【经典案例】罗日水诉仙居县建设规划局建设行政处罚案——相邻权人原告主体资格的确认及违法建设查处的法律问题

【经典案例】罗日水诉仙居县建设规划局建设行政处罚案——相邻权人原告主体资格的确认及违法建设查处的法律问题 罗日水诉仙居县建设规划局建设行政处罚案——相邻权人原告主体资格的确认及违法建设查处的 法律问题 ====================================================================== 【裁判要旨】 一、相邻权人要求行政机关查处邻居违法建设行为，其原告主体资格的确认，关键在于其与邻居是否客观上存在相邻关系。 二、违法建设行为在其违法后果未消除之前，可以视为具有继续状态，实体问题应适用新法的规定。 三、法律对城乡规划主管部门、乡(镇)人民政府查处违法建设行为的管辖权作了明确的划分，应严格执行。对街道办事处行政区域内的违法建设行为查处，城乡规划主管部门具有管辖权。 四、行政机关在作出责令补办手续等改正措施时，应当考虑改正措施是否符合相关法律规定，有无可能改正。 【案例索引】 一审:三门县人民法院(2008)三行初字第41号(2008年10月8日) 二审:台州市中级人民法院(2009)台行终字第4号(2009年2月10日) 【案情】 原告:罗日水 被告:仙居县建设规划局 第三人:罗朝虎 三门县人民法院经审理查明，原告与第三人房屋系相邻，相隔二米余，均处于乡、村庄规划区内。第三人未经审批于2007年1月建房，房屋距35省道约为二米六十公分。2008年3月13日，被告对第三人罗朝虎作出仙城监罚字(2008)第0400329号行政处罚决定，认定第三人未取得建设规划许可证擅自进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十条规定，依照《城乡规划法》第六十四条的规定，给予第三人责令补办法定建设手续，并处罚款人民币4653元的行政处罚。 罗日水诉称，第三人房屋建于35省道二米处，严重影响规划，不符合建房条件，无法补办手续，因此被诉行政行为违法。故请求判令撤销被告作出的行政处罚决定，并责令被告限期重新作出行政处罚决定。 仙居县建设规划局辩称，一、原告与被诉行政行为没有法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格。二、被诉行政行为是合法的行政行为。故请求予以驳回。 罗朝虎述称，被告的行政处罚是合法的，原告起诉没有道理。 【审判】 三门县人民法院经审理认为，原告的房屋早于第三人建成且相邻，第三人的房屋对原告有一定的影响，故原告与被诉行政行为具有一定的利害关系，具备原告诉讼主体资格。第三人的房屋位于乡、村庄规划区内。根据《城乡规划法》第六十五条的规定，查处第三人违法建设行为的管辖权属乡镇人民政府，而不是建设规划部门。被告对第三人违法建设行为进行查处属超越职权。被告庭审时自认无法给第三人补办建设手续，实际上第三人房屋距35省道不足15米，确无法办理建设手续，但被告却责令第三人补办建设手续，属适用法律不当。故被诉具体行政行为依法应当予以撤销。但原告要求责令被告对第三人重新作出处罚的诉讼请求，因被告没有法定职权进行查处，故不予支持。据此判决: 一、撤销被告仙居县建设规划局作出的行政处罚决定; 二、驳回原告罗日水要求被告仙居县建设规划局重新对第三人罗朝虎违法建设行为作出行政处罚的诉讼请求。 罗日水上诉称，被上诉人违法房屋不属乡、村庄规划区内，属城市，查处被上诉人违法建设是仙居县建设规划局的法定职责，应判决责令规划局重新作出行政处罚决定。 仙居县建设规划局上诉称，一、被上诉人罗日水与本案建设行政处罚决定没有法律上的利害关系，其原告诉讼主体 资格不适格。二、被上诉人的房屋位于城区，根据《城乡规划法》第十一条规定，上诉人具有管辖的相应职权。 台州市中级人民法院经审理认为，上诉人罗日水的房屋早于被上诉人的房屋建成且相邻，被上诉人罗朝虎的房屋对上诉人罗日水的房屋有一定的影响，故上诉人罗日水与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，具有原告的诉讼主体资格。被上诉人未经有关部门批准擅自建设，其违法建房行为虽然开始于2007年，但由于其所产生的后果至今仍未消除，该违法建设行为可以视为具有继续状态。因此，本案应当适用《城乡规划法》。被上诉人的违法建房位于街道区域内，按照《城乡规划法》第六十四条的规定，上诉人仙居县建设规划局对其违法行为应具有管辖权。被上诉人的房屋距35省道不足15米，确无法办理建设手续，上诉人仙居县建设规划局却责令被上诉人补办建设手续不当。由于上诉人仙居县建设规划局具有查处的法定职权，上诉人罗日水据此要求责令上诉人仙居县建设规划局对被上诉人的违法建设行为重 一、维持三门县人民新作出具体行政行为的诉讼请求，应予支持。据此判决: 法院(2008)三行初字第41号行政判决第一项; 二、撤销三门县人民法院(2008)三行初字第41号行政判决第二项; 三、责令上诉人仙居县建设规划局在本判决发生法律效力之日起六十日内，重新对被上诉人的违法建设行为作出具体行政行为。 