网络治理_公共管理的新框架

公共管理的基本命题,在于“ 如何解释和处理 管理者之间的关系”。这事实上也是公共管理、治 理、公共治理、地方治理等研究领域和传统的公共 行政最明显的差别所在。在国内传统的公共行政学 研究中,一般都着眼于对政府的管理行为进行研 究,其管理主体是单一的政府体系,主体间关系相 对简单;而在新兴的公共管理、治理等研究范畴中, 其主体外延到了非政府的行动者,管理主体出现了 多元化和异质化的趋势。于是,政府与非政府行动 者之间的关系便自然成为了理解和研究公共管理 的基本线索和理论重心。多元、异质的主体如何共 存和相处?网络治理理论对公共管理主体间关系这 一核心问题进行了新的探索。 1 网络治理理论的兴起 20世纪90年代前后,政策网络的研究旨向有 了一个较大的变化,那就是与治理理论结合起来, 产生了网络治理的研究流派。运用政策网络框架来 解释当前的治理理论,已经是当前西方国家公共管 理研究的最新进展。这主要是在欧盟国家中较为流 行的一种研究范式。研究者认为,政策网络可以较 好地解释治理理论,为治理理论提供切实的结构基 础。正是在这个意义上,西方有学者指出,“ 在治理 的众多用法中,只有网络治理才有新的特征。[1]” 网络治理流派继承了利益调整学派中利益联 盟与合作的思想;与此同时,网络治理流派也有了 新的拓展,吸纳了组织间关系理论的元素。这样,由 组织间关系理论的融入,网络治理流派与利益调整 流派明显的不同点在于,利益调整学派更多强调的 是个体形态的行动者关系,而网络治理流派则更多 的是指组织间的结构关系,其主要代有行动者中 心主义和管理复杂网络两种理论主张。 1.1 行动者中心制度主义 在德国学者看来,政策网络不仅仅是政策过程 的一种分析工具,而是一种限定行为者的规则和制 度。在德国的网络研究文献中,网络被概念化为“ 非 正式制度———不是正式组织,是互惠的(非科层节 制),行动者间由于拥有相对不变的关系与互动形 式,因而会努力去实现共同的利益。网络乃根据彼 此同意的规则,故可降低信息与交易成本,又可在 行动者之间建立彼此的信任以减低不确定性及背 叛的风险。这些功能可作为介于公共的与私人行动 者之间水平自我协调的理想制度架构[2]78”。这里,网 络被认为是利益团体间互动的非正式规则,而这些 规则必须与行动者的理性行为形成互动来最终解 释政策结果。 网络治理:公共管理的新框架 鄞益奋 (澳门理工学院 社会经济研究所,澳门 5996111) 摘要:近年来,网络治理是西方国家公共管理研究的一个前沿课题,网络治理的理论主张、治理结构和治 理机制是文章的研究中心。在疏理和整合当前网络治理研究的基础上,文章指出,政策网络理论与治理理 论的结合,促成了行动者中心制度主义和管理复杂网络两种流派的形成,倡导网络治理作为一种新的治 理模式,致力于实现主体间良性互动和互利互补的合作;网络治理的治理结构是不同于市场(自愿)与科 层(强制)的复杂结构,网络是一个有着共同价值诉求的自组织系统,它不同于市场中自愿的个体行为,又 不同于科层的命令服从体系;网络治理的治理机制在于信任机制和协调机制的培育,信任机制是网络的 运作基础,其地位类似于市场的价格机制或科层的权威机制,而信任机制的落实,又需要回到协调机制的 构建上,只有在价值协同、信息共享以及诱导与动员等方面建立起良好协调机制的基础上,才能真正地培 育起成员间的信任关系以及成员与集体之间的信任关系,最终实现互利互惠的合作。 关键词:政策网络;网络治理;市场;科层 中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:1672-6162(2007)01-0089-07 收稿日期:2006-10-30 作者简介:鄞益奋(1977-),男,广东潮安人,毕业于北京大学,管理 学博士,现任澳门理工学院社会经济研究所研究员,研究方向:公 共管理与公共政策。 第 四 卷 第 一 期 二○ ○ 七 年 一 月 V ol.4 N o.1 Jan.,2007 89 公 共 管 理 学 报 德国麦斯·普朗克学派结合了博弈论,资源依 赖理论和交换理论,形成了行动者为中心的制度主 义学派[3]。行动者中心制度主义结合了理性选择和 制度主义的元素。