论我国森林法的完善--以中外森林法律制度的对比为视角

论我国森林法的完善--以中外森林法律的对比为视角 论我国森林法的完善--以中外森林法律制度的对比为 视角 硕士学位 论文 论我国 森林法的 完善 ??以中外森林 法律制度 的 对比为视角硕士 研 究 生: 吴靓 导师 : 黄桂 琴 教授申请 学位 级别 :硕 士 学科 、专 业: 环境 与资 源保 护法 学 答辩 日期 :2013 年6 月 6 日 授予 学位 单位 : 石家 庄经 济学 院 石家庄经 济学院 2013 年 6 月 6 日 A Dissertation Submitted to Shijiazhuang University of Economics For the Academic Degree of Master On the Perfection of China's Forest Law -- Contrast to the legal system of Chinese and foreign forest Perspective Candidate : Wu JingSupervisor : Huang Guiqin Professor Academic Degree Applied for :Master Specialty :Environment and Resources Protection Law School/Department :Shijiazhuang Universityof Economics Shijiazhuang University of Economics Jun ,2013 2独 创 性 声 明本人 郑重声 明: 所呈 交的论 文是我 在导师指 导下进 行的研 究工作 及取 得的研究 成果。 尽我所 知, 除了 文中特 别加以标 注和致 谢的地 方外, 论 文 中不包含 其他人 已经发 表或撰 写的研 究 成果, 也不 包含为 获得石 家庄经 济 学院或其 他教育 机构的 学位或 证书所 使 用过的材 料。 与我 一同工 作的同 志 对本研究 所做的 任何贡 献均已 在论文 中 作了明确 的说明 并表示 了谢意 。签名 : 日期:关 于论文使 用授权 的说明本人 完全了 解石家 庄经济 学院有 关 保留、使 用学位 论文的 规定, 即: 学校有权 保留送 交论文 的复印 件, 允许 论文被查 阅和借 阅; 学校 可以公 布 论文的全 部或部 分 ,可以 采用影 印 、缩印或 其他复 制手段 保存论 文。(保 密的论 文在解 密后应 遵守此 规 定) 签名: 导 师签名 :日 期: 摘 要 摘 要 森林资源被称为 “大自然之肺” , 是陆地生态系 统的重要组成部分, 具有调 节气候、涵养水 源、防风固沙 、改善生态 环境 等重要作用。 森林 不仅具有生态 功能,同时具有 经济功能和社 会功能。目 前在 我国,如何将森林 的三项功能有 效的配置利用成 为了一个十分 重要的问 。而 在森林资源保护和 利用的过程中 产生的一些法律问题成为了我们亟需解决的课题。 在我国以 《中华 人民共和国 森林法》为 主的森 林法体系经过多 年的建设己 经初具规模, 为 我国森林资源 的经营 和保 护 起 着积极的作用,但 已经远远跟不 上时代发展的脚 步。 我国现行 的 《中华人 民共 和国森林法》 偏重 于 森林资源的 经济价值, 但未 涉及森林资源 的生态价值 。 本 文旨在对中外森林 法 律制度进行 比较 ,结合我国 的具体国情提 出完善我国 森林 法的若干建议,促 使我国森林资 源的生态价值、 经济价值和社 会价值得到 有效 合理配置,最终实 现森林资源的 可持续发展。 本文分为 五章,主要内容为:第一章 绪论 在这一部分主要介绍本课题的研究背景、目的、方法和内容。 第二章 我国森林法律制度的概 述本章首先介绍了 我国森林法 律制度的概 况 。其次,从法理 学、生态学 、法 经济学、法社会学的角度完善我国森林 法的理论基础。 第三章 我国《森林法》的基本概念和立法目的的完善 笔者对 我国森林 法中“森林 ” 、 “森林 资源” 的 概念作了进一步 的界 定;并 介绍了我国森林 法历次修改的 立法目的, 通过 对外国森林法律 中 先进的立法目 的的经验予以借鉴,提出完善建议。 第四章 具体的森林法律制度的完善 本章通过对中外 森林资源所 有权制度 ; 森林生 态效益补偿基金 制度 ;森林 资源公众参与制 度 ; 森林资源 法律责任进行 比 较,提出完善我国 森林法中森林 法律制度的建议。 第五章 我国森林资源管理体制的完善 我国森林资源管 理体制的完 善对我国森 林资源 的发展 将起到 十 分重 要的作 用, 因此本章主 要通过对比中 外的森林资 源管 理体制,借鉴外国 的先进经验, 提出完善建议。 