领导干部经济责任审计研究 刘娜

领导干部经济责任审计研究 刘娜 内蒙古自治区党校研究生论文 中共内蒙古党校研究生毕业论文 论文题目 领导干部经济责任审计研究 所 学 专 业: 经济管理 学 员 证 号: 3107201401000057 学 员 姓 名: 刘娜 工 作 单 位: 东胜区审计局 指 导 教 师: 佟帆 内蒙古自治区党校研究生论文 2016年9月 内容摘要 经济责任审计是审计机关(审计机构)通过对党政领导干部或国有企业及国有控股企业领导人员及其所在地区、部门、单位财政财务收支以及相关经济活动的审计，来监督、评价和鉴证党政领导干部或企业领导人员经济责任履行情况的行为。十八大中指出:“建立健全权力运行制约和监督体系。„„推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”十八大报告对经济责任审计工作予以专门强调，这表明经济责任审计被党和国家摆在越来越重要的位置。 在实际工作中，领导干部经济责任审计过程中还存在着审计启动程序不合理、审计内容局限性强、审计情况评价难、审计结果转化运用不充分等问题，本文从经济责任审计的相关理论入手，通过阐述领导干部经济责任审计的发展状况及存在的问题，分析主要成因，进而提出解决问题的相关对策。从而推动领导干部经济责任审计更好的发挥其功能和作用。 关键词:经济责任审计;问题;对策 内蒙古自治区党校研究生论文 目 录 一、导论.............................................. 1 (一)选题背景及研究意义 ........................... 1 1.选题背景 ...................................... 1 2.研究意义 ..................... 错误～未定义书签。 (二)研究内容和方法 ............................... 4 1.研究内容 ...................................... 5 2.研究方法 ...................................... 5 二、 领导干部经济责任审计的相关理论问题............... 5 (一)经济责任审计的基本理论 ....................... 5 (二)领导干部经济责任审计的有关概念 ............... 6 1.领导干部经济责任 .............................. 6 2.领导干部经济责任审计的主体、对象和内容 ........ 7 (三)领导干部经济责任审计的特点 ................... 9 1.评价领导干部任期业绩和廉洁自律情况 ............ 9 2.需要各级政府及行政部门的支持和配合 ........... 10 3.直接针对领导干部 ............................. 10 三、领导干部经济责任审计的发展历程及问题分析......... 10 (一)领导干部经济责任审计的发展现状 .............. 11 1.经济责任审计的发展历程 ....................... 11 1 内蒙古自治区党校研究生论文 2.经济责任审计的发展现状 ....................... 12 (二)领导干部经济责任审计的问题分析 .............. 12 1.审计启动程序不合理 ........................... 12 2.审计内容局限性强 ............................. 12 3.审计情况评价难 ............................... 13 4.审计结果转化运用不充分 ....................... 15 四、领导干部任期经济责任审计存在问题的原因分析....... 15 (一)“法治化”程度不够 .......................... 15 1.缺少健全的经济责任审计评价体系 ............... 15 2.审计结果的运用缺乏制度保障 ................... 16 (二)没有真正建立起各部门协调配合机制 ............. 16 (三)审计资源有限 ................................. 17 1.审计人员数量有限 ............................. 17 2.审计人员能力有限 ............................. 17 (四)审计独立性不强 .............................. 20 1.地方审计机关的双重领导体制影响审计独立性 ..... 20 地方审计机关的经济来源影响审计独立性 ......... 21 2. 3.地方审计机关的人事任免影响审计独立性 ......... 21 五、深化地方党政领导干部任期经济责任审计的主要对策... 22 (一)科学评价和准确界定责任 ...................... 23 1.构建科学的审计评价体系 ....................... 23 2 内蒙古自治区党校研究生论文 2.把握原则，根据实际情况界定责任 ............... 