空间为标准，行政组织目标可分为整体目标、部分目标、个人目标；以价值为标准，行政组织目标可分为社会目标、组织目标、团体目标；以性质为标准，行政组织目标可分为综合目标、技术目标、心理目标等等。一般说来，行政组织目标系统可分为如下三种基本类型：1．总目标。总目标也称整体目标，是由行政组织最高决策层制定并贯通全国行政组织的主体目标，它一般以政府施政纲领、总体规划加以表述和阐明。2．分目标。分目标也称部门目标，一般指政府中各级行政机关的工作目标。它受制、服从和服务于总目标，但又必须表现出本部门、本机构自身的工作性质、工作时间、空间等特点，绝不能将总目标混同于分目标。3．个人目标。个人目标也称行政工作人员的个人工作目标。它较分目标层次低，个人工作目标往往掺杂着较多的个人情感及价值观，因此弹性较大。要将个人目标较好地纳入组织目标体系，需要行政首长有效把握，其核心是调动工作人员的积极性。三、行政组织目标的作用行政组织目标的根本作用在于向其组织成员提供奋斗的方向。这一根本作用又具体表现为：1．促使组织合理化。行政组织机构的设置与建立、行政权责的分配归根结底取决于行政组织的目标。只有行政组织目标设定的正确、可行，才能根据目标合理分配工作，推进业务，才能使行政组织有效运行，从而促进行政组织合理化，减少和避免职责不清、机构重叠的现象。2．提供考核依据。行政组织目标，尤其是具体工作目标，可以作为考核工作部门及工作人员工作的客观标准，从而使考核客观公正，令被考核人员信服。同时有助于克服考核方面的主观臆断、笼统含糊、亲疏不同现象，为组织的稳定和形成公正舆论创造条件。3．增进组织协调。明确行政组织相互配合的目标系统有助于协调各个行政单位和人员的工作定位，确定相对位置，使每个单位和每个人都知道自己应该干什么和如何去干，这样就有利于提高行政组织的整体协调能力和发挥总体功能。4．激发工作人员的合作意识。行政组织目标是使不同的人走到一起并合作奋斗的聚合点。合理的、切实可行的工作目标是工作人员自我引导、自我控制的准绳，通过这一目标使全体人员心往一处想，劲往一处使，形成合作意识和团队精神，以促使组织目标更好地实现。四、行政组织目标的合理化行政组织目标的合理化是指组织目标能够比较准确和全面地反映一定时空条件下的客观需求和组织决心及行动能力。一般来说，组织目标合理与否取决于如下方面的条件：1．社会承认。社会承认是衡量行政组织目标合理与否的主要标准。这意味着组织目标必须符合一定的社会需要或带来一定的社会利益，同时还必须符合社会生活的一般准则。社会对行政组织目标认同与否，往往通过国家法律制度和社会民主生活的形式表现出来。不合理的行政组织目标，不仅会受到以宪法为依据、以立法审查、司法判决及行政裁判为形式的国家制约，而且会遭到以社会新闻舆论抨击和公众抗议为形式的社会制约。从这个意义上说，社会承认是组织目标合理与否的实践标准。2．组织能力。目标直接反映组织对社会环境和自身能力的判断，尤其反映组织领导者的个性、学识和胆魄。在这方面，组织常犯的错误是过高或过低估计环境和自身能力，因而目标期望值高于或低于组织实际可能的承载负荷，无论是哪种情况，都将造成不应有的损失。所以，合理的组织目标反映环境与组织能力之间的综合平衡。3．团体状态。目标的合理性直接受制于组织所包含的若干工作团体的状态，比如，行政机关、行政部门、行政单位等。团体目标的形成取决于组织的规定性和以利益为基础的对组织目标的认同，当二者一致或接近时，团体目标的实现就意味着组织目标的实现，反之，则将形成障碍。不能获得团体认同的目标往往是不合理的目标，因而是需要调整的目标。另外，工作团体之间的关系和非正式组织的性质也将影响到组织目标的合理性。4．成员意识。成员意识主要表现为组织成员对组织目标的了解程度、理解程度、关心程度和参与程度。当成员目标与组织目标一致时，就比较容易建立良好的工作意识，从而为实现组织目标提供最基本的保障。第四节 行政组织结构一、行政组织结构的涵义结构是指组织构成要素以及要素之间所确定的关系的形式。结构是组织的基本属性之一。