在行动者中心制度主义看来,制 度是一种管制结构,对理性行动者给予限制或机 会,制度的功能主要是克服集体行动的问题,限制 自私和机会主义的行为。 行动者中心主义假定,社会现象通过“ 有意图 的行动者之间的互动结果”来进行理解,这些行动 者可以是个体的行动者,也可以是集体、团体的行 动者;与此同时,行动者之间的互动又是结构化的, 互动结果是被互动发生的制度环境所限定的。可 见,他们把焦点放在对制度中的行动者的互动进行 研究,其理论带有博弈论的取向。由于对行动者互 动的这种重视,行动者中心主义的代表沙普夫甚至 把其分析称之为互动导向的经验研究,以此来区分 传统的问题导向的政策分析。 麦斯·普朗克学派认为,政策环境是一个复杂 的、动态的、分化的环境,科层的协调已经失灵。政 策网络是公、私行动者间水平的自我协调的理想制 度架构,换言之,公、私行动者形成网络来交换彼此 互赖的资源,以实现共同的利益[2]79。他们强调的是, 网络是一种制度架构,是一种非正式的制度架构。 在网络中,行动者之间形成的关系是非正式组织起 来的、非科层的、互惠的、相对稳定的互动关系和形 式,以此实现共同利益。在这个过程中,行动者遵循 共同的规则来对网络成员的行为进行制约,以产生 共同的结果。这就可以减少信息成本和交易成本, 增加相互的信任,减少不确定性和风险。由于以上 这些功能,网络成为了协调公共行动者和私人行动 者的理想制度框架。在网络中,公共和私人的行动 者有着共同的利益,互相依赖,形成优势互补的资 源交换。 1.2 管理复杂网络 荷兰学者克林等人指出,网络是治理的新兴形 式,在国家与私人部门相互依赖性增强的情况下, 市场或科层都不被认为是治理的恰当形式。由于国 家与公民社会的区别已经消解,有必要催生一种新 的治理形式。科层建立在系统的剥削基础之上,结 果造成了系统的不稳定;市场缺乏协调,不能克服 和防止市场失灵。相比之下,网络是水平的、谈判的 自我协调,可以避免其它治理形式产生的问题。谈 判可以产生正和博弈的结果,使所有人都受益。因 为经常的互动、共享的价值和信任,形成一种解决 问题的能力,行动者不再只是狭隘地关注自我利 益。同时,网络提供了有效协调市场失灵的方式。基 于此,克林等人总结到,在一个日益复杂和动态的 环境中,科层协调已经非常困难,由于市场失灵,解 除管制也变得非常有限,治理便只有在政策网络中 才显得比较可行。在网络中,公共和私人的集体行 动者,资源相互依赖,以一种非科层的形式连接起 来,协调利益和行动。 为了进一步区别网络与传统模式的不同,克林 等人还对理性中心规则模型与网络模型进行了对 比。他们提出,理性中心规则模型关注于政府的作 用,并以此作为分析的出发点。在理性中心规则模 式中,政府是关键的行动者,其它行动者在政策过 程中的作用被忽略了。这是一个自上而下的决策模 型。然而,由于执行过程中会牵涉到多种行动者,这 就意味着政府承担协调的任务。因此,这一模型暗 含着对一个全知全能政府的不现实的预期,它不仅 要求政府拥有完全的信息,更要求政府有着足够的 关注力及控制力。相比之下,网络模型提供了一种 更为现实的、可行的民主选择。从网络的视角看来, 政府的政策失败包括:关键行动者的缺失;行动者 对共同目标缺乏承诺;信息的不完全等[4]。 总之,网络的治理模式认为,在一个复杂和动 态的环境中,科层的协调方式已经开始不适应,而 缘于市场的失败,放松管制的可能性也受到限制, 治理只有在政策网络中才显得可行,因为网络提供 了在于一个相互依赖行动者的互动及利益的水平 协调的框架。最近的研究表明,虽然网络也存在自 身的一些缺陷,但当前西方国家更多的是强调治理 网络的优势,而较少关注治理网络的缺陷。当然,由 于不同的历史、传统和制度的路径依赖的影响,各 个国家对网络治理这种互动形式的政治信奉和依 赖各不相同。在许多欧洲国家中,网络治理的形式 已经被普遍认可,成为一个复杂、多层而碎片化的 社会中一个有用的治理机制。 2 网络治理的治理结构 在网络流派看来,网络是治理的新形式和结构 基础。他们指出,政策网络不仅仅代表了一种新的 分析视角,而且表明了政体结构的实质性变化。