单一制国家权力配置规范化的路径选择

单一制国家权力配置规范化的路径选择 单一制国家权力配置规范化的路径选择 2012年第2期 总第62期 江苏行政学院学报 JournalofJiangsuAdministrationInstitute No.2,2012 GenerMNo.62 ?法学研究? 单一制国家权力配置规范化的路径选择 张颖 (武汉大学法学院,武汉430072) 摘要:当代单一制国家的次国家单位既包括普通行政区域,也包括各种享有不同自治权 的自治单位和行政特区.对单一制国家为什么会采取多样的次国家单位形式,单一制理论未 曾对此作出明确的回答,由此在次国家单位多样化发展出现超出现有权力体制规定时,单一 制国家只能被动应对.要克服这种情况,就要使单一制理论突破对权力配置的静态阐释.从 纵向权力配置的动态过程来看,次国家单位的多样化植根于社会共同体的多样化需求,只有 建立社会共同体对次国家单位权力组织的诉愿表达和中央统一权力配置过程之间相互沟通 的规范程序,将次国家单位发展过程整合到统一的法治体系中来,才能保持单一制国家统一 权力体制的稳定和权威. 关键词:单一制;次国家单位;社会共同体;多样化;权力配置 中图分类号:D911.1文献标识码:A文章编号:1009—8860(2012)02—0126—06 一 ,单一制国家次国家单位的多样化问题 单一制是当代大部分国家进行纵向权力配 置时所采用的结构形式.和出现较晚的联邦制 相比,单一制国家以统一中央政权作为纵向权 力配置的唯一决策中心,"主权权力由全国性 政府独占"是它们区分的关键,也是单 一 制国家纵向权力结构形式的核心标志. 除了极少数的国家因为国土面积较小,如 新加坡之外,单一制国家为了实现社会的统治 和治理职能都会在根据统一主权,将国家领土 和人口按照地理状况,民族成分以及历史传统 等因素进行划分,由此国家会形成若干行政区 域,自治区域,在此基础上形成次国家单位政 权.和单一制相对的联邦制国家则在业已形成 政治权力组织的成员单位基础上,根据成员单 位缔结的宪法契约形成统一主权国家. 在这两种纵向权力配置的结构形式形成过 程中,前者是将次国家单位政权作为统一主权 国家自上而下组建的结果,后者则将统一 主权国家看作是已经先于国家统一存在的政权 单位组建的结果.国家纵向权力配置过程正好 "反过来":一方面,直接反映出两种国家结构 形式的根本区别,即单一制国家中,中央是唯一 主权性权力单位,作为次国家单位的地方政权 受到中央统一领导,根据全国统一的宪法以及 法律授权存在,运行,而联邦制国家主权则由联 邦国家和成员单位共同分享.另一方面,两种 国家在政权的纵向分解和配置的过程中,分别 收稿日期:2Ol1一lO一22 作者简介:张颖(1985一),女,湖北武汉人,武汉大学法学院宪法学与行政法学专业 博士研究生,主要研究方向为中国宪法 文化. 126 隐含了对次国家单位内的社会共同体作出的两 种不同预设:联邦成员单位已经先于国家完成 了政治自觉,根据宪法契约进行纵向权力配置 的过程中,这些单位保留的,或者说它们没有和 联邦国家分享的主权性权力是它们彼此之间存 在差异诉求的直接表现.所以,联邦国家统一 主权所统治的社会共同体是由独立的,具有差 异性的次国家单位所组成的,其标志就是联邦 各成员单位和联邦国家分别独立地根据民主授 权形成原生性政治权力.与之相对应的单一制 国家中,只有中央政权才是唯一的原生性政治 权力,即全国范围内的人民只对统一主权国家 权力作出了直接授权,而次国家单位的权力,无 论是行政区域还是自治区域,其权力都是中央 根据统一宪法自上而下的授权产生的,是法律 性的权力,其组织权力是根据中央统一的意志 安排组建而成的.也就是说,这些次国家单位 不被认为存在政治上的先定性,因此其产生和 存在也都缺乏联邦组成单位在宪法和法律上的 独立性,它们的存在方式,即权力的性质,范围 和组织方式都是根据单一制国家中央政权的单 方意志判断形成的.