美中物种保护法律立法宗旨比较研究

美中物种保护法律立法宗旨比较研究 美中物种保护法律立法宗旨比较研究 第10卷第2期 2009牟6月 江苏工业学院学报 JOURNALOFJIANGSUPOLYTECHNICUNIVERSITY Vo1.10NO.2 Jun.2009 美中物种保护法律立法宗旨比较研究 秦红霞 (南京森林公安高等专科学校警务管理系,江苏南京210046) 摘要:美国《濒危物种法》的立法宗旨体现其先进的环境立法理念.造就其凌驾于行政之上的濒危物种优先权,广泛的保护范 围和强大保护效力和公民诉讼等,使其成为世界范围内最强有力和卓有成效的物种保护法律,为物种的持续生存提供坚实的 法律保障.中国应借鉴美国经验,重新审视其环境立法理念,并在此基础上进一步完善野生动物资源保护的地位,立法目的,法 律责任及司法保证等.以期切实有效的保护本国生物多样性. 关键词:立法宗旨;环境立法;物种保护 中图分类号:DF468文献标码:A文章编号:1672—9048(2009)02—0028—03 立法宗旨也称立法目的,是立法者通过一部法 律或行政法规等规范性文件所要达到的目标.物种 保护法律立法宗旨反映了立法者对物种保护问题的 理解高度,决定了该法律的地位以及由此带来的法 律效力等.本文试图从立法宗旨的角度比较美国和 中国物种保护法律的差异以及由此带来的制度构 建,法律执行,法律责任以及法律效力等诸多方面 的差异,希望对中国物种保护立法的改进有所启示. 一 ,立法宗旨差异体现了环境立法理念的不同 美国物种保护方面的主要法律是1973年颁布 的《濒危物种法》(theEndangeredSpeciesAct, ESA,以下简称ESA),保护对象是濒危物种 (endangeredspecies)和受威胁物种(threatened species).与此对应,我国的主要法律是1988年通过 的《野生动物保护法》.从命名上看,后者的保护对 象为所有野生动物,但该法第二条明确规定:本法 规定保护的野生动物,是指珍贵,濒危的陆生,水 生野生动物和有益的或者有重要经济,科学研究价 值的陆生野生动物,且接下来进一步说明该法各条 款所提的野生动物,都是指前款规定的受保护的野 生动物.因此,就濒危物种的保护而言,两者在立 法宗旨上具有一致性. ESA规定该法的立法宗旨是:为濒危物种和受 威胁物种赖以生存的生态系统提供一种得以保存的 方法,为濒危物种和受威胁物种的保存提供一种计 划,并采取适当的措施实现与其他国家签订的(野 生动物保护方面的)国际协定和条约.我国《野生 动物保护法》开宗明义:为保护,拯救珍贵,濒危 野生动物,保护,发展和合理利用野生动物资源,维 护生态平衡,制定本法.从立法宗旨的比较中看出, ESA的着眼点仅在物种及其赖以生存的生态系统 的"保存",体现出其立法目的的一元性,而《野生 动物保护法》的一个重要目的是合理利用包括濒危 动物在内的野生动物资源. 物种保护法律是物种生存在与经济发展的矛盾 中处于劣势的情况下,人类不得不利用法律的权威 性来限制经济活动,保护生物多样性的手段.《野生 动物保护法》把包括濒危物种在内的野生动物的经 济价值的利用写人立法目的,致力于物种保护和经 济发展的平衡和协调,反映出其立法目的的二元性, 体现出我国立法者对经济发展与物种保护孰轻孰重 的矛盾心态.《野生动物保护法》的立法宗旨隐示该 法是对经济发展的一种妥协性立法,其法律规定和 效力必然存在先天的软弱性和不彻底性. 两者立法目的的差异体现出两国环境立法理念 的差异.ESA所体现出来的环境立法理念已经战胜 人类根深蒂固的经济重要性的传统观念和急功近利 的实用主义,从人类利益中心主义中的经济利益优 + 收稿日期:2009一O3—1O 作者简介:秦红霞(1980一),女,江苏镇江人,硕士,讲师,主要从事野生动植物保护研 究. 秦红霞.美中物种保护法律立法宗旨比较研究 先阶段过渡到了生态利益优先阶段.L1以这种先进 的立法理念为指导,ESA确立了优先保护物种的立 法宗旨,决定了该法律的强大效力. 二,立法宗旨差异下的濒危物种优先原则 ESA先进环境立法理念影响下的立法宗旨首 先造就了濒危物种优先原则.ESA规定所有的联邦 部门和机构都必须追求保护濒危物种和受威胁物种 的目的,并运用他们的权力来促进该法立法宗旨的 实现.用法律的形式规定物种保护成为所有联邦政 府部门和机构的义务,而且在没有提及豁免的情况 下,把这一义务凌驾于各政府机构的原有职能之上. 