公共利益与公共治理

中国人民大学学报 ２０１２年第２期 ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＲＥＮＭＩＮ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ　ＯＦ　ＣＨＩＮＡ　 Ｎｏ．２　２０１２ 公共利益与公共治理 张成福　李丹婷 ［摘要］　公共治理是实现公共利益的核心途径。公共利益在公共治理中具有的重大功能可以从政治、 经济、法律、社会和文化四个方面得以体现。公共利益所反映的是，在多元社会的治理过程中，政府与利 益相关者在利益和利益分配问上所达成的共识。在公共治理的过程中，如何体现和实现公共利益，以下 几个方面是重要的：公共治理是否尊重了人的尊严和保护了公民的权利；公共治理是否体现了大多数人的 利益和弱势群体利益优先；公共治理是否超越了特殊利益集团、部门、地方和短期的利益；公共治理是否 尊重了科学与理性；公共治理的过程是否开放和尊重了民意、遵循了正当程序和社会公认的伦理和道德 。 ［关键词］　公共利益；公共治理；公共政策；政府行为 ［作者简介］　张成福：中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师；李丹婷：中国人民大学公共管 理学院博士生 （北京１００８７２） ［基金项目］　国家社科基金特别委托项目 “行政管理体制改革和机构编制管理的理论和实践问题研究”（１０＠ ＺＨ００３）；２０１１年度教育部 “博士研究生学术新人奖”资助 ①　套用林肯名言 “民有，民治，民享”的说法 （笔者注）。引自Ｊｏｓｅｐｈ　Ｅ．Ｓｔｉｇｌｉｔｚ．“Ｏｆ　ｔｈｅ　１％，ｂｙ　ｔｈｅ　１％，ｆｏｒ　ｔｈｅ　１％”．Ｖａｎｉ－ ｔｙ　Ｆａｉｒ，２０１１ （３）：３１。 维护和实现公共利益是国家和公共权力产生 的主要原因。在原始的氏族社会，一开始就存在 着一定的共同利益或公共利益，而维护这种共同 利益的工作，就是公共权力的萌芽。随着私有 制、私人利益和阶级的出现，私人利益与公共 利益产生冲突，使公共利益陷入危机。为了维 护这种公共利益，特殊的公共权力即国家权力 出现了。“正是由于私人利益和公共利益之间的 这种矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种 和实际利益 （不论是单个的还是共同的）脱离的 独立形式，也就是说采取一种虚幻的共同体的形 式”［１］（Ｐ３８）。 公共权力产生于社会，又成为凌驾于社会之 上的一种独立的力量，使得公共权力从产生的那 一天起，就始终存在着脱离和背离公共利益的倾 向。构建官僚机构，不论其实质还是目的，都是 作为 “形式”意义上的国家。即使在近代立宪的 国家，国家利益作为人民的利益，也只是在形式 上存在。现代社会亦是如此，就算是自喻为最民 主的国家的美国，也不可避免地沦为 “为１％所 有，由１％所治，为１％所享”①。因此，如何使 公共权力既能充分满足社会和个人的特殊利益， 又能切实保护整个社会的普遍利益或公共利益， 从而防止公共权力在普遍物的形式下成为某个特 殊阶层的统治工具、保护和追逐少数人的特殊利 益，是公共领域的最重要问题。 —５９— 公共治理既是国家目的的体现，亦是国家目 的的执行。在当代社会，随着行政权力的强化、 行政职能的扩张、政府规模的扩大，国家亦成为 行政国家。如何确保行政权力服务于公共的利 益，防止利益的冲突，也是公共治理的首要议 题。本文试图探讨的问题是：我们如何理解公共 利益，并在公共治理的过程中如何才能更好的体 现公共利益。 一、公共利益的重要性 无论是在理论上还是在实践中，公共利益的 衰落甚至丧失都是一个不争的事实。就理论而 言，由于受到逻辑实证论和管理主义的影响，公 共行政被简化为管理技术的应用和实现的过程， 使公共行政沦为执行与管理的工具，忽视了对公 共价值的思考。在公共治理的实践中，受到功利 主义和市场基本教义的影响，对经济效率的崇拜 导致了公共行政公共性的丧失，突出表现为在公 共行政中追求个体、特殊阶层、部门、地方以及 短期的利益而忽视甚至极大损害了公共利益。 公共利益对公共治理的重要性，就如同正义 对于法律的重要性一样。公共利益并不是一种 “政治迷思”，也不是 “政治浪漫”。