关键词 :森林法 ;制度比较 ;完善建议 I Abstract Abstract Forest resources is known as "the lungs of nature," is an important component of terrestrial ecosystems part, with the regulation of climate, water conservation, wind and sand, an important role in improving the ecological environment. Not only has the function of forest ecosystems, but also has economic function and social function. Currently in China, and how the three functions of forest use valid configuration has become a very important issue. The conservation and utilization of forest resources in the process produced some of the legal issues become our need to solve the issueIn our country the "Republic of China Forest Law" based forest law system after years of construction has been taking shape for our management and protection of forest resources play an active role, but has been far behind the development of the times footsteps. China's current "Forest Law of PRC" emphasis on the economic value of forest resources, but not involved in the ecological value of forest resourcesThis paper aims to compare the legal system and foreign forests, combined with China's specific national conditions improve our forest law a number of recommendations to promote the ecological value of forest resources, economic and social values are effectively rational allocation, and ultimately achieve sustainable forest resources development. This paper is divided into five chapters, the main contents are: The first chapter In this part mainly introduces the research background, purpose, method and contentChapter overview of the legal system of forest This chapter first describes an overview of the legal system of forest. Secondly, from the jurisprudence, ecology, law and economics, sociology of law perspective Improving Forest Law theoretical basisChapter III of the "Forest Law" legislative purpose of the basic concepts and improve The author of the Forest Law of China "forest", "forest" concept was further defined; Forest Law of China and introduced legislation to modify the previous II Abstract purpose, through the forest law on foreign advanced experience of the legislative purpose of reference to be presented suggestions for improvementChapter specific forest law system of