在 原来描述政府部门与利益集团关系的框架中,政策 网络只是分析国家与社会关系的新视角;而在网络 公 共 管 理 学 报 第 四 卷 第 一 期 二○ ○ 七 年 一 月 V ol.4 N o.1 Jan., 2007 90 表1 部分学者对于网络特性的描述[5] HansTh.A.Bressers 互动强度、网络中行动者目标分配、网络 中的信息分配、网络中行动者的权力分配 Arentsen 任务的分工和协调 学者 DeBruijn TenHeuvelhof 网络特征 与“ 边界、机会和规范层面“ 有关;多元主 义的、封闭的和互相依赖的 表2 网络与市场、科层的比较[7]45-46 目的 中央执行者的利益优先 合作者的利益优先 提供交易场所 垂直一体化 高,生产投入所有权集中化 可变(静态网络中等,动态网络较 低),所有权单元分散化 无,生产投入所有权分散 信用 低 中等偏高 低 冲突解决 详尽的合约;行政命令 关系的/周期性的合约,共同协商, 互让互惠 市场规范;法庭,法律体系 边界 固定、刚性、内或外强, 典型的静态连接或联合 柔性,可渗透,相对,潜在连接;强和 弱,常常动态连接或联合 离散的,完全细微的;远距离、近距 离、一次性连接或联合 联系 不间断;通过渠道(垂直); 一点到多点或多点到一点 当需要时;直接;多点到多点 短期存在;直接;多点到多点 任务基础 功能导向 项目导向 一致性(一个当事人从开始到结束) 激励 低,预先确定过程步骤和产 出,主要取决于固定工资 较高,业绩导向:利益来自多重交易 高度强调销售额或市场 决策轨迹 自上而下,远距离 共同参与或协商,接近行动地点 即时,完全自主 信息收集 静态环境中的较低搜索度; 通过专业化机构 分布式信息收集;中等搜索度 通过价格传递信息;价格向量极其重 要,需要寻找价格 控制/权威/影响模式 地位或规则为基础; 命令/服从关系 专业技能或声誉基础,重说服;通过 形成连接影响控制 通过价格机制取得共识 比较内容 特征 层级组织 网络 市场 治理的视野中,政策网络则形成了不同于市场治理 和科层治理的新模式,网络影响了资源交换的模 式,网络范式在重新塑造政治、经济和社会的景象。 网络作为有别于市场和科层的治理模式,主要侧重 于动员分散资源。研究者认为,网络是对于治理中 松散特性的一种比喻。由于强调行动者的自由裁量 权,行动者之间有着相互依存的、相对稳定的结构, 他们之间进行互动、协调和沟通。这种互动关系和 结构成为网络治理模式中研究的重点。 网络是一个较为含糊的概念,网络在不同的情 境里有不同的意思。例如,网络可以指网状的物质 形态,也可以指信息技术层面的网络;可以有铁丝 网式的网络,也有鱼网式的网络。而从不同的角度, 网络显示出不同的特性。表1说明了不同学者对于 网络特性的不同理解。 因此,要对“ 网络”进行一个清楚的界定,是一 项很困难的任务。对于这一点,柯林·海伊指出了其 中的原因:网络的概念不仅是一个学术性的抽象概 念,也是一个普遍使用的概念[6]34。为了解决网络概 念含糊的困境,柯林·海伊通过对网络和科层及市 场之间的比较中获得网络的特性。在他看来,市场 和科层被认为是网络最有意义的反义词。市场、科 层和网络都可以看成是一种协调模式,它们相互关 联。在先进的资本主义国家,科层模式必然伴随着 市场模式,而网络也会显示出科层和市场的特点。 这表明了,市场、科层和网络是一种相互修补和增 强的关系[6]39。 事实上,通过网络与科层、市场的比较来获得 网络的特性,是政策网络研究的一个主要内容。这 集中体现在网络治理流派的研究当中。在网络治理 流派看来,网络代表了在市场和科层之外的另一种 选择;网络是一种水平的、谈判的自我协调;网络意 味着自主的行动者进行谈判和协调,并依靠一种单 一的正式权威来进行控制和协调;网络有着自我组 织、自我管理和自我控制的特点,在结点与结点之 间的自我协调过程中,网络达成了稳定的状态。表 2对网络、市场与科层的特性进行了详细的比较。 鄞 益 奋 网 络 治 理 公 共 管 理 的 新 框 架 : Journal of P ublic M anagem ent Journal of P ublic M anagem ent 91 因此,对网络结构的理解和把握,是建立在对 科层和市场属性理解的基础之上。在比较科层、市场 和网络的前提下,才能揭示市场、网络与科层的区别。 (1)网络不同于市场,不是完全自愿的、个体化 的。