这样的单一制国家必然将 统一主权国家视为一个完成高度整合的共同 体,它所存在的社会基础即使不被认为是完全 整合为一个社会共同体,也会被认为是由若干 具备高度同一性的社会共同体所构成. 如果第二方面的理论预设如此,那么按照 这种理论逻辑,单一制国家所建构起来的纵向 权力结构应当是次国家单位政权之间形态整 齐,各层次分明的"金字塔"式形态,即各次国 家单位应当具备更加同一的权力地位,权力范 围和权力组织方式.但是现实的单一制国家却 并非如此. 从对单一制进行的定义通说来看,它"是 指国家由若干普通行政单位或自治单位,特别 行政区组成"[2](P237).如果同样是中央统一授 权的结果,为什么会产生不同样式的次国家单 位呢?换句话说,当代单一制国家为什么很少 对次国家单位采取完全整齐划一的设置原 则呢? 回到单一制的理论内容,它只强调权力结 构形成的根本依据应当统一在中央政权手中, 也就是说,它既没有对权力结构形成之后的动 态运作过程作出原则或规则上的规定,也没有 就细部结构进行规定,更不必说会考虑设计一 种包含多样化的次国家单位.其实,无论是次 国家单位会存在哪些样式,或次国家单位采取 特定样式的程序和规则是什么,单一制理论都 没有作出系统的回答. 事实上,"单一制"这个概念本身就不是理 论设计的结果,它是作为"联邦制"的对称概念 出现的;_3甚至可以说,得出"单一制"这种类 型判断是对"非联邦制"事实的总结和描述. 所以,单一制理论的内容始终围绕次国家单位 权力来源于中央授权这个和联邦成员单位相区 分的标准展开,除此以外,再没有对权力纵向配 置的整个过程作出系统的理论阐释.在这种情 况下,次国家单位采取普通行政单位的政权组 织形式,还是采取享有自治权的地方政权组织 形式都只能从中央统一授权的组织法规范中得 到结果.虽然从实践中看,次国家单位内部社 会的民族,经济,地理以及历史等因素都会影响 到该单位政权组织形式的选择,然而由于在宪 法和法律上,单一制国家没有专门就纵向权力 配置进行规则和程序的规定,次国家单位作为 授权结果必然依附于中央政权存在,在根本意 义上缺乏权力结构中的独立主体地位,由此次 国家单位采取什么样式就完全变成了中央单方 意志判断的结果. 理论上缺乏预设的结果是单一制国家的纵 向权力运行中存在着较多的不稳定性.以英国 的北爱尔兰问题为例,中央政权对北爱尔兰地区 的统治政策经历了一个较长时期的变动过程,直 到1998年签订了《北爱尔兰和平》才算暂时 告一段落,但其中仍保留了根据北爱尔兰地区和 爱尔兰公民根据公投可能行使的独立权,使该次 国家单位的权力和地位仍然保留着可能变动的 因素——在政策变动的过程背后,是常年的政治 反抗运动以及间断的暴力事件. 政治诉愿能够通过规范程序得到表达,政 治权力的冲突和斗争能够转化为国家法治体系 内的和平博弈,这是宪政文明的贡献.然而,在 单一制国家中,当次国家单位难以从纵向权力 配置规范中找到明确的规则和程序,难以在规 127 范体系内寻求独立表达诉愿的时候,就会回复 到无序的斗争状态,产生对既定纵向权力结构 的冲击.当然,中央可以根据现实的变动,根据 统一法治体系外的冲击再来调整宪法和法律中 的纵向权力配置安排,使诉愿得到最终的表达, 也可以根据宪法和法律的修改获得合法性的形 式,但这种事实的变动本质上是一种违宪行为. 事实上,只要单一制理论停留于只对次国家单 位权力来源的规定,缺乏对其样式选择过程的 系统规定,这种违宪的危险就始终存在:次国家 单位在层级上比中央政权更接近社会,既然承 认不同区域内的社会因为民族,经济,地理或历 史等因素而存在多样性,作为直接反映特定社 会需求的次国家单位必然就会产生多样化的权 力诉愿;同时,随着社会发展变化,同一区域的 社会还会对次国家单位产生新的需求,这又进 一 步深化了次国家单位对于自身样式变化进行 表达的需要. 在现实中,虽然单一制国家通过修改宪法 和法律,将这些多样化需求转换为中央统一意 志判定的结果,由此构成了次国家单位在宪法 和法律文本层面的多样化,但这种多样化背后 的直接动因只是对现实的被动适应.