25 (二)完善协调配合机制，充分发挥联席会议成员单位职能 .................................................. 27 1.细化职责，规范流程，形成合力 ................. 27 2.完善责任追究制，提升执行力度 ................. 28 (三)建立经济责任审计工作人员培训体系，提高审计人员 素质，加强审计质量控制 ............................ 29 (四)创新审计体制，深化经济责任审计 .............. 30 1.向立法型管理体制转变 ......................... 30 2.实行统一垂直领导体制 ......................... 31 【参考文献】......................................... 31 致辞................................................. 32 论文已阅，需要修改调整地方已做了批注，请按批注修改～ 另外论文整体看各部分中小点分析太多，有很多意思相近和重复 的内容请认真思考将这样的内容做整合～除此之外，文中缺乏对 数据的运用，很多地方可以通过一两组数据运用就可以说明白的 事并没有运用数据来说明～ 3 内蒙古自治区党校研究生论文 领导干部经济责任审计研究 经济责任审计是改革开放的产物，是市场经济发展、大力推进反腐倡廉的产物，对党政领导干部进行任期经济责任审计是机构改革后赋予审计机关的一项全新的任务。提高对领导干部经济责任审计工作的认识、开展领导干部经济责任审计工作 ,是强化党政领导干部监督、加强领导干部责任意识的有效举措。它不仅是一种对领导干部任职期间的监督，也是对下一任领导的事前监督。市场经济越发展,审计监督越重要。特别在当前国家大力实行反腐倡廉的形势下,开展领导干部经济责任审计有着十分重要的现实意义。 一、 领导干部经济责任审计的相关理论问题 (一)经济责任审计的基本理论 所谓“经济责任”本文主要是指当事人基于其特定职务而应当履行和承担的与经济活动相关的职责与义务。经济责任审计中的经济责任，是指部门或单位领导干部在任职期间因其所任职务，依法对所在部门(系统)、单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责，义务。经济责任的内涵，首先是基于被审计单位领导干部所任职的部门、单位的领导职务;其次是被审计领导干部因所任职务应当履行的职责和义务;再次是与财政财务收支及有关经济活动相关 4 内蒙古自治区党校研究生论文 联的职责和义务。经济责任包括直接责任、主管责任和领导责任。 所谓“经济责任审计”，主要特指我国近年来旨在监督国家机关和国企事业单位领导人经济责任的一种审计活动，包括任期经济责任审计和离任审计。任中经济责任审计是指对领导干部在任职期间进行的经济责任审计;离任经济责任审计是指在领导干部任期届满，或者任期内办理调任、免职、辞职、退休等事项前进行的经济责任审计。 所谓“经济责任审计的程序”是审计人员所遵循的工作步骤、顺序，以及所涉及的相关环节及内容，指导、规范审计各个环节的行为。实行审计全过程行为管理和质量控制，对提高审计工作效率，防范审计风险，以及实现审计的具体工作目标都有重要意义。审计程序主要包括审计、审计准备、审计实施和审计报告四个阶段。 (二)领导干部经济责任审计的有关概念 1.领导干部经济责任 经济责任主要是指国家、企业、劳动者个人相互之间以及企业与企业之间，在经济上应承担的责任和义务，一般来讲包括以下几个方面:企业对国家的经济责任、国家对企业的经济责任、企业对劳动者个人的经济责任、企业与企业之间的经济责任。 党政领导干部经济责任是指党政领导干部任职期间对其所在部门、单位财政收支、财务收支真实性、合法性和效益型，以及有关经济活动应当附有的责任，包括主管责任和直接责任呢。 5 内蒙古自治区党校研究生论文 2.领导干部经济责任审计的主体、对象和内容 党政领导干部经济责任审计的主体，即审计人，由审计机关来承担，也有的省由纪律检查委员会、监察厅已经组建的审计室承担。党政领导干部经济责任审计的客体，即审计对象，是指领导干部任职期间单位财政、财务收支及其有关的经济活动以及这种经济活动所体现、反映出的经济责任的履行情况。经济责任审计的核心是评价经济责任的履行情况。 经济责任审计监督的对象是指党政领导干部，《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》及其实施细则规定，县级以下党政领导干部是指县(旗)、自治县、不设区的市、市辖区直属的党的机关正职领导干部(包括主持工作的副职)以及行政机关、审判机关、监察机关、群众团体和事业单位的正职领导干部(包括主持工作的副职)，乡、名族乡、镇的党委、人民政府正职领导干部(包括主持工作的副职)。 县级以上党政领导干部根据《中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署关于将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级的意见》的要求，从2005年起，将党政领导干部经济责任审计范围从县级以下党政领导干部扩大到地厅级党政领导干部。 