它是有一定的共同的价值为链接和中介的,网 络中的个体行为不同于市场中原子化的个体行为。 在网络结构中,“ 人们必须在组织间分析层次上,而 不是在单个企业或者政府单位层次上考察结构和 绩效。[8]”因此,网络涉及或多或少的结构耦合,产生 了协商的一致性,成为提供协调的基础。网络不是 建立在市场的合同关系和契约关系之上,而是依赖 于渗透着社会资本的交换为基础,这就决定了,网 络关系有着一定的价值内涵,而不像市场的契约关 系那样,只是指向买卖双方的交易和契约关系。网 络与市场的这种差异,可以从克林等人对公共网络 与私人网络的比较中进一步区分开来(见表3)。 表3 公共网络与私人网络的比较[9] 私人网络 公共网络 关注点 知识交换和创新 实现政策和政策结果的依赖 相互依赖 松散的合作,可能原则上行动者的 代替(有一些情况下很困难) 紧密的相互依赖,行动者的代替可能性小 (地方和中心的公共行动者不可能被取代) 关系属性 知识交换,契约关系,资源交换 共同的问题和,为解决社会和行政问题 冲突属性 所有权及岁入分配的冲突 对社会价值和成本分工的冲突 公民/顾客 消费者,多数作为社会力量或顾客 公民,部分人活跃于对政策建议作出评判 背景 市场压力(全球竞争)与其它专业 结合核心活动 社会问题的压力(问题的日益复杂性)和政 治不确定性 由表 3可见,公共网络与私人网络的共性在 于:都关注到行动者的依赖性;没有一个行动者可 以实现单独实现新产品、目标或政策。另一个共同 点在于,两者都强调行动者关系的复杂性和交换 性。与此同时,公共网络与私人网络存在明显的不 同。私人网络更多地关注知识交换和创新对于网络 形成的推动力,而公共网络更关注于实现政策和政 策结果的依赖情况。公共网络显得更有政治性,不 仅是因为政治行动者是网络的一部分,而是因为公 共网络的问题常常充满了价值冲突,并且牵涉到试 图影响决策的公民。相对而言,私人网络中价值冲 突显得不是非常明显。此外,公共网络行动者的代 替比私人网络更有限制,诸如地方政府等行动者在 公共网络中是不可替代的;而在私人网络中,行动 者可以相对轻易地被取代。 (2)网络不同于科层,网络是自我组织的,它不 是命令等级和科层链条的一部分。虽然网络中会出 现引导的行为,但却没有科层制的形式。网络的要 义在于,它是基于共同准则的相互性逻辑,不是正 式的权威关系。如果网络中的控制过于严密,网络 就不再是网络,而是变成了科层结构。因此,“ 权力 不是单边运行的,权力的分配会有所差异,但总体 上是一种相互依赖的结构。[12]”与市场中的行动者 一样,网络中行动者又是自主的,这不同于科层下 的行动者,科层下的行动者有着一定的依附关系。 表4进一步细化地描述了科层与网络的特征。 总之,网络作为一种治理模式的结构而言,经 常是在与科层和市场相比较的过程中得出其特征 的。网络结构位于在市场和科层的治理结构之间。 如上所述,网络既不是市场,也不是科层,而是处于 自愿与强制之间的一种中间体或揉合体。网络在市 场和科层之间,或者说,网络是市场与科层的重叠。 科层 网络 管理结构 集权化 明确的分工 部门主义 分权 交叉部门,整合结构 执行过程 自上而下 自下而上 治理风格 规则治理 明确的控制权 政府治理 放松管制 市场导向 沟通 网络中的治理 优势 明确的命令和控制 基于代议民主的合法性 专业能力 稳定性 自治 相互支持的收益 学习和发展能力的机会 地方知识可能性 灵活的 整体主义观点 问题 执行赤字 缺乏局部知识 对付复杂的、动态的和分散 的社会政治子系统的问题 无法形成集体决策 目标和方法会产生冲突 协调赤字 分割化 表4 科层和网络的特征[11] 公 共 管 理 学 报 第 四 卷 第 一 期 二○ ○ 七 年 一 月 V ol.4 N o.1 Jan., 2007 92 如果说网络是介于市场与科层连续体中,那么 网络更偏向于科层,还是更偏向于市场?对这一点, 西方学者有不同的理解。有学者认为,网络更为接 近科层,而不是市场。例如,沙普夫曾经指出,网络 治理发生在“ 科层的投影之下”。也就是说,网络的 结构经常会转化成科层的结构,由政府进行中心的 控制和结构的耦合。有一些学者则认为,网络更接 近于市场,网络往往有着“ 空心化”的特征,即使是 最制度化的网络也没有明晰的领导。