政府未来治理模式

政府未来治理模式 《政府未来的治理模式》 盖伊彼得斯用简单的构架、简单的语言描述了四种代表性的改革理念。本书共六章，第一章是介绍传统的行政理念，后四章是四种改革理念，最后一章是总结。 在这本书总作者对这四种新的改革理念和传统的行政理念同样对待，不仅指出了这些理念的优点，也同时指出了其中的缺陷和矛盾的地方，并且反复强调改革的过程是持续的，永不停止的。 第一章 变迁中的国家、治理和公务员制度 1.1传统的公共行政:旧时代的信条 作者将传统的公共行政分为六个方面。他指出，如果不注意这六个方面，那么当这些传统的东西被新的改革所取代时，原来旧的原理所解决的问可能又会出现。 1.政治中立的公务员制度 这是我们很熟悉的一个原则了。当然在现实中，对于某一特定的政策，公务员允许有自己的看法，但他们不应该有党派的色彩，否则会导致他们无法忠实地服务于不同的党派的政府。 但是，在当代大多数的政府，公务员确实参与了政策的制定，不因越来越多，而且可能会带来更好的治理效果。 这样，问题的关键在于，在既承认公务员参与政策制定的现实和优点，同时又须维护民主责任的要求这样的情况下，应该如何构建政府。这是一个很难平衡的关系。 而对于政府内部的成员和公民而言，目前在制定公共政策的过程中，专业能力与政治权威之间的冲突比以前更为明显，随着公务员只能的政治化，若非公务员的自我约束，决策中的专业精神将更难以维持。 2.层级制和规则 作者并没有完全否定层级制，相反，他冷静地指出，“对于体制转型中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可预测的属于全民的、正直的韦伯式官僚政府。”如果缺乏这些基本的价值观念，以市场为导向的改革将会面临贪污行为合理化和资本主义越权行为受到公然支持的危机。 3.永久性和稳定性 公务员通常被看作是一种终身职业，而且部门机构也存在这种永久性，但人们逐渐认识到这种永久性会造成政府组织功能失调，这种不协调又造成了社会和经济问题。目前已经开始进行政府组织结构上的改革，出现了一些其他类型的组织模式，如特别工作组、权威领导、跨部门委员会，还有虚拟组织。 4.制度化的公务员制度 除了非永久性的政府组织被设置外，政府的人事任用也逐渐失去了永久性的色彩。这种与众不同的职业性的公务员制度的观念已经受到了挑战。 5.内部管制 传统的公共行政认为，公务员应该毫不迟疑地接受和响应其名义上的政治家发布的政策、命令。这种要求超越了纯粹的政治中立。 在任何社会中，政府部门一向是被管制得最为严格的组织，但是如果能够给 与政府员工更多地发挥其专长的创新精神的自由，那么政府应该能够更为有效地运转。 解除管制是否符合发展中国家和体制转型国家的需要目前尚不清楚，但可以肯定的是，在这些国家的政府中内部管制的色彩极为强烈，这不仅抑制了创造力的发挥，而且在于人民打交道的过程中带来了很多问题。 6.平等 结果的平等体现在以下几个方面，比如，人事管理强调给自个相同的公务员提供平等的报酬和工作条件，并且政府部门所作的有关顾客的决定必须严格地做到尽可能的相同。也就是要平等地对待公务员和顾客。 但是几个相关的改革实例证明，服务平等和结果平等的概念也正受到质疑。首先是市场导向的改革，这种情况下，政府能够提供不同层次和不同类别的服务，以便使公民能够选择他们想要从政府那里得到的服务(或者他们打算也政府做什么样的事情)。 1.2背景 经历过两次世界大战的传统行政体制目前从自打走向无助。20世纪80年代和90年代究竟发生了什么事情，促使许多国家重新反思治理问题。 作者认为存在以下几个方面的原因: 1.经济形势的剧变迫使政府不得不做出反应 我国二十年的改革开放也正是如此} { 2.人口的变化，工业化国家面临的是老龄化。 3.政府津贴计划的开销，这是政治精英们所关心的问题。 4.左派的平民主义尽管不太引人注意且影响力有限，但它对提供社会和经济服务的庞大官僚机构提出了猛烈的批评。 5.政府原本控制和管理的经济与社会变得越来越难以控制和管理了。 6.政府面临的不再是一些可以讨价还价的问题，而是更加难以谈判的问题。 7.作为政府干预经济的焦点和政府治理投资的来源的稳定组织数量减少。 1.3国家和政府治理的展望 本书正如作者所说，实践意义是次要的，主要目的是加深人们对这些年中政府的治理究竟出了什么问题的了解，以及对未来新的治理概念含义的了解。 采取任何一个特定的治理模式都必须考虑到与之相应的背景。 这四种新模式的提出和发展，作者从四个方面来讨论。最基本的是对问题的诊断;然后是结构，即应如何组织部门;第三个方面是管理，即应怎样聘用、激励和管理政府的工作人员，以及应如何有效地控制政府的财政资源;第四个方面是政策和政策过程，即职业公务员在政府过程中应该起到什么样的作用，以及政府应该如何对私人部门施加更广泛的影响。 第二章 市场式政府 市场模式的基本观点是:当前有关政府改革的时代思潮是利用市场并接受这样的假定，即私人部门的管理方法(无论是什么样的管理方法)几乎可以说是与生俱来地优越于传统的公共部门的管理方法。 2.1市场模式的概念 事实上并不存在一个单一的市场模式，它只是一种对自由竞争优越性以及对一个理想化的交换与激励模式的基本看法。 它有三个理念: 1.市场效率 这是基本的理论依据，具体是指相信市场作为分配社会资源的机智的效率。 2.官僚垄断 第二个理论是对常见的官僚体制缺点的分析。尼斯卡宁、塔洛克、T.莫、奥斯特罗姆这些学者认为，由于组织成员，尤其是机关最高长官们对自身利益的关心，导致了政府官僚体制倾向于以令人无法接受的速度膨胀，而且以公众服务为由向其经费提供者(即议会)索要更多的经费。若以这个角度来看，政府部门失败的基本原因，就是官僚的利己行为。 这个理论产生了一个悖论:即是避免使之职能重复的机关能减少经费，还是受规章限制的重要(允许存在部门之间的竞争)更能减少经费、提供服务。 作者指出“一站式购买”固然可以提供给顾客很方便的产品和服务，但过分强调“一站式购买”同样也会造成人民不满意政审的服务。 3.一般管理 第三个理论可以在一般管理与“新公共管理”的理论中找到，其主要观点是不管管理在哪里发生，管理就是管理。根据这一观点，将公共行政作为一门具有独特风格的独立学科会被认为是错误 的。市场模式的支持者认为组织和激励人员的机制不仅可运用于私人部门，同样也适用于公共部门。同次市场模式的倡导者拒绝接受传统行政模式在许多方面具有实用性的观点。 一般管理强调私人部门所追求的一些价值观念——最重要的就是效率，但是缺乏将公共利益最为政策行动的指导原则的意识。 2.2结构 市场模式倡导者设想，传统的公共部门结构存在的主要问题在于它依赖庞大、垄断的部门，而这些部门对外界环境不能作出有效反应。 从施工供选择方法研究的学者认为，政府组织规模庞大和复杂性以及所提供的上品与服务成本过高，是政审缺乏效率和效能的根源。 有些人士认为，虽然改革中出现的规模较小的公共组织也很难经受直接竞争的考验，但是只有那些规模小且只提供单一产品或服务的组织采用有一些竞争优势，因为提供多元化服务的机关比数个目标单一、仅提供单项服务的组织效率低而且成本高。 此外，改革的一项主要原则是分散决策和政策执行的权力，打破达政府垄断的最基本方法就是利用私人组织或半私人组织来提供公共服务。 2.3管理 1.人事管理 传统的公共人事制度主要以资历决定报酬登记。但是只以刻板的制度正逐渐被以工作成绩来确定工资登记的制度所取代。 这一制度的基本观点是，公务人员的工资收入应该符合经济市场的工资水平，并且不论公务人员之间可能存在何种差异，它们工资报酬的多少应该取决于其工作成绩的好坏，工作越好，所得到的就应该越多。 这种制度在一些规模小、拥有相对自主权切实作为市场式治理模式的一部分而建立起来的机关中最为普遍。 但是其带来的问题是面对巨大而复杂的组织，测量个人的贡献和工作成绩看起来简单，实际上是相当困难。 {还有一个问题是，当公务员因工作成绩获得的报酬不同时，产生的工资差就会导致公务员倾向于有更高报酬的工作，而忽视报酬低的工作岗位。} 2.财政管理 财政管理改革的范围十分广泛，才改善现金管理，加强公共贷款控制等简单改革，到彻底重新思考公共部门编制预算以及提供公共服务所需要的成本，部分财政改革也是与人事管理改革同时进行的。 财政管理所依据的市场模式的观点是，将采购者与提供者分开，并建立内部市场。