党政领导干部经济责任审计的目的是通过对领导干部任职期间财政、财务收支真实、合法、效益情况的审计，达到确定其经济责任、评价其工作业绩、为人民政府和领导干部任免管理机关提供评级和任 6 内蒙古自治区党校研究生论文 用干部的依据的目的，其审计的内容主要分为党委领导干部和政府领导干部经济责任审计两大方向:地方(包括省、市、县、乡镇)党委正职领导干部应履行的经济责任是:贯彻执行国家和上级党委的各项经济方针政策，与领导班子其他成员共同研究制定适应本地区经济发展的规划措施，提高本地区经济发展速度和效益，提高人民生活水平。对地方党委书记经济责任审计除了审查其管辖范围内的资产管理、机关内部管理和个人执法责任外，还必须审查以下内容:1、贯彻执行国家重要经济政策情况;2、经济责任目标完成情况，包括被审计人任期隔年度国民经济发展指标完成情况、工商企业发展情况、本级财政一般预算收入增加额和增长率;3、重大经济决策和重大经济事项的程序和效果。政府领导干部任期经济责任审计应对财政部门进行全面审计并对财政收支状况提出意见，对其他单位的审计或审计调查可以围绕与领导干部经济责任的相关程度及审计要求有重点地选择进行，审计的重点内容包括:1、领导干部任职期间所管辖地区的财政收支、相关单位财务收支及有关重要经济活动的真实性、合法性;2、贯彻执行国家重要经济政策情况;3、重大经济决策和经济事项的程序和效果;4、领导干部本人遵守廉政规定情况;5、领导干部任职期间所管辖地区的国民生产总值、财政收入、政府负债、国有资产总值及上级政府和有关部门当期考核事项等重要经济指标的真实性及其变化情况。 7 内蒙古自治区党校研究生论文 (三)领导干部经济责任审计的特点 党政领导干部经济责任审计是指国家审计机关根据所在地区人民政府组织人事部门、纪检监察机关的研究以及企业主管部门报经当地人民政府审批后下达的通知、对党政领导干部和国有控股企业领导人员任职期间，对其所在部门、单位的财政、财务收支及其有关经济活动或企业领导人所在单位的资产、负债、损益情况公开的真实性、合法性、效益型及其有关经济活动应负有的责任所进行的经济监督、鉴证和评价行为。 对党政领导干部进行经济责任审计是新时期加强干部监督管理的一个重要环节，是从源头上预防和治理腐败、促进领导干部廉洁勤政的重要措施，是推进依法行政、依法治国的有效手段，是促进党政领导干部自觉实践科学发展观的有效保证。随着公共财政管理体制的建立和政府职能的转变，公众对政府资金的使用的安全性和有效性关注程度的提高，党政领导干部经济责任审计有了新的特点。 1.评价领导干部任期业绩和廉洁自律情况 经济责任审计是考核和审查领导干部工作业绩和廉洁从政状况的新形式，它既包括划分党政领导干部的经济责任、评定其政绩的内容，也包括考察和评价领导干部廉洁从政状况的内容。作为一种新的监督方式，党政领导干部经济责任审计还要通过审计工作考察和评价领导干部廉洁勤政的情况，为进一步领导干部的选拨和任用提供全面的、系统的依据。 8 内蒙古自治区党校研究生论文 2. 需要各级政府及行政部门的支持和配合 党政领导干部经济责任审计是一种复杂的审计方式，需要各级党委政府的高度重视和大力支持，需要纪检监察机关、组织人事部门和审计部门的通力协作。党政领导干部经济责任审计从立案、审计组织的实施、审计过程的控制，到最后审计报告的形成、审计结果的运用等过程无不需要各方面的支持和协作。 3.直接针对领导干部 党政领导干部经济责任审计的审计对象是党政领导干部，审计期间即领导干部的任职期间。本质上看，党政领导干部经济责任审计的目的是通过对单位、地区、部门的财政、财务收支的真实性、合法性、效益情况等内容的审计，正确划分领导干部的经济责任，客观公正地评价其任职期间的政绩及廉洁情况。这也直接决定领导干部的奖惩、升迁，甚至影响到整个政治生命。 二、领导干部经济责任审计的发展现状及问题分析 (一)领导干部经济责任审计的发展现状 1.经济责任审计的发展历程 中国国家审计制度萌生于3000多年前的西周时期，建立了从朝廷到地方的一套完整的经济监督和政治监督职能体制。春秋战国时间，出现了我国历史上最早的审计制度-上计制度，相当于现在的定期报表审计制度。隋唐时期，在刑部设立了一个独立的专职审计机构 9 内蒙古自治区党校研究生论文 和出发委员会-比部。自南宋时期户部设立审计院开始，最早使用“审计”二字来命名的审计机构在中国出现了。 中国近现代意义上的国家审计制度始创于中华民国初期，但由于各种原因，中国民国时期的国家审计工作未能正常开展。自建国以来到中华人民共和国审计署正式成立(1983年9月15日)的这34年时间内，我国经济监督经历了一个漫长而曲折的发展过程，其主要原因是一直没有一个独立的政府审计机构。 20世纪80年代初建立审计制度，结合当时的实际情况和主客观条件我国选择行政型审计模式。1982年12月《宪法》规定在国务院设立审计机关，且县级以上人民政府也要设立审计机构，进行审计监督。1983年9月13日，国务院设立国家审计署由国家总理直接管理，省、直辖市人民政府设立审计厅(局)，地市人民政府设立审计局，县人民政府设立审计局，其中乡、镇没有国家审计单位，但有会计和内部审计。这样，就形成了一套由国家审计署统一领导、分级审计的行政型审计体制。 2.经济责任审计的发展现状 基于我国对于审计制度发展的迫切需要，2014年7月我国出台了审计工作的实施细则等相关法律文件来保障我国审计制度的发展，这也是迄今为止我国出台的第一项关于审计制度的法律，说明了我们国家对于审计工作的认可和支持。