赫克拉认为, 由于网络中没有一个决策中心,因而网络没有办法 进行一个集体选择。可见,他更看重的是网络的类 似市场的松散属性。 总的来看,一些学者把网络看成是科层、市场 之外的第三种选择,也有些学者看成是科层与市场 的揉合。由于网络交杂着等级与市场的特质,因此, 网络结构中互相依赖与集权化的特性是并行不悖 的,集权与分割、互相依赖并存。在网络中,每一个 组织都在网络中寻找相对比较优势,从自己的优势 出发参与社会的治理。 3 网络治理的治理机制 网络治理理论认为,在治理过程中,政府同其 他行动者一道共同加入到公共政策过程之中,政府 只是作为行动者之一。公共管理发生在由不同行动 者组成的组织网络当中,没有一个行动者有权支配 其他行动者的行动。也就是说,在网络组织模式中, 已经不存在某种绝对性的支配力量,各种组织站在 同一条水平线上。在网络中,各方的理性和利益、策 略是不同的,并且往往是互相冲突的。这样,政策过 程不是为了先前确定目标的执行,而是行动者在问 题和偏好上交换信息,在目标和资源上讨价还价。 因此,网络治理倡导的是合作治理、互动治理的治 理思路,这种治理思路的实现,有赖于信任机制和 协调机制的培育和落实。 3.1 信任机制 自从韦伯以来,人们一直认为,科层的合法权 威使人们在官僚体制结构中运作,在预期的接受范 围内接受上级的领导。然而,网络并不是建立在合 法权威之上。网络是多个组织互相依赖的结构,组 织之间没有上下级的隶属关系。不同的人们和组 织,在缺少法律的约束和限制的条件下,为什么会 联合起来共同解决面临的问题,达成一致意见?这 种联系纽带事实上就是一种信任机制。“ 人们常常 面对许多他人并与他们的行动相联系而行动。当在 一起集体行动时,合作发生了,它们指出某些共同 目标,这些目标是他们中的每一个人独立不能够达 到的。这种合作显著地提高了不确定性和风险性, 因为参与者的数量众多,而这些参与者中的每一个 都是自由的和不可预测的行动者,这种不确定性和 风险成倍地增加了。所以,信任具有特别的重要性。 信任是合作的前提条件,也是成功合作的产物。‘ 信 任是合作的润滑剂’,‘ 信任是合作的情感基础’。与 此相反,不信任破坏合作。‘ 如果完全不信任,在自 由行动者之间的合作将会失败。’[12]82”表5用组织 的三分法表明了信任的重要作用。 因此,在网络治理中,信任是一种核心的凝聚 力要素,它的作用等同于科层制的合法权威。在网 络关系中,行动者是否能够摆脱集体行动的困境而 实现合作,除了制度上的因素之外,主要取决于成 员之间发生联系的信任关系。在组织学中,信任被 认为是组织网络运转的要因。鲍威尔认为,让信任 发挥功能,“ 就像在经济交换中合作功效卓著的滑 润剂,用它来化解复杂的现实问题,比采取预测预 报手段、运用权威、或者通过讨价还价,要快速得 多,省力得多。[13]”在组织学看来,信任的程度影响 着组织的运转,信任可以降低交易成本,促进组织 的有效运转。 信任是合作关系的粘合剂,信任的缺乏会破坏 联盟关系。齐美尔认为,信任是社会中最重要的综 合力量之一;经济学家阿罗认为,信任是经济交换 有效的润滑剂;卢曼在《 信任与权力》中提出,信任 是简化复杂性的机制之一[14];福山认为,信任是指 在正式的、诚实和合作行为的共同体内,基于共享 规范的期望。可见,互相信任可以推动政策网络中 行动者的合作,减少集体行动的障碍,出现一个正 和的博弈结果。 然而,与此同时,信任又是有风险的,盲目信任 会带有无法估量的损失。网络中的信任是一种具有 风险的行为。信任是不确定的、易逝的、有风险的。 信任需要共同的信仰,也需要共同的义务和预期。 状态 市场 网络 科层 治理方式 市场治理 网络治理 科层治理 运作基础 价格 信任 权威 表5 三分法与组织的演化[7] 鄞 益 奋 网 络 治 理 公 共 管 理 的 新 框 架 : Journal of P ublic M anagem ent Journal of P ublic M anagem ent 93 关系的类型 利益主体间关系的形式 具体手段 协调 共同考虑、商讨问题 考虑对利益关系人彼此影响的战略发展目标 对话 交换、分享信息 共同 临时的或暂时的共同规划或共同工作 整合(一体化) 共同工作 临时的或暂时的协作 共担风险 参与主体基于愿景和使命,形成完成特定使命的长期 的共同规划和共同工作的关系 卫星式 独立的利益主体联合,共同所有,创造一体机制 策略性联盟 参与主体形成长期的共同规划、完成特定的核心使命 共同体 正式的行政性的统一或一体化 合并 创造新的组织结构,达成新的共识 表6 英国地方政策过程中利益关系人协调、合作、整合关系的形式[15] 正是基于此,彼得·什托姆普卡才把信任界定为“ 信 任就是相信他人未来的可能行动的赌博。