同时,在 实践多样化发展的过程中,单一制在起点上所 预设的,中央权力对于本源性权力的独占这个 结论也逐渐因为自治地方的出现而受到质疑, 在地方分权和自治理念兴起的潮流中,甚至出 现了这样一种论断:"世上没有完全单一制的 国家.至少每个国家都是有地方分权单位的市 镇组成."[](' 二,从权力配置过程看多样化的次国家单位 应该说,单一制国家和地方分权自治并不冲 突,在次国家单位中采取直接民主制组织政权, 即地方社会民主选举产生地方代议机关并由该 代议机关组建地方政府并不和单一制理论排斥, 毕竟次国家单位在什么条件下,依据什么程序, 以及享有多大范围内的自治权都是根据中央统 一 授权规定而产生的结果.然而地方分权和自 治理念确实集中地反映出当代单一制国家内部 次国家单位多样化已经成为普遍的趋势. 128 在这种客观情势下,单一制国家以权力体 制的变动迁就多样化需求,进行现实的合法化, 实际上只会造成对国家宪法体制稳定性和权威 性的伤害.归根究底,这种损害的根由是单一 制权力体制本身适应性的局限.只从次国家单 位的权力来源和权力性质判断国家结构形式, 不能使国家单位政治诉愿表达为现有纵向权力 体制所整合. 表面上看,单一制国家各次国家单位根据 中央统一授权组建本级政权,中央作为唯一的 主权性单位,独享民主授权产生的本源性政治 权力而组建国家各级政权组织.然而,次国家 单位真的只是统一国家通过宪法和法律设计的 结果吗? 国家组织从社会产生后,通过权力对社会 实行统治和治理的过程中,必然要进行权力组 织化,由此产生了纵向和横向的配置.就结构 形式形成的起点进行分析,无论国家的阶级属 性如何,也无论国家处在哪一个历史阶段,它在 发生起点上产生的规定始终不会变化,那就是 国家是根据社会需求而产生的产物,因此国家 权力在根本上应该服从社会的需求内容和需求 方式,近现代国家理论中通过社会契约论阐述 国家权力由社会成员权利让渡产生正是建立在 对这种需求规定性直接认识的基础上.在这样 的前提下,虽然在国家发展的过程中,由于实际 掌握权力的利益集团以及政治势力之间实力对 比的关系不同,会使国家权力服务于特定利益 需求,但权力组织配置过程中,社会基本需求始 终应当得到权力组织结构功能的回应和满足. 在这种意义上,单一制国家根据社会统一 授权独占主权性权力之后,为了国家整体功能 的实现而在全国组建不同层级的次国家单位, 本质上是将国家权力在中央和各次国家单位之 间根据社会的需求方式和需求内容进行分解, 配置的过程;它根据社会需求对次国家单位组 建方式进行变更则是权力的重新分解,配置,直 到国家权力能够满足社会需求的过程.所以, 单一制国家次国家单位在纵向权力配置中的地 位应当结合这两个条件来理解: 第一,作为回应社会需求的权力组织,次国 家单位在形式上根据中央授权,分解国家的职 能,其权力的实质功能和基础指向特定社会的 需求,即它内部的社会共同体对权力组织存在 的需求,也就是说,次国家单位实施权力控制的 对象,即特定社会共同体的需求是决定它权力 组织功能的内在依据.由于国家内不同社会共 同体因为地理,经济,民族或历史等原因存在不 同,它们对国家权力组织的需求也就存在多样 性.和联邦制成员单位内社会共同体不同的只 是这些社会共同体只有共同体自觉,但尚未发 生政治自觉,或者因为各共同体之间在历史上 发生了高度的整合,所以最终它们没有以独立 的权力主体地位在国家权力形式结构的塑造中 表达诉愿.在前一种情况下,社会共同体的独 特需求始终客观存在,但在统一单一制国家的 过程中,又未曾在纵向权力结构形成之初得到 充分有效的表达,于是便会在次国家单位权力 实践的过程中逐渐表现为多样化的需求.在后 一 种情况下,由于高度整合,则会使社会共同体 本身独立的地位逐渐消融在更大范围的共同体 中,在极端的意义上,次国家单位已经丧失了其 社会基础—但这种极端的情况只能是理论假 设.