基于这个原则，新西兰、瑞典、英、美都开展了改革。 这些变革试图更全面地降低全部公共支出，而且其结果导致了人们更加重视审计工作。目前强调实现3E目标:即经济Economy、效率Efficiency和效能Effectiveness。 3.市场经验 英国进行的另一轮改革，主要内容是“签约外包”或“市场检验”，其观点是政府的全部工作都应该采取某种形式的竞标，以便让私人部门也有机会投标，从而决定私人部门能否更好、成本更低地完成工作。 以上这些改革都存在不同的意见，如果政府打算继续前进，那么应该协调传统与革新之间的关系。 2.4政策制度 这方面市场模式与传统模式存在的矛盾时，一方面市场模式倡导将官僚制的职能分散给多个“企业型”机关，这些机关被授权独立自主地根据市场的信号制定政策，或者是纯粹建立在领导的判断的基础上制定政策;另一方面，倡导市场模式的实际工作者期望这些拥有办自主权的组织遵守上级部门制定的政策和意识形态方面的命令。 即使这一矛盾能够得到解决，也还是有其他方面的问题。其中最严重的是权力分散后所出现的难以协调和控制的问题。此外，权力分散在某种程度上也意味着权力集中，授权许多组织决策自主权，并不意味着以前的协调工作就可以免除。 2.5公共利益 这里包含三方面的内容: 第一方面是应该根据政府提供公共服务的成本是否低廉来评价政府。市场模式的根本要求就是政府所提供的服务应该符合公众的要求。市场模式对政府批评最多的是市政成本过高而办事缺乏效率。 第二是政府应该对市场信号做出反应。不过这样一来，责任制比在传统体制下更难得到认同。市场模式下的责任制取代传统模式的过程测评，但其中存在许多问题，最主要的无法准确测定工作成绩。 第三个是公民应该被看成是消费者和纳税人。市场模式通过下列几个方面扩大公民的选择权。首先是允许私人公司参与以前由公共部门垄断的服务的竞争;其次是通过为诸如教育、住房等项服务发行代币券这种方法扩大公民的选择权;第三是为公民提供有关可以得到的服务项目的信息。 市场模式已经成为最受国家和政府欢迎的革新概念，但作者还是对此提出反问:这对传统体制存在的不足趾处的描述是否恰当，以及它提出了什么样的积极的变革方法。对市场模式的这种反省可导致人们承认传统体制并非一无是处，相反有些地方比我们想象的还要好。 第三章 参与式国家 参与，或者称之为授权式国家——从观念形态上讲，几乎可以说与市场方法相对立。该方法所倡导的是反对市场的，并致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。 参与方法同市场模式一样，都认为传统官僚体制是政府良好运作的绊脚石，并认为要用新的方法提供服务，但相同的思想却导致不同的实践和学术的改革。 在授权式国家中，部分组织和社团在高度层级节制体制下，获准有较多的组织参与，然而参与方法和市场方法不一样，市场方法注意公共组织中较高的管理阶层，而参与方法则关注较低阶层员工和组织的服务对象。 这种方法的基本假设是，大量有能力、有才华的低级员工不能得到很好的使用，而且员工和顾客对公共部门所提供的产品和服务关系最为密切，对于相关的计划他们认识较深、掌握的信息也较多。这种方法进一步假设，那些被埋没的思想与才华如果能得到适度发挥，那么政府将会表现得更好。因此，要使政府功能得到更好的实现，最好的方法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外的政府组织成员，使他们有更大的个人和集体参与空间。 3.1参与管理 就最简单的层次来讲，所谓参与式指导员工对有关其工作、生活以及某些层级节制方面的组织决策的介入。大部分主张参与的文献认为，接任和参与是激励员工最有效的方法，是将可能性变为可操作性的实践。 就美国的公共行政而言，有关公共组织参与的思想里程碑使明诺布鲁克会议核心公共管理运动。 授权一次赋予了参与新的含义。授权是指组织内的员工特别白领阶层，若能得到充分授权，将会产生许多积极的成果。授权现在被普遍应用到全面质量管理(TQM)中，但TQM是一参与，而不是一种建立在市场模式上的理念。其基本思想是教育员工树立产品质量观念，其生产的产品有一定的质量要求。其一是所有组织成员必须对产品质量负责;其二是组织成员要像一个团队一样共同工作，而不仅仅通过科层权威和劳动部门来维系彼此的关系;其三，团队成员应时刻想到为提高产品质量和组织的生产力作贡献。因此，组织应创造一种从多方面鼓励参与沟通的机制，而不仅仅凭借由上而下的方式来从事管理活动。 但TQM也存在是否真正适用于公共部门的疑虑:一是私人部门所拥有的参与和开展工作的自由并不适用于公共部门;二是在公共部门中当缺少一个评估计划是否成功的明确的、基本的时，对质量的界定就更具有争议性。 此外，公共部门所提供的服务在某种程度上取决于工作过程中的合作程度，而不是却决于政府员工个人提供的服务。根据这种观点，一个真正具有效率、效能的服务计划需要服务对象的主动参与，而不是服务对象的被动接受。 2.基层员工 参与的另一个观点认为，公共组织中的基层官员是整个组织有效运作的核心;作为一个普通的现实存在的群体，基层官员的作用需要得到承认。 基层官员寻求变革的企图是清楚的，如果要使政府有效运转，就需要关注这些公务人员的工作。 另一个相关的看法是把参与看成是一种克服违规问题的方法。 3.对话式民主 除了说明并改善政府组织本身的管理之外，参与模式还关心公民的参与和国家与社会之间的关系。参与是政府最简单的形式是公民投票，就是让公众通过直接投票的方式来决定政策遗体所采用的方法 参与的基本观点认为，官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息，因此如果排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。 这种模式至少暗示了代议制民主度存在转达公众对政策的期望上并不完善。 民主治理理论的批评者指出了实践中所存在的问题，公众确实是想参与政府决策，但他们也要求，政府能够果断、迅速地采取行动。 对于政府而言，可能唯一有助于其做出复杂困难的决策的方法是限制参与而不是鼓励参与。政府在制定政策时必须做出就怎样才能从社团和个人那里寻求和接受意见的决定。 公有社会 4. 公有社会的基本观点是市场中的个人主义以及前述关于参与政府的若干概念，这些都是非直接性的。我们首先应考虑的是政策在社会中的影响和如何为社会提供更直接更全面的服务，而不是考虑正是结构中的个人所得和个人权力。公有社会否认官僚体制在提供公共服务方面的核心地位，取而代之的是寻求合作方式和利用个人参与来强化政府效能。 3.2结构 针对改革的参与方法，其结构含义比公共选择方法还不明确。作为改革的指导，参与更注重过程发生中的程序而不是结构。就某一层级来讲，如果员工与服务对象都能参与决策，也就可能不需要正视组织了，但是结构改革可以使参与变得更为容易。 对于结构最明显的意义时，就像公共选择方法一样，认为公共组织的结构应该更为扁平，且应缩减高低之间的层级。 然而，另外一个意义是，如果顾客和低级员工对决策有相当的涉入时，那就必须有更多的控制以保证遵守公共法律和财务。这对那些公共服务价值和职责尚未制度化的体制转换中的国家尤为重要。 参与方法最后一个结构意义是建立许多新的结构，以补充或避免传统政府，尤其是地方政府结构之不足。 3.3管理 参与的管理意义显然比结构意义更重要，政府组织能否运转良好的基本前提是其低级员工和服务对象能否直接参与管理决策。 3.4政策制定 在政策制定过程中，参与方法更倾向于由下而上，也就是说这种观点偏好分权化的决策更甚于僵化的科层制，在某种程度上可以说和市场模式是相似的。 由于参与方法关注的是低级员工，因此它忽略了高层官员的参与，而这些人在政策制定中处于决策层的位置。 参与的方法赋予了组织内部员工更多的自我决定的权力，那么所产生的变数将高于层级节制下的组织，这些变数将是组织更难达成协调与一致。 3.5公共利益 参与式国家的倡导者设想，公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体现。这可以通过四种机制来实现。 第一种是，如果公民和员工认为政府服务不佳或制度运作不当，他们有权申诉。有效的公民权和参与的要求之一就是进一步开放政府。