在公共治理 中，公共 利 益 是 具 有 重 大 功 能 的。顾 塞 尔 （Ｇｏｏｄｓｅｌｌ）曾经把公共利益在公共行政和公共 政策上可以发挥的功能概括为凝聚功能 （ｕｎｉｆ－ ｙｉｎｇ）、合法化功能 （ｌｅｇｉｔｉｍａｔｉｎｇ）、授 权 功 能 （ｄｅｌｅｇａｔｉｎｇ）和代表功能 （ｒｅｐｒｅｓｅｎｔｉｎｇ）。［２］（Ｐ９６－１１３） 就凝聚功能而言，公共利益是团结的象征，可以 融合歧见，形成同盟；就合法化功能而言，公共 利益向公民确保公共政策所达成的利益平衡是值 得期待的，也是值得支持的，从而使公共利益的 诉求获得更大的合法性；就授权功能而言，政府 受托于民，被赋予维护和保障公共利益的职责， 行政机关能够运用公权力解决因私利而侵犯公共 利益的现象，从而解决公民个体无力应付的社会 问题；就代表功能而言，公共利益提醒公共管理 者不可忽视弱势群体的利益，在公共政策上不可 在公平正义上有失偏颇。 我们认为，公共利益在公共治理中具有的重 大作用可以从以下几个方面体现出来。 （１）政治领域的合法性功能：促使公共政策 和政府行为合法化。公共利益是政府合法性的来 源。从古至今，尽管政治环境发生了巨变，但政 府因公共利益而存在的理念是恒久不变的。亚里 士多德指出：“凡照顾到公共利益的各种政体就 是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治者们利 益的政体就都是错误的政体或正宗政体的变态 （偏离）。”［３］（Ｐ１３２）休谟认为，自由政府的目的就是 为公众谋利益，即政府作为公共利益的代表者， 其任务是服务和促进公共利益。［４］（Ｐ２２２）卢梭也指 出：“政府作为全体公民权利的委托行使者，除 了公共利益以外，政府在行使公共权力的过程中 不会追求任何个人或团体的利益。”［５］（Ｐ８２－８３）在政 治领域，合法性通常指政府权威与政府行为为民 众所认可的程度。无论是政府的合法性，还是公 共政策和政府行为的合法性，都是基于公共利益 的目的而被民众赋予的。公共利益的价值理念意 味着，政府的建立、政府对社会的统治和管理是 建立在公共利益的基础之上的，是经由民众同意 和符合民众利益的；公共利益也向民众确保，公 共政策和政府行为是出于公共性的目的，是与民 众的利益相一致的，理应得到民众的理解和 支持。 （２）经济领域的意识形态功能：经济行 为和降低交易成本。意识形态在经济发展中具有 重要作用。诺思认为，价值体系是一种节约机 制，人们通过它了解自己所处的环境，建立起一 套指导行为的世界观，从而使决策过程简单明 了，使执行过程的费用或交易费用减少。也就是 说，成功的意识形态必须克服搭便车问题，其基 本目的在于促进一些群体不再按有关成本—效益 的简单的共享主义和个人的斤斤计较来行 事。［６］（Ｐ１０３）公共利益是一种关于公私利益之间关 系、个体与国家之间关系的看法和行为准则的意 识形态。在经济领域，人们基于公共利益的意识 形态，在经济交往中能够在涉及公共性的问题上 减少摩擦、降低交易成本，更好地达成共识。作 为一种意识形态，公共利益还具有 “潜规则式” 的软性制度约束功能，使人们并不完全按照个人 主义的成本—收益分析作出行为选择，而是在一 定程度上牺牲私利而自发地维护社会秩序和公共 环境，从而在整体上有利于经济的良性发展。 —６９— （３）社会领域的凝聚性功能：促进社会资本 的形成和增进信任。社会资本是社会或社会的一 部分成员之间的信任普及程度， “是由社会或社 会的一部分普遍信任所产生的一种力量”［７］（Ｐ３０）。 现代社会中，普遍存在着政府公信力下降、公民 对政府的信任度下降的现象，根本的原因是公共 行政丧失公共性和背离公共利益。公共利益正是 促使任一集体、任一社群、任一社会形成信任的 重要因素。英国社会学家麦基弗 （ＭａｃＩｖｅｒ）提 出，社群必须建立在成员的共同利益之上，社群 的主要特征便是公共善或公共利益，作为最复杂 的社群，社会当然也是建立在人们共同追求的价 值和利益之上，社会的主要特征便是社会公共利 益。［８］（Ｐ４６）公共利益源于社会成员对美好生活的共 同观念，这种 “公共善”的观念是个体所处的社 会中的一种文化传统，构成了个体选择的参考标 准和自我认同，从中衍生的共同价值和目标对社 会成员和社会行动产生凝聚力，使人们之间减少 摩擦和冲突，形成信任和合作的关系，有效促进 了社会资本的形成。 （４）法律领域的限权和授权功能：合理限制 个人权利和赋予自由裁量权限。人是社会的动 物，在任一社会，个体利益与个体权利始终是与 群体利益和国家利益息息相关的。由于公共利益 的伸张，个体利益也得到了更好的保护。法律是 作为国家实现其职能的手段和工具而产生的，公 共利益一向被视为法律的最高价值之一。阿奎那 最早提出，法的目的是公共幸福，法律 “不外乎 是对于种种有关公共福利的事项的合理安排，由 任何负有管理社会之责的人予以公布”［９］（Ｐ１０６）。 庞德也指出，１９世纪后期以来，法律的重点由 个人利益逐渐转向了公共利益，法律的目的就是 以最小限度的阻碍和浪费，尽可能地满足各种社 会利益。［１０］（Ｐ２２２－２２３）在法律领域，对个人权利的 “限权”和对公共权威的 “赋权”，都是出于维护 和发展公共利益的需要。从法哲学的角度看，个 人权利是负有公益义务的，公共利益构成了对个 人权利的合理限制。而从实践来看，几乎各国宪 法都有对 “因公共利益之需而限制个人权利”的 条款规定，强调出于公共利益的需要，可以构成 对个人权利享有和行使的合理限制。也正是基于 因公益而合理限制私利的法理基础，行政机关被 授予在法律规定范围内自由裁量的权限，从而可 以更加灵活、有弹性地处理公共问题，维护和实 现公共利益。 二、理解公共利益 何为公共利益，如何界定公共利益，目前在 理论界和实务界都尚无定论。从理论层面看，脱 离了具体情境，学者们对公共利益的界定本身就 是含糊不清的。萨洛夫 （Ｓｏｒａｕｆ）认为，公共利 益可能是一种伦理的约束，或被视为某种 “理 性”政治智慧的最高准则，或是大多数选民的共 识或目标；公共利益也可能是某种混合物，是某 种狭隘利益的均衡；公共利益的最终产物大多数 时候 还 体 现 为 “私 利”的 总 和。［１１］（Ｐ１８５）哈 蒙 （Ｈａｒｍｏｎ）则从过程的角度，把公共利益界定为 “在民主的政治体系中，由个人与团体间的政治 活动造成不断变动的结果”。［１２］（Ｐ４３２）从实务层面 看，人们对公共利益的讨论主要有两种途径：一 是从实体出发，厘定公共利益的法律边界；另一 种是从程序出发，通过民主决策程序确定公益概 念，但这两种途径都难以精确界定和测量公共 利益。 公共利益尽管难以界定，但人们还是认为， 公共利益应该是公共行政和公共政策的重要标 准。正如萨洛夫所言： “尽管学界在使用此一概 念时，在定义方面呈现严重分歧。然而，一般而 言，仍将其视为公共政策的评估标准；或者，就 理想的层次而言，它乃是政策所应达成或追求的 目标之一，但究竟应以何种定义标准，则是个难 解的问题。”［１３］（Ｐ４１９）也正是由于公共利益没有统一 的说法，人们不断尝试从不同视角、用不同方法 去描述和分析公共利益。在经济学、政治学、法 学和行政学的视角下，公共利益的内涵和实现方 式都不尽相同。 （１）经济学视角。经济学视野下的公共利益 精于计算，体现为具体的物质形态，主要就是公 共物品和公共服务。功利主义的代表人物边沁 （Ｂｅｎｔｈａｍ）提出：“最大多数人的最大幸福是正 确与错误的衡量标准”，而公共利益就是 “最大 多数人的最大的利益和幸福”。［１４］（Ｐ９２）在公共利益 的实现途径上，庇古 （Ｐｉｇｏｕ）提出的两个基本 —７９— 的福利命题认为，国民收入总量愈大，社会经济 福利就愈大；国民收入分配愈是均等化，社会经 济福利就愈大。据此，福利经济学强调，在生产 方面要增大国民收入总量，在分配方面要通过资 源优化配置和国民收入再分配消除国民收入分配 不平等，进而实现社会福利的最大化。 （２）政治学视角。从政治学的视角看，公共 利益的本质在于政府以超越私人利益范围的行动 所追求的利益。政府同时负有维护公共利益和保 护公民个人权利的职能，公共利益的实现重在公 私利益之间的平衡。在公私利益的关系及政府作 用的问题上，新自由主义主张个人利益本位，强 调个人自由和个人权利的优先，认为如果脱离了 个人和团体利益，就没有什么抽象的公共利益； 而政府或他人不能以任何名义干涉或侵犯个人的 合法权利和利益。与之相反，社群主义主张公共 利益本位，认为无数个人和利益集团追求它们自 身利益的过程就是公共利益得以确定的过程；强 调个人作为一种社会的存在，个人的善首先是社 群的善的反映，社会的公共的善优先于个体的 善，政府在公共利益实现中负有积极义务。 （３）法学视角。从法理学的角度看，法律的 实质在于利益关系的调整，以谋求个体利益与公 共利益的妥协，而公私利益的范围可以从外延上 加以划分。庞德 （Ｒｏｓｃｏｅ　Ｐｏｕｎｄ）认为，社会利 益并不是抽象的概念而是严格的经验实体，可以 在法律中或法律性的社会过程中发现，也是法律 所必须维护的。基于对几百种法律文件的分析， 庞德把社会利益分为一般安全方面的社会利益、 保证社会制度安全方面的利益、一般道德方面的 社会利益、保护社会资源方面的社会利益、一般 进步方面的社会利益、个人生活方面的社会利益 六大类以及若干种形式。［１５］（Ｐ６６－６９）以上对公共利益 （庞德所指的 “社会利益”）外延的分类对立法实 务有深远影响。从世界各国对公共利益的立法情 况看，多数都是从公共利益的外延上加以界定 的。如日本 《土地收用法》第３条列举了３５大 类共４９种可予以征收的具有公共利益性质的事 业。韩国的 《土地征收法》第２条、我国台湾地 区的 “土地法”第２０８条、我国 《信托法》第６０ 条，也都有类似的对公共利益外延的界定。 （４）行政学视角。在行政学领域，基于不同 的研究途径，对理解和实现公共利益也存在较大 的分歧。舒伯特 （Ｓｃｈｕｂｅｒｔ）将公共行政人员区 分为理性论者、理想论者与实际论者，并以他们 对公共利益的认知来界定这三种行政类型。［１６］第 一，行政理性论途径。行政理性论者强调效率与 理性，认为只要采取理性主义的，便可产生 最佳结果。他们认为： “决策过程就是价值中立 的技术过程，行政人员的权威就是专家的权威。 公共利益可在理性化的决策过程中发现，因此， 在实现公众愿望的同时便将自动产生。”［１７］（Ｐ２２０）第 二，行政理想论途径。行政理想论者认为，公共 利益存在于行政人员的良心之中，他们推崇在决 策的过程中极力扩张自主权与裁量权，将行政人 员置于定义公共利益的核心地位。舒伯特将其描 述为 “仁慈官僚的领域”、“极富良知的官僚世 界”、“行政柏拉图主义”。［１８］第三，行政实际途 径。行政实际论者认为，公共利益确实存在，但 欲将其界定为一种集体统一的利益，则是根本不 可能的；行政人员的角色在于维持各利益团体之 间的均衡状态，而公共利益存在于决策过程的适 当结构之中。 尽管公共利益很难界定，但并不意味着公共 利益是虚幻的、纯粹观念的东西。在现实社会 中，公共利益是一种真实的利益，与社会的个体 和群体都密切相关。人们所谈的公共利益具有以 下基本特性：（１）赠予性。对社会个体而言，公 共利益首先是无偿享有的，如环境、河流、山川 和文化遗产。（２）共同拥有和共享性。共享意味 着原则上人人都可以平等享用，且某些人的享用 并不影响他人的享用，因而公共利益的分配应该 是公平公正的。（３）难以精确计算和测量。基于 公共利益受众的不确定性、边界的模糊性以及影 响范围和时间的不确定性，要精确计算和测量公 共利益以及公共利益的效用是不可能的。 我们认为，在公共治理领域，公共利益不是 个体利益和群体利益的简单相加，也不是超越于 一切利益相关者的利益之上的某种神圣的利益， 更不是一成不变的；公共利益所反映的是，在多 元社会的治理过程中，政府与利益相关者在利益 和利益分配问题上所达成的共识。可以从以下方 面理解公共利益： （１）公共利益首先是一个利益和利益分配的 —８９— 问题。马克思认为，人们的一切活动都是与自己 的利益有关的。利益是经济和社会活动中人们的 利害关系。而政府的主要功能就是在社会中进行 利益的分配。公共利益是在公共政策和公共行政 过程中实现的，体现为现实的利益和利益分配问 题，涉及如何处理公私利益之间、不同利益相关 者之间、不同群体之间、长中短期利益之间的关 系，如何权衡公平与效率的关系。 （２）公共利益涉及利益相关者之间的取舍和 均衡。公私利益的冲突是难以避免的，关键是如 何在个体、群体、社会、国家之间达到利益的均 衡。利益均衡是公共行政的最重要功能之一。在 某种程度上，公共行政和公共治理的过程就是调 整各种利益关系和对公共利益权威性分配的过 程，在这个过程中表达、聚合、分配各种利益并 实现公共利益。 （３）公共利益是在协商和对话的过程中确立 的。公共治理的过程不是政府单方面使用强权的 过程，而是与公民、社会之间有效对话、协商和 互动的过程。