因此,以普遍的理论意义来讲,特定社会共 同体的独特需求决定着特定次国家单位样式的 独特性,这种独特性在同一国家纵向权力结构 中就显示为次国家单位之间的差异性;而社会 共同体在单一制国家形成与发展历史过程中不 断发展的政治自觉则推动着次国家单位权力组 织形式的发展变化,二者结合起来就表现为当 代单一制国家中次国家单位的多样化. 第二,权力只是社会成员满足权利需求的工 具,始终要完成它对目的价值的回归.在当代普 遍确立的宪政主义国家理念中,这种目的价值就 是对作为社会成员的个人权利的促进和实现. 所以,从社会契约中权利让渡产生权力之后,不 同的权力配置形式根本上只是权利实现的不同 手段,其配置的形成和发展始终指向权利. 这样来说,可以将权力配置看作这样一个动 态过程,即国家权力整体产生之后,在实现过程 中不断进行分解实现的过程."从国家权力产 生并具有了成熟的存在形式以后,它就处在渐进 但又永不停顿的分解和再分解的过程中,直至它 被分解完毕;在这个过程中,国家权力既分解为 不同的存在形式,由不同主体掌握和运用,又逐 渐转化为社会成员的权利,由权力形态向权利形 态回归,经过充分分解的国家权力最终将全部转 化为社会成员的权利."[5](聊这种由权力转化 为权利的实现的过程,反过来正是社会权利诉愿 对国家宪法和法律所规定的权力体制提出要求 的过程.换句话说,建立起次国家单位权力体制 整合社会权利诉愿的程序规范,能够为单一制国 家提供次国家单位样式选择的客观标准,从而使 中央在次国家单位的组建过程中能够逐渐确立 起规范的权力配置标准. 三,整合次国家单位多样化发展的路径 社会共同体的独立需求是单一制国家次国 家单位多样化发展的根本原因,要保证次国家 单位权力组织形式对这种需求的不断满足,是 权力不断向权利实现回归的必然要求.要保证 单一制国家权力体制的稳定,必须要将次国家 单位这种多样化发展的必然过程整合到统一国 家法治体系中. 从目前次国家单位多样化发展的客观情势 来看,虽然可以通过中央统一授权来解释和控 制次国家单位政权不断发展的现实,但统一权 力结构对次国家单位多样化发展容纳的极限, 标准到底是什么,目前并不能在单一制权力配 置的体系中找到明确的.从国家纵向 结构形式的基本原理来看,纵向权力配置结构 是国家权力在统一社会共同体内获得实现的过 程,具体而言是通过建立统一,稳定的权力秩 序,来实现国家职能和国家目的.?从这个基 ?从国家基本的产生意义上来讲,它是社会追求秩序化生活的组织,除了作为国家得以存在的基本功能之外,建立一种稳定 的秩序也是国家组织在实现自我目的的过程中所必须的条件.在这个过程中,国家实现秩序建立和维持的根本力量是权力.归 根结底,国家统一权力秩序的建立和稳定发展,是统一主权国家在社会中获得实现的必然要求和基本路径.而这种权力秩序,在 静态上正是"权力结构的平衡",在动态上则意味着要求权力结构各部分为了维持系统功能而相互之间保持一种协调性;其中,纵 向权力配置的结构形成和有序运行正是统一国家通过权力秩序实现其职能及目的的形式之一.参看江国华:《权力秩序论》,载 《时代法学》,2007年4月第5卷第2期,第24—26页. 129 本原理出发,再回到次国家政权多样化发展的 整合问题上.当代宪政国家建立和发展统一权 力秩序的根本是规范化的法治体系,也就是说, 次国家单位的多样化整合关键是要实现对多样 化发展现象的法治规范化整合,确立国家权力 结构变迁的基本标准,并为多样化的发展需求 提供规范化的诉求表达途径. 这样的规范化整合对于统一的国家权力体 制来说是必要的,但是,对于次国家单位的发展 而言,规范化不意味着将它们僵化固定在静态 的权力结构内.随着次国家多样化发展,单一 制国家在借鉴联邦制的部分理论而推行的地方 自治改革中,除了坚持纵向权力配置过程中自 上而下原则之外,就都普遍贯彻了地方自我管 理这个基本原则.然而,只根据单一制国家原 则进行权力结构的调整并不能给次国家单位多 样化发展真正地提供独立,自主的发展能力. 首先,从权力的划分来看,国家权力按照其职能 一 般分为政治统治权力和公共事务的管理权 力,前者是基础,决定了国家的阶级归属,以及 国家在宪法学上结构形式划分的基本依据;后 者则是权力的基本功能,不带有阶级属性.