这份文件在保障审计工作的同时，还完善了我国现在审计制度中存在的一些缺陷。经济责任审计的另一 10 内蒙古自治区党校研究生论文 个重点就是关注我国的经济发展情况，社会稳定以及国家工作人员是否遵守廉洁从政等，这也是习总书记上台后抓的一个重要方面对于国家的廉政建设，国家之所以大力支持审计工作还有一个目的就是可以考核干部，以此作为官员惩罚和奖励的一个标准。但是审计工作全面系统的流程到现在还没有建立起来，我们国家在这方面还需努力。 (二)领导干部经济责任审计的问题分析 1.审计启动程序不合理 根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的要求，经济责任审计必须有组织部门的委托才能进行，使审计部门成了组织部门的办事机构，审计计划安排缺乏自主性，陷入了被动审计的局面。 2.审计内容局限性强 根据《实施细则》的规定，经济责任审计内容既应该包括领导干部任职期间财政财务收支情况的真实性、合法性，还应当注重资金的使用效益情况;不仅包括领导违法、违规的情况，还应当注重经济责任履行情况。尽管经济责任审计对象广泛，但目前在实践中的审计内容仍然以会计凭证、帐薄、报表等财务资料为主，重点侧重违法、违规和违纪的情况的审计，具体内容局限于审查领导干部执行国家经济政策、财政财务收支以及国有资产管理和使用情况，审查领导干部遵纪守法及个人廉洁自律情况，缺乏对资金资产使用情况的审计。例如， 11 内蒙古自治区党校研究生论文 审计重大经济决策情况时，往往对重大经济决策的过程、财务收支情况进行陈述性的表述，而没有对经济决策的可行性研究、决策程序、重大决策项目的效益进行分析。在具体审计项目中，审计内容也通常缺乏针对性。审前调查进行的不充分，甚至仅仅了解被审计单位的基本情况，未能根据审计对象的不同，结合本地区、本部门(系统)、本单位的发展目标和具体情况，严格区分和界定审计内容及其重点，因而导致形成的审计实施方案千篇一律，审计内容缺乏针对性，审计重点不突出。 3.审计情况评价难 经济责任审计事项评价，是指对被审计单位财政财务收支情况以及被审计领导干部的工作业绩、重大经济决策、有关内部控制制度、个人廉洁自律情况等所发表的结论性意见。由于目前因评价内容、标准及指标尚不统一，而且经济责任审计范围广，内容复杂，审计人员素质参差不齐，导致审计评价较为随意。从工作实践中来看，主要存在着以下问题: 第一、评价内容缺乏针对性。由于前文所述审计内容的局限性，对财政财务收支的评价仍然是主要内容，对个人经济责任履行情况的评价却不是重点。因此，评价根据审计内容来进行，也受到一定的限制。例如:部分审计报告的审计评价千篇一律表述为“根据XX局提供的#工作总结#、XX同志的述职报告、有关的文件资料和审计情况反映，总的认为，XX同志担任XX局局长、党组书记期间，能够履行经 12 内蒙古自治区党校研究生论文 济责任，健全和完善了财务。XX局的会计核算和会计处理基本能够执行行政单位会计制度的规定，其财务收支基本能够遵守国家财经法规。但在XX同志任职期间，XX局也存有违反财经法规的问题。” 第二、超范围进行评价。审计事项评价的范围应当根据审计方案规定的审计目标予以确定，评价内容应当以实际和调查的事项为限，有相关、可靠、充分、合法的审计、调查证据予以支持。但在实际工作中，有的直接照抄照搬被审计领导干部的述职报告或被审计单位的工作总结来进行评价，把不属于经济责任评价的内容加入其中。例如，有的审计报告直接表述为“XX同志任职期间较好的完成了各项工作任务”，涵盖了被审计单位精神文明建设和思想政治等所有的工作事项，超出了审计范围。 第三、评价范围的界定难。目前领导干部经济责任审计没有构建起一整套较为完善的科学的领导干部经济责任审计评价依据。在实际领导干部经济责任审计过程中，就不能更加客观的、准确的开展针对领导干部任期之内所从事的所有经济活动事项进行全面客观的评价，因此，对于出现经济责任问题的领导干部的直接责任、间接责任、主要责任、次要责任等诸多方面存在一定的模糊认识。目前，针对领导干部前任和后任之间的经济责任审计关系，界定还不是十分清楚。特别是领导干部的任期内经济责任与非任期内的经济责任就很难区分，这就造成了审计工作人员很难正确、客观的界定出领导干部的原任责 13 内蒙古自治区党校研究生论文 任和现任责任。 在《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》中，虽然对于党政领导干部经济责任中直接责任和主管责任给出了界定，但条文规定过于宽泛，但实际上在党政领导部中，党委领导干部和政府领导干部承担的责任很难区分。实际的工作中科学的评价标准和评价体系的缺失，不仅给审计评价工作带来困难，也使审计评价的随意性增加。如对重大经济事项、重大经济损失的评判标准不一致，对审计责任大小的判断就会多多少少存在一些偏差，这就会使审计的客观公正性和权威性受到影响。 4.审计结果转化运用不充分 审计部门只负责完成经济责任审计项目，而审计结果运用是各级党委、政府，以及纪检、组织、监察等其他部门，客观上造成了审计与结果运用的分离，导致了审计结果运用中的一系列问题。例如:经济责任审计分为离任和任中两种审计。离任审计是指党政机关、企事业单位领导人任期期满或其他原因而离任之后所进行的经济责任审计。任中审计是指党政机关、企事业单位领导人任职一段时间以后所进行的经济责任审计。离任审计是一种事后监督。