我国省管县体制改革的现状和趋势

我国省管县体制改革的现状和趋势 摘要:实施省管县管理体制改革，目的就是减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本， 促进城乡经济和区域经济协调发展。这既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新、实 践科学发展观的客观需要，也是增强县(市)自主发展能力、实现全面建设小康社会目标的 关键环节。本文就我国目前省管县体制改革开展的情况、问题和需要完善的方面做了简单的 介绍和探讨。 Abstract:The implementation of province-county direct management in China is to reduce the management hierarchy, improve work efficiency, decrease administration cost, and promote the urban, rural and regional economic coordinated development. Its execution is not only the antiseptic requirement of deepening administration system reform, promoting institutional innovation, practicing the scientific development conception, but also the key joint of enhancing the county (city) self-development capacity and all-round establishing comparatively well-off society. In this essay, the current situation, existed problems, and the aspects needs to be improved of province-county direct management in China will be analyzed and discussed. 关键词:行政体制改革 省管县 经济扩权县 现状 趋势 Key words: administration system reform;province-county direct management; economic power expanded county; status;trend. 作者简介:秦保社,1966年出生,男; 籍贯,陕西西安 工作单位,陕西省编办市县处调研 员;高级工程师,研究生学历,工学硕士; 一、我国行政管理体制的历史和现况: 在我国，郡县治则天下安，县域强则国家富。县，历史上曾经直接由皇帝掌管。春秋 时期:以县为主，边地设郡。战国时期:边地郡大，逐步在郡下分置数县;内地事多，在数 县之上逐步置郡统辖，形成郡统县的两级行政区划。 新中国成立后，县归省来领导，按照我国宪法，地方行政区域被划分为省、县、乡三 级制，地区行政公署为省政府的派出机构，实质上并不是一级政府。1983年，国务院提出， 让这个派出机构与区域内的一座中心城市机构进行合并，利用中心城市的优势地位拉动所辖 县的经济发展，减少条块分割、城乡分割。一些地区才开始建立“市 管县”体制。我国目前实行的是四级地方行政建制，是行政层级最多的国家。 二、全国省管县改革的试行情况 我国从2002年开始逐步实施“省管县”改革，截止2008年全国24个多地区试点实施“省 管县”改革。除了一些民族自治地区不适合实行“省管县”，我国实行“省管县”试点的覆盖面 已经超过了2/3。 由于各地具体情况差异较大，省管县的类型也不尽相同。浙江和海南两个省在“省管 县”模式上作了比较成功的表率。浙江省是最早进行强县扩权改革的省份，1992年该省对13 个经济发展较快的县(市)进行扩权;在当初撤地建市的时候，浙江一直保留着原有“省管县” 的财政体制。从2002年起，湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省也先后开始了“扩权 强县”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近 似于“省管县”的格局。重庆直辖后，也完全过渡到直管区、县。江苏从“省管县”财政体制寻 求突破,实现全省13个省辖市、27个县级市、25个县都直接和省财政对接【1】。 