[12]33” 因此,信任关系的培育,要力求约束行动者自 利的一面,宏扬行动者利他的一面。例如,在地方政 府治理的实践中,一方面,要诉诸于政府对NGO的 来自法律上的管制政策,建立各种信息披露机制、 监督机制乃至评估机制,通过规制实践来建立政府 与NGO的信任关系;另一方面,更要以道德伦理建 设为依托,在思想上和文化上对政府与NGO的人 员进行深层的职业精神教育,使政府与NGO的人 员的行为能够渗透以公共利益为本位的品质。在此 基础上,NGO才能履行其积极的社会公益的功能, 社会善治理想也才能得到最终的实现。 3.2 协调机制 为了更好培育治理网络的信任关系,单独依靠 政府的管制是不够的,更重要的在于协调机制。网 络中的合作关系,事实上是一个集体行动的问题。 在集体行动的议题上,存在着集体有行动和集体无 行动的困惑。诸如“ 公用地悲剧”等经典的集体无行 动事例表明的是一种非合作博弈的研究思路,指 出,行动者由于自利的考虑不会为集体贡献自身的 力量,从而在无“ 选择性激励”的时候,集体行动是 缺位的。而集体有行动的逻辑则在于,通过一定的 制度安排来激励人们为集体贡献,从而实现个 人为公益贡献力量的结果。这事实上就是一种关系 协调机制。 在合作关系中,合作各方都能从责任、知识和 风险的共同承担中互利互惠。这样,合作各方在很 多事务上就可以通过谈判和协商的方式来解决争 端,而不像传统的对立关系中要通过诉讼的方式来 解决纠纷,最终实现良性的互动,解决共同所面临 的问题。这种谈判和协商的管理方式,关于英国地 方政策过程中利益关系人协调、合作、整合关系的 形式中得到进一步的理解。可以通过表6中关于英 国地方政策过程中利益关系人协调、合作、整合关 系的形式中得到进一步的理解。 可见,协调是对话、共同商讨和共同规划来调 整利益主体间的关系。在协调关系中,行动者交换 和分享信息,彼此考虑到对方的需求和利益。协调 是在共同利益基础之上的协商、对话,而不是通过 强制来维护集体的行动。 在协调的问题上,达尔和林德布洛姆曾经指出 了协调的四种形式,即多头政治、科层、协商和市 场。其中,多头政治指的是民主代表的形式,人们以 此来制约政治领导人的行为;科层主要指的是官僚 组织的中心协调,市场则依靠价格机制来促使人们 的行为相互调适,而协商则是通过行动者之间的商 议形成互动来调整行动者的行为[4]43。很明显,合作 关系管理中的协调机制,指的就是达尔和林德布洛 姆所指的协商意义上的协调。 因此,在合作关系的管理中,“ 管理者必须成为 能够正确‘ 感知’和‘ 推动’情况发展的指挥者,谈判 公 共 管 理 学 报 第 四 卷 第 一 期 二○ ○ 七 年 一 月 V ol.4 N o.1 Jan., 2007 94 高手和专家。建立一种互相加深影响的机制的能 力,变得比支配能力更重要。在复杂系统中,控制往 往依赖于重要参与者之间的关系系统,而不是植根 于个人的力量之中。非正式的联盟和共享的理解, 还有更为正规化的互动和交换模式正变得十分关 键⋯⋯认识到不同利害相关者之间互相依赖、共同 合作这一模式的能力,是网络管理的核心。[16]” 协调机制包括协调行动者之间的利益关系,也 包括协调行动者与整个合作网络的关系,主要包 括:价值协同的协调机制、信息共享的协调机制、诱 导与动员的协调机制。 (1)由于有多个行动者,管理者必须知道谁的 目标和意图与整个网络的意图最为接近。网络运行 的不同,取决地区于权力的分配及制度环境,因为 他们决定了合作的动机或障碍。管理者需要排除由 于个人理性的算计而导致的集体行动的障碍,促成 网络中的合作,实现正和博弈和双赢的结果,“ 在组 织间的关系框架中,为了解决问题,促成不同目标 的行动者行为的相互调适。