由于任职一年以上的领导干部离任必须审计，因此，在实际工作中离任审计在经济责任审计中占了很大的比例。 离任审计虽然能够对领导干部的整个任职期间进行监督，但却存在着诸多问题，使得经济责任审计结果难以利用。首先，许多违法违 14 内蒙古自治区党校研究生论文 规问题已经为国家、集体造成了无法挽回的经济损失，离任审计已经是亡羊补牢。其次，增加了审计难度，对查出的问题难以处理。新任领导干部认为对上一任领导的审计与自己无关，不积极配合审计，导致审计疑点难以落实和取证。在审计结果运用上，由于被审计领导干部已经调离被审计单位，与被审计单位没有了经济关系，难以追究责任。这样审计结束后进行的处理处罚(特别是涉及罚款、收缴款项等)实际上是对被审计单位进行的处理处罚，由接任领导干部承担了责任。而且，由于组织部门通常在领导干部已经调任公布后才委托审计，无论结果如何，通常无法改变人事任命。因此，审计结果报告只是形式上领导干部档案中必不可少的资料，而没有任何实际意义，致使审计走了过场。 三、领导干部任期经济责任审计存在问题的原因分析 为了解决地方党政领导干部经济责任审计存在的问题，本文对经济责任审计中存在的问题原因进行了分析，主要归纳为以下四点。 (一)“法治化”程度不够 1.缺少健全的经济责任审计评价体系 经济责任审计虽然经历了近三十年的发展，但是目前经济责任审计可以参照的规章制度法规有限，而其中仅仅规定了审计评价的依据、审计评价原则认及经济责任界定的种类划分等，关于经济责任的划分也比较笼统和抽象。这些都没有详细具体的指南详解，对任期经 15 内蒙古自治区党校研究生论文 济责任评价什么、如何评价、评价到什么程度，还没有一个细化的标准和办法，导致了在实践中每一个审计人员只能根据自己的知识、理解和工作经验对领导干部进行评价，严重影响到审计的规范性和评价的客观性，増加了审计评价的难度，无法实现预定的审计目标。 2.审计结果的运用缺乏制度保障 审计结果运用是经济责任审计的最终目的。各级党委、政府，及纪检、组织、监察等有关部门怎样利用审计结果对领导干部进行谈话、戒勉、追究责任或者降职、免职等，缺乏详细的规定，运用的结果也不向审计机关反馈。经济责任审计与结果运用分离，缺乏必要的制度约束，使得经济责任审计结果运用陷于困境。 (二)没有真正建立起各部门协调配合机制 经济责任审计工作涉及范围广，审计对象层次高、内容丰富，由审计部门难以独立完成。组织部门有责任提供被审计领导干部的任职等有关情况，与审计机关共同进行分析研究，确定审计重点，制定审计计划，委托审计部门进行审计;审计进点会需要审计、组织甚至是纪检、监察联合召开;在审计中，由于受到审计手段的限制，有时需要纪检、监察等部门介入对高度怀疑的问题进行落实;审计结果运用时，对发现的严重违规、违纪、违法问题须移交检察院或纪检、监察部门，收缴税费时需要财政税务部门配合收缴等等。可见，从审计计划到审计结果转化运用的整个审计过程都需要纪检、组织、监察、人 16 内蒙古自治区党校研究生论文 力资源和社会保障、财政、国资等多部门的相互协作、密切配合。但是由于各自的工作目标、重点、手段等不同，在实际工作中不可避免地产生分歧和差异，需要把组织人事部门的权力、纪检监察部门的执法威力以及审计、财政等部门的业务专长有机地结合起来，形成齐抓共管的整体合力。 (三)审计资源有限 1.审计人员数量有限 目前领导干部的提拔调任通常批量进行，而且常常规定审计时间，导致了经济责任审计任务过于集中的状况。有时不得不赶进度、保数量，导致一些重要的审计事项得不到充分的审查，个别审计项目甚至走了形式，直接影响了审计质量，也给审计人员带来了一定的审计风险。审计部门不仅要承担领导干部经济责任审计，还要承担其他财务收支审计、专项审计等。在审计人员数量一定的情况下，庞大的业务压力很难保证经济责任审计工作质量，从而影响对领导干部考核工作。截止到 2015 年底，东胜区审计局经济责任审计室共有在编工作人员 28 人，其中领导职数 7 人，真正的一线审计人员 21 人。2015年审计任务127 项，平均每个人每年需要审计 6 项，繁重的审计任务增加了审计人员工作压力，也使得经济责任审计得不到很好地完成。 2.审计人员能力有限 17 内蒙古自治区党校研究生论文 审计人员人员构成不合理。目前，审计机关内工作人员老龄化程度较高，45 岁以上工作人员的比例超过一半。年长的审计人员往往习惯用传统的审计方法，审计工作从经验出发的多，接受新事物慢，吸纳新知识存在惰性，无法很好地应用现代审计技术。而新进人员多半没有工作经验，或是非会计、审计专业的，对于审计业务不是很熟悉，审计部门内部存在青黄不接的情况。东胜区审计局的审计人员，参与到审计工作第一线的人员，拥有审计资格证书的占 70%，但只有 2 名工作人员有注册会计师资格证，拥有计算机等级证书等专业证书的人更是少之又少。 其次，领导干部经济责任审计涉及很多方面，政策性特别强、对专业知识要求非常高，不仅对这两方面有高要求，还需要有良好的经济管理能力，具备较好的语言表达能力和人力沟通能力，大部分审计人员知识结构和个人能力无法达到经济责任审计的要求。以东胜区审计局为例，审计任务和审计力量不足的矛盾体现在:审计任务多且计划性不强。经济责任审计是一项时间跨度大、工作量大的综合性审计工作，这就决定了经济责任审计工作要求高，政策性强，责任大。与一般的审计工作相比，其内容不仅仅包括财务问题，还要对领导干部任期内的重大经济决策、工作业绩等多方面进行科学全面的审计和评价。