This chapter on foreign ownership of forest resources system; forest ecological benefit compensation fund system; forest resources public participation; forest resources liability compare Forest Law of China put forward a sound legal system in the forest proposalChapter V of the improvement of forest resources management system Of forest resource management system perfect for the development of forest resources will play a very important role, so this chapter by comparing the foreign forest resources management system, learn the advanced experience of foreign countries, put forward suggestions for improvement Key words: Forest Law ;Comparison System ;Suggestions for Improvement III 目录 目 录 摘 要. I AbstractII 目 录. 1 第 1 章 绪论- 1 - 1.1 研究背景. - 1 - 1.2 本文的研究目的和意义. - 2 - 1.2.1 本文的研究目的 - 2 - 1.2.2 本文的研究意义 - 2 - 1.3 国内外研究概况. - 3 - 1.3.1 国内研究概况- 3 - 1.3.2 国外研究概况- 4 - 1.4 本文的研究方法和主要内容 - 5 - 1.4.1 本文的研究方法 - 5 - 1.4.2 本文研究的主要内容- 5 - 第 2 章 我国森 林资源法律制 度的概述. - 6 - 2.1 我国森林资源的现状 - 6 - 2.2 我国森林资源相关法律规定的现状 - 7 - 2.3 完善我国森林法的理论基础 - 7 - 2.3.1 法理学基础. - 7 - 2.3.2 生态学基础. - 8 - 2.3.3 法经济学基础- 9 - 2.3.4 法社会学基础- 9 - 第 3 章 我国《 森林法》的基 本概念和立 法目的的 完善. - 11 - 3.1 我国《森林法》中的基本概念 - 11 - 3.1.1 我国《森林法》中“森林”概念的界定 - 11 - 3.1.2 我国《森林法》中“森林资源 ”的概念界定- 12 - 3.2 我国《森林法》立法目的的完善建议 - 13 - 3.2.1 我国《森林法》立法目的的历次修改及简要评析. - 13 - 3.2.2 外国相关国家森林法律制度中关于立法目的的规定- 14 - 3.2.3 我国与外国森林法律中立法目的的比较 - 16 - 1 目录 3.2.4 完善我国《森林法》立法目的的建议- 16 - 第 4 章 具体的 森林法律制度 的完善- 18 - 4.1 我国森林资源所有权制度的完善建议 - 18 - 4.1.1 我国的规定 - 18 - 4.1.2 德国、瑞典关于森林资源所有权制度的规定- 19 - 4.1.3 我国与德国、瑞典森林资源所有权制度的比较 - 20 - 4.1.4 完善建议- 21 - 4.2 完善森林生态效益补偿基金制度的建议. - 22 - 4.2.1 我国的规定 - 22 - 4.2.2 外国相关国家的规定. - 22 - 4.2.3 我国与外国相关国家森林生态效益补偿基金的比较- 24 - 4.2.4 完善建议- 25 - 4.3 我国森林资源公众参与制度的完善建议. - 26 - 4.3.1 我国和俄罗斯的规定. - 27 - 4.3.2 完善建议- 27 - 4.4 我国森林资源法律责任的完善建议- 28 - 4.4.1 我国的规定 - 28 - 4.4.2 保加利亚、俄罗斯关于森林资源法律责任的规定. - 29 - 4.4.3 我国与外国关于森林资源法律责任的比较. - 31 - 4.4.4 完善建议- 32 - 第 5 章 我国森 林资源管理体 制的完善 - 34 - 5.1 我国森林资源管理体制的现状 - 34 - 5.2 外国相关国家的规定- 35 - 5.2.1 俄罗斯的规定. - 35 - 5.2.2 巴西的规定 - 36 - 5.3 我国与俄 罗斯、巴西森林资源管理体制的比较. - 36 - 5.3.1 俄罗斯与我国的森林资源管理体制的比较. - 36 - 5.3.2 巴西与我国的森林资源管理监督体制的比较- 37 - 5.4 完善建议 - 37 - 5.4.1 为实现中国的森林资源产权化管理,不断探索宏观调控模式- 37 - 5.4.2 明晰森林资源产权, 完成国有森林资源经营管理机制的彻底转 变. - 38 - 5.4.3 完善我国森林资源监督管理体制的建议 - 38 - 结论 与展望- 39 - 2 目录 参考 文献. - 40 - 致 谢 - 43 - 作者 简介. - 44 - 3 第 1 章 绪 论 第1 章 绪论 1.1 研 究背 景 我国森林资源 类 型多样,树 种资源丰富 ,珍贵 、稀有树木繁多 。