在司法实践中,濒危物种优先权原则的实现最 好地体现在位于美国着名十大环境法判例之首的 "田纳西流域管理局诉希尔案"上.[2为保护一种生 活于特定区域的叫做蜗牛镖(snaildarter)的小鱼不 因其关键性栖息地(criticalhabitat)的破坏而遭灭 绝,一项在ESA颁布之前就快完工,耗资上亿美元, 对当地人民生活具有重要意义的大型水利工程的修 建被禁止,很好地诠释了ESA及司法机关对物种保 护和社会经济发展孰轻孰重的权衡. 当然,此案中小鱼对大坝的胜利并不是轻易得 来的,其中交织了立法与行政的矛盾.国会通过了 ESA,ESA以国会裁决的名义明确了物种保护的态 度,确立立法宗旨和国会政策,但在具体案件中国 会以批准拨款的方式间接站到了大坝的立场,此行 为大异于其在ESA中体现出来的环境立法理念.但 法院最终根据ESA,裁决国会所要表现的意图是不 计一切代价保护濒危物种,而最终判小鱼胜诉.Ea] ESA的法律效力源于先进环境立法理念下的 立法宗旨.反观中国,《野生动物保护法》在立法宗 旨上对物种保护底气不足,濒危物种优先的原则也 很难实现.《野生动物保护法》规定"国家对野生动 物实行加强资源保护,积极驯养繁殖,合理开发利 用的方针","各级政府应当加强对野生动物资源的 管理,制定保护,发展和合理利用野生动物资源的 规划和措施","各级野生动物行政主管部门应当监 视,监测环境对野生动物的影响"等,使用的是空 泛而缺乏强制力,执行力的语句,而且着眼点主要 在于对野生动物的开发利用而非保护.因此在我国 司法实践中,当野生动物与经济利益相矛盾时,经 济利益一般会处于优先地位,野生动物的优先权会 受到种种障碍,同时也缺乏充分可靠的法律支持. 三,立法宗旨差异下的保护范围及效力 众所周知,物种灭绝的两大主要原因一为物种 所赖以生存的生态环境的破坏,二为对物种本身过 度的开发利用,那么对物种的保护也必须针对这两 方面.ESA很好的兼顾了这两点.在立法宗旨的陈 述中,ESA声明其立法的目的首先是"为濒危物种 和受威胁物种赖以生存的生态系统提供一种得以保 存的方法",接下来才是"为濒危物种和受威胁物种 的保存提供一种",把物种生存环境的地位提升 到了与物种本身同样的高度,保护范围很广泛. ESA的立法宗旨体现在整个法案中,对物种生 存环境的保护目的也贯穿整部法律,从具体的法律 条规上保证与物种本身同等的保护效力.如ESA赋 予内政部长(theSecretaryoftheInterior)决定某 一 物种是否属于濒危物种或受威胁物种的权力,在 确定某个物种是濒危物种并将其列入名单时,内政 部长还必须根据"可获得的最好的科学和商业数 据"标明其关键性栖息地,对其进行保护. 对生存环境的重视同样体现在"夺取"违法制 度中.根据ESA第九条例外规定,除了例外条款,任 何人"夺取"(take)任何一种濒危物种均系违法.在 1981年美国鱼和野生动物局对其1975年颁布的一 项行政规章的修订中,对"夺取"(take)定义中的 "伤害"(harm)作了进一步解释:"'夺取' (take)定义中的'伤害'(harm)意味着……该行 为包括显着的栖息地的改变或退化……"这表明不 管是政府部门,各种组织还是个体公民,都不得改 变物种栖息地,否则就要承担相应的法律责任.基 于此,"夺取违法制度","栖息地保护"(Habitat ConservationPlans)制度也应运而生,规定任何私 人土地所有者在自己的土地上从事合法的活动时, 如有可能危及到濒危物种,应当取得从事该行为的 许可证.[ 相形之下,我国《野生动物保护法》的保护范 围虽也提及生存环境,但不仅对不可破坏的生存环 境有诸多限制,而且法律责任非常轻微.见第三十四条:违反本法规定,在自然保护区,禁猎区破坏 国家或者地方重点保护野生动物主要生息繁衍场所 的,由野生动物行政主管部门责令停止破坏行为,限 期恢复原状,处以罚款. 四,立法宗旨差异下的公民诉讼制度 ESA还确定了公民诉讼制度,赋予任何人对任 何政府部门和机构,组织及个人等的违法行为提起 诉讼的资格和权力,把政府部门和机构的行动也置 于公众的强力监督之下,为物种及其栖息地事实上 或可能遭受的侵害提供司法救济,从司法终端进一 ? 30?江苏工业学院学报2009点 步保障立法宗旨的实现. 在司法中,公民诉讼制度也得到了实践.