从运行情况看，一方面,省管县财政体制改革增强了县级可用财力，提高了财政资金的使用效率，创新了财政管理方式;推进基本公共服务均等化，缩小了地区、城乡之间发展差距，促进县域经济社会协调发展【2】。另一方面,经济管理权限扩大的县(市)改善了发展环境，拓宽了发展空间，促进了项目建设;激发了加快发展的自主性，提高了工作效率，促进了政府职能转变;财政收入普遍保持较快增长，为发展壮大县域经济，推进工业化、城镇化进程，统筹城乡经济社会协调发展起到了很好的作用【3】。 从改革的结果看，“扩权强县”有利地促进了县域经济的发展。如从2000年起，浙江进入全国百强县的数量不断增加，到2003年已有30个县进入全国百强县范围，占了百强县的三分之一，而且有21个县排在前50名。湖北，省管县的20个县(市)全部享受地市级管理权限，一年后，“扩权县”实现工业增加值总计近300亿元，比全省平均水平高出5.4%。其中11个县市的固定资产投资同比增加一倍上。安徽通过“省管县”较好地缓解了县乡财政困境【1】。 三、实施省管县体制改革的优势 首先，省管县体制改革是我国现阶段社会经济发展的需要。现行行政管理体系中的“市管县”体制在经济时代曾发挥过重要的作用，它通过加大行政层级，强化了中央集权，确保了国家经济指标与政治指令顺利的下达和执行，同时，也在一定程度上形成了以中心城市为核心的经济辐射能力，带动了周边地区经济的发展，促进了政治的稳定。但是，随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境的变化，太多的行政层级势必导致越来越多弊端的出现:第一，加大了行政的成本，降低了行政的效率，束缚了地方经济的发展和行政创新能力的提高，不但不利于政府职能的适时转变，甚至衍生出众多的体制腐败;第二，有限的行政区域和无限发展的市场经济区域在矛盾中被人为强制的统一，进而削弱了企业的竞争力，加重了粗放式经济的扩张;第三，在分税制改革后，省级以下常常出现财权上收，事权下移的现象，不同程度地制约了县域经济的发展。实施“省管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，其根本目的是为了促进县域经济的发展。 其次，省管县体制改革是推进改革和加快县域发展的需要。要加快县域经济和社会发展，就必须扩大县级政府经济社会管理权限，调整和省、市、县三级政府的事权关系，深化县级行政管理体制改革，完善相关管理体制和机构设置，促进县域经济社会加快发展。 其三、省管县体制改革是落实科学发展观的重要实践。首先，经济的快速发展、政治的日益稳定加速了以转变政府职能为核心的行政管理体制改革的速度，尤其是在全面落实科学发展观的实践中，“省管县”改革的呼声越来越强烈。其次，市场经济体制的内在要求使得资源配置必须要由政府主导型转向市场主导型，政府的主要职能也要由计划经济时代的全能性向有限性转变。这就为“省管县”的实施提供了制度上保障。第三，以网络、通讯等技术手段为保障的电子政务不断推广和交通条件的不断改善，为政府的扁平化管理创造了条件。可以说，全面推进这项改革应该只是时间问题，其趋势已毋庸置疑。 十多年的经验表明，相对于市管县，省管县(市)体制的优势主要有:其一，行政层级的减少，减少了行政成本，提升了政策信息沟通速度和政府决策效率。其二，财权与事权的下放，有助于县(市)发挥主动性，专注县域经济的发展，有利于直接影响城乡二元结构体系的改变，有助于改革的成果和收益向县域和农村倾斜，让更多的县域公民受益。其三，有利于省域经济的整体协调发展。让生产要素在更高层次和更大范围内得到统筹协调、 合理流动，资源配置和产业布局等更有利于省域经济平衡发展。【1】 四、省管县体制改革还需有序推进 (一)、进一步完善和推进省管县财政和行政体制改革 1、当前省直管县(市)在财政体制方面存在的问题 1)、市级对县(市)级财政的支持力度不大。省直管县财政后市级虽然不再参与县(市) ( 级财政增量的分成,但原有的市级参与县(市)级收入分成惯例并没有被完全打破,相反以约定俗成的方式固定下来。 (2)、财权、事权难以统一。以前调整和完善分税制财政体制改革中，对县级税收征管下放不公平。 (3)、旧体制继续困扰县(市)财政。现行财政体制既有1994年分税制的内容，又有包干制的部分内容，既有省、市进一步调整和完善分税制的内容，又有省管县(市)财政体制的内容，结构复杂、类别繁多，新老体制之间不合理的成分同时并存，不利于市场经济的发展。 (4)、市级放权不够，在信息、项目、资金上实行垄断等现象依然存在。与市级相比，县(市)级在向上争取资金项目上仍然处于劣势，就是在已开工的项目上，还要受市级牵制，不利于激发县(市)发展活力。 (5)、取消农业税后，乡镇财政运转困难仍然难以解决。取消农业税后，对欠发达地区乡镇形成了乡镇财源的断流，国家的现有转移支付满足不了乡镇工作运转的需要，乡村债务难以得到有效化解。