森林资 源 面积蓄积数量大 ,居世界前列 ,但人均占 有量 小,资源分布极不 均衡。 我国 森 林资源结构不够 合理 ,亟待调 整。 我国的 林业 用地分布差异大, 林地 利用率、 生产力低,单位 面积蓄积量小 ,残次林比 重大 。 我国的 人工林面 积 比 较大、发 展 比较快,但质量有待提高,扩大森林资源有 一定的 潜力。 对于以上提到的 我国森林资 源的状况, 我国提 出了一 系列的森 林法律法规 来保障森林资源 的发展。 在我 国实行 经济 体制的时期,我国 颁布了《中华 人民共和国森林法试行》(1979 年) ,随 后 通过了《中华人民 共和国森林 法》 (1984 年) 和森林法的实施细则。 在计划经济 向社会主义市场经济转型过程中, 森林法已经跟不上 时代 的发展步伐, 国家在1998 年颁布了新的 森林法及其实施 条例。 从1979 年至今, 我国的森林法对林业发展起了积极推进的作用, 但是随 着经济的发展和 时代的变化, 计划经济时 期制 定的森林法因立法 时的前瞻性不 足,在实施的过 程中暴露出部 分缺陷。所 以, 对于我国《森林法 》的修改被正 式提上日程。 在现阶段处于林 业发展的战 略转型时期 ,我国 很多学者进行 了 相关研究和 论述, 以蔡守秋 先生为代表的一些专家提出了关于我国 《森林法》 的修 改建议。 在转型的过程中, 我国还制订了 两份具有重大历史意义的文件 : 《加快林业发展 的决定》 、 《关于全面推行集体林权制度改革的意见》 。 这两份文件指引着我国森 林法修改的新方 向和新目标, 对于我国森 林法 修改和完善起到了 关键性作用。 国家林业部门也在进行修改森林法的调研工作,2004 年9 月召开了全国林业法 制工作会议,全 面推出了依法 治林的目标 、任 务和各项措施,由 此依法治林进 入了一个新阶段 。虽然,对于 森林法的修 改还 存在很多争议,但 是无论是从现 阶段林业改革的 现状来看,还 是从森林法 本身 的特点来看,森林 法的修改是林 业政策实施和生态文明建设的必然趋势。- 1 - 石家庄经济 学院硕士 学位论文 1.2 本 文的 研究 目的 和意 义 1.2.1 本文的研究目的 研究课题希望通 过介绍我国 森林法的现 状和存 在的问题,借鉴 国外对森林 法研究取得 的经 验和教训,对 其森林法进 行分 析,找出有助于我 国森 林法完善 的经验,并对多 项现行制度在 法律层面存 在的 问题进行剖析,针 对现存的问题 提出了完善我国 森林法的具体 措施和解决 方法 。笔者希望通过文 中对中外森林 法各项法律制度 的对比,总结 相关经验, 从法 律视角为完善我国 森林法提供更 多理论上的支持和实践上的参考 。 1.2.2 本文的研究意义 第一, 理论意义 。 在理论界,2010 年环境资源 法学研究会年会以 “生态文 明与林业法治” 为议题对森林法的修改进行了讨论与研究。 届时, 王树义教授、 周玉华教授和环 境资源保护的 学者等提出 了关 于我国森林法的 修 改背景和修改 原则以及完善建 议。此次探讨 对于森林法 的修 改起着关键性的指 导作用。在理 论界,森林法的 修改已经得到 了各界学者 的认 同,所以作者认为 通过对中国森 林法与外国森林法的对比,提出适用于我国的森林法完善建议至关重要。第二, 现实意义 。我国森林 生态环境在 不断的 恶化,人们也逐 渐认识到森 林资源不可替代 的生态功能。 因此森林资 源的 生态价值显现出来 。近 些年来因 对森林资源生态 价值的关注, 进而催生了 现代 林业理论。现代林 业理论主张森 林资源生态优先 、森林资源可 持续发展和 经营 的理念。近些年我 国因受这一理 念的影响,可持 续林业、生态 林业正在成 为我 国现代林业的发展 趋势和方向。 2003 年 6 月颁布 的《中共中 央、国务院关 于 加快林业发展的 决定》成为 我国 林业发展的重大 转折,该决定 明确要求林 业要 实现包括由以木材 生产为主向 以 生态建设为主的五个历史性转变。 从此, 林业 改革将在此背景下逐步 推向高潮。 但是目前我国施 行的《森林法 》以传统的 林业 理论为立法基础。 该法的主要功 能仍在于保护和 促进木材生产 、开发森林 资源 的经济价值。而仅 仅体现森林资 源的经济价值与 我国林业发展 的基本方向 相悖 。因此,目前对于 森林法的修改 无论是对于我国 森林资源的保 护,还是对 于林 业经济的发展 都是 相当的重要。 通过对森林法的 修改积极的应 对全球气候 变化 ,保障人类全面、 协调、 可持续 的发展。