组织的性质不仅取决于它的构成要素，而且也取决于它的结构方式。行政组织结构是指行政组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。行政职位是行政组织结构的基本元素，是行政组织结构中的支撑点和联络点。行政组织的整体框架是由各种行政职位排列组合而成，即由行政职位组合成一个单位、部门、层级、整个国家政府系统这四个层次的行政组织结构框架。构成这个框架的实质是行政分工，是根据目标、责任和权力进行的个人、单位、部门及层级的行政分工。行政分工是行政组织结构形成的基础。根据行政分工的方向不同，行政组织可分为纵向结构和横向结构两个部分。行政组织结构本身又是一个分工与合作的综合体，任何行政组织都是横向结构和纵向结构的结合，这种结合被称之为复式结构，现代国家政府的组织结构均为复式结构。二、行政组织结构的功能行政组织结构本身是静态的，但同时也具有动态的功能。结构和功能是相互矛盾、相互作用、相互关联、互为条件的统一体。结构是功能的结构，没有一定的结构就不可能产生相应的功能；功能是结构的功能，是结构在其运动中的外在表现。因此，结构具有功能才有意义，功能离开结构就无法存在。结构产生组织静态的特性，功能产生组织动态的特性。合理的行政组织结构有利于组织目标的实现；合理的行政组织结构有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性；合理的行政组织结构能使行政组织保持良好的沟通与协调关系；合理的行政组织结构是提高行政效率的前提条件；合理的行政组织结构是实现行政职能、推行行政计划的物质基础。三、行政组织结构的层级化行政分工是行政组织结构建立的基础。在当今高度复杂的行政组织中，高度的分工和专业化程度加深，使得行政组织结构越来越复杂。在通常的行政组织结构中分化表现为两个方面，即垂直分化亦称层级化，水平分化亦称部门化，二者的结合构成行政组织的结构。行政组织结构的层级化是行政组织内部各级政府上下级之间、职能部门的上下级之间的机构、职位、人员的配备和责任、权力、工作程序的等级划分，也称之为行政组织的纵向结构。构成各级政府上下级之间的层级化分工是以管辖地域的大小不同为分工内容的。其特点表现为：层级愈高，管辖的地域范围愈广，但组织数量愈少；层级愈低，管辖的地域范围愈窄，但组织数量越多，即行政组织数量多少与层级的高低成反比例关系；不同层级之间管辖的职能基本相同，但管辖的地域大小不同。低层级的行政组织管辖的区域在高层级的行政组织管辖范围之内，上下之间形成垂直的领导关系，它要求下级必须服从上级，形成层级节制的隶属关系。总之，从各级政府的总体结构上看，它呈现出一个金字塔型的垂直领导关系结构，如省辖市级行政组织、县(县级市)行政组织、乡(镇)行政组织。构成各级政府职能部门内部层级化分工是以其各部门所承担的行政工作任务及责权关系不同为内容的。其特点表现为，它们之间的分工关系是以职能的隶属关系为根据的。行政组织结构的层级化，建立了组织的层级节制体系，尽管各级行政组织在层级分化的程度上有所不同，但都具有层级节制的特征。行政组织结构层级化的基本问题是确定各层级之间的隶属关系，要确定这一关系，就必须解决管理层次与管理幅度问题。管理层次是指行政组织纵向等级结构的层级数目。任何国家的行政组织都是按层级化设计的。如我国政府行政组织分为中央、省、市、县、乡五级管理层次；从行政机构设置上划分，可分为部、司(局)、处、科等。不同的行政组织其管理层次的多寡不一，但一般可分为三个层次：领导决策层、中间管理层、执行实施层。管理层次必须适当，如果过多会造成信息不畅、程序复杂、浪费时间和人力、旅行、官僚主义等等。管理层次过少则会造成分工不明，责任和权力不清。现代行政学研究认为，在满足客观需要的前提下，管理层次越少越好，应尽量铸制一条越短越好的指挥链条，这样才可能提高行政效率。管理幅度也称控制幅度是指上级领导或上级部门所能直接指挥监督的部属的数目。管理幅度要适当。管理幅度如果过宽，则会造成穷于应付的局面；如果过窄，则会造成对下属干涉过多，影响下属的积极性。