这不仅要求审计人员既要懂得财务知识，又要懂得宏观经济、投资基建等方面的知识。而且，随着科技日新月异的发展，利用科技手段开展审计工作的对审计人员使用数据库等的能力要求也越来越高。 18 内蒙古自治区党校研究生论文 审计人员素质直接影响审计工作的质量。审计队伍大部分人员都是财务类人员出身，知识面相对比较窄。由于审计任务繁重，审计人员没有时间加强学习，业务能力难以提高。这对今后的审计工作是一个极大的挑战。目前，业务知识拓展主要依靠审计人员业余时间自觉学习，系统培训远远不够，难以满足经济责任审计工作不断发展的要求。 (四)审计独立性不强 审计独立性主要是指审计机构在组织、人事、工作和经费等方面独立于被审计单位及被审计领导干部，独立行使审计监督权，不受其他各级机构和组织的干涉，以保证审计的客观性、公证性、权威性和有效性。独立性是审计工作的最本质特征，是审计工作的灵魂。我国审计体制属于行政型审计体制，其最大的弊端就是审计机关的独立性不强，致使审计机关难以保持超然的状态，使得审计监督的权威性大大降低。 1.地方审计机关的双重领导体制影响审计独立性 我国目前的审计体制为双重领导体制，在审计业务方面以上级审计机关领导为主，在行政方面受同级政府的领导。审计机关审计政府，同时又由政府领导，审计机关如同地方政府的一个内审机构，在具体审计中，主要受制于一些地方政府部门和领导的影响、干扰和牵制，在遇到国家整体利益与地方局部利益相冲突的时候，处理起来往往左右为难。 19 内蒙古自治区党校研究生论文 2.地方审计机关的经济来源影响审计独立性 《审计法》第十一条规定::审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。:审计法要求审计机关审计本级政府各部门(含直属部门)的预算执行情况及其他财政财务收支情况，审计本地区、本部门或者本单位主要负责人任职期间的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况。但是审计机关的经费来源却是本级政府部门。这显然会威胁和损害审计的独立性。在审计工作中，若遇地方局部利益与国家整体利益相抵触时，为了保证足够的审计经费，很难坚持以国家利益为主的原则，否则很可能难以开展正常的审计工作。审计所需的人力、物力资源都在政府的掌控之内。因此，地方审计机关经费来源于同级人民政府影响了审计的独立性。 3.地方审计机关的人事任免影响审计独立性 《审计法》规定;:审计机关负责人依照法定程序任免。:地方人民代表大会常务委员会决定任免本级审计局的局长由本级，由地方人民政府决定任免副局长。地方审计机关主要负责人的提名和任免，都要受到同级政府的决定和被审计单位的影响。虽然，为了保证审计机关的独立性，新修订的《审计法》増加了“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见”的条款，新修订的《审计法实施条例》也规定:“地方各级审计机关正职和副职负责人的任免，应当征求上一级审计机关的意见”。在形式上，这些新的规 20 内蒙古自治区党校研究生论文 定增强了审计机关的人事权，但是仍然不能改变同级政府对人事权的决定性，依然会损害审计的独立性。因此，由于地方审计机关在组织上、经费上、人事任免等方面都取决于同级政府，地方审计机关与被审计监督的对象共同处在同一利益链条上，审计人员的切身利益与当地政府有着更为直接的关系。经济责任审计对象主要是本级政府中职务级别相同的领导干部，而从事审计工作的只是审计机关的内设科室。这种现状使得这项审计工作遇到的的压力和阻力很大。由于审计独立性的缺失，在很大程度上影响了审计机关的权威性，不利于经济责任审计工作的开展和健康发展。 四、深化地方党政领导干部任期经济责任审计的主要对策 经济责任审计是国家治理的重要手段，其工作方向、工作目标和工作重点等均应服务于国家治理。经济责任审计中存在的问题，例如经济责任审计结果运用不充分等，已经严重影响了经济责任审计服务于国家治理的有效性。随着我国民主法治建设逐步深入，经济社会进一步可持续发展，经济责任审计只有更新观念、不断创新，才能更充分的发挥经济责任审计在国家治理中的作用。本文结合自己的工作实践，提出了以下四点解决对策。 21 内蒙古自治区党校研究生论文 (一)科学评价和准确界定责任 1.构建科学的审计评价体系 经济责任审计急需一套经济责任审计评价的法律、法规、规范，来改变审计评价因人而异的现状，约束审计人员的行为，为准确界定责任，科学进行审计评价提供依据。 (1)构建评价体系的指导原则 第一，全面性与重要性相结合的原则。评价体系应当从不同角度、不同方面反映领导干部履行经济责任的情况。虽然涉及到经济、民生等各个方面，但评价体系不能面面俱到，要抓住领导干部经济责任的主要特征，应重点反映一个地区或部门绩效、民生、社会发展全局情况，使其能综合反映领导干部的经济责任履行情况。 第二，定量指标与定性指标相结合的原则。经济责任审计评价以定量指标为主，定性指标为辅。定量指标是指能够用数值准确衡量并表示的指标，包括绝对量指标和相对量指标，如财政收入增长率、财政支出完成率等。定性指标是指无法直接用数值衡量表示，需要分析和描述来反映评价结果的指标，如内部控制制度的运行情况。定性指标也应该赋予一定的权重，使其尽可能的量化，以避免审计人员评价时过于主观。 第三，科学性与实用性相结合的原则。设置具体指标的标准应当简明实用，易于理解，同时保证获取的数据真实完整。