单 一 制国家中只有中央政权才享有全体人民的直 接授权,也就是只有中央政权才是政治性权力, 故而次国家单位政权只有治理权力,它只适用 于社会公共事务的管理.由于公共事务的划分 有赖于国家的统筹规划,因而次国家单位政权 多样化发展需求是否能够获得承认和独立实 现,就取决于国家对相关事务的性质认定.其 次,次国家单位政权多样化发展最终得到合法 化取决于中央政权的决策.最后,次国家单位 政权对地方事务进行自主管理的立法权虽然表 面上来自于地方社会共同体的民主授权,但由 于单一制国家中只存在唯一的主权性权力,全 国作为一个整体的社会共同体对中央授权之后 再向地方进行分解,因而次国家单位政权所具 备的独立授权基础就并非真实存在,或者说地 方在政治权力意义上的授权并不存在,这样也 就无法产生与中央政治权力构成统一权力位阶 的次国家政权."即使是实行高度自治的地方 政权,它拥有的权力也不同于联邦成员单位,也 不具有主权性质."[6]('这就是说,如果没有 13O 规范化整合的法治保障,次国家单位政权就会 始终处于对统一中央政权的依赖状态,而这对 于存在客观多样化发展需求的次国家单位政权 而言是不利的. 要改变中央政权在次国家单位多样化发展 过程中的被动地位,就要促进次国家单位政权 的多样化发展需求在统一权力体系中获得合法 化的实现,就要对次国家单位多样化发展进行 规范体系的整合.具体而言,就要解决两个问 题:第一,推进单一制国家纵向权力配置的规范 化,实现对社会需求变化的动态整合;第二,保 证中央统一推进纵向权力配置过程和多样化需 求之间的贯通.两个问题都指向社会共同体和 统一单一制国家两者的关系,要求国家通过统 一 权力体制整合各社会共同体需求之后,再将 国家权力根据统治和治理需要进行分解,配置 给社会共同体.在这个过程中,要实现社会共 同体,单一制国家和次国家单位三者之间的平 衡,需要在统一法治体系内建立起能够为它们 提供规范交流和理性博弈的程序,这需要完成 三方面条件的准备: 第一,明确规范次国家单位的宪法地位,这 是它们在统一法治体系内能够进行诉愿表达的 基本前提.次国家单位获得相对独立的主体身 份,才能对社会共同体需求进行直接整合.相 对于中央权力统一对不同社会共同体进行整 合,次国家单位对社会共同体诉求的整合毋宁 说是将其转化为统一法治体系内能够得到表达 的宪法诉愿. 第二,在纵向权力配置的决策程序中,建立 起次国家单位作为独立权力主体参与的协商程 序.单一制既然是对事实进行总结而提出的概 念,正说明它和联邦制这种根据人为理性构建 产生的国家结构形式不同.单一制的形成是历 史经验的结果,换句话说,一个国家采取单一制 这种纵向权力结构形式,是其文化,历史等国情 因素内在综合作用的结果.所以,推进单一制 国家纵向权力配置过程的规范化应当谨守保持 单一制根本标准的底线,这就是保证中央作为 唯一的主权单位,享有纵向权力配置程序最终 的决策权.然而,无论采取何种结构形式的国 家,在当代宪政理念普遍确立的条件下,保证国 家权力向社会共同体成员个人权利的回归是基 本趋势.这就意味着要对决策程序进行改革, 加入次国家单位参与协商的程序,将其多样化 发展需求整合到统一的决策体系中,以有利于 维持权力配置形成的结果,维护统一权力体制 的稳定和权威. 第三,建立起社会共同体和次国家单位之 间规范的沟通机制,并在统一法治体系内设置 社会共同体诉愿救济机制,在次国家单位政权 运行背离了社会共同体真实诉愿的条件下,能 够推动次国家单位权力组织的制度化变迁. 任何没有监督的权力都有异化的危险,将 社会共同体需求转化为能够为权力体制直接承 认和实现的诉愿的权力,制约着社会共同体权 利的真实实现.虽然次国家单位比中央政权更 能直接地,更完整地表达特定社会共同体的独 立需求,但是也比中央政权更具有利益直接相 关性;相比控制全国性的中央权力,利益集团或 政治派系更容易控制次国家单位的政权组织. 