[17]” 在合作网络中,成员对问题的解决方案有不同 的意见。目标可能会有所不同,网络管理者必须创 造一种“ 调解的对话”,让对网络面临的问题有更深 的了解,从而以最好的方式加以解决。在网络合作 关系中,行动者目标的分配有可能是相容的,也有 可能是冲突的。协调机制致力于缓解冲突,网络的 失败是因为竞争,缺乏共同的目标和愿景。权力、控 制和资源分配的争吵使得相互依存的关系破裂。为 了提高行动者目标的一致性程序,管理者应该尽量 减少和消除政府与NGO之间的冲突,以此来增强 网络的凝聚力,最终达成1+1大于2的协同效应。 “ 协同效应不同于互补效应,互补效应是由于资源 上的互相补充而造成的效应,而协同效应是通过相 互的合作而导致的1+1大于2的效应,是一个合作 效应大于个体总和的效应。[9]137”这样,通过行动者 目标的调适,网络管理致力于构建整体的系统优 势。为了创造协同效应,网络管理必须尽量减少相 互依赖性所带来的不确定性。 (2)信息共享也是协调机制一个重要的组成部 分。网络最为明显的特征在于互动的频率,而影响 互动频率的因素包括行动者的目标、信息和权力资 源分配的方式等。因此,通过加强信息沟通的方式, 有利于强化互动频率。在合作关系中,个体之间信 息占有的数量和质量的差别,必定带来成员之间的 不平等。然而,由于信息和知识是权力的来源,很多 成员并不愿意让其信息共享,失去权力的基础。在 这种情况下,合作网络容易出现“ 沟通堵塞”。因此, 通过学习和知识的创造,管理者需要对权力中心的 信息进行谈判,鼓励有益于网络的信息共享。 (3)诱导和动员个体作出对共同事业的承诺, 也是协调机制中的核心环节。在诱导和动员机制 中,管理者的主要任务在于,选择恰当的行动者和 资源,动员相关的诸如信息、专业、金钱等各种资源 参与到网络之中。因此,动员是网络管理重要的一 步,因为诸如金钱、信息和专业知识等资源是网络 的整合机制 [18]。 4 结论 随着社会、政治和经济变化过程的相互依赖 性、偶然性和不确定性的凸现,治理过程已经不局 限在政府的正式结构之中,公共政策的制定和执行 是通过大量的正式和非正式的机构、机制和过程来 完成的。也就是说,在新的历史条件下,政府治理是 一系列公共和私人行动者互动的结果,公共政策的 制定和执行是在互相依赖的行动者的网络中完成 的。在这种情况下,如果过于注重政府单方面的作 用,忽视政策行动者多层次性和异质性,必定会带 来政府治理的失败。由此,网络治理的研究模式主 张,网络能够解释一些传统的市场或科层所无法解 释的新兴现象,是与信息社会相契合的一种治理形 式。网络治理的核心思想在于,没有任何国家或社 会一方的行动者能够单方面地决定公共政策过程 和治理过程,这些行动者需要形成合作关系,实现 资源组合的优化,最终达成社会善治。这种合作关 系的复杂性在于,它是市场与科层之外的一种新型 关系,有着与市场和科层交叉相似而又不尽相同的 特性,其内涵已经是原有市场与科层组织形态两分 法所无法阐释的,对“ 网络”属性的理解和阐释成为 新近公共管理研究的一个主要内容。此外,如何形 成有效的合作机制,促进结点间的协调、互动,形成 结点间的信任,促成非市场非科层式的有效合作关 系,也就成为网络治理的另外一个研究重点。 参考文献: [1] 陈振明.公共管理学———一种不同于传统行政学的研究途径 [M].北京:中国人民大学出版社,2003. 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Furthermore,themechanismofnetworkgovernanceistoculturetrustmechanismandcoordinationmechanism. Thetrustmechanismisthefunctionfoundationofnetworkgovernance,whichissimilartothepricemechanism inthemarketandtheauthoritymechanisminthehierarchy,anditsfulfilmentdependsontheconstructionof