评价指标的设置必须是审计手段能够实现的，努力做到与党委、政府年度考核的内 22 内蒙古自治区党校研究生论文 容相结合，才能满足干有关部门对审计结果运用的需要。 第四，灵活性与可操作性相结合的原则。由于客观环境在不断地发展变化，因此评价体系应充分考虑现实变化的特点，科学反映领导干部履行经济责任的现状和变化趋势，做到与时俱进。 (2)推进绩效审计，夯实审计评价基础 全面深入、高质量的经济责任审计是审计评价的基础，是审计评价客观公正准确的保障。要科学评价被审计领导干部经济责任履行情况，首先应夯实基拙，拓展其审计内容。绩效审计包括资金使用的经济性、效率性和效果性审计，涵盖了被审计领导干部任职期间所在单位经济运营和经济活动的各个方面，不仅仅局限于财务领域，还延伸到非财务领域，覆盖较广，涉及较深。只有转变观念，把经济责任审计从传统财务收支审计中解放出来，探索与绩效审计相结合的新途径，才能揭示因领导干部决策失误、管理不善造成的损失浪费、效率低下、国有资产流失等重大问题;只有把绩效审计融进经济责任审计中，才能评价领导干部在推进所在单位职能履行、加强内部管理、提高绩效水平等方面的工作实绩，才能评价领导干部在政策实施、资金使用、资源利用、行政运行时产生的经济效益、社会效益以及环境和生态效益;只有将绩效审计与经济责任审计相结合，才能满足经济责任审计评价的需要。 (3)区分审计对象，明确评价指标 在地方党政主要负责人经济责任审计中，经济责任履行情况主 23 内蒙古自治区党校研究生论文 要呈现出以下特点:第一，直接影响当地经济发展和建设情况;第二，直接影响本级财政预算、决算及其他资金的使用和管理情况;第三直接影响当地主要经济政策、重点经济项目的决策等。因此，在确定评价指标时，要以全部政府性资金为中心，将重点放在财政资金运用效果上，从全局出发，建立一套具有宏观性的评价指标体系。 在政府部门及事业单位的审计中，由于其收入主要来源于财政拨款、行政事业性收费等，多数部门的经济活动对当地的经济建设发展有着重要影响。因此在对这些部门进行经济责任审计时，应当根据资金、部门、项目的重要程度开展审计，关注财政财务资金的用途以及使用效益，重点检查这些部门的经费来源、数量以及使用情况，检查各部门占有国有资产保值增值情况，审査工作绩效的完成情况，抽查本部门所属下属单位的财务收支、工作业绩等情况，重点披露由于体制不顺、职责不清造成的成本高、浪费大、效率低等问题。 2.把握原则，根据实际情况界定责任 《规定》虽然明确了责任的界定标准，但是为了能更加准确，在实际工作中还需要把握以下原则: (1)经济责任为主、经济行政相结合的原则 经济责任包括直接经济责任、主管责任和领导责任。审计人员要通过对任职期内财务收支情况、经营管理情况、重大决策情况等的审计，将审计后调整的真实数据与目标对比来进行评价。这是评价的核心，必须始终突出。但是，行政责任往往与经济责任相互缠绕难以分 24 内蒙古自治区党校研究生论文 清，在评价经济责任履行情况的过程中，行政管理既产生经济后果，也产生非经济后果，如果只将产生经济后果的行为责任定性为经济责任加以追究，不仅会造成经济责任追究的重大遗漏，也会带来操作上的困难。被审计领导干部因拥有或行使行为而产生的不具有经济后果的行为责任，也应界定其经济责任。 (2)权责对等原则 经济责任的界定必须以权力为中心，被审计领导干部仅对与其拥有行使权力有关的各种活动、行为的后果承担责任，被审计领导干部权力涉及不到的被审计单位其他行为、活动方面的后果责任，不属于被审计人的经济责任范围。 (3)区分现任责任和前任责任的原则 由于经济活动具有连续性，对于一些历史遗留问题，需要审计人员通过认真的考证和分析来界定责任。对于一些投资巨大、工期较长的项目，要首先以客观的态度分析前任重大经营决策给后任造成的影响程度，合理区分前任和后任责任。由于前任的行为造成的经济损失，无论什么情况均应当追究其责任。 (4)区分主观责任与客观因素影响的原则 在实际工作中，政策界限不清、法规建设滞后等客观原因均会影响领导干部的决策，对某一单位的经济活动产生影响。在评价时，要注意查清是主观故意还是客观原因造成的，与同时期的政策和经济行为对比分析后再进行评价，以避免责任界定不准确。由于领导干部同 25 内蒙古自治区党校研究生论文 时受到地方政策与上级政策的制约，对于两个政策相悖而导致的问题，该领导干部就只有承担一种连带的责任。如果领导干部自己制定并执行了与国家和上级政策相抵触的政策，则应负直接责任。 (5)区分集体责任和个人责任的原则 审计查出的问题由领导班子集体研究决定不仅仅只追究集体责任，要同时追究被审计单位主要负责人的责任。对由个人决定的事项导致的问题，应由个人承担经济责任。 (二)完善协调配合机制，充分发挥联席会议成员单位职能 为了充分发挥经济责任审计联席会议的作用，必须建立健全配合协调机制和保障机制，以提高制度执行力。 1.细化职责，规范流程，形成合力 应明确经济责任联席会议成员单位在经济责任审计的各个阶段各个成员单位应承担的责任并制定运作办法，做到共同制定审计计划，定期通报审计结果，实现联席会议常态化。在审计中遇到阻力和审计手段难以核实的问题时，借助联席会议成员单位的职权及手段及时介入协调、进行审计取证等。特别是在审计结果运用方面，更应当细化职责。审计机关出具审计结果，及时向有关部门报送审计报告;组织人事部门在考核领导干部时应当参考经济责任审计结果，在选拔任用领导干部时将审计结果作为否决性指标;纪检监察机关应根据审计部门提供的线索及时查处移送的案件等等。