这意味着，公共利益不应是由公权 力单向界定的，应该给予利益相关者充分的话语 权；公共政策的决定与执行必须建立在对话、交 流、协商的基础之上，这样才能防止公共权力背 离公共利益，防止公共利益在强权控制下演变成 为特定人群的利益，同时也才能更好地体现出公 共利益。 （４）公共利益是政府与利益相关者达成的共 识。尽管任一政府、任一法律、任一政策都不可 能满足所有人的利益，但是，在政府运用公权力 对利益和利益分配问题作出权威性裁定之前，保 证民众和利益相关者享有充分的知情权和话语 权，并就相关问题达成共识，是公共政策和政府 行为合法性的基础，也是公共利益得以确立的根 本途径。 三、公共治理与公共利益的实现 公共治理是公共权力部门整合全社会力量， 管理公共事务、解决公共问题、提供公共服务、 实现公共利益的过程。在公共治理过程中，如何 才能更好地实现和体现公共利益呢？我们认为， 以下十个方面是重要的。 １．公共治理是否尊重了人的尊严和公民的 权利？ 国家产生的重要目的之一，就是维护和保障 一国国民的人性尊严和公民权利。２０世纪以来， “人的尊严”这一概念进入法律体系，成为许多 国际伦理法律文件的首要理念，也成为联合国成 立的基本目的。例如，１９４８年的 《世界人权宣 言》规定： “人人生而自由，在尊严和权利上一 律平等”；１９９３年的 《维也纳宣言和行动纲领》 也规定：“承认并肯定一切人权都源于人与生俱 来的尊严和价值”。人性尊严的本质表现于： （１）人的目的性。康德提出 “人是目的”，强调 一切人都应该被作为目的而不仅仅是手段来对 待。国家和政府是为人民而设立的，而不是为国 家而存在的。以人为目的意味着，公共治理应该 把人的存在和人的发展置于最重要的地位。 （２）基本人权保障。人性尊严也意味着政府对个 人基本权利的保护，政府的基本职责就在于保障 人民的生命、财产、自由、利益和安全，这意味 着政府不应对个人选择和个人行为领域进行不正 当的干扰，而应为个人实现自身诉求和自身发展 提供机会和条件。（３）体面的生活。如果一个社 会的成员或公民不享有最低限度水平的物质福 利，那么人性的自尊就会受到损害。对政府而 言，不能仅仅是消极地保障公民的一般人权，而 是要积极地保障公民的需求权利或社会权。出于 对个人尊严和公民权利的保护，公共治理在涉及 可能伤害个人利益的具体事项时，第一原则是避 让，第二原则是避免扩大致害，第三原则才是补 偿。因此，在有其他可选的途径时，应该首先采 取不侵犯私人利益的途径，其次才是经济性的考 虑；公共利益在某些情况下可能会伤害到个人利 益，要使致害的范围最小；依据公共利益所进行 的任何限制，必须基于正当的程序并给予合理的 补偿，以保护个体权利不受到实质性的损害。 ２．公共治理是否体现了大多数人的利益？ 尽管公共利益并不是私人利益的简单相加， 但公共利益在大多数情况下体现为大多数人得 利。关于 “大多数人”的界定，人们有不同的看 法。例如，德国学者 Ｌｅｕｔｈｏｌｄ认为，公共利益 是一个相关空间内大多数人的利益，这个地域空 间是以地区来划分的，地区内大多数人的利益可 —９９— 以形成公共利益；而德国学者 Ｎｅｕｍａｎｎ认为， 公共利益是一个不确定多数人的利益，受益人数 的相对多寡决定了公共利益。［１９］（Ｐ１８２－１８６）我们认为， “大多数人”并不是一个绝对的概念，而是取决 于一个社会的人们通过民主和法律的程序是如何 来界定 “大多数”的。当今社会，公共治理中的 “大多数”意味着公平、共享、包容、减少社会 排斥，通过 “包容性增长”和 “包容性发展”来 实现公共利益。世界银行在 《２００６年世界发展 报告：公平与发展》中指出： “公平和增长相辅 相成，广泛分享经济和政治机会对经济增长具有 至关重要的作用，而且机会的质量非常重要。为 此，要建立包容性增长的制度，通过公共行动实 现政治和经济竞争环境的公平化。”［２０］ “包容性 增长”的目的正是在于让更多的人共享公共利 益，强调让公众普遍享有同质均等的发展权利， 使经济增长过程更加公平，使经济增长成果能惠 及所有人。 ３．公共治理是否体现了弱势群体利益优先？ 现代社会中，一个国家、一个社会的文明程 度取决于它是如何对待弱势群体的。多数人得 利，同时也意味着一个国家，由于社会、文化、 经济、历史等原因，总有一部分人处于弱势群体 的地位上。弱势群体利益优先的做法是符合平等 正义观的。