thecoordinationmechanism.Onlybasedonthecoordinatedvalue,thesharedinformationandtheproper motivation,cantruetrustrelationshipsetupandcanthecooperationfinallycometrue. Keywords:PolicyNetworks;NetworkGovernance;Market;Hierarchy (13) AComparativeStudyonInstitutionalCapacitiesof10CoastalProvincialDrug AdministrationsinChina HuYinglian·97· (SchoolofPublicPolicy&Management,TsinghuaUniversity,Beijing,100084,China) AbstractID:1672-6162(2007)01-0097-EA Abstract:Nowadays,inChina'sharmonioussocietycontext,thesafetyandeffectivenessofdrugsareofgreat concernedbymorepeople,thusthecultivatingandappraisalofinstitutionalcapacityofdrugadministrations arebeingturnedtobethekeyissuesinthefieldofsocialregulation.Afterreviewingtheliteraturesof governmentalcapacityindomesticandaboard,theconceptsofpotentialcapacityandrealizedcapacityby Nelissenareintroducedtoestablishastructuralmodelofinstitutionalcapacityofdrugadministrationsaswell asanappraisalindexsystemwithseveralindicatorsonthebasisofWorldDevelopmentReport2003and" administrativestock"theory.Then,10provincialdrugadministrationsgettheirownpotentialandrealized gradeswithastatisticalanalysisonstandardizeddata,andtheOrdinaryLeastSquaredregressionmodelsare employedtofigureoutthecontributionrateofbothfinancialresourcesandhumancapitaltorealizedcapacity. Conclusionscouldbedrawnasfollowing:firstly,financialresourceshavegreaterinfluenceontherealized capacitythanhumancapital,explainedbyboththeoreticalandempiricalapproaches;secondly,the differencesbetweenpotentialandrealizedinstitutionalcapacitiesofaspecificdrugadministrationaremuch significant,sothepharmacyindustrybehaviorregulationandregulatoryinfrastructureconstructioninrural areaneedemphasizingforthoseadministrationswithlow-realizedcapacities;thelastwhilenottheleast 公 共 管 理 学 报 第 四 卷 第 一 期 二○ ○ 七 年 一 月 V ol.4 N o.1 Jan., 2007 126