在经济 层面,通过科 学的管理和 利用 森林资源可以达到 资源的可持续 利用并为我国的资源危机提出新的研究课题和解决思路。- 2 - 第 1 章 绪 论 1.3 国 内外 研究 概况 1.3.1 国内研究概况 在森林资源立法 方面, 我国 已经形成了 以《森 林法》 和其它行 政法规 、 部 门规章 、 地方性法规 等的 森林资源保护的法律体系。 目前我国的 法规主要有1986 年颁布,2000 年修订 《森林法实施细则》 、1987 年施行 的《森林采伐更新管理 办法》 、2002 年颁布的 《退耕还林条例》 、2002 年颁布的 《造林质量暂行管理办 法》 、2008 年国家 出台《中共 中央国务院关 于 全面推进集体林 权制度改革 的意 见》 、2009 年 1 月 1 日起施行 《森林防火条例》 、2010 年 1 月 1 日起施行 《农村 土地承包经营纠纷调解仲裁法》等。 关于森林法的理 论研究方面 ,以蔡守秋 先生为 代表 的学者认为 森林资源法 是环境资源法的 一个重要组成 部分,而《 森林 法》是森林资源法 子体系中的核 心法律。在新中 国成立以后的 一个相当长 的时 期内,我国林业发 展基本上遵循 的是“以木材生 产为中心”的 模式,森林 法似 乎成了保障木材需 求的行业法。 蔡先生指出:这 种定位,不仅 大 大降低了 《森 林法》的重要地位 和作用,也对 我国环境资源建设、生态社会建设产生了不利影响。 部分学者是从立法系统的角度提出了完善建议。 如王春莉在 《关于森林法 修改问题的思考 》中从立法的 指导思想、 指导 原则及构建完善的 法律体系三个 大的方面给出了完善建议。 部分学者从具体 中外森林法 的比较研究 中,为 我国森林法的完 善提出了若 干建议。例如, 学者高伟在《 中俄森林法 比较 分析及对我国的借 鉴》中建议: 首先, 《森林法》 要遵循可持续发展原则, 从生态本位出发, 明确 《森林法》 立 法目的;其次, 建立我国新型 森林产权管 理体 制, 该学者建议将 森林资源市场 化和私有化 的内 容添加进《森 林法》中 ; 第三 , 该学者建议 我国 《宪 法》或者 《森林法》 中纳 入环境权的内 容 ,在其中 规定 公民参与的具体方 式,发挥非政 府组织的作用。 另一部分学者是 从具体制度 的完善的角 度进行 的阐述。如学者 焦艳在《论 我国森林法中 集体林权流 转制度的不足 与完 善》一文中指出, 我国在《森林 法》修改中落实 生态公益林与 商品林的分 类经 营制度,实现《森 林法》在林权 流转形式的规定与其他法律、政策的良好衔接。 学者钱澄在《论森林法 的修改 ?? 从加强公 众参与的角度》 一文中以公 众参与的角度, 提出新颖的建 议。他从指 导思 想到具体措施方面 提出森林保护 公众参与制度的完善建议。 - 3 - 石家庄经济 学院硕士 学位论文 1.3.2 国外研究概况 关于森林法立法 目的的研究 ,目前许多 国家予 以高度关注。德 国法兰克福 大学资深教授 Michael Bothe 在对德国森林法 的研究中提到:德国在森林立法 目的的研究上确 认了可持续发 展的思想, 不仅 仅肯定经济效益, 还肯定 森林资 源蕴藏的社会效 益和生态效益 。瑞典的环 境法 方面的专家则指出 :瑞典森林法 确立了两大立法 目标,即:木 材生产和环 境保 护。瑞典的森林经 营理念为:可 持续经营。 关于森林资源管 理体制的研 究中,俄罗 斯学者 古里耶夫指出: 俄罗斯为便 于对森林经 营管 理,将林业分 为森林工业 和营 林业。俄罗斯的森 林工业、木材 加工、制桨造纸 工业部所属企 业大部分实 行私 有化,自主安排森 工生产(只有 个别大型企业除 外) 。2007 年 俄罗斯实行的 新 森林法对以往的 森林经营、 资金 配置和管理评估 体系模式做了 极大的改变 ,与 此同时还确定了森 林工业参与者 的范围。 关于森林 资源所有权, 美国马里 兰大学法学教授罗伯特.F. 斯坦顿, 在其 研究中指出:在 北美,林地和 木材产权一 般分 为两大类型即完全 所有权和使用 权。完全所有权 通常被称为是 私人财产权 ,使 用权为可使用他人 所有资 源的权 利。在加拿大和美国,使用权通常以执 照或租赁的形式出现。 关于森林 资源的 公众参与制 度,德国学 者沃尔 夫在其研究中这 样提到:德 国在森林经营管 理的过程中非 常重视公众 参与 的作用。如,德国 的为了保护利 益相关方的参与在 《黑森州森林法》 规定成立 州林业董事会、 地方林业董事会。 其中州林业董事会, 地方林业董事会和非政府环保组织NGO可以提供林业方面 的相关建议并积 极参与运作。 德国通过在 森林 法中详细的规定, 进而形成了森 林资源经营管理的调控模式,即以 “经济激励为主、公众参与为辅” 。 关于森林 资源刑事责任的规定, 莫斯科国立大学教授尼古拉?莫伊谢耶夫在 其研究中指出: 俄罗斯的刑事 责任具有明 显的 强制性。刑事责任 主要采取的承 担方式有:强制 性工作;拘役 ;罚金;剥 夺担 任一定职务或从事 某种活动的权 利等。