【经典案例】福建高院判决陈火山等诉漳浦县政府海域使用行政许可、行政登记案

【经典案例】福建高院判决陈火山等诉漳浦县政府海域使用行政许可、行政登记案 福建高院判决陈火山等诉漳浦县政府海域使用行 政许可、行政登记案 ====================================================================== 裁判要旨 与行政许可存在重大利益关系的人是该行政许可程序中的利害关系人，在行政许可决定前享有陈述、申辩及要求听证的权利，行政机关未予告知和保障该权利便构成行政许可程序违法，据此作出的行政登记也应依法撤销。 案情 2004年5月8日，第三人张木有向被告漳浦县人民政府提出海域使用申请。被告所属海洋行政主管部门漳浦县海洋与渔业局，于2004年7月5日作出初审意见:“该宗用海:一、符合海洋功能区划。二、界址、面积清楚。三、未设置使用权。”2004年7月12日，漳浦县海洋与渔业局填写海域使用审批呈报，报被告批准。被告于2004年7月14日作出“同意办理”的审批意见，批准了第三人的申请，审批号为3506232004152。原告陈天山、陈火山于2004年5月6日向漳浦盐场海域管理站申请使用“乌坪嘴”西北侧海域，漳浦盐场海域管理站于2004年6月2日作出同意申请的意见，并向原告收取了海域使用金。 原告得知第三人向被告提出海域使用申请后，认为第三人申请使用的海域包含其申请使用的“乌坪嘴”海域，将会出现重复发证问，于2004年6月22日向漳浦县海洋与渔业局提出异议。被告在作出行政许可决定前没有告知原告享有听证的权利，也没有举行听证。被告于2004年7月14日颁发给第三人国海证043563152号《海域使用权证书》，2004年7月22日第三人交纳了海域使用金，2004年7月28日，被告所属海洋与渔业局作出浦海证告字[2004]5号发证公告。原告不服被告的具体行政行为，向漳州市人民政府申请复议。漳州市人民政府于2004年10月12日作出漳政复决[2004]45号复议决定书，维持了被告的具体行政行为，原告仍不服，向福建省漳浦县人民法院提起行政诉讼。2005年2月16日，漳浦县人民法院将该案移送福建省漳州市中级人民法院审理。 裁判 福建省漳州市中级人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国海域使用管理法》第十二条第三款、第十五条第一款、第十七条第一款之规定，依法经有权机关批准的海洋功能区划，是作出海域使用行政许可行为的依据。但被告漳浦县人民政府在履行海域使用权批准行政职权过程中，未依法履行审查职责，在没有有权机关依法批准的海洋功能区划作为依据的情况下，即作出3506232004152号海域使用行政许可和颁发国海证043563152号《海域使用权证书》给第三人张木有，违反了上述法律规定。被告在行政复议程序中未提交而在诉讼程序中才提交的海域使用论证表，不能作为本案认定的依据。被告应按照《海域使用申请审批暂行办法》第六条之规定，对申请海域是否符合海域使用规划进行审查，但其未尽审查义务。本案原告认为第三人申请的海域使用范围与其申请使用的海域范围存在重叠情形和界址不清，并向被告提出异议，为此，被告的行政许可行为涉及原告与第三人之间的重大利益关系，被告本应就原告的主张给予其充分的陈述和申辩权利，但被告在作出行政许可决定前，没有告知原告及第三人享有听证的权利，同时在没有举行听证的情况下将讼争的海域使用权批准给第三人，属行政程序违法。 综上，漳州中院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、3目，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(三)项之规定，作出如下判决:确认 被告漳浦县人民政府对第三人张木有的海域使用申请作出的3506232004152号行政许可决定违法，并撤销被告颁发给第三人的《海域使用权证书》。 一审宣判后，被告及第三人不服，向福建省高级人民法院提起上诉，请求撤销一审判决。 福建省高级人民法院经审理后认为:上诉人漳浦县人民政府在审批张木有的海域使用申请过程中，在利害关系人陈火山提出异议的情况下，既没有进行调查核实，又未依法认定陈天山、陈火山是行政许可程序中的利害关系人，进而未告知申请人与利害关系人有陈述、申辩及要求听证的权利，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定。同时，漳浦县人民政府也没有充分的证据证明其依法审查海域使用论证报告表，并将海洋功能区划作为审查行政许可申请的依据。故其作出3506232004152号海域使用行政许可决定，认定事实不清，违反法定程序，依法应予撤销。依据3506232004152号海域使用行政许可所作出的海域使用权登记亦应予以撤销。上诉人漳浦县人民政府与张木有的上诉理由均不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。 案例编写人:福建省漳浦县人民法院 林振通 本案是一起不服海域使用权行政许可、行政登记的行政纠纷案。审理本案，关键是对以下争议焦点作出正确认定:本案行政许可程序是否违法,本案有否将海洋功能区划作为海域使用权行政许可的依据, 一、关于本案行政许可程序是否违法的问题 《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定:“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”该法第四十七条规定:“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”。本案中，被上诉人系本案海域使用权行政许可、登记程序中的利害关系人，依照上述法律规定享有充分陈述、申辩和要求组织听证的权利，但上诉人未予依法告知并在未组织听证的情况下将该海域使用权许可给第三人张木有，构成行政程序违法，其作出的行政许可决定显属违法，其据此颁发的《海域使用权证书》也应依法予以撤销。 二、关于海洋功能区划有否作为本案行政许可的依据问题 《中华人民共和国海域使用管理法》第十二条第三款规定:“沿海市、县海洋功能区划，经该市、县人民政府审核同意后，报所在的省、自治区、直辖市人民政府批准，报国务院海洋行政主管部门备案。”该法第十五条第一款规定:“养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。”该法第十七条第一款规定:“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。”可见，依法经有权机关批准的海洋功能区划，是作出海域使用权行政许可行为的重要依据。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。 本案中，依法经有权机关批准的海洋功能区划，是作出海域使用行政许可行为的重要依据。上诉人漳浦县人民政府应在举证期限内向人民法院提交上述依据，但漳浦县人民政府在诉讼中未向人民法院提交，其辩称已对公众公布即可、无需再向法院提交的理由于法无据，不能 成立。因此，应视为漳浦县人民政府在履行海域使用权批准行政职权过程中，未将海洋功能区划作为本案行政许可的依据，故其作出3506232004152号海域使用行政许可决定和颁发国海证043563152号《海域使用权证书》给第三人张木有，应认定为依据不足。故本案上诉人漳浦县人民政府所作出的海域使用权许可的具体行政行为缺乏相应的证据证明，依法应予确认违法，其据此作出的行政登记行为也应予以撤销。 (福建省漳浦县人民法院:林振通)