它最基本的要求是制定政策的相关信息应该让公民甚至其它的正式决策者知晓。在公开化的问题上，一个经常被忽略的问题是，就多数服务来讲，公众可能不知道他们期望的是什么，也不知道如何去界定服务的质量。 第二是，通过增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力来实现的。这种来自基层的开放性影响，有助于政府更客观地做出决策。因为这些参与者最了解相关情况，并能反映出组织参与者的知识。 第三种是，公共政策应该让有政策影响力的公众通过对话过程来做出。 第四种是，有赖于公民本身能够投入政策选择及提供服务的过程。 共有社会主义者倾向认为，投票和其它政治参与形式都是必要的，但没有改变服务提供体制高度官僚化的治理本质。共有社会主义者认为，更基本的要求是转向人民对社会生活有更大的参与。虽然批评人士认为这些理念近乎空想，但其倡导者却指出，这些理念的实施能够改善差异和官僚化的社会，并最终使之消亡。 虽然参与模式和市场模式之间存在差异，但解决这两种模式中存在的制度设计问题的方法并不是完全对立，特别是在解决分权化、授权给组织中的低级员工一级组织的顾客这几方面的问题上都有相似之处。 第四章 弹性化政府 在当代的改革中，该方案最受关注。在四个政府模式中，这个模式的概念也最含糊不清。弹性化政府是指政府应有应变能力，能够有效回应新的挑战。不过，在东欧、中欧以及发展中国家的政府在这些方面的长时均告失败。更准确的理解认为，弹性化是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。近年来，弹性化政府模式被看作是公共部门管理模式的对立面。 {弹性化政府是针对政府永久性提出来的。所谓的永久性在第一章提到过，主要是指组织和公务人员的永久性，这两方面的影响已经受到广泛的注意} 4.1关于永久性 公共组织或私人组织的稳定性和永久性也有优点。历史悠久的组织结构可以引导政策沿着积极的道路前进。此外，稳定性也是组织记忆的重要来源。 从理论上来说，组织记忆既是先前学习的宝库，也是未来学习的障碍。组织记忆的这种特性会是组织以它认为较适当的方式产生回应。由于无法再认知新的事物，组织的适应能力因此受到限制。 4.2组织永久性——挫折和无效 组织永久性的消极性已为大众所知，加上治理问题变化无穷，使得政府不再朝永久性结构发展。而政府目前所面临的问题是组织之间因相互扯皮而造成的双输。以协调为例，协调看似简单，但往往因为政治因素的介入而变得极其困难。 另一个导致组织非永久性的因素是多数工业化社会劳动市场的根本改变。专职和终身雇用逐渐减少，取而代之的是兼职和临时雇佣。 政府也开始调整自身适应经济上的变化，而且发现雇用兼职人员确实是一个省钱和提高组织弹性的方法。但这种模式是否放之四海而皆准不得而知。 市场模式的倡导者也指出，政府有必要使用外部人员，以消除其与社会价值和行动者之间的隔阂。 4.3弹性治理模式的影响 4.4结构 弹性方法的基本设想是在政府内部采用可选择性的结构机制以取代那些自认为拥有政策领域永久权利的传统部门和机构。因此，该方法强调弹性，主张不断撤销现有组织。 事实上，弹性方法和市场模式有几分类似。不过，根据市场模式而设置的机构通常很快会出现永久性的特性;但为了提高弹性而设置的组织则必须随时对快速的变化做出反应。此外，市场方法偏爱以市场检验来评估计划和组织的绩效，但弹性方法则将是否具有弹性当作标准。因此，弹性方法企图建立“摧毁组织”的原则，而是根据评估结果对既有的组织作改头换面地工作。 {既然组织缺乏弹性，缺乏快速反应，那么是否可以转换这种反应机制呢,我想到是否可以由要求政府自发的反应转为要求政府被动的反应。也就是在政府的外部建立一个授予独特权利的组织，专门将各个渠道反映的政府的问题公布于社会，反映给政府，政府有此必须做出回应，并进行相应的改革。这样政府也许会失去了一些主动性，但却能保证这些问题可以得到有效地反映;虽然政府失去了快速的反应，但却能保证政府无法回避问题。} 4.5管理 弹性化的人事管理可以使政府快速而有效地对所面临的危机或迅速增加的服务需求做出反应。这种方法的潜在意义时，公务员对政府的承诺会有下降的现象，而且威胁到公共服务的价值和特质。 公共部门的临时性和兼职工作越多，越会削弱员工的工作责任感和追求卓越的动机。因此，弹性方法和参与方法刚好是对立的。更有甚者，临时性任用制度也是公务员制度的连接、忠诚、责任等价值观难以实现。 {对于这一点，我认为倒并非如此。公务员的永久性对公务员的忠诚有要求，但临时性的工作人员同样在上有明确的要求。对于临时工作人员来说，他的义务当然只局限在合同所规定的期间，怎么可能要求他有永久性的忠诚呢,我们还知道并不是所用的工作都是临时性的，所以不用担心所有的关键岗位的员工都 会是临时性从而带来忠诚的问题。} 4.6政策制定 临时性治理方法似乎很少涉及到公共部门在制定公共政策所起的作用。 4.7公共利益 四个模式中，弹性方法对公共利益的论述最不清楚。一个明显的因素是政府的花费越少，对社会越有利。因为雇佣较多的临时员工可以降低政府的成本，而组织因为永久性的降低，也可以避免大型计划浪费经费。第二个观点是，公众会因政府的创新和较少的僵化而受惠。 但也有为永久性辩护的观点。其中一种认为，组织很难顾及到社会中弱势群体的利益。如果定期对组织的存在进行评鉴，那么代表弱势群体的组织往往最可能被裁撤。另一个观点是，对方案的评估，尤其是短期的评估，往往不尽恰当。方案评估中的“睡眠效应”比比皆是。所谓睡眠效应是指方案的优点常常是在被终止之后才显现出来。因此，提供充裕的金钱和时间的投资已证明方案的价值应该是合理的做法。 {我对弹性化政府的一个这种方案的想法是，政府定期进行相应的规模的自我检查和改革，如一年一小检，五年一大检(以任期为主)，这些都是既能保持一定时期政府的稳定，又能在相对较长时期保持灵活性和快速反应能力，而且实际上政府的改革也正是这样的。 第五章 解制型政府 解制与经济政策无关，而是指政府本身的内部管理。解制型政府与20世纪80年代寻求减少并严格限制政府活动的政治主张是完全相反的。其基本设想是，如果取消一些限制和制约，政府机构就可以将目前的工作处理得更有效率，而且还能从事新的创造性工作，以促进社会的整体利益。这也是尼克(Nike)的治理理论:“就这么办。” 解制的方法含义是，释放公共部门蕴藏的能量，以提高政府行动的水平。也就是解除内部繁文缛节的限制，使政府的活动更具有创造力、效率及效能。 第二种观点认为，解制型政府是市场模式与管理主义的另一种说法。市场化观点的解制，主要目的在于解除内部控制，以提高公共管理者的管理能力。所以，解制与市场模式被视为是改造政府的互补方法。尤其是解除人事管理、采购等相关的内部限制，将使公共管理者的行为如同私人经理一样，从而促使公共部门更有效率。 第三种观点包含有参与模式的部分内涵，参与模式倾向于使员工在组织决策上更具有影响力，因此解制模式的倡导者相信运用裁量权将比运用规则、管理更能产生有效的公共行为。两者的差异在于，解制几乎只强调提高效率，参以则注重自我实现、参与等价值。 有关解制的三个含义及理由，所反对的本质上是相通的，即公共部门逐渐官僚化的结果，才贬义的观点来讲，将陷于内部规制及繁文缛节的泥沼中。 5.1政府层级 政府已经在这个方面开展了很多的改革。 5.2解制与错误 如果解制模式是由政府自己选择的，那么就必须接受可能出现的一些错误。 政治家们在面对所属部门明显、公开的错误时所做的自然反应是:停止所进行的解制改革运动，并试图重申事前控制的原则。 第二个观点是，有些政策制定的目的在于减少某些错误，但却允许其他错误的出现。 5.3结构 1.解制模式中有关结构方面的意义不多，但其倡导者认为，官僚结构是可以接受的，在某些情况下甚至是可取的。这是由于以下几个原因。首先，解制将有助于废除内部人事控制的许多其他机制。其次，解制的部分原因是为了发挥管理者的创造能力。管理者在其组织内部必须能够做到行动一致，而层级节制或许是做到行动一致的最切实可行的办法。解制模式与参与模式不同的是，参与模式主张通过组织中低层人员的参与增强组织的作为，而解制模式则更重视领导者的角色。 2.解制模式的另一个含义是，政治领导者在政府内部设置的控制机关，并步入他们想象中的那样能起作用。