通过将严 厉的惩罚性措 施惩罚犯罪 人, 从而达到惩罚犯罪 ,威慑和预防 犯罪,保护森林资源和保障国家的生态安全的目的。 - 4 - 第 1 章 绪 论 1.4 本 文的 研究 方法 和主 要 内容 1.4.1 本文的 研究方法 第一, 文献分析 法 。本课题 充分运用了 文献研 究法,通过搜集 、整理、查 阅相关研究的专 著、论文、报 刊、新闻报 道等 文献资料,了解本 领域的研究成 果,把握本领域 国内外的研究 现状与前沿 动态 ,在此基础上形成 了展开文章的 比较、分析和探讨 。 第二, 综合比较 分析法 。本 课题将运用 纵向的 历史比较和横向 的中外比较 方法。一方面, 对国内外森林 立法的历史 发展 进行比较。另一方 面,由于国外 许多国家在森林 立法方面的理 论研究和实 践起 步较早,相对于我 国来说较为成 熟,要想对森林 保护的立法提 出合理的设 想和 有效的建议,就必 须比较吸收和 借鉴国外的成功经验。 第三, 实证分析 法 。本课题 拟运用实证 分析方 法,通过社会调 查和比较相 关法律制度的方 法,得到启发 。森林法保 护具 有较强的实践性, 因此本 课题将 结合国内外森林法律、法令的实际状况,分析相关立法的实施效果。 1.4.2 本文 研究的主要 内容 本文旨在通过对 中外森林法 进行比较研 究,结 合我国的具体国 情提出完善 我国森林立法的若干建议。本文分为四 部分 ,主要内容为: 1. 我国森林法律制度的概述。 本部分首先介绍了我国森林法律制度的概况。 其次,从法理学 、生态学、法 经济学、法 社会 学的角度分析完善 我国森林法的 理论基础。 2. 我国 《森林法》 的基本概念和立法目的的完 善 。 笔者对我国森林法中 “森 林” 、 “森林资源 ”的概念作 了进一步的界 定; 并介绍了我国森林 法历次修改的 立法目的,通过 对外国森林法 律中先进的 立法 目的的经验予以借 鉴,提出完善 建议。 3.具体的森林法律制度的完 善。本部分通过对中外森林资源所有权制度; 森林生态效益补 偿基金制度; 森林资源公 众参 与制度;森林资源 法律责任进行 比较,提出完善我国森林法中森林法律制度的建议。 4. 我国森林资源管理体制的完善 。 我国森林资 源管理体制的完善对我国森 林资源的发展将 起到十分重要 的作用,因 此本 章主要通过对比中 外的森林资源 管理体制,借鉴外国的先进经验,提出完善建议。 - 5 - 石家庄经济 学院硕士 学位论文 第2 章 我国 森林 资源 法律 制度 的概 述 2.1 我 国森 林资 源的 现状 根 据 我 国 第 七 次 全 国 森 林 资 源 清 查 的 结 果 显 示 , 我 国 的 森 林 覆 盖 率 20 .36% , 我国森林总 面积为 19545 .22 万公顷 。我国 森林蓄积 为 137.21 亿 1 立方米 ,活立木总蓄积 149.13 亿立方米。 目前,全国有林地面积 18138.09 万公顷。按林种划分,公益林、商品林面积分别占 52 .41% 、47 .59% ,其中 公益林面积中特种用途林 1197 .82 万公顷、 防护林 8308 .38 万公顷;商品林 面积中用材林 6416. 16 万公顷 、 经济林 2041 万 公顷 (其中油茶林 320 万公顷) 、 2 薪炭林 174 .73 万公顷。 按土地权属划分,国有林 7246 .77 万公顷,集体林 10891 .32 万公顷。 (国有林 占 39.95% ,集体林占 60 .05% ) 。按林木权属划 分, 国 有的 7143. 58 万公顷, 集体经营的 5176 . 99 万公顷, 个体经营的 5817 . 52 万公顷 (国有的占 39 .38% 、集体经营占 28 .54% 、个体经营占 32.08% ) 。 全国现有天然林面积 11969 . 25 万公顷, 全国现 有人工林面积 6168 . 84 万公顷 。 其 中 天 然 林 和人 工 林 分别 占 有 林地 面 积 的 65.99% 和 34.01% 。天 然 林 蓄积 114 .02 亿立方米, 占全国森林蓄积 的 85.33% 。 人工林 蓄积 19.61 亿立方米, 3 占全国森林蓄积的 14 .67% 。 我国的 人均占有森林面积不到世界人均占有量 0.62 公顷的 1/4 , 森林覆盖 率只有世 界平均水平 30.3% 的 2/3 ,人均占有 森林蓄积量仅相当于世界人均占 有蓄积量 68.54 立方米 的 1/7 强。 造林良种使 用率 在林业发达国家 为 80% , 而 我国 则仅为 51% 。 我国的 中、 幼龄林比重较大 , 面积占乔木林面积的 67.25% , 蓄积量占森林蓄积量的 40.03% 。从地域分布 上看, 森林资源分布相对集中 在 我国 西南的川西川南、 云南大部、 藏东南, 东 南、 华南低山丘陵区, 东北的大、 小兴安岭和长白 山,以及西北 的秦岭、天 山、 阿尔泰山、祁连山 、青海东南部 等区域 。而 森林 资源分布较少 的地区则为 人口 稠密、经济发达的 华北、中原及 长江、黄河中下游 地区以及 地域辽阔的西北地区、内蒙古中西部、西藏大部。 