审计部门向需要审计结 26 内蒙古自治区党校研究生论文 论落实的各个成员单位发出审计结果报告或建议书后，应明确规定对各个部门审计结果的利用情况和审计结论落实情况进行跟踪检查或者交流通报，对一段时间内审计发现的重点问题和普遍性问题，可通过召开专题会议的形式进行原因剖析和根源挖掘，共同商议解决措施。联席会议办公室作为办事机构，应及时做好上传下达和协调沟通工作，形成畅通的工作机制。 2.完善责任追究制，提升执行力度 为了保障联席会议各个成员单位认真执行审计结果，应当建立健全责任追究制度。各有关部门要及时对审计发现的问题进行处理，对相关责任人进行问责并处分，最后将结果告知审计机关。联席会议各个成员单位不认真采用审计结果，无正当理由不处理的或未按规定处理，应承担相应责任;对存在问题的干部故意包庇、隐瞒、错报问题干部信息，以及党政领导干部在掌握被审计者所犯错误的真实情况而坚持重用被审计人，或独断专行、滥用职权选拔任用领导干部导致用人失误失察的，视情况追究相关人员的责任;对审计出存在重大违规违纪问题的领导干部，不按照党纪国法规定采取必要的处理处罚措施，避重就轻，以罚代刑甚至帮助问题干部逃脱处罚的，要依据规定追究有关人员的责任。各级党委政府应将审计结果运用落实情况列入工作督査范围，保障联席会议各个成员单位各司其职，各尽其责，促进审计结果切实运用到位。 27 内蒙古自治区党校研究生论文 (三)建立经济责任审计工作人员培训体系，提高审计人员素质，加强审计质量控制 在经济责任审计的实际工作中，有的经济责任审计工作人员不能很好的完成经济责任审计工作。主要体现在没有过硬的政策知识、没有扎实的专业技能、没有较高的分析水平和政策能力。这些都制约着经济责任审计工作的质量问题。针对经济责任审计工作中出现的这些问题进行常规性的专业理论、技能知识等方面的培养，全面提升经济责任审计工作人员的综合素质，多层次、多形式、多渠道、多要求的做好审计、经济、科技、法律及业务知识的训练。经常召开经济责任审计工作经验交流会、案例研讨会、先进交流会，提升工作人员的水平和素质。督促审计人员不断学习提高实战能力和理论素养;同时要求审计人员遵守职业道德，廉洁自律，严格执行审计“八不准”纪律，强化审计人员的风险意识。以审代培、以会代训、参加培训班、学习和考察先进经验都是提高工作人员素质的有效途径。强化经济责任审计工作建设自动化的进程，支持和鼓励相关审计软件的开发和推广，提高经济责任审计工作的水平和效率。 (四)创新审计体制，深化经济责任审计 目前，制约我国经济责任审计发展的最主要的问题还是审计缺乏独立性。要增强审计的独立性，必须切断地方审计机关与地方政府的人、财、物管理和制约，减少行政权力的干预，最根本的途径是改革和完善审计体制。 28 内蒙古自治区党校研究生论文 1.向立法型管理体制转变 目前，中国审计界对如何完善和改革现行审计管理体制进行了大量探索，逐渐形成了“立法论”、“升格论”、“垂直论”等多种不同的改革观点，其中“立法论”观点目前比较主流的改革观点。立法型审计体制也被英国、美国等,,多个国家采用。“立法论”主张改变目前政府审计内部监督的格局，将现行审计的职能、职责和工作体系完整地从政府行政系统转移到人大，从根本上消除政府行政权力的影响，从组织上实现国家审计真正独立。这种观点从理论上反映了国家审计发展的历史趋势，可以使国家审计的功能得到最大的发挥。但是，本文认为目前实行立法审计体制并不符合我国国情。我国的政治体制与西方的三权分立制度有着本质区别，人大是国家是立法机关，是最高的权力机关，最高的监督机关，宪法赋予了人大至高无上的权力，就这个层面来说，人大的地位无疑是不可撼动的。但是从我国的现实国情来看，人大的权力没有得到应有的发挥。因此，如果将审计机关划由人大领导，并不会提高它的权威性。所以，目前实行立法型审计体制还为时尚早，需要加快立法及法律监督工作，进一步完善人民代表大会制度，使人大拥有有效的法律监督机制和手段，才能保障立法模式下国家审计的独立性和权威性。 2.实行统一垂直领导体制 “垂直论”主张变革现行的双重领导体制，实行上级审计机关对下级审计机关的统一垂直领导。将政府审计的双重领导体制改变为单 29 内蒙古自治区党校研究生论文 一的垂直领导体制，将地方审计机关从地方行政机关的权力范围中脱离出来，业务上和行政上都直接接受审计署的领导。这种体制从根本上说仍然是行政型的，虽然审计的独立性在整体上依然是非常有限，但是这种管理体制避免了当地政府的行政干预以及经费上的财政牵制。在实施经济责任审计时，对被审计领导干部任职期间的财务收支、廉洁自律、经济责任履行情况等等，能够独立、客观、及时进行审计并做出处理决定。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已经明确提出::强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。:垂直领导体制既能够充分保证审计机关的独立性和权威性，又能够充分发挥经济责任审计的监督作用。 【参考文献】 [1]赵国新.现代经济责任审计理论与实务[M]. 北京.中国时代经济出版社.2009 [2]孙永强.从独立性角度试论我国国家审计体制改革[J].现代营销,2011(8) 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