其倡导者认为，控制会造成浪费，而不会减少浪费，其主要原因是，控制成本需要大量的员工来进行管理。 3.解制模式并不强调集中化的控制结构，相反，它允许单个的组织制定并执行自己的目标。 5.4管理 管理显然并不是该模式最关注的问题。一方面，解制模式的倡导者认为，传统的政府结构和管理形式并不像当代的一些评论家所批评的那样糟糕。另一方面，解制模式的另一个管理含义与参与模式非常相似。如果政府的创造力要想真正得以发挥，那么组织中各个层级都应该参与，而不仅仅是高级管理者的参与而已。 解制模式总的看来与市场模式有着许多相容之处，但在一些重要的管理问题上，这两个模式又存在冲突。管理主义被许多政府付诸实践的结果，导致了程序和内部管理的增多而不是减少，而所有这些程序和内部管理的增加都是以“优质管理”的名义进行的， 此外，解制式改革只有在公务员制度的精神占优势地位的情况下才有可能获得成功。 5.5政策制定 解制模式有关政策制定的含义比其他方面的含义更为清晰。这个模式主要关心的便是做出决策与执行法律的程序。解制模式认为，应该赋予官僚组织更强的决策角色。其逻辑思路是，既然这些组织是思想和专业知识的总汇之处，那么就应该允许他们有更多的决策权。就某种程度来讲，这一逻辑也暗示了组织中的底层员工由于具有专业知识并与周围环境直接发生关系，因此应该拥有更大的影响力。从这一点来看，解制模式在决策问题上与参与模式非常相似。 解制模式主张赋予官僚机构更多的决策权，并不意味着其倡导者认为应该取 消政治集团的政策制定权。 1.预算 解制型政府的一个重要方面是预算和公共资金的分配。 以市场为导向而进行的相当不成熟的预算改革，如今正被解制式的财政管理所取代。其基本观点认为，应该允许管理者自己做决定，尽管这种自己做决定的权利还只限于有关方案的相对确定的范围之内。 2.协调 与市场模式一样，解制模式是协调和政策的连贯一致更加困难。 5.6公共利益 解制模式设想，公共利益可以通过一个更积极的、束缚较少的政府来实现。之所以利用结构和程序方法来限制政府，是因为如果没有这些制约措施，公共官僚机构不是滥用公共权力，就是一事无成。 参与模式强调公众的作用，认为他们的参与是监督公共部门的最佳手段，而处理公众抱怨的程序对这一模式的成功与否至关重要。解制模式则认为公务员大都是由具有奉献精神和有才干的人所组成的，他们愿意为公众提供尽可能好的服务。这个观点认为，如果能够放弃一些假定存在的控制措施，那么这种情况下，即使保留了许多事后控制措施，但系统仍可能运行良好。 在此，最重要的差别在于对公共部门的事前与事后控制。就某种程度来讲，公共部门现在所在进行的改革主要涉及到对方案的执行情况进行评估与控制，而且所采用的几乎都是事后控制机制。 解制的结果势必导致对公共部门采取更多的事后控制的措施，这可能会加重公务员的负担，尤其是，解除管制会迫使公务员在没有任何指示的情况下做出决策，但在传统的体制下他们是根据某种知识来作决策的。虽然一个人的创新活动， 同样，某一个人的繁文缛节，对另一个人来对另一个人来说可能就是不发行尾; 讲却可能是正当程序。在不采用s事前控制的解制模式下，公务员将对所做的决策承担责任。对他们来讲，更多的自由意味着更多的责任。这一结果与改革者所期望的结果完全相反。 1.政府与社会 解制模式设想，一个更积极活跃且有干预性的公共部门，能使公共利益得到更好的体现。这一模式也认为，对现在社会来讲，集体行为应是解决问题的一种手段，而非问题本身的一部分。但这也并不意味着解制模式赞成大政府的做法。 2.效率之外的其他目标 市场模式趋向于重视垄断所带来的负面结果，参与模式强调的是层级节制所产生的负面影响，弹性模式关注组织永久所引起的负面结果，而解制方法则强调公共组织的内部管制是造成公共组织功能失调的主要原因。 最后，作者认为，不论改革者多么热衷于他们的目标，但他们都不应该期望政府会完全实行解制。 {其实，对于其他的几种模式也都不应完全按照模式来改革。} 第六章 结论 每一种模式都部分或完整地揭示了旧体制所存在的缺陷，并倡导是智力体系有更佳表现的改革。 无论采用哪种模式都会带来许多问题，这是在不足为奇。事实上，连改革本身也无新意。不少类似的改革理念在政府中早已潜藏了数十年，而今只是改头换面重现江湖。此外，判断改革成败的标准也一样缺乏新意。 6.1背景的重要性 1.时间 改革官僚体制的四种模式都是时代的产物。20世纪60年代流行的计划预算和目标管理等方法都取决于公共部门是否应用了高度理性的成本效益分析模式，因为只有这样，才能做到把资源用到刀刃上。然而到了80年代和90年代，其治理风格有明显的意识形态的特征。四种模式的拥护者——尤其是市场改革模式和参与模式的拥护者——都没有用分析的方法证明其注重的可行性。他们认为，证据是用来证明自己的;改革之所以正确，仅仅是因为它们本身就是正确的。 2.国家设置 英美语系国家是提倡自由企业和市场制度的发源地;而欧洲大陆国家，即使是保守的政党当权，也以选择混合经济福利国家的形式居多。 6.2普遍性的问题和不寻常的解决方案 1.协调 在公共部门如何罪囚协调一致这个问题上，各个模式的见解各部相同。这些模式认为，社会科学对协调的界定至少包含三个基本的因素:市场、层级节制和网络。对市场模式来讲，协调问题不但是一个管理问题，因为市场本身就是一个协调方法。参与模式认为协调是由下而上而非由上而下进行的。弹性模式在于提供某种手段，在短期的基础上将各种组织结合起来，既解决协调和一致的问题。解制模式则认为当法令规章需要协调时，就意味着这些法令规章已经失去了它们的作用。 2.发现错误和改正错误 3.公务员制度 6.3问题与解答的匹配 6.4探讨矛盾 6.5我们如何介入 1、 政治中立的公务员制度 其基本思想是公务员不应该有明显的政治倾向或党派色彩的意见，否则会导致他们无法忠实地服务与不同党派的政府。选用公务员客观资格条件是录用和选拔公务员时的首要考虑，政治忠诚位于其次。主张公务员的主要工作是执行政治领导者的决策，并相信这些政策的正确性。但我们必须看到所遭遇的公务员制度日趋政治化的问题，在当代大多数政府中，公务员确实参加了政策的制定，政府官员也越来越多地凭借政策的执行来参与公共政策的制定。“第二法律”——行政法规的制定，数量是正式法案的10倍，而且在政策制定阶段，公务员所扮演的政策顾问的角色十分重要，他们富于实践经验，更了解政策细节的含义。问题的关键在于，在既承认公务员参与政策制定的现实和优点，同时又必须维护民主责任的要求这样的情况下，应该如何构建政府。公务员职能的政治化，使得公务员参与决策中的专业精神更难维持。 2、 层级制和规则 对于体系转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府，缺乏政府公务价值观念，以市场为导向的改革将面临贪污行为合理化和资本主义越权行为受到公然支持的危机。层级管理的治理模式受到市场模式的挑战，市场机能被越来越明显地认为是可以和政府组织的结构与运行相抗衡的机制。同时参与概念也日趋增加，当代政府组织已经很难直接通过法律或其他命令式的方式来施行其公共计划方案;相反，政府在实施其政策和提供公务服务时必须事先与社会进行磋商。网络概念和电子政府作为一种手段在逐步进行。对于企业家政府模式，如果公务员和其他被委派的官员真正成为企业型官僚，那么他们必然越来越不受这些政治家们的指挥和支配，政府部门中责任制的概念和管理的概念都将彻底改变。这些变化使公务员管理者的角色比过去更难界定，政府公务员的作用也更加含糊不清，而且如果政府普遍缺乏正式的规范结构，那么坚守职责就会变得更加困难。 3、 永久性和稳定性 新型组织如特别工作组、权威领导人、跨部门委员会、虚拟组织等都是对传统组织的挑战，每一个公务员今后将面临政府机关实行多样化的雇佣制度，诸如以签约方式受聘，担任顾问性工作，公务繁忙期的临时聘用人 员等，公务员职业的特殊性正在受到挑战并被逐渐摈弃。永久性和稳定性也导致了决策的僵化，并使协调变得更难以进行。但人们倾向于将公务员界定为一种永久性的职业。 4、 制度化的公务员制度 韦伯认为个人崇拜和传统权威仅仅适应于世袭制的组织，而理性——合法的权威则适用于官僚式的组织，但职业性的公务员制度已经受到挑战，除了一些非永久性政府组织被设置外，政府的人事任用也逐渐失去了永久性的色彩。在税务机关和娱乐部门越来越多根据随时变化的工作需要来决定增加和裁减员工。