罗尔斯认为： “所有社会基本善——— 自由和机会、收入和财富及自尊的基础———都应 被平等地分配，除非对这一些或所有社会基本善 的一种不平等分配有利于最不利者……如果不得 不产生某种不平等的话，这种不平等应该有利于 最少受惠者，利益分配应向处于不利地位的人们 倾斜。”［２１］（Ｐ２９２）博登海默 （Ｅｄｇａｒ　Ｂｏｄｅｎｈｅｉｍｅｒ） 也指出：“平等是一个具有多种不同含义的多型 概念。它所指的对象可以是政治参与权利、收入 分配制度，也可以是不得势的群体的社会地位与 法律地位。”［２２］（Ｐ２８０－２８１）弱势群体利益优先，就是要 把弱势群体优先照顾体现为社会对他们的利益本 身要优先对待，政府要优先保护他们的利益。在 制度上，以保障人权为依归的宪政对普遍人 权进行平等保障的同时，特别要对弱势群体实行 特殊的倾斜性保护政策。不仅要对老幼、残疾等 生理性弱势群体加倍关爱，更要对下岗、失业、 受排斥等社会上的弱势群体给予专门的扶持和 帮助。 ４．公共治理是否超越了特殊利益集团的利益？ 现代社会中，利益集团是 “一个由拥有某些 共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织 实体”［２３］。一般而言，利益集团在社会中处于强 势的地位，占有政治、经济和社会上的优势。从 功能上看，利益集团拥有一定的公众支持度，在 政府与公众之间起到重要的枢纽作用，使原来各 社会阶层的利益能够得到更充分的表达；利益集 团还在行政监督、公民教育、社会管理和公共服 务等方面发挥重要作用，促进了经济和社会的发 展。因此，利益集团具有存在的正当性和合理 性。但是，利益集团绑架政府、政府被利益集团 俘虏的现象在很多国家也都普遍存在。奥尔森认 为，任何一个国家，只要有足够长时间的政治稳 定，就会出现特殊利益集团，而且，它们会变得 越来越明白、成熟、有技巧，然后它们就会对这 个国家最重要的公共政策进行操纵。［２４］总体上， 利益集团倾向于使自我集团利益最大化而损害公 共利益。强势利益集团更能凭借所拥有的丰富资 源和社会资本，通过集团活动影响公共政策而收 获超额租金。对政府而言，执行保护特定集团利 益的政策，不符合公平正义要求，也有损于公共 利益，因为这一政策意味着其他利益集团和民众 将不能平等地享受社会福利。 ５．公共治理是否超越了部门利益和地方利益？ 政府本身并不是一个同质的集团。由于公共 行政的需要，政府机构从纵向上划分为不同的行 政层级，从横向上划分为不同的部门。其好处在 于，通过劳动分工和层级治理，能够提高工作效 率和行政效率，但是也不可避免地会产生部门利 益和地方利益。尽管部门利益和地方利益的存在 是具有正当性的，但现实中过分强调部门利益和 地方利益，势必会造成公共利益受损。从理论上 看，政府利益就是公共利益。英国学者韦德认 为，政府本身不是目的而是手段，政府除了人民 的利益以外没有自己的利益，因此，公共行政人 员必须坚持道德化的价值取向，以维护公共利益 而不是维护自身团体利益为己任。［２５］（Ｐ２７）但现实 的情况却反复印证了 “诺斯悖论”，政府部门本 该提供公共产品，但由于种种原因，却借公共产 品的名义为政府部门牟利而损害公共利益。公共 —００１— 行政对部门利益和地方利益的追逐，不仅会损害 公共利益，还会严重影响民众对政府的信任。 《黑堡宣言》指出：“政治精英们由于追求自身利 益的原因，使机关与其拥有的具有独特品质和合 法的成员失去了信誉，因此，不知行政活动真相 的大多数公众也不再相信他们了。”［２６］鉴于部门 与地方在公共治理中的核心地位和重要作用，如 何超越部门利益和地方利益成为行政体制改革的 核心问题，而改革最大的障碍也正是在于现有的 权力部门化和部门利益化。 ６．公共治理是否超越了短期利益的考量， 追求长期利益？ 无论是个体、群体还是国家，始终都存在对 短、中、长期利益的考量，问题在于三者之间如 何实现均衡。人们倾向于更多考虑短期利益而忽 视长期利益，主要是出于实用主义的考虑。人类 发展的历史表明，如果一项公共政策不能超越短 期利益的考虑，必定会带来对长期利益的损害。 现实中，公共政策单纯追求经济增长而损害环境 的例子有很多，对人类社会的危害性早已显现出 来，很多危害甚至是不可逆转的。因此，公共利 益的实现不仅在于当下，也要考虑到 “可持续发 展”和 “代际公平”，从战略的高度谋划长远的、 发展的利益。