管理幅度与管理层次是影响行政组织纵向结构的两个决定性因素，在组织条件不变的情况下，管理幅度和管理层次之间成反比例关系，即管理幅度宽，则管理层次少，反之亦然。管理幅度的设定不是任意的，而是有条件的。决定管理幅度宽窄的主要因素有：工作性质、领导水平、部属素质、组织模式、管理层次、空间距离、信息沟通手段等等。行政组织结构的层级化是行政活动的需要。其优点是权力沿直线分布，权力链清楚，权力集中，利于政令统一；层级节制行动迅速，利于监督、控制，有利于信息的传递与沟通，有利于调动下属和工作人员的积极性。行政组织结构的层级化是提高行政效率的有力保证。四、行政组织结构的部门化垂直的分化形成了管理层级，水平的分化则界定了行政组织机构的基本部门。行政组织结构的部门化，亦称分部化，是指同级行政部门之间水平分工的构成形式。一级政府部门，按其行政目标、工作性质、权责区分而划分若干个平行的职能部门，这种划分是对行政职能目标的分解，同时也是一种行政分权。行政组织结构的部门化是行政组织的一种水平扩张，是按一定的依据将行政活动类归到一定部门和单位的过程。在部门化的行政组织中，同一层阶的各部门都是平行的，各部门皆拥有明确的工作范围和切实适当的权责划分，部门化的主要目的是以横向分工来求得更大的行政组织效益及行政效率。行政组织结构的部门化是行政活动的客观要求。随着社会的发展，科技的进步，国家行政事务愈来愈多，分工愈来愈细，专业化程度愈来愈高，由此造成政府行政部门愈来愈多。因此，要提高行政效率，就必须依工作性质的不同而进行横向分权，以规范各部门的权责关系及工作范围，加大组织的专门化管理程度，发挥组织成员的专门才能，以实现有效达成行政目标的目的。对于行政组织结构部门化的基础，理论界一般公认有以下几个方面：1．按行政业务分工。按业务性质分工是指按行政管理的业务性质异同来组成行政组织单位。如，财政、外交等均为不同的业务，以此为基础设置不同的单位。依据行政业务性质的异同来划分行政部门是行政组织平行分部化的基本方式。这些平行部门之间地位平等，各自的行政目标、业务范围和权力责任自成体系。行政组织中的绝大多数部门均是按业务性质不同而设置的。2．按行政管理程序分工。按行政管理的程序分工是指按行政管理过程的程序不同，分别设置行政组织部门。行政管理过程有决策、执行、监督、咨询、信息反馈等环节，依据这些程序将行政组织划分为行政决策部门、行政执行部门、行政咨询部门、行政监督部门、行政信息部门等，每个部门在管理过程中发挥各自的功能作用，使行政管理的功能齐全配套，使管理过程井然有序。3．按管理对象分工。按管理对象分工是指按行政组织服务的人群、财物为对象进行部门设置。这一分工方式最常见于政府经济行业主管部门的设置。如，我国目前设有工业部、轻工部、电子工业部等等，均是按不同对象类别实行分部管理。这种分工可使行政工作专业化，使政府能在某一专门领域政令统一，统筹安排，从各角度满足管理对象的需要，以有利于提高行政效率。4．按地区划分。按地区划分是指按行政组织管理的一定空间地域来划分其行政权限的界线，从而设置相应的组织结构。如我国划分若干省、直辖市和自治区；省划分为若干市、县；市划分为若干区；县划分为若干乡等等。这种划分有利于地区内各种工作的协调与监督，有利于因地制宜地进行决策，以适应各地区的不同需要。行政组织结构的部门化是层级化的基础。一般说来，只有当职能部门确立后，层级化才能进行。部门化的优点在于有利于行政组织整体协调，突出行政管理的专业特征，对于所管理的对象实行专业化管理、自成体系、分工合作，有利于提高行政效率。同时，部门化扩大了行政组织的管理职能。随着社会事务的增加，政府建立了相应的组织，以便及时灵活地管理这些行政事务，从而扩大了行政管理的职能。在扩大行政组织职能时要警惕部门林立、机构臃肿、效率低下的现象出现。现代政府组织结构均为层级化与部门化的综合体。层级化构成行政组织的纵向层级，部门化构成行政组织的横向部门，层级化必须与部门化相配合，部门化又必须以层级化为基础，二者相辅相成，既分工又合作形成有机的统一整体，构成现代行政组织完整结构。