因此我国森林资 源的现状的 特点是:总 的储备 量上 仍然不充足 ,在森林资 源的质量方面也较低,同时森林资源的地域分布也不均衡。 1 国家 林业 局网站 http :// .Forestry .gov / . 2 国家 林业 局网站 http :// .Forestry .gov / . 3 国家 林业 局网站 http :// .Forestry .gov / . - 6 - 第 2 章 我国 森林资源 法律制度 的概 述 2.2 我 国森 林资 源相 关法 律 规定 的现 状 我国在 1979 年颁布了 《中华人民共和国森林 法 试行 》 , 紧接着在 1987 年 正式通过了《中 华人民共和国 森林法》 和 森林 法的实施细则。在 计划经济向社 会主义市场经济 转型过程中, 森林法已经 跟不 上经济 和社会的发 展步伐 。因此 我国 在 1998 年颁布了新 修订的 《中华人民共和 国森林法》 及 《中华人民共和国 森林法 实施条例 》 。但 是,我国 1998 年修订的 森林法对于二十多年后提倡可持 续发展的今天 仍存在诸多的不适应。 我国在林业发展和转型的过程中还颁布了两份文件: 《加快林业发展的决 定》 、 《关于全面推行集体林权制度改革的意见》 。 这两份文件在林业改革的过程 中起着一定的指引作用,但是仍然不能指导森林资源保护和利用的全局建设。 2004 年 9 月,国家林业部门为修改森林法召开 了全国林业法制工作会议, 全面推出了依法 治林的目标、 任务和各项 措施 ,由此依法治林进 入了一个新阶 段。但是直至今天,森林法的修改仍未成型。 2010 年, 环境资源法学研究会年会以 “生态 文明与林业法治” 为议题对 森 林法的修改进行 了讨论与研究 。届时,周 玉华 教授、王树义教授 和环境资源保 护 法的学者 们分 析了 我国森林 法的修改背 景 , 提出了修改原则以 及具体制度的 完善建议。 因此在理论界,森林法的修改已经得到了各界学者的认同。 综观我国森林资 源的现状和 我国森林法 相关规 定的现状,笔者 认为 完善 森 林法已经势在必 行。法律是保 障我国森林 资源 可持续发展的必要 因素,更是推 动林业改革和发 展的积极动力 和森林资源 生态 建设的有力依据。 随着社会的进 步和经济的快速 发展,我国森 林法应当不 断学 习和借鉴林业强国 的先进经验, 查找自身存在的不足 并加以完善。 2.3 完 善我 国森 林法 的理 论 基础 2.3.1 法理学基础 我国法理学 中的 公平正义, 是指社会成 员能够 按照法律规定的 方式公平地 实现权利和义务 ,并受到法律 的保护。 公 平正 义是我国法学理念 的价值核心, 我国的法律也应 该体现适应我 国不同发展 阶段 的公平正义。公平 正义 的问题, 就是 法律制度的合理性、合法性的问题。 目前我国 现行的 《 森林法》 中仍旧存在 很多问 题,不符合法理 学中公平正 义的要求。譬如 ,在我国森林 法的 立法目 的中 未规定“可持续发 展”的内容 , - 7 - 石家庄经济 学院硕士 学位论文 未能体现出当代 社会成员和后 代社会成员 之间 的公平正义 ;在我 国森林法中注 重森林 资源的经 济价值,而忽 略了森林资 源的 生态价值 ,未能体 现出人类与野 生动物、微生物 、植物之间的 公平正义 ; 我国 森林法的法律责任 中仅仅规定了 森林资源的刑事 责任和行政责 任,而未明 确规 定森林资源的民事 责任 ,未能体 现出所有社会成员之间的公平正义 。 因此,我国森林 法 完善必须 要 以法理学 中公平 正义 的理念为基 础 ,实现当 代社会成员和后 代社会成员之 间的代际公 平, 实现人类与野生动 物、植物、微 生物 之间的公平 正义, 同时要 实现所有社 会成 员之间的公平正义 。只有这样, 才能使 森林法的 实施能够 保障 森林资源的 可持 续发展 ,森林资源 的生态价值得 到体现,社会 成员的所拥有的权利不被侵犯。 2.3.2 生态学 基础 生态学是研究生物与环境之间相互关系及其作用机理的科学。 生物的生存、 活动、繁殖需要 一定的空间、 物质与能量 。 按 生物栖居的环境类 别分有陆地生 态学和水域生态 学;前者又可 分为森林生 态学 、草原生态学、荒 漠生态学 、土 壤生态学等,后者可分为海洋生态学、湖沼生态学、流域生态学等。 森林生态学是研 究森林生物 之间及其与 森林环 境之间相互作用 和相互依存 关系的学科。 森 林生态学是 生 态学的一个 重要 分支。 森林生态学 的 研究内容包 括森林环境 (气候、 水文、 土壤和生物因子) 、 森林生物群落 (植物、 动 物和微 生物) 和森林生态系统。 森林生态学的 目的是 阐明森林的结构、 功能及其调节、 控制的原理,为 不断扩大森林 资源、提高 其生 物产量,充分发挥 森林的多种效 能和维护自然界的生态平衡提供理论基础。 我国目前实施的森林法对 森林资源经济价值 的重视程度远远大于生态价 值, 导致我国 森 林资源 仍然遭 到 滥砍、滥 伐 的 境遇 。 