这种人事方式固然可以节约经费，但对公共管理者和决策者来说，面临这如何凭经验和按规范办事的问题，公民将不得不面对缺乏奉献精神和其他公共价值观的政府雇员，甚至而言这些临时雇员根本就缺乏做好其本职工作所需要的训练和信息。同时传统的公务员薪酬体系和晋升方式，越来越通过市场机制来测试和衡量了，实际绩效也趋于复杂化。 5、 内部管制 传统管制方式，公务员应该毫不迟疑地接受和响应其名义上的政治家发布的政策命令，这种要求超越了纯粹的政治中立。在任何社会，政府部门一向是被管制的最为严格的组织。解除管制是否符合发展中国家和体制转换中国家的需要目前尚不清楚，许多国际组织和私人企业正向这些国家施压，要求他们放松对政府行为的限制，但是这些国家的政府所普遍需要的是一种更加可以被预测的和更加负责人的公务员制度，而不是发达国家所要求的企业家创新精神。 6、 平等 传统治理模式是尽可能做到结果的平等。但服务平等和结果平等的概念正受到质疑，首先:以市场为导向的改革，强调分散政府部门的行政权，并提高管理者的自主权，这样政府能够提供不同层次和不同类别的服务;其次，为确保为顾客提供平等服务而设计的官僚结构日渐僵化，闲置了官僚成员在工作中的主动自由，让其他人参与政府部门和从事公共职业更合乎参与规则;同时平等问题也引发了有关责任和法律的问题。 背景分析:传统的行政体制存在了几十年，总的看来是成功的，但是一些相互关联的问题不断出现，使人们重新思考。首先:经济形势的剧变迫使政府不得不做出反应，这是一个解释变革的最容易看见的因素，任何有关于降低税收成本、解除管制、提高政府效率的改革措施都大受欢迎。比如:人口老龄化要求政府减少开支以增强政府应付未来庞大支出的能力。但仅仅从经济角度分析推行政府改革和行政改革的理由显然过于简单化。就最近的情况看，凯恩斯主义更有力量，扩大政府部门的职能可能比减弱政府部门的职能更有助于解决经济方面的问题。其次:同时我们也看到政府原本控制和管理的经济与社会变得越来越难以控制与管理了，社会和政治的异质性逐步加大，政府所面临的问题不再是那些可以讨价还价的问题而是一些更难谈判的问题;除了经济问题，还有种族、性别、参与、平等等问题。第三:作为政府干预经济的焦点和政府治理投资的来源的稳定组织数量减少，原来处理经济问题最有效的方法之一“社团主义”——即通过与一群稳定的、通情达理的、结构完善的利益集团进行谈判并达成协议——也逐渐变得不可信赖了，利益团体结盟关系变得不稳定，要达成约束力的协定越来越难。 政府治理的展望:政府改革的浪潮一浪接着一浪，但实际上，许多的改革方案并没能一起发挥作用，甚至相互作用产生负面影响。休?理查兹在谈到英国政府改 革时说:“这是一幅由变化中的行为方式、非正式的和突然出现的规则，以及转变中的权力游戏等交织而成的混乱图画。我们需要更多的透明度，以协助公共管理者以及其他公共服务机构的人员了解政府改革，也让更多的公众更好地理解这些改革。”如果政府改革能够有组织、有计划地进行，更可能产生有效的结果。但是我们当前在思考政府部门的复杂性时趋向于采取情景治疗法而不是系统化的治疗法，即使在受到一套相当有说服力的理论假设的引导时也是如此。这一方面任何一个特定的模式都存在特定相适应的背景;另一方面，这些理论设想，很多是从规模小的地方政府经验中得出，可能并不适应中央政府。 本书提出的四种新治理模式的主要特征: 市场式政府 参与式政府 弹性化政府 解制式政府 主要的诊断 垄断 层级节制 永久性 内部管制 结构 分权 扁平结构 虚拟组织 无建议 管理 按劳取酬;私人部全面质量管管理临时雇更多的管理自 门管理技术 理;团队 员 由 决策 内部市场;市场刺协商;谈判 试验 企业型政府 激 公共利益 低成本 参与;协商 低成本;协调 创造力;能动性 市场化政府 从市场的观点来看，传统官僚体制存在的主要问题在于他们无法提供充分的激励机制以鼓励其组织成员有效率地做好分内工作。事实上并不存在一个单一的市场模式，它只是一种对自由竞争优越性以及对一个理想化的交换与激励模式市场的基本看法。 主要的理念包括: 1. 市场效率; 2. 官僚垄断有些学者认为:由于组织成员对自身利益的关心导致了政府官僚体制倾向于以令人无法接受的速度膨胀;但另一些学者认为，正是出于对自己利益的关心，官僚机构不会对其顾客提供足够的公共财产而是过多地提供私人财产，预算反而会减少。在煤气、供电等行业由政府采取垄断方式提供服务可能比通过竞争方式来得更加有效率，此外当社会风险太大，以致难以和私人部门合作的领域，政府维持服务垄断仍是具有正当可行性的。市场模式主张提高机关自主权，建立高度分割的政府，不过随之而来的后果必然是越来越难以施行有效的控制，适度的自主权必须受到健全的法律和预算结构的约束，以便在没有直接控制的情况下机关之间仍能相互协调合作。市场化改革代表了“企业精神”和“效率”，但是和政府这种管制严格的组织要求存在矛盾。而且官僚机关因为拥有相对的信息度，可以通过其对政府议事日程的影响而获得某些权力，这就是“权力的第二面孔”;官僚机关还可以通过颁布第二法律“行政法规”来对政策议程的某些方面实施实质性的控制。 3. 一般管理 管理主义论者进行改革的部分目标就是要取消行政部门的特权，并开放传统的内部劳动力市场以吸引更多来自外部的竞争对象。适用于公共部门的一般管理方法设想公共部门与私人部门之间并不存在重要的差别，也不去谴责缺乏将共公共利益作为政策行动的指导原则的意识。这一观点认为，如果建立适当的鼓励机制，那么就能够将私人利益和公共利益统一起来。新管理主义的另一个含蓄的推论是，公务员的角色是根据其承担的管理任务来确定的，政务官应肩负制定政策的重要责任。但实际上要取得这一权力比所想象的难得多。管理主义重申了政治行政二分法则。 机构:市场模式主导者认为传统的公共部门结构存在的主要问题在于它依赖庞大的、垄断的部门，而这些部门对外界环境不能做出有效反应;而且也不想做出反应，这些自行其是的机关关注的是其成员尤其是其领导者个人的提升，并不考虑为整个公众或政治首长服务。所以改革的一项主要原则是分散决策和政策执行的权力。打破大政府垄断的最基本方法是利用私人组织或半私人组织来提供公共服务;权力分散也可以通过将大的部门分解成若干个小的机构或通过将职权下放给较低层次的政府机关等方法来实现。设立以市场为导向的组织体系，有助于对所设置的权力分散机关的成绩表现进行有效监督和充分估量。这种模式可能与政府的“机器”功能相一致，但可能不太适用于完成政府必须承担的复杂的社会与发展任务。微观层面上，市场模式强调企业式的创新活动和个人的责任，可以促使组织减少在内部分层设级。但这对于控制和保持决策的连贯性来说有反面作用。 管理:过分简单化设想公共部门和私人部门的管理完全相同是不理智的。 1. 人事管理 传统的公共人事制度，主要以资历决定报酬等级，同级同酬;个人能否被任命和升迁取决于工作成绩和能力。与市场经济上的其他职位相比，政府部门的工资收入可能更少些，担任公职为的是其他有形无形的利益如提前退休和福利政策，他们有着较为强烈的整体服务意识并以为公众服务为目标。但市场模式使得金钱奖赏逐渐取代了这些无形的、但却是真实的价值观和激励因素而成为招聘人员和提高其积极性的主要手段。举例而言，美国高级行政官员服务处的成员奖金制度是最早的差别报酬制度，但扩大到联邦政府的中层管理人员时，因国会不能提供足够的奖金且难以制定出判断实际工作绩效的具体措施而沦为空谈。根据工作业绩决定报酬在一些规模较小、拥有相对自主权且是作为是市场式治理模式的一部分而建立起来的机关中最为普遍。差别报酬方案能否实施，取决于政府是否能够测量出工作人员以及组织的工作成绩。尤其是，如果根据工作的结果或所产生的影响而不是根据所做的事情来测量工作成绩，那么测量工作就变得更难以进行。而且管理主义者提出的报酬支付方案可能隐含一些偏见，即认为公务员的管理作用比起政策作用更为重要，会偏重执行而轻视决策作用。允许工作员工拥有更多的自我决定权这和强调参与组建团队工作的观点无论在经验上还是在标准上都难以达到一致。我们必须注意这些理念的冲突，妥善加以付诸实行。 2. 财政管理 公共部门财政管理改革所依据的市场原则之一是，将购买者与提供者分开，并建立内部市场。而传统模式强调分层设级和统一服务，将购买者和提供者当作一个共同实体的组成部分加以管理。