第五节 行政组织原则行政组织原则是关于建立良好而健全的行政组织的基本准则，是使行政组织长期稳定、平衡有效和充满活力的一般性规范或法则，是行政组织机构设置所应遵循的范例。一、现代西方行政组织原则的主要内容现代西方管理学者十分注重对于行政组织原则的研究，提出了许多有益的见解。1.L.厄威克的行政管理组织原则(1)目标的原则：所有的组织都必须建立和表现出一个明确的目标。(2)相符的原则：每一个职位的权力和责任都应当一致。(3)权限的原则：上下级之间、成员之间应当建立一种绝对的权限关系和责任关系。(4)专业化的原则：每一个人的工作都应当限制为一种单一的职能。(5)控制幅度的原则：每一位主管人员直辖下属不得超过5—6人。(6)协调性原则：以协调来保证组织的和谐与促进组织的统一。(7)明确性的原则：每种职位和工作规范都应有明确规定。(8)平衡的原则：组织结构应当系统考虑，避免畸型或偏激，以利长期稳定发展。2.M.韦伯的行政组织原则的内容(1)劳动分工的原则：明确规定每个人的工作任务及其相应权责，并通过规章制度使之作为正式的合法化的职责。(2)层级节制的原则：按地位高低规定命令与服从的关系，除最高领导者外，每个人都只有一位上司。(3)公平合理的原则：每一个人都必须经过公开和公平合理的考试进入组织或得到提升。(4)职业训练的原则：必须经常对成员进行有效的职业培训，以期提高专业知识或技能水平。(5)法制的原则：法制具有崇高的地位，以使组织及其成员能够遵循规定的途径，有序和有效地追求并完成组织目标。(6)职业化的原则：公务人员一旦获得公务资格就同时获得职业保障，以使其专心致力于业务工作。(7)固定薪俸的原则：每一名机关成员薪金都按其地位和资历由明确的薪俸制度所规定，同等职位或工作的人享受同等待遇。(8)奖惩制度的原则：根据机关成员的功绩和工作状态，按预定标准和尺度给予相应的奖惩。3．行为学派关于行政组织原则的主要内容(1)人格尊重的原则：社会心理需求是人们工作热情的主要动因，因此应当在人们的感情与工作任务之间建立合理的平衡。(2)运用非正式组织的原则：非正式组织不可避免地要影响到正式组织的领导、管理制度及其效能，因此，应当充分认识并合理运用之。(3)参与管理的原则：通过参与管理，增加成员的主体意识，进而调动人的潜能。(4)优化人际关系的原则：人际关系直接影响组织整体氛围和成员心理平衡，因此，应当经常注意调节人际关系，引导健康、和谐、有益互动人际关系的形成和发展。(5)培养新型领导能力的原则：其核心是民主管理意识和技能，因此，应当培养管理人员倾听意见、了解下情、吸引群众的观念、技能和魅力。4．系统权变学派关于行政组织原则的内容(1)整体性原则：组织系统是个整体，整体是要素的有机结合，只有整体才能产生整体效应，因此，应当强调总体目标、利益和功效。(2)有序性原则：组织是按一定秩序和等级形成的系统，因此，应当合理划分等级和部门，并相应规定权力和责任。(3)结构性原则：规定不同的组织有不同的结构，要素和结构共同决定组织的性质，因此，必须正确选择组织的结构。(4)动态性的原则：任何组织都处在动态之中，一个系统的质一旦流入其他系统就会具有其他系统的质，因此，应当注重社会环境和组织自身条件的变化，实现二者之间的动态平衡，并不断努力改造内外环境。(5)相关性原则：任何事物都是相互联系的，一个因素的变动将影响其他因素的变化，因此，组织的一切决策都必须作系统的设计。(6)开放性原则：只有开放的系统才能与环境大量交流信息、能量和材料，才能形成有效的投入、转换和产生良性循环，实现熵的负值转换，因此，组织应当尽可能扩大与环境超系统的双向交流，以取得不断发展。(7)最优化原则：期望值引导组织的努力方向，较强的动机和较好的组织条件是将组织推向前进的动力，因此，应当努力使组织处于最佳状态，首先是最佳决策状态。(8)反馈原则：信息反馈对保持组织的稳定、有效和发展具有至关重要的意义，因此，应当设计组织活动流程中的回路，建立及时、有效的反馈机制，包括较为灵敏的自动报警系统。