三峡工程的投资控制管理分析

三峡工程的投资控制管理分析 政府投资项目具有以公益性效益为主、投入要素市场化、产出或价格受政府管制等特点。从世界范围看，政府投资项目的投资控制绩效都不是十分理想，根本原因在于政府投资项目的产权软约束、投资主体缺位(实践中，政府投资项目的投资主体是'缺位.的，相关权利由投资、财政、行业主管等相关政府部门分享但这些政府部门不需要或无法承担相应的责任)、投资责任约束机制不健全等理论缺陷使得其'天然地"缺乏像企业投资项目一样真正的责任主体和强有力的监督主体。三峡枢纽工程～993年开始建设以来经过国务院三峡办、三峡总公司和其他有关各方的共同努力在投资控制和管理方面取得了很大成效。 国务院三峡办副主任雷加富说，三峡工程自开工建设以来至今年9月底，累计完成动态投资1863.44亿多元，其中枢纽工程799.52亿元，输变电工程352.63亿元，移民工程711.29亿元。总体看，三峡工程静态投资可控制在国家批准的概算之内，动态投资可控制在初期预测的范围之中。避免了原先很多专家学者担合的工程动态总投资"无底洞"的问。 "投资无底洞、概算难封顶"是一些大型工程建设中经常出现的现象，但在三峡工程建设中，中国三峡总公司抓住近年来有利的经济形势，建立健全投资控制体系，优化融资结构，使工程投资得到有效控制:三峡工程投资总额预计控制在1800亿元内，比原少用200多亿元，守住了工程静态投资"底线"，打破了大型工程"投资无底洞"的怪圈。特别是，一些与三峡工程差不多同期开工建设的重大工程，尽管面临同样或类似的体制环境和外部市场环境，但出现了严重的超概算问题。 三峡枢纽工程投资控制和管理中建立了3项基本制度即:川国家在项目法人责任制的基础上批准三峡总公司等项目法人作为三峡工程建设的国家授权投资主体;(2)对三峡枢纽工程投资实行了"静态控制、动态管理''的投资管理模式;(3)国家对三峡总公司建立了相对完善的激励与约束机制。这3项基本制度的建立和完善明确了三峡枢纽工程建设实施过程中国家和项目法人(三峡总公司)之间的权责分工和利益关系落实了三峡总公司的责、权、利，极大地调动了项目法人及其他有关各方的积极性和主动性为三峡枢纽工程建设管理尤其是投资 控制和管理工作奠定了坚实的制度性基础。三峡枢纽工程建设中的3项基本制度.在很大程度上弥补了政府投资项目存在的投资主体缺位、投资责任约束机制不健全等理论缺陷.对重大政府投资项目乃至政府投资的管理体制改革具有重要的参考价值。 以上述3项基本制度和项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和管理制等"四制，'为基础为进一步做好三峡枢纽工程的投资控制和管理工1乍达到国家要求的投资控制目标，有关各方在工程建设实施中还推行了一系列改革创新。 第一，三峡枢纽工程的概算投资改变了传统上设计单位编制、有关政府部门审批、调整的概算模式，而改由国际上通行的由专家组编制和审核的办法，客观.准确地确定了三峡枢纽工程的静态投资额从而为后期的投资控制和管理工作设定了科学、合理的控制目标。 第二，实施"动态的''投资控制和管理.静态投资要求项目法人负责控制.动态投资则由国家审核和承担从而明确了项目法人对工程投资控制和管理的职责，从根本上防止了将不合理甚至不合法的超概算转为合理合法的概算调整的做法。可以说三峡枢纽工程的投资控制和管理彻底突破了'般工程中用"静态的"概算调整来管理价差和建设期利息等动态投资的做法走出了"概算一超概算一调整概算一再超概算一再调整概算的老路。 第三.在''静态控制、动态管理的基础上.按照'总量控制、合理调整的原则，编制业主执行概算(包括业主单项执行概算和业主总执行概算)从而建立了一套相对完善的设计概算控制业主执行概算、业主执行概算控制工程合同价款的投资控制和管理体系。 第四，针对我国工程设计中长期以来一直存在着技术与经济结合不够紧密的问题统筹三峡枢纽工程的技术与经济关系通过优化设计.实现了工程技术、质量与经济(投资成本)的有机结合从而从源头上有效地控制了工程的技术风险并降低了投资成本。 第五.建立科学、规范的价差结算制度，实现了投资价格变动这一市场风险在中国三峡总公司和各参建单位之间的有效分配和转移，从而构建了对三峡枢 纽工程投资的双重控制与约束机制(即国家对三峡总公司和三峡总公司对各有关参建单位)调动了三峡总公司对价差投资管理和投资控制的积极性、主动性。 第六，充分利用我国金融市场的各种融资工具，利用市场机制进行多元化融资，不仅有效弥辛盯政府财政性资金的缺口.还大大降低了融资成本。比如自1996年至2005年三峡工程共发行了6期、8个品种的企业债券2006年明又发行了总额3则乙元的无担保三峡债券。据测算，三峡枢纽工程利用企业债券进行直接融资以来由于利率相对较低，与银行长期贷款相比，每年降低建设期利息支出约3亿多元。又如，1998年三峡总公司顺应国内各商业银行的竞争态势，分别与建设银行、工商银行和交通银行签订了总额为110亿元的3年期贷款协议，通过滚动使用、借新还旧、蓄短为长，不仅增加工程建设资金调度的灵活性也大大降低了融资成本。 第七.针对三峡工程兼具社会效益、环境效益和经济效益等综合效益的特点在确保三峡枢纽工程质量的基础上.以发挥工程综合效益为中心通过统筹和正确处理工程建设实施中的质量、进度、投资(造价)、安全和功能等多目标之间的关系，达到实现工程综合效益最大化的目的。尤其是，三峡枢纽工程通过促进水电机组早投产早发电、早收益.大大提高了工程综合效益。 第八针对三峡枢纽工程建设工期长、技术条件复杂的特点.强化工程风险管理，尤其是引入工程保险机制通过实施业主控制的工程保险，有效转移了工程部分风险。如三峡总公司除对建筑安装工程投保建筑工程一切险、安装工程一切险并附加第三者责任险外，还根据建设管理特点，对业主施工设备投保设备综合险，对业主供材投保运输险;为保障施工人员的利益.强制要求各施工单位又杠作在三峡工地的雇员投保雇主责任险。 总之.这些三峡枢纽工程建设中有关投资控制和管理的改革措施和办法，在投资体制和建设管理体制的基础上进一步建立和健全了三峡工程的投资管理和控制体系，确保了三峡工程投资的静态控制和动态管理目标的实现对其他重大项目建设尤其是投资控制和管理具有重要的借鉴意义。