这种一元结构逐渐被半市场化机构取代，逐渐关注降低成本和提高效率。如中国模仿英国的医疗改革体制。这些基于理性主义动机的改革目的是试图更全面彻底降低公共支出。这使得目的和过程 产生冲突，关注内部财政还是民众利益，谁是目的,,工业化民主国家强调财政管理的结果导致了审计工作的重要性凸现。至今审计工作更强调3E目标，即经济economy，效率efficiency、效能effectiveness. 3. 市场检验 政府市场化的一个重要方式是“签约外包”或称“市场检验”，地方政府被迫采用“强制性竞争投标”，在澳大利亚和新西兰，允许外部单位参与竞标政府工作的做法已实行多年，“服务成本”这使得政府机关工作人员不得不重新为自己所拥有的职务地位进行合法性辩护。但是政策建议并不适合完全外包，政府必须保留对内部事务做出决定、对外部所提出的建议进行筛选并向各部长下达指示的职能。一般管理理论设想严重低估了公共行政其特殊性，但公务员政府也不可能复归过去可能拥有的荣耀了。 政策制定:一方面，市场模式提倡将官僚体制的职能分散给多个“企业型”机关，这些机关被授权独立自主地制定政策并根据市场信号进行调整;另一方面，提倡市场模式的实际工作者期望这些拥有半自主权的组织遵守上级部门制定的政策和意识形态方面的命令。对于政府中的许多人来说，被迫遵守通行的政策信条实际上就是试图是公务员制度和政策制定政治化，但对公务员的要求与期望也许是相互对立的矛盾。决策权分散给小的组织，就会使高级官僚或政治家们有效协调政策的机会相对减少。而且如果小型组织不能以完善、协调的方式提供服务，政府部门交易成本的下降是转移到顾客身上了。市场模式所带的政策上的不一致性和累赘冗长是很突出的缺点。而且公民角色的转变也是一个问题。市场模式倾向于将公众作为顾客，这种界定既是授权给民众，使公众能期待更好更优质的服务;同时也可以说是贬低了公民身份，降低了公民作为与国家相对的权力和合法地位的拥有者的作用。公众概念最有意义趋势是将政治看成是权力义务而不仅仅是金钱。 公共利益:市场模式对公共利益的界定包含两方面:其一，根据政府提供公共服务的成本是否低廉来评价政府;其二，政府应该对市场信号做出反应，责任制概念更多地根据市场术语来界定，即由结果测评取代传统模式下的过程测评。建设“新型的可评估政府”所冒的危险是，在没有完全做好测评工作之前就试图对测评的结果进行分析;其三，公民应该被看成是消费者和纳税人。增加“消费者”选择公共服务的机会可以通过这样两种方法来实现:或者通过打破过去对大多数公务服务的垄断，或者通过增加必要的手段如发行教育住房服务代币券从而使公民能够更自由地选择服务项目。 总评:市场模式已经成为最受国家和政府欢迎的革新概念。市场模式将传统的公共官僚体制看成是公务员扩大个人权力的工具，而不是为公众提供无私服务的工具，接受传统公共行政模式无异于保护官僚免受控制并逃避责任制。可以看见，它对传统体制存在的不足之处的描述恰当的，但提出的变革方法并不是一定完全正确和合适的。对于政府而言，所有改革计划都会付出大量的、过渡期间所需要的成本和代价。我们必须了解新的治理方法所需要花费的成本是多少，以及在采取新的方法后传统行政体制中那些有利因素会丧失，同时也应该仔细考虑新的治理方法是否不具有传统体制潜在的优点。尤其是发展中国家被迫市场化的进程中，有悖市场本身的自由特征，如何把握好分寸和市场化进程的步伐是一个重要问题。在提供防务或社会服务方面，成功实施的市场模式的确提高了公共部门的 效率和效能。但政府工作成绩的测评存在长期性、复杂性，所以反省和谨慎对待是应该的。私人部门通过竞标获得如守卫、膳食等日常服务工作可以做的很好，但他们往往难以胜任政策性强的工作或更复杂的服务工作。市场模式主张扩大公民选择权，但在关于是否寻求新的、不同层次或不同类别的服务项目方面，是市场模式提供的建议并不多。而针对方案提出的选择权才是更为基本的选择权，而这涉及参与式变革模式范畴了。 参与式国家 该方法所倡导的用以证实其思想的政治意识形态是反对市场的，并致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。参与模式的倡导者认为层级节制是最直接的罪恶，缺乏参与让公务人员产生距离感，也降低了他们对组织的承诺。参与方法和市场方法不一样，市场方法主义公共组织中的较高管理阶层，这些人被看作政府的原始企业家;而参与方法则关注较低阶层的员工和组织的服务对象。参与方式认为，要使政府的功能得到更好的实现，最好的方法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外的政府组织成员，是他们有更大的个人和集体参与空间。参与可以说是一种价值观念，属于政治民主的意识形态范畴。参与概念产生的难题是很难区分出不同政治阵营对参与概念的界定。 主要的理念: 1、 参与管理 介入和参与是激励员工最有效的方法，是将可能性变为可操作性的实践;如果员工能更多地融入到组织当中并被授予了更多的参与决策的权力，那么其生产效率将会得到提高。这种风格的管理，公共机构的成员能够同心协力，而不是感觉在相互竞争。 2、 基层官员 参与和有计划的民主的价值已深入人心，官僚个体一般是积极而有效率的，但正是这群友善而有效率的个体组成的却是一种疏远而无效率的行政机构。基层公务人员参与政策活动常常被认为缺乏合法性或被怀疑其权威的正当性。问题可能在于他们确实有自己的职责，但却没有得到相应的授权。可以明显看到，基层人员所从事的工作，既得不到上面主管的支持，也得不到下面服务对象的支持。 3、 对话式民主 参与模式除了说明并改善政府组织本身的管理之外，也关心公民的参与和国家与社会间的关系。参与式政府最简单的形式是公民投票，就是让公众通过直接投票的方式来决定政策议题所要采用的方法。参与的基本观点认为，官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息;同时这种慎重的模式至少暗示了代议制民主制度在转达公众对政策的期望上并不完善，而且认为直接的民主在现今复杂的社会中也可以运行;政府应该更加开放，而不应该仅仅局限在政策专家以及负责方案的官僚人员的意见上，在公开场合，所有意见都具有同样的价值，为了探求社会中的真知灼见，各种观点的充分表达很重要，这种模式使决策周期加长，但也使得额外花费的时间和资源具有了正当性。对话式的民主讨论的范围更加广泛，讨论的重点包括应该做什么和应该如何做。参与和授权模式主要讨论的是政策计划的操作管理。参与模式的矛盾在于:公众确实想参与政府决策，但他们也要求政府能够果断、迅速采取行动; 对政府而言可能唯一有助于其做出复杂困难的决策的方法是限制参与，而不是鼓励参与。如何平衡利益团体表达的不一致,参与模式提出，政府的任务就是平衡及时决策的需要和参与的需要，同时制定出采纳未来参与者提出的相关意见的标准。 4、 公有社会 被成为公有社会的一系列政治理念的发展对于了解政府参与模式的出现非常重要。公有社会否认官僚体制在提供公共服务方面的核心地位，取而代之的是寻求合作方式和利用个人参与来强化政府效能;公有社会主义者强调发展第三部门，即有别于公共部门的非盈利组织，用来解决当代社会的许多问题，但我们也要看到美国等一些国家中，政府给予地区志愿者部门的权力非常少，明显地把这些组织看成是竞争对手而非潜在的解决问题的合作伙伴。参与模式和市场模式都视庞大的机构是公众面对政府的根本问题，都主张精简这些庞大的机构。 结构:作为改革的指导，参与更注重过程发生中的程序而不是结构。在结构上，如果低级员工感觉到在决策中可以发挥更多的洞察力和专业能力并因此受到激励而提供优质服务，那么控制性的层级节制应该减少而扁平化;另外，规范性和自主性存在矛盾，如果顾客和低级员工对决策有相当的涉及时，那就必须有更多的控制以保证遵守公共法律和财务规范。授权可能产生抵消作用，而不是像想象中那样美好。围绕当代行政改革的主题，关于组织中顾客参与的问题一直争论不休:主要问题一，谁是顾客,二，有趣的是许多参与权的定义纵然被解释成公民权，但实际上仍是指公共服务的消费者权利;三，大部分现存的公共部门参与方案中，很多都是事后的运作上而不是对政府的事前控制。参与方法建议设立新的机构，用以关注单一性政策以提高效率，而地方政府则较倾向于多元目标的运作;单一目标机构的绩效更易于认定和测量，其特派特殊性法人地位可以规避地方强势机关的干预。