系统权变学派强调从特定的条件出发实施具体的管理，即强调特定的社会历史条件与组织性质、状况、能力等诸因素之间的对应关系。因此，权变观的组织“原则”集中到一点，即一切以时间、地点和条件为转移。从这个意义上说，迄今为止一切行之有效的组织管理原则都是权变观所认同的原则，问题的关键只在于对环境与组织之间相互关系的理解和判断。二、我国行政组织原则的内容1．服务原则服务原则是指政府机关要为自己的管理对象服务，为发展生产和改善人民生活服务，为基层和企事业单位服务，为人民群众服务。这是我国行政组织建设第一的和最高的原则。这一原则要求要把为人民谋利益作为组织建设和组织全部活动的出发点和归宿。服务原则的实施必须有制度上的保障，通过加强法制和强化行政组织的监督机制来防止行政组织由服务组织蜕化为脱离人民的官僚机构。2．目标原则行政组织目标是行政组织设置的唯一根据。目标原则要求：(1)根据组织目标设立相应的机构。我国行政组织的设置要根据客观需要，为完成一定组织目标、实现特定组织职能而设置组织机构。要因事设位，因事择人，反对因人设位，因位生事。只有这样才能控制机构总量，避免部门林立。(2)依据组织目标的难易程度确定组织结构。即依据组织的总目标、分目标及目标的难易来设定组织的规模及繁简，以保证达到以目标为中心的既分工又合作的良性组织结构。(3)根据目标的发展变化适时地调整行政组织。即随着组织职能目标的发展、变化、消亡而相应地增加、调整和撤消组织机构。3．完整统一原则完整统一是现代各国政府组织的主要特征之一。在一个国家或一个地区只能有一个政府行使行政管理权，政府组织机构必须是完整统一的。所谓完整统一是指一个国家的各层级各部门组织是一个有机统一的体系。它要求做到如下几点：(1)政府职能要完整统一。这是指行政组织结构的设计必须考虑到国家行政事务的所有管理职能。不能有的事务没人管，也不能有的事务谁都管。也就是说不能出现“权力真空”，也不能出现政出多门。政府职能的完整性是有效进行行政管理的前提。社会是不断发展的，组织设计要能够适应社会发展而扩大政府职能。(2)行政目标要完整统一。各级各类行政组织要在政府职能总目标下分解子目标。政府系统也是一个目标系统，这些目标必须形成一个完整统一的体系。目标必须是对总目标的完全分解，不能有遗漏，那样会造成有的事情没人管。同时，这些子目标又必须统一在总目标之下。(3)机构设置要完整统一。行政组织之间要明确隶属和制约关系，要明确下级对上级的服从关系。任何行政组织都是政府整体的一部分，从而形成一个完整统一的权力体系。只有行政机构设置齐全，才能完整地发挥管理职能。职能机构设置要完整配套，功能要完备齐全。机构设置的名称和级别也要大体上统一，不能自立称号，随意升格，以免造成混乱。(4)领导指挥统一。行政组织作为行政管理的主体要成为强有力的指挥系统，在行政管理活动中，必须由上级机关或行政首长统一领导和指挥，必须形成一个指挥的垂直系统，一般要实行首长负责制。一个行政机构，需要各部门协调配合，也必须有统一的领导指挥。4．精简原则我国宪法规定：“一切国家机关实行精简的原则”。这是行政组织机构设置必须遵守的一条原则。行政机关只有精简，才能实现高效廉洁、精干效益的目标。精简原则要求行政组织做到以下几点：(1)行政机构要精简。现在行政机构林立，部门过多，是造成行政效率低下、行政经费开支过大的主要原因。行政机构设置要精简，组织功能要齐备。要裁减合并一些可有可无或过度膨胀的机构，理顺权力关系。为了减轻行政机构负担，要有意识地将一些政府管理职能交给社会团体承担，使行政管理向社会化迈进。(2)行政人员要精干。现有行政机关人浮于事的现象非常严重，有的人没事干，有的事没人干。要改变这种状况，必须实行定编定员，而且必须严格进行编制管理。这就要求行政人员必须有较高素质和办事能力，不能留用滥竽充数的东郭先生。(3)办事程序要精简。办事程序简化，是实行精简原则的重要方面。程序复杂，手续繁多，一件事办下来要盖一二百个公章，造成效率低下，这与我国现代化的要求格格不入。简化办事程序，不仅可以精简办事人员，也可以精简机构。5．