【4】 2、继续完善省直管县财政体制改革 (1)、明确划分省以下各级政府财政支出责任，充分调动市、县两级发展经济的积极性。在原有各级政府支出责任划分的基础上，结合省管县财政体制改革，明确区域性公共管理事务的支出责任，做到财权与事权相一致，调动各级政府积极性，促进经济发展。省财政要强化对全省经济社会发展的宏观调控能力，主要承担实现“三农”、教育、社保、卫生、政法、环保等基本公共服务均等化的支出责任。同时，要加大指导、监督力度，不断提高县级财力保障水平。 (2)、加强县乡财政管理，提高基本保障能力，缓解县乡财政困难。一方面，建立科学合理的地方政府财力分配使用绩效评价制度，通过绩效评价制度考核县乡财政合理使用财力的情况，并用“以奖代补”的方式推进县乡进行财政综合配套改革，精简财政供养人员。另一方面，省财政要结合中央财政的政策，加大对县级化解政府债务的奖补力度，鼓励和支持县乡化解债务，同时加大转移支付力度，缓解县乡财政困难。 (3)、加大对县域经济社会发展的财政支持力度。新增中省专项资金和项目安排要重点向“三农”倾斜，向县乡基础设施、教育、科技、卫生、社会保障等倾斜，向扶持特色经济、主导产业和骨干企业发展倾斜。 (4)、进一步完善省管县财政体制:一是调整税收分配比例。调减税种上划比例，合理确定增值税、所得税、营业税等共享税种分成比例，适当调减县(市)企业和个人所得税上划比例，县(市)上划的城建税、土地使用税、耕地占用税等地方税实行基数部分定额上解，其余部分下划县(市);调减原体制上解基数，对财政困难县(市)、国家和省扶贫重点县(市)要调减体制上解和专项上解基数;上划税收增量全额返还，新增上交省增量不再按比例进行分享，而是全额返还给县财政，充分调动县(市)超收的积极性。二是完善转移支付办法。根据各县(市)人口、资源、财政收支、可用财力、财政供养人员等综合因素计算一般性转移支付补助，建立县级基本财力保障制度，加大对财政困难县(市)的转移支付补助力度。 三是优化调整转移支付结构。逐步将财力性转移支付中的一些项目归并到一般性转移支付，对方向和用途类似的专项转移支付进行归并和整合，使县级能根据本地实际统筹安排资金，集中力量解决经济社会发展的重点问题。四是完善激励性转移支付制度。在加大对贫困县一般性转移支付力度的同时，合理确定与促进县域经济发展、加强财政管理密切相关的考核指标体系，进一步完善财政激励约束考核办法，适当提高省对县激励奖励补助资金比例，增强县级自我发展、自主理财的能力，引导和激励县区大力发展县域经济，努力增加财政收入，不断优化支出结构，促进城乡经济社会协调发展。五是进一步理顺财税关系。研究改进税务机构设置的思路和，探索“国地合一”、“地税与地方财政合并”等改革设想。解决地方财税机构关系协调难度大、国税和地税机构分设效率低、成本高等问题。 3、当前省管县(市)在行政体制方面存在的问题 由于各地具体情况差异较大，省直管县的类型也不尽相同，目前,有些地区在财政体制上实行省对县直接管理;有些地区则在行政体制上实行直管。如果从财政和行政角度综合分析，只有浙江做得最彻底，从财政和行政管理到政治组织以及其他各个部门的管理，都是由省直接进行。 行政管理体制不到位反映出来的问题有:(1)、财政体制上县直接与省结算，但人事任命权等其他权限仍然保留在市里，不利干部的任用和责权考核。(2)、省直部门在扩权政策中定位模糊，事权、财权难以界定，在没有中央统一规范的政策下，新的摩擦和矛盾势必造成新的内耗;省直接管理县(市)财政，地级市管理县(市)行政，事权与财权划分不清，放权力度不到位，很多矛盾很难调和。(3)、行政管理最核心的内容和最有效的手段财政体制与人事制度，基本在原管理模式下运行，使财政制度与人事制度脱节，不利省管县效能的发挥。(4)、扩权试点县拥有了大量经济社会管理权限，如何有效监督约束县级政府行为，防止出现投资冲动和重复建设，是关系到扩权强县改革和未来省管县体制成败的关键问题。省管财政经济，市管行政，形成监管不顺、脱节，随着权力的下放、自主权的增加和缺乏必要的监控机制，必然会造成一系列新的不平衡，背离可持续发展。 4、探索推进省管县(市)行政体制改革 省管县改革，就是省、市、县行政管理关系由目前的“省―市―县”三级体制转变为“省―市、县”二级体制，实现市县平级和市县分治。 (1)、积极稳妥地推进行政管理体制的改革。省管县的财政和行政体制改革可分步实施，但必须尽快统一到位。第一步，应是实现财政直管，即在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上也由省直接对县进行划分，同时省也把转移支付、专项资金补助、资金调度、债务管理等经济权限下放到县。第二步、是实现行政直管。