对此，邓小平有过生动的描述： “在社会主义制度之下，个人利益要服从集体利 益，局部利益要服从整体利益，暂时利益要服从 长远利益，或者叫做小局服从大局，小道理服从 大道理”［２７］（Ｐ１７５）。然而，在当今的公共行政中， 政府官员总是倾向于为政绩而谋求短期利益，主 要是出于两个原因：一是基于短期任期制的顾 虑，存在长期利益与短期任期之间的冲突；二是 基于现有评价体制的考虑，存在潜在的长期利益 与显性的考核指标之间的矛盾。对此，不仅政府 官员要自觉自省，决策机制、评价机制和监督机 制也需优化。 ７．公共治理是否尊重了科学与理性？ 科学与理性意味着政府的决策行为更加具有 可行性，不会作出浪费公共资源的决策。不尊重 科学与理性的公共行政与决策行为，必然都是违 背公共利益的。科学与理性的公共治理本身就是 对公共利益最好的维护，体现为公共政策和政府 权力行使目的的正当性、手段的恰当性、损益的 合比例。首先，目的正当性意味着所采取的公共 政策和政府行为必须是有助于实现公共利益和增 进公众福利的。其次是恰当性。当存在多种达成 目的的方法时，应该先考虑采取对个人利益无损 害或损害最少的方法。再考虑是否能以最小的成 本达成目的，这就需要进行理性计算和科学论 证，包括成本收益分析，实地考察和技术论证基 础上的科学决策，对公共政策的事前、事中和事 后的监控等。最后是合比例。在一些有损个人利 益的必要公共项目中，对个人利益造成的损害不 得与欲达成目标的利益显失均衡。在一些大型工 程项目中，由于公共利益的复杂性、长期性，损 益很难计算周全，但凡牵涉到众多民众的、有潜 在的较大公共风险和负面效应的、没有先例可借 鉴的重大项目，政府、专家和民众都应该慎之又 慎，反复商讨和权衡得失，以确认公共项目的设 计符合科学和理性。 ８．公共治理的过程是否开放？是否尊重了 民意？ 民主政治的实质就是民意政治。政府决策者 需要了解民众的需求、期望以及公共政策在实际 中执行的情况；民众需要提出自己的看法和诉 求，也需要了解官员的所作所为是否为他们负 责，以及了解政策决定的缘由，从而对决策的公 正性和可行性有信心。公共利益正是建立在民意 基础之上的，民众的知情权和话语权是实现公共 利益的必要条件。首先，保证信息公开既是保障 公民知情权的需要，也是民众参与的基础。公共 治理的过程如果没有实现开放性与透明化，民众 就难以参与到其中，也不可能表达自己的看法和 意愿。在实践中，西方国家多数以立法的形式保 证政府信息的公开。例如，美国国会于１９６６年 通过 《信息自由法》，原则上要求政府公开所有 的信息资料；日本于１９８１年通过 《情报公开权利 宣言》，将知情权列为公民的固有的基本权利之 一。其次，让民众知情，也是为了更好地了解民 意。因此，在保持信息公开的同时，也要有制度 化的，顺畅、高效的途径让利益相关者和民众能 够充分表达意愿。 ９．公共治理的过程是否遵循了正当程序？ 在公共治理的过程中，基于正当程序，行政 人员不仅可深入了解显性的价值与利益，还可认 —１０１— 知潜在的价值与利益。如罗尔斯所言： “在程序 正义中，不存在对正当结果的独立标准，存在的 只是一种正确的或公平的程序，这种程序若被人 们恰当遵守，其结果也会是正确的和公正的，无 论它们可能是什么样的结果。”［２８］（Ｐ８２）从现实事例 看，在涉及公私利益矛盾的重大事件中，争端当 事人及全社会对争端解决过程公正性的关注绝不 亚于对结果本身的关注。在一定意义上，过程重 于结果，公共利益的范围是什么本身并不重要， 重要的是由什么人、通过什么程序就哪些属于公 共利益达成了共识，并就解决问题的方式方法基 本达成一致。在法律上，正当程序保障的是以下 权利：事先的通知和听证、审判形式的听证、辩 护律师权、公正无私的裁决人、调查结果和结 论。［２９］（Ｐ１３３－１４５）为了维护公共利益和保障公民权利， 国际通行的模式是对行政程序立法。例如，美国 国会于１９４６年通过 《行政程序法案》，确立了信 息公开、听证、仲裁、司法审查等基本行政程序 的原则和相关制度规定。公共治理的过程是否遵 循了正当程序，从政府的角度看，关键在于依法 行政；而对行政相对人而言，要看是否依法保障 了行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩 权、参与决策权等权力的有效行使。 １０．公共治理是否遵循了社会公认的伦理和 道德标准？ 从广泛的意义上看，道德和法律都是人类制 度的有机组成部分，都可以约束人类的行为。但 道德与法律最大的区别在于，法律尽管具有强制 力，但同时也有适用范围的局限性；伦理和道德 标准对人类行为的约束和指导作用则是无处不在 的。公共治理在本质上就是公众在追求各种社会 价值的变迁过程中的管理。因此，公共治理不可 避免地、大量地涉及道德判断的问题。在公共行 政领域，存在着大量自由裁量的行为，是法律难 以一一规范和界定的，而公共行政人员的道德自 觉和职业伦理，直接决定了公共利益的实现与 否。从基本的伦理道德标准看，公共行政人员必 须是出于公共服务动机和维护公共利益的需要而 行使公权力，不能因公徇私，也不能背离公共 利益。 四、结语 我们认为，公共利益涉及人们如何看待自 我、看待他人、看待社会、看待发展与进步的方 式，也关系到人们的态度、价值以及人们内在的 心灵。 作为公共利益的实践场所，公共行政不仅要 扮演公共利益积极的捍卫者和践行者的角色，促 使公共利益最大化，更重要的是，还要扮演倡导 者和教育者的角色，促使社会的个体、群体自我 觉醒和反省，共同实现公共利益。 就公共治理领域而言，公共利益的实现，不 仅依赖于公共行政者道德的觉醒以及自明性，同 时也依赖于有效的制度安排。通过什么样的制度 安排，最大限度的保障和实现公共利益，是现阶 段以至于未来体制改革与发展面临的挑战之一。 参考文献 ［１］　《马克思恩格斯选集》，第１卷，北京，人民出版社，１９７２。 ［２］　Ｃ．Ｔ．Ｇｏｏｄｓｅｌｌ．“Ｐｕｂｌｉｃ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ａｎｄ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｉｎｔｅｒｅｓｔ”．Ｉｎ：Ｇ．Ｌ．Ｗａｍｓｌｅｙ　ｅｔ　ａｌ．（ｅｄｓ．）．Ｒｅｆｏｕｎｄｉｎｇ Ｐｕｂｌｉｃ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ．Ｎｅｗｂｕｒｙ　Ｐａｒｋ，ＣＡ：Ｓａｇｅ，１９９０． ［３］　亚里士多德：《政治学》，北京，商务印书馆，１９６５。 ［４］　安德森：《公共决策》，北京，华夏出版社，１９９０。 ［５］　卢梭：《社会契约论》，北京，商务印书馆，１９８０。 ［６］　道格拉斯·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海，上海三联书店，１９９４。 ［７］　弗朗西斯·福山：《信任：社会美德与创造经济繁荣》，海口，海南出版社，２００１。 ［８］　俞可平：《社群主义》，北京，中国社会科学出版社，１９９８。 ［９］　阿奎那：《阿奎那政治著作选》，北京，商务印书馆，１９８２。 ［１０］　孙文恺：《社会学法学》，北京，法律出版社，２００５。 ［１１］　Ｆｒａｎｋ　Ｊ．Ｓｏｒａｕｆ．“Ｔｈｅ　Ｃｏｎｃｅｐｔｕａｌ　Ｍｕｄｄｌｅ”．Ｉｎ：Ｃａｒｌ　Ｊ．Ｆｒｉｅｎｄｒｉｃｈ．Ｔｈｅ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｉｎｔｅｒｅｓｔ．Ｎｅｗ　Ｙｏｒｋ：Ａｔｈｅｒ－ —２０１— ｔｏｎ，１９６２． ［１２］［１３］　Ｊｏｎｇ　Ｓ．Ｊｕｎ：《公共行政：设计与问题解决》，台北，五南图书出版社，１９９４。 ［１４］　边沁：《政府片论》，北京，商务印书馆，１９９５。 ［１５］　罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制———法律的任务》，北京，商务印书馆，１９８４。 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Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｐｕｂｌｉｃ　ｉｎｔｅｒｅｓｔ；ｐｕｂｌｉｃ　ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ；ｐｕｂｌｉｃ　ｐｏｌｉｃｙ；ｇｏｖｅｒｍｅｎｔ　ｂｅｈａｖｉｏｒ （责任编辑　武京闽） —３０１—