着名 的北方斑点猫头鹰争端,帕里拉争端等都是公民诉 讼案件的典型代表.I5这些典型案件有效地促进了 ESA的法律效力,再一次促进人们对物种及环境保 护的思考,推动了濒危物种保护法律制度的发展和 完善. 我国环境资源法也初步确立了公众参与原则, 但具有很大的局限性.《野生动物保护法》第五条规 定:中华人民共和国公民有保护野生动物资源的义 务,对侵占或者破坏野生动物资源的行为有权检举 和控告.除此之外,没有对有关个人和单位应向何 单位检举,控告以及有关部门对检举,控告处理的 程序,期限,有关部门不作为的法律责任等做出规 定,缺乏可操作性,使公民事实上很难对破坏公益 的行为进行制约和监督,从而使该规定很难落实.此 外,由于我国诉讼法中诉讼资格"直接利害关系 人"的限制,迄今为止从来就没有出现过被法院接 受的公益诉讼案件.L5 经济发展与限制经济发展的物种保护是现代人 类面临的一场艰难的博弈,物种保护是否能最终胜 出,关键在于人们是否能接受先进的环境立法理念, 并以"壮士断腕"的勇气予以践行.ESA在很大程 度上做到了,这是人类对根深蒂固的经济利益重要 性和实用主义观念的伟大进步.但即使如此,美国 的物种灭绝仍在继续,对于生物多样性丰富,同时 濒危物种种类也众多的中国不能不说是一个很好的 警示和借鉴.为维护生物多样性,我们有必要重新 审视我们的环境立法理念,并在此基础上重新确立 野生动物资源保护的地位,立法目的,法律责任及 司法保证等,在原有基础上脱胎换骨出一部新的卓 有成效的野生动物保护法,为野生动物的生存提供 强有力的法律保障. 参考文献: [1]张梓太,李传轩,陶蕾.环境法法典化研究[M].北京: 北京大学出版社.2008:188. I-2-]汪劲,严厚福,孙晓璞.环境正义:丧钟为谁而鸣——美国 联邦法院环境诉讼经典判例选I-M].北京:北京大学出版 社,2006:163. [3]付璐.美国《濒危物种法》对联邦机构的要求一一美国 《濒危物种法》第七章浅析[J].内蒙古环境保护,2003,15 (2):6—10. [4]陈冬.美国濒危物种保护制度及其对我国的启示EJ3.野 生动物杂志,2006,27(1):43—45. [5]王树义.环境法系列专题研究(第二辑)[M].北京:科学 出版社,2006:48. ComparisonofLegislativePurposeinWildlifeProtectionLaw betweentheU.SandChina QINHong--xia (PolicingAffairsDepartment,NanjingForestPoliceCollege,Nanjing210046,China) Abstract:ThelegislativepurposeoftheEndangeredSpeciesActinAmericareflectsitsadvanced environmentallegislativeconcept,determinesthepriorityofendangeredspeciesovergovernmental administration,theAct'Sextensiveprotectionrangeandintensiveprotectionforceandcitizensuitssystem aswel1.AllthesemaketheActoneofthemosteffectiveonesconcerningspeciesprotection,providinga solidsupportforthespecies'continuousexistence.ChinashouldlearnfromAmericanexperienceto effectivelyconservethebiodiversityofthecountrybyreviewingitspresentenvironmentallegislative conceptandreconsidertheissuesoflegalstatus,legislativepurpose,legalliabilitiesandjudicialassurance ofnaturalresourcesprotectionlaws. Keywords:legislativepurpose;environmentallegislativeconcept;speciesprotection (责任编辑:刘志新)