所以,要保证次国家单位能够真正发挥贯通中 央权力配置和共同体诉愿表达的功能,必须要 对它设置监督制约机制,具体来讲,就是要打破 次国家单位对社会共同体需求表达的唯一地 位.所以,要在国家权力组织之外发展自治组 织的能力,通过确立社会共同体内自治组织,或 达到一定代表数量的能够突破次国家单位的同 级代表组织,提供其直接在统一法治体系内提 出变更现有次国家单位权力组织的规范化途 径,以监督和保障次国家单位政权忠实于社会 共同体诉愿,较好发挥它在国家纵向权力配置 中的结构功能,从而有效防止利益集团和政治 派系在政权组织的不同层级实行权力分赃的 危险. 参考文献: [1]童之伟.单一制,联邦制的区别及其分类问题探讨 [J].法律科学,1995,(1). [2]周叶中.宪法(第二版)[M].北京:高等教育出版 社,北京大学出版社,2005. [3]殷啸虎.特别行政区制度与我国国家结构形式的 关系[J].毛泽东邓小平理论研究,2010,(6). [4][瑞士]J.布莱泽.地方分权——比较的视角[M]. 肖艳辉,袁朝晖译,温珍奎校,北京:中国方正出版 社.2009. [5]童之伟.法权与宪政[M].济南:山东人民出版 社,2001. [6]周叶中.宪政中国研究(下)[M].武汉:武汉大学 出版社,2006. 责任编辑晨晓 ApproachtoStandardizePowerConfigurationinUnitarySystem ZHANGYing (Schooloflaw,WuhanUniversity,Wuhan430072,China) Abstract:Apartfromordinaryadministrativeregions,thereareserf-governmentunitswithdi fferentextentofautono. my,includingautonomousdistrictsandspecialadministrativeregions.However,thereason whyoneunitarysystemwould ratheradoptdiversityinitsverticalstructureofpowerremainsintheblankfieldofthetheory.W ithnosystematictheory, unitarysysteminpracticehasbeenstuckinsomepassivesituationwhenitcomestoreality.Div ersificationhasbeenatrend thatleadsthepracticeofsub— nationalunitstoraisetheirownindependentrequirementsinpowerstructure,whichmakesit SOclearthatitmustbeclarifiedintheoreticalleve1.Tosolvethis,thesub.nationaltheoryshouldnotbecontainedinthe staticstructure.Onlybyestablishinganinstitutionalapproachtointegratethedynamicprocess,especiallyacommunicative procedurethatcouldoffersocialcommunitiesinstitutionalrightstoexpresstheirindependentrequirementstothecentral governmentbysub— nationalunits,ontheintegratedbasis,whichisthekeytostabilityandauthorityoftheunitarystruc. ture. KeyWords:UnitarySystem;Sub-NationalUnit;SocialCommunity;Diversification:PowerConfiguration 131