但单一性容易陷入相关联系多问题的泥潭中而不知所措，是为弱项。 管理:参与式治理方法对公共部门管理的意义显然比对结构的意义更重要，参与方法最重要的特征是要明确地把社会利益融入治理之中，虽然市场模式可能贬低公民的作用，但参与模式的出现却强化了公民的作用，并试图以投票以外的方法来诱导民主参与。 政策制定:参与方式明显倾向于自下而上的政策制定方式，有关证据显示，低级员工拥有大量的对个体顾客做决定的自由裁量权，所以有必要增强他们对政策制定的参与，尤其在警察局、福利机构等，但是如果授予低级员工太多权力，他们就可能想办法逃避那些用来预防他们专权和模棱两可的法律规范，因此行政裁量必须要在职务和责任的适当标准上平衡。自主权强的组织变数高于层级节制下的组织，使组织更难达成协调的一致，有关组织协调的研究指出，对价值歧异、顾客导向不同的组织来说，即使是在相同的政策领域里，也存在这协调的困难。参与有很大优势，但当弹性变得重要时，参与就会变得很软弱，因为个人和群体被纳入计划之中后，计划形成的是内化意义，它将拒绝来自外在的压力和协商，组织变革和政策变革仍然变得困难。 公共利益:参与模式设想，公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体现。这种参与至少可以通过四种机制来实现:其一，如果公民和员工认为政府服务不佳或制度运作不当，他们有权申诉。政府政策的相关信息公开是有效的公民权和参与的前提;其二，通过增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力来实现的，授权给低级官员，形成一种自下而上的政策制定过程;其三，公共决策应该让有政策影响力的公众通过对话过程来做出;其四，参与有赖于公民本身能够投入政策选择及提供服务的过程。 总论:参与方式是建立在关注组织中人类行为的基础上的，认为个人在组织及政治生活之所以能被激励，主要是出于“休戚与共”——参与，而不是出于物质——如薪资与酬劳的原因。市场模式和参与模式在解决分权化、授权给组织中的低级员工以及组织的顾客这几方面的问题上都有相似之处。参与模式所提出的分权化是想要疏导对不同官员及组织顾客的控制，而不是让服务提供者展开竞争以发展市场。参与模式中，高层官员和政治家都被看成是与顾客利益相对立的，而不是像在市场模式中那样是权力的竞争者。 附注:TQM是一种市场导向，在认识上它是被设计用来提高生产力和提高质量的方法，但它并不强调以金钱作为激励的手段。 弹性化政府 弹性化政府是指政府有应变能力，能够有效回应新的挑战。一方面，政府永久性不仅被看作是保守政策的渊源，而且也成为员工服从组织的原因;另一方面，组织的永久性也可以使以前那些宽大的社会计划得以制度化。官僚主义的批评者认为，组织为其政策辩护，是出于组织要维护其自我利益，而非维护服务对象的利益。 关于稳定性:历史悠久的组织结构可以引导政策沿着积极的道路前进，此外稳定性也是组织记忆的重要来源。从理论上将，组织记忆既是先前学习的宝库，也是未来学习的潜在障碍。政策过程需要做出的判断是:组织的记忆是否会妨碍必要的变革，或在社会与政治急剧变迁的时代应否保持必要的稳定。 组织的永久性——挫折和无效:虽然大型组织的解体可能会换来效率，但也可能因此产生重大损失，如由于协调的减少导致公共部门整体效率的衰退。标榜企业取向和创造力的组织，使政府行动的特性越来越难和如消除冗员与增进责任心等传统的价值相一致。还有学者，组织是一个自我设计的系统，当政府组织想要把控制机制制度化时，社会就会以各种方法降低它的影响力，弹性治理有较高的合法性，能对政策结果施加更多的影响。另一个导致政府组织非永久性的因素是多数工业化社会劳动市场的根本转变，由于科技的进步和经济的国际化，使专职和终身雇佣逐渐减少，兼职和临时雇用增加，而这个方式确实是一个省钱和提高组织弹性的方法。市场模式也指出，政府有必要使用外部人员，以消除其与社会价值和行动者之间的隔阂。经济效率固然是政府应该寻求的价值之一，而弹性(尤其是任用制度上)却可能不知不觉损害了其他重要的价值，如责任、公共义务和回应等方面。 机构:弹性方法的基本设想是在政府内部采用可的机构机制，以取代那些自认为拥有政策领域永久权利的传统部门和机构，主张不断撤销现有组织，避免因组织僵化所造成的困扰，使政府拥有较大的弹性，这样就能够快速地对不断变化的社会和经济情况做出反应。临时任用制度的趋势正中主张节省指出的保守财政专家们的下怀，但却可能损害公务员制度的保守价值，如责任制和稳定性。从一般性的观察中可以看到，几乎所有的正式结构本身都有寻求永久性的趋势，即使是私人部门组织也同样如此。因此，如果能将组织相对于正式化而进行某种程度的虚拟化，那么组织对外在的变化将有更强的适应能力。 管理:临时方法强调管理者必须具有调动劳动力以适应变化需求的能力，它可以为政府节省开支，并减少公民认为政府铺张浪费的感觉。而且允许双薪家庭存在对员工有利。弹性化的人事管理可以使政府快速而有效地对所面临的危机或迅速增加的服务需求做出反应。相对于节省经费来说，有效地提供服务似乎更少受到人们的关注。但这种方法的潜在意义是公务员对政府的承诺会有下降的现象，而且威胁到公共服务的价值和特质。临时性任用制度也使公务员制度的廉洁、忠诚、责任等价值观难以实现。 政策制定:古老的官僚机构在稳定的认识和政策方面可以说有利有弊，利在于，永久性的人事制度能够指引政策方向，同时给新的政策制定提供经验和知识的基础。不利在于，稳定是创新的障碍。政府通常基于政治上的理由不愿在政策上碰运气，寻求十足把握，所以计划取向永久性。坎贝尔提出“试验社会”——在对待未知事物上，应勇于尝试创新政策，试试看，而不期待一项政策能解决所有问题。德诺尔也提出“政策博弈”——担负风险，将政策当作一场赌博。将弹性化政府制度化会使试验方法的采用更受政治家们的欢迎，将裁撤条件立法、限制预算权限及使用落日条款作为政府设置弹性组织的手段。 公共利益:四个模式中，弹性方法对公共利益的论述最不清楚，大概思想包括:政府的花费越少，对社会越有利;公众会因政府的创新和较少的僵化而受惠。相反的观点认为:如果定期对组织的存在进行评鉴，那么代表弱势群体的组织最可能被裁撤;政治家和行政官员将会满足短期的行为;而且对方案进行短期的评估，往往不尽恰当。(睡眠效应——即方案的优点常常是在被中止后才显现出来。治理通常和绝对权力有关，而与弹性化计划和政策无关，虽然效率非常重要，但保护公民的基本权力却是民主政治责无旁贷的义务。弹性化和权利保护可能互不相容，如社会福利的提供，所以政策制定者和行政机构必须谨慎地让政策与受惠者相互配合。 总结:在组织非永久性方面，正确的做法是在“迫使组织停止做原来工作的力量”与“维持组织的能力”之间取得恰当的平衡，但要在两者之间做出最佳取舍是不易的。虽然每一套理念所引发的改革方案可能同时有效，但弹性化模式与参与模式却存在根本上的差异，尤其在人事管理方面，参与模式强调公务人员、甚至服务对象要有高度的责任感，但弹性化模式对员工的要求相当苛刻，随时可取代更换，它假定组织价值和公务员制度的精神都不重要。弹性化的代价是组织记忆的消褪和员工责任感的降低。 解制型政府 解制方法的含义是，释放公共部门蕴藏的能量，以提高政府行动的水平。也就是解除内部繁文缛节的限制，使政府的活动更具有创造力、效率及效能。另有一种观点认为，解制型政府是市场模式与管理主义的换种说法，主要目的在于解除内部控制，以提高公共管理者的管理能力。第三方面的含义包含参与模式的部分内涵，倾向于使员工在组织决策上更具影响力，相信运用裁量权将比运用规则、管制更能产生有效的公共行为。但改制模式仅仅强调效率而参与模式也注重自我实现、参与价值等。在大多数情况下，过多的内部控制并不是官僚体制本身所造成的，而是公众及民选代表对官僚体制及其功能失调的看法所造成的。在德语国家和受拿破仑传统影响的国家，因尊重法律而较少用法规来控制公共组织行为，一般法律就够了，解除管制的行动主要是在美国等英美语言系国家中进行;管制的解除目的在于节省公款，并使政府在采购及提供服务方面更具效率和创意。这和管制的目的一致的，自相矛盾,, 政府层级:大多数情况下，地方政府解除对自己的管制，要比中央政府革除安排其活动的程序容易得多。因为地方政府小，成效相对容易测量，管理控制也相对容易一些。