【评析】 一、相邻权人原告主体资格的认定问题 相邻权是指不动产的占有人在行使其物权时，对与其相邻的他人不动产所享有的特定的支配权，涉及截水、排水、通行、通风、采光等方面。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼，同时第十三条第一项进一步规定，被诉的具体行政行为涉及其相邻权，可以依法提起行政诉讼。与具体行政行为有法律上利害关系，是指行政机关的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或者必将产生实际影响。由于相邻关系的特殊性，行政相对人的建筑对行政相关人或多或少都会有一定的影响。对此，审判时法官应当根据现场实际和全案情况，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，并结合有关法律规定，进行全面、客观和公正地分析判断，对相邻关系作出准确地认定。本案一、二审均认定罗日水房屋与罗朝虎房屋之间存在相邻关系，故其具有行政诉讼原告主体资格。 二、违法建设行为实体处理应适用新法还是旧法问题 2004年，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律问题的座谈会纪要》规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。这一规定对于一般性违法行为法律规范的适用没有争议，但对于建设违法行为和土地违法行为法律规范适用存在争议。就本案而言，一种意见认为，本案的违法建设行为发生在2007年，而具体行政行为作出的时间在2008年，故实体处理应当适用《城市规划法》的规定。另一种意见则认为，违法行为虽然发生于2007年，但其违章建筑一直存在，违法建设行为应视为具有继续状态，应当适用《城乡规划法》的规定。笔者认为，法律对违反城乡规划的违法建设行为所设定的法律责任，其目的不仅要制止违法建设的行为，还要消除该违法建设行为所产生的违法后果，故违反城乡规划的违法建设行为在其违法后果未消除之前，可以视为具有继续状态。最高法院的座谈会纪要也并未完全排除实体问题适用新法，该纪要规定，按照具体行政行为性质应当适用新法的实体规定的，应当适用新法规定。对于建设违法行为和土地违法行为按照具体行政行为性质应当适用新法的实体 规定予以查处，这更有利于制止违法建设行为和土地违法行为。 三、城乡规划部门对违法建设行为的查处管辖权问题 《城乡规划法》施行后，对于县级以上地方人民政府城乡规划主管部门有无查处乡、村庄规划区内的违法建设行为管辖权问题，存在两种意见。一种意见认为，《城乡规划法》第九条、第十一条规定，城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，对于违反城乡规划行为的举报或者控告应当及时受理并组织核查、处理，因此该法第六十五条规定的在乡、村庄规划区内违法建设的行为，除了乡镇人民政府有管辖权外，城乡规划主管部门同样有管辖权;另一种意见认为，根据《城乡规划法》第六十五条规定，对在乡、村庄规划区内违法建设行为，由乡镇人民政府管辖，城乡规划主管部门对此没有管辖权。在裁判案件中解释法律规范，是法院适用法律的重要组成部分。法院对于所适用的法律规范，应当根据上下文和立法宗旨、目的和原则等确定涵义，从而正确适用。《城乡规划法》第九条、第十一条对城乡规划主管部门的城乡规划管理职权作了一般性规定。而第六十四、第六十五条对城乡规划主管部门、乡(镇)人民政府对违法建设行为的查处管辖权作了明确的划分，属于特别规定。故对“乡、村规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设”的违法行为，依法应由乡(镇)人民政府管辖。一、二审法院对此认识是统一的，不同之处在于对涉案建筑是属于城镇规划区还是乡、村庄规划区认定不同。涉案房屋原属乡(镇)政府行政区域内， 后改为街道办事处，规划未及时调整，仍属乡、村庄规划区。但该行政区域内办理相关建设手续均已按城镇规划区办理。一审认为，既然规划仍属乡、村庄规划，则城乡规划主管部门没有查处管辖权。二审从则实际出发，认为属城区，城乡规划主管部门具有查处管辖权，故对一审判决作了部分改判。 四、责令补办手续的前提条件问题 《城乡规划法》第六十四条规定，违法建筑尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除;不能拆除的，没收实物或者违法收入。根据这一规定，行政机关在作出责令补办建设手续等改正措施时，应当考虑行政相对人的违法行为有无必要或者有无可能改正，改正措施是否符合相关法律规定，如果不必要或者不可能再改正，改正措施是不合法的，则不能作出责令补办手续等改正措施。本案第三人的违法建筑距省道不足15米，违反了公路法等相关法律法规的规定，且庭审中被告也自认无法办理建设手续，但被告却责令第三人补办建设手续。本案责令补办建设手续的前提条件，即补办的建设手续应当具备合法性不存在，无实际补办建设手续的可能性，故被告作出的责令补办建设手续属适用法律不当，应予判决撤销。 编写人:三门县人民法院 孙良挺