法制原则行政组织机构设置必须有一定的法律程序。它必须根据宪法和政府组织法以及其他有关法律设置。各级政府行政机构设置的数量、性质、地位、职权、编制、隶属关系、行政程序、行为规范等都必须由有关法律予以规定。行政机构的法律地位使其具有权威性，才能发挥管理职能。依法设置行政机构才能杜绝机构设置的随意性，避免机构膨胀，人浮于事。值得强调的是，我国行政组织是一个复杂的大系统，关于这个系统的任何规定性即原则，都是一个相互联系、互为因果的系统工程。因此，强调各项原则的互生性、互动性是发挥原则的规范作用或法则规范指导的前提。第六节 行政组织体制“体制”一词的涵义很广，一般而言，是指某一组织的权限划分，以及按照这种划分所设置的机构和所形成的组织制度与体系。行政组织体制是指行政组织内部各层级、各部门之间权力关系制度化的表现形式。行政组织体制可以从各种不同的角度进行划分，根据不同的划分标准可分为不同的类型，一般有以下几种：一、首长制与委员会制根据行政组织中掌握最高行政决策权人数的多寡，行政组织体制可分为首长制和委员制。1．首长制首长制，也称独任制或一长制，是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。在这种体制下，其他领导人只是首长的幕僚，只有建议权，没有决策权。首长制不遵循少数服从多数的原则，而是由首长一人决策。美国的总统制堪称是这种体制的典型，美国宪法第二条明文规定：“行政权属于总统。”首长制的优点在于事权集中，责任明确，指挥灵便，行动迅速，效率较高。其缺点表现为：易使首长独断专行；加之首长个人能力、精力有限，考虑问题总有不周之处，容易造成决策失误；权力集中于一人，不易监督，易于营私舞弊。2．委员会制委员会制，也称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两人以上的人员组成的集体或委员会执掌的一种行政组织体制。瑞士联邦政府是这种体制的典型代表，由七人组成的联邦委员会是瑞士的最高行政机关，也是该国政府的行政首脑机关，联邦委员会主席、副主席只是礼仪上的国家代表，全部行政职权由委员会讨论决定行使。其最大的优点在于：能集思广益，使大家同心协力；能相互监督，防止营私舞弊。但其缺点也很明显：权力分散，各人职责不明，意见难以集中，决策相对迟缓，常出现议而不决，决而不行，功则相争，过则相诿的现象，造成时间的浪费和效率的低下。权衡首长制与委员会制的利弊得失，各有千秋，不能一概而论，关键在于运用。用其长则优，用其短则劣。明代张居正在《陈六事疏》中说：“天下之事，虑之贵详，行之贵力，谋在于众，断在于独。”台湾著名行政学家张金鉴先生认为：“大体来说，凡行政的、行动的、执行的、事务的、技术的、军事的、速决的、纪律的一类性质事务的办理，应采用首长制；至于顾问的、讨论的、立法的、调节的、政策的、设计的一类性质事务的处理，宜采用委员会制。”（张金鉴著《行政学典范》台湾三民书局，1979年7月版，第230页。）总之，任事宜专其责，议事当广其谋，这是一个总原则。但是，由于机关事务纷繁复杂，有些工作性质不明，或具有多种性质，所以许多行政组织宜采用混合制。即重大问题的决策权由委员会行使，具体问题的决策权由首长个人行使。混合制可以兼有首长制与委员会制的优点，但运用不当，则会使二者的弊端产生合力，危害更大。我国的行政组织一般采用混合制。二、集权制与分权制根据中央行政组织与地方行政组织的权力分配关系不同，行政组织体制可分为集权制与分权制。1．集权制集权制是指行政决策权集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，必须根据上级机关的指示或法令办事的行政组织体制。这种体制的主要优点是：政令统一，标准一致；力量集中，统筹兼顾；指挥灵便，运用自如。但其缺点也很明显，表现为：下级机关唯命是从，消极等待，不能因地制宜，严重地束缚了下级积极性、主动性、创造性；上级易趋专制，独断专行。2．分权制分权制是指下级机关在其管辖范围内有自主决定权，上级机关只作某些重大的方针