在人事权、财政权、计划权、审批权、经济社会管理权等方面都由省与县对接，逐渐实现市县分治，形成完善的具有中国特色的公共行政体系;再之，广泛调查研究，在条件成熟后改乡镇政府为县级单位的派出机构，深化撤小乡并大乡，合理确定乡镇行政机构的管理幅度。这不仅需要省、市、县三个层面进一步做好事权与财权划分，加大放权力度;同时也需要国家层面着力推动。 (2)、切实加强编制人事管理工作。结合省管县体制改革，进一步精简机构，防止机构和人员的重新反弹。强化财政直管县县乡新增财政供养人员控制制度，严格控制人员编制，省管县新增机构、编制和财政供养人员必须报经省级编制、人事管理部门批准。特别是对于欠发达地区需有更加严格的控制标准和控制手段，凡需要上级政府补助的地方政府，其机构设置和人员编制(包括行政编制和事业编制)采取审批权上移的过渡措施。同时，省财政继续对各县控制和精简财政供养人员情况进行考核奖罚。 (二)妥善处理省直管县(市)产生的新矛盾 1、省级部门的管理问题 省级直管县的有效管理大体应在40―50个左右，而不少省级区划里县级单位有100左右，如果市县平级后，省政府的管理规模和幅度是首要问题。省管县的数量超过一定规模后，管理的难度肯定增加，也不一定最有效。同时也会导致省级政府机构的空前膨胀。另一方面，县级政府裁量权的增加而省级监督又很难到位。对于拥有上百个县级单位的大省来说，行政层级减少，下属单位增加，省级部门的监督难免顾此失彼、鞭长莫及。 因此必须制定出台具有可操作性的实施细则，明确省级、市级部门放权的具体事项和监管办法;建立激励、督查、协调、交流、考核和淘汰机制，通过有效的机制和办法，提高省级部门管理能力，激发和调动县(市)加快发展的积极性，推进省管县工作。从而在规范管理,积累经验的基础上，增加试点县权限，扩大试点县范围，促进城乡经济社会的协调发展。同时，在中国目前的行政管理体制下，除探索新的管理模式之外，可通过缩小省级区划来解决省管县后面临的管理半径和管理数量问题。一方面可以将现有行政区划从科学角度将大省面积划小，另一方面可以在大致维持现有版图的前提下，在有条件的地方增设直辖市。 2、利益重新分配的问题 省直管县的过程，也是一种利益的重新调整和权力的重新分配。中国实施市管县已经有20多年的历史，由此形成的利益权力集团数量庞大。省管县将地级市架空，就涉及到利益重新分配的问题，一方面，地市级政府的利益。实行省管县，地级财政收入减少,政府行政权力的空间缩小;县域经济管理权限的扩大和经济实力的增强，对地级市经济发展产生间接挑战，地级市外部竞争更加激烈，向外扩张受到制约。另一方面，地级市的干部群体利益。很多地级市干部关心省直管县以后他们的职位和去向。其次，还存在省管县的干部，缺少地市级晋升环节，多数干部晋升通道变窄，影响工作积极性的问题。 如何做好利益重新调整，也是省管县体制改革中必须切实考虑的问题。首先，对于发展势头较好而发展空间受限的地市，可通过市辖区的调整来拓展其发展空间和增大其利益范围。再之，对于人员问题，在省直管县后，仍然保留级别职位，在重新明确城市级别和管理职能的同时，建立新体制下人员分流协调机制。一方面调整人员充实省直机构，同时培养和增加今后城市向社区化发展需要的市政管理人才。其次，进行干部人事制度改革，切实调动干部的积极性，既让省管县的干部把各项工作做好，又不让个人进步落后，减少新的地方发展的瓶颈。 3、新的资源分割问题 由于省直管的县相对独立，原来同一区域的县(市)，省直管后相对分割，导致资源配置比较分散，缺乏统一性，妨碍横向经济的发展;其次，省直管县后，当地电力、金融等垂直部门还隶属于市级部门，在资源、能源，贷款指标等方面，分配平衡不均。 要解决这些问题首先必须加强省级统一协调、统筹规划的力度，加大市场化配置资源的力度，发挥市、县各自的积极性，让“市”和“县”在相对公平的地位上，通过市场力量进行优化重组，推进城乡经济社会的协调发展;其次，探索垂直管理部门的管理改革，将垂直管理部门改为分级管理，解决县(市)权责不对等和垂直部门分配不均等问题。县级垂直部门由省直接管理或划归地方政府，让他们切实为当地的经济社会建设服务。 五、结语 省管县既是我国行政管理体制改革的方向，又涉及到体制调整、行政区划和各方关系，是一个涉及政治、经济、地理以及文化传统等多方面因素的复杂工程，必须深入调查研究，科学统筹规划，依法探索创新,不断总结经验，按照中央的精神，遵循逐步推进的原则，理 顺各种关系，在加强诸多配套改革的情况下，稳扎稳打，积极有序推进。 参考文献: [1]中国经济周刊.我国试点推行省管县改革 “市管县”走到尽头,EB/OL,.新华网 2007.6 [2]省管县财政体制改革试点有关情况,R,. 陕西 :陕西省财政厅(内部稿)， 2008. [3]全省扩权强县改革试点报告 ,R,.陕西:陕西省发展和改革委员会(内部稿),2008 [4]方强. 省管县后县(市)财力走势分析与思考,EB/OL,.论文网 2007.2