但如果认为中央政府可以吸收下一级政府的经验，那么就有可能出现危险。 解制与错误:我们很容易看到解制之后又出现管制的循环过程，因为解制必然带来可能出现的错误，即使是具有高度积极性、职业道德与娴熟技能的人，都会犯错，其中有些错误将令政府觉得困窘难堪。政治家在面对公众补救错误的自然反应就是:停止解制运动，试图重申事前控制的原则。 结构:首先，解制将有助于废除内部认识控制的许多其他机制;其次，解制的部分原因是为了发挥管理者的创造能力。解制模式更重视领导者的角色，而参与模式主张通过组织中底层人员的参与增强组织的作为。解制模式认为，控制会造成浪费，而不会减少浪费，其原因主要是控制本身需要大量的员工来进行管理。解制模式并不强调集中化的控制结构，相反，它允许单个的组织制定并执行自己的目标。由中央机关实施高度管制的系统，通过允许政治领导者加强对政策的控制，应该说也是可以实现管理主义的某些目标的。解制模式有关结构问题的含义与市场模式没有太大的不同。与参与模式不同的是，解制模式比较能接受层级节制以及来自于组织核心强有力的领导;通过层级组织控制意味着解制模式并未特别要求裁撤组织中的中间管理阶层。组织可在一个更具弹性的环境中运作，但组织中的单个员工可能仍需接受上级的控制。在追求预定目标的过程中，应解除对管理活动的管制，而不是允许员工参与目标的制定。执行任务时可能拥有较大的自由空间，但对自己所执行的政策并没有任何实质性的控制权。 管理:一方面，解制模式的倡导者认为，传统的政府结构和管理形式并不像当代的一些评论家所批评的那样糟糕，而是可取得;另一方面，与参与模式相似，认为如果能够取消这些规章，员工能够在约束不多的环境中工作，更能爆发出能量和承担更多责任。解制模式总的来看与市场模式有许多相容之处，但管理上也存在冲突:管理主义被许多政府付诸实践的结果，导致了程序和内部管理的增多而不是减少，而所有这些程序和内部管理的增加都是以“优质管理”名义进行的。解制式改革只有在公务员制度的精神占优势地位的情况下才有可能获得成功。公务员制度的价值观，包括为任何政治领导忠诚服务、操守廉洁、正直公平等，可以 使减少对公务员事前控制的做法成为可行的改变现状的方法。相反，新公共管理倾向于贬低上述公务员的价值观，并隐讳地、有时是公开地赞扬那些拒绝这些价值观而奉行个人价值观，企业价值观的人。要同时进行这些改革，可能是危险的。 政策制定:解制模式有关政策制定的含义比其他方面的含义更为清晰。事实上，这个模式主要关心的便是做出决策与执行法律的程序。传统认为政策制定是政治领导者们的特权，而解制模式认为，应该赋予官僚组织更强的决策角色。其逻辑思路是，既然这些组织是思想和专业知识的汇总之处，那么就应该允许他们有更多的决策权。这样决策将会建立在更为坚实的基础上。 预算:解制政府的一个重要方面是预算和公共资金的分配，关于预算的改革倾向于减弱机关官员们在决定本机关预算方面的裁量权，利用作为协商和行动基础的准则来代替管理者主管的判断，并利用这些准则来压低公共支出。 协调:与市场模式一样，解制模式使协调和政策的连贯一致更加困难。权力分散的各个组织的领导者享有较大的决策自由，但缺乏事前控制的措施以及功能健全的评估机制，要让政府像一个若干组织的集合体那样运转，可能面临许多严重问题。 公共利益:解制式就其本质来讲，是用其他控制形式来代替法令规章式的控制，而后者通常是公共部门用来建立责任制的方法。解制模式设想，公共利益可以通过一个更积极的束缚较少的政府来实现。参与模糊强调公共的作用，并认为他们的参与是监督公共部门的最佳手段，而处理共公告抱怨的程序对这一模式的成功与否至关重要。解制模式则认为公务员大都是由具有奉献精神和有才干的人所组成的，他们愿意为公众提供尽可能好的服务。如果能放弃一些假定存在的控制措施，保留许多控制措施，系统仍可能运行良好。争论的焦点在于:正式的法规是否真正能够防止不诚实的公务员腐化堕落，或能否组织不称职的公务员犯错误。当然最重要的差别在于对公共部门的事前与事后控制。事前控制使遵守法规本身策划能够为目的，而不是实现其他目的的手段，公务人员会去钻这些法规的空子，于是会出现制定更多法规，其结果是必然产生更严重的僵化。解制的结果势必导致对公共部门采取更多的事后控制的措施，这可能会加重公务员的负担，没有指示下的决策是冒有风险的。我们要注意:法令固然可能扼杀创造力，但某一创新活动对另一个来说可能是不法行为;同样某一繁文缛节对另一个人来说可能是正当程序。更多的自由意味着更多的责任，解制的结果可能是，导致出现推卸责任和其他熟悉的官僚病症，而不是产生精干、高效的组织。 总结:市场模式趋向于重视垄断所带来的负面结果，参与模式强调的是层级节制所产生的负面影响，弹性模式关注组织永久性所引起的负面后果，而解制方法则强调公共组织的内部管制是造成公共组织功能失调的主要原因。解制方法，把改革的重点放在公共部门的程序上，而不是放在公共部门的结构上，也不是放在担任政府行政管理职位的人员的类型上。 附注:预算规则使管理者无需节省，以免在下一个预算年度上，让人觉得不需要那么多的额度。因此，在预算年度终了数周，通常可发现许多考虑欠周的支出，而这些花费只是为了将预算花完。 四种模式主要问题的解析: 市场 参与 弹性 解制 管理者的自我利协调 看不见的手 自下而上 改变组织 益 错误的发现和改市场信号 政治信号 错误无法制度化 接受更多的错误 正 市场机制取采用临时任用制公务员制度 减少层级节制 解除管制 代之 度 通过顾客的抱职责 通过市场 没有明确的建议 通过事后控制 怨 对市场模式来讲，协调问题不单是一个管理的问题，至少不会被认为是对偏离分权模式和企业精神有重要作用的问题;参与模式认为协调是自下而上而非自上而下进行的，所以理解协调的最好方法是将思考的重点放在计划的受惠者身上，而不是去关注组织官僚关系;弹性模式提供某种手段，在短期的基础上将各种组织结合起来，以解决协调和一致的问题，弹性模式是网络协调的完美典型，尽管它缺乏某种长期的相互作用关系;主张解制的观点认为，当法令规章需要协调时，就意味着这些法令规章已经失去了作用。承认协调会给管理者带来集体利益就会提出怎样最佳地开展集体行动的问题，虽然所有的管理者都有可能获益，但每一个管理者仍然未必有动力去行动。 政府冒险的理念与许多政治文化和官僚传统相冲突，部分原因是纳税人期望政府应对他们的钱负责，另外公共部门也常被期望关心公民权力，而不仅仅是关心经济事务。市场模式有关“消费主义”的概念确实提供了发现错误和改正错误的机会，但这一概念本身有许多局限性;参与式强调公民主动参与政治和行政过程的意愿，主要优点在于它强调公共参与政策过程的所有阶段，而不仅仅是在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息;弹性模式是根据其弹性的特色而提出修正错误的方法的，认为错误在所难免，但错误一旦制度化就会成为大患，非永久性组织和让组织以外人员进入政府是改正错误的方法;解制模式对改正错误也有自己的看法，它认为摆脱公共部门中大量的不必要的和反生产力的管制是校正错误级提高公共部门能力的手段。 市场模式认为，公务员制度并不以服务为宗旨，公务员是一群假公济私、自私自利的人，公务员制度是政府发展的头号敌人;参与模式不像市场模式那样把公务员制度看成是恶棍，而认为传统的公务员制度只是一个层级节制体系，这一模式企图在组织内部强调更多的平等;弹性方法认为公务员制度是良好治理的障碍，因为公务员制度几乎就是指员工永久任用;解制模式对公务员制度的看法与市场模式类似，但源于完全不同的基本准则。市场方法的逻辑是尽管废除了人事管理中许多结构，但却增加了对公务人员的纪律训练，从而使他们的效率得以提高，并使他们可以更好地遵循市场原则行事。而解制方法认为，解除人事管制的主要目的在于使公务人员的创造力和精力获得解放，从而提高政府的效率。市场模式想瓦解公务员制度及其精神特质，而解制模式建议建立根深蒂固的公共服务价值观和个人品行观。 对于治理问题及其前景，作者认为应该有更独特的和更权变的观点，改革方法必须与特定的问题及其环境密切联系起来。本书探讨的四种模式重点在于把它们看成是组织整个公共部门的不同方法，关注特定的政府工作与不同形式的组织、管理之间能否有最佳的搭配。衡量各种模式的利弊得失，慎重对待现存价值观和治理中的有效方式是必要的。