在我国森林 法中对于森林 的分类中仅有对 于经济林的划 分,却未明 确的 划分出生态林。在 设立的森林生 态效益补偿基金 中也只为防护 林和特种用 途林 提供一定数额的基 金保障 ,并未 对其他林种提供基金保障 。 我国现行的森林 法对于森林 生态学方面 的重视 程度还不够 ,因 此在我国森 林法重构时应当 体现出 森林资 源生态价值 的重 要地位。 譬如,在 森林法重构时 应确立生态林的 种类并提供相 关 保障措施 , 构 建微生物、植物、 和野生动物的 良好生存环境。 这样才能不断 提高森林资源的质量, 维护森林生态系统的平衡。 综上,森林生态学是森林法 完善 的重要基础 理论和指导思想。 - 8 - 第 2 章 我国 森林资源 法律制度 的概 述 2.3.3 法经济学基础 森林资源的健康发展是实现绿色 GDP 的重要因素之一。 绿色 GDP 是指一个 国家或地区在考 虑了自然资源 (主要包括 土地 、森林、矿产、水 和海洋)与环 境因素(包括生 态环境、自然 环境、人文 环境 等)影响之后经济 活动的 最终成 果, 即将经济活动中所付出的资源耗减成本和环境降级成本从 GDP 中予以扣除。 过去一段时期内,世界各国都片面追求 GDP 指 标,强调经济发展的总量与 速度,忽视了自 然的承载能力 和承受能力 ,过 度性放牧、掠夺性 采矿、毁灭性 采伐等掠夺自然 、破坏自然的 做法产生了 一系 列的生态环境问题 。随着环境保 护运动和可持续发展观的兴起,传统的 GDP 指 标因其固在的缺陷而显得不合 时 宜, 一些经济学家和统计学家提出了要把环境资源要素纳入国民经济核算体系, 建立新的国民经济核算体系。 绿色 GDP 能够真 实地衡量和评价经济增长活动的 现实效果,体现 经济增 长与自 然保护的和 谐统 一,为政府决策提 供科学依据。 目前,美国、加 拿大、芬兰、 挪威等欧美 发达 国家已经开始进行 这项研究,墨 西哥、印度等发展中国家也启动了以森林资源核算为主的绿色 GDP 研究。 我国在过去很长一段时间,也同其他国家一样只片面的追求 GDP 指标。我 国现行的森林法是在1998 年修改的, 当时我国 注重追求经济效益的增长, 还未 出现绿色 GDP 的概念,也就未将绿色 GDP 考虑 到森林法的修改当中。 绿色 GDP 的计算方式是将经济活动中所付出的资源耗减成本和环境降级成本从 GDP 中扣 除出去。若森林 资源的总量少 ,资源耗减 成本 将会提 高,也会导 致环境降级; 若森林资源的总 量高,资源耗 减成本就会 降低 ,环境降级的可能 性也就降低。 我国若想要提高 绿色 GDP,就 势必要保持森 林 资源的健康发展 。 若要保持 森林 资源的健康发展 也就要在法律 中对森林资 源的 健康发展的保障措 施加以严格的 规范。因此,为 促进我国绿色 经济的发展 ,在 我国森林法 完善时 务必要将绿色 GDP 的理念渗透到其中 。 2.3.4 法社会学基础第一, 森林法的完善 应当遵守可持续发展原则 1987 年世界环境与发展委员会提出 “满足当代人的需要, 又不对后代满足 其发展需要的能力构成威胁的发展” 。 可持续发展观念 协调社会与人的发展之间 的关系,包括生 态环境、经济 、社会的可 持续 发展,但最根本的 是生态环境的 可持续发展。 森林资源的发展 不仅应当满 足当代人的 需要, 更要满足后代人 的发展和需 - 9 - 石家庄经济 学院硕士 学位论文 要,实现我国森 林资源开发利 用的代际公 平。 一味的开发利用森 林资源将对后 代人的发展造成 沉重而深远的 影响,因此 我国 应当在森林法 完善 时着重提出代 际公平原则,坚决遵守可持续发展的原则。 第二, 森林法的完善 是应对全球 气候变化的 需要 《联合国气候变化框架公约》 (UNFCCC ) 第一 款中, 将 “气候变化” 定义 为: “经过相当一段时间的观察, 在自然气候变 化之外由人类 活动直接或间接地 改变全球大气组成所导致的气候改变。 ” 气候变化的原因 可能是自然 的内部进程 ,或是 外部强迫,或者 是人为地持 续对大气组成成 分和土地利用 的改变。既 有自 然因素,也有人为 因素。在人为 因素中,主要是 由于工业革命 以来人类活 动特 别是发达国家工业 化过程的经济 活动引起的。化 石燃料燃烧和 毁 坏森林资 源 、 土地利用变化等人 类 活动所排放 温室气体导致大 气温室气体浓 度大幅增加 ,温 室效应增强,从而 引起全球气候 变暖。 导致温室效应的 一大主因就 是温室气体 排放。 温室气体的增加 ,加强了温 室效应,而二氧 化碳是数量最 多的温室气 体。 如今,地表 向外放 出的 长波热辐 射 天然气燃烧产 生的二氧化碳 ,远远超过 了过 去的水平。另一方 面,由于对森 林乱砍滥伐,大 量农田建成城 市和工厂, 破坏 了植被,减少了将 二氧化碳转化 为有机物的条件 。再加上地表 水域逐渐缩 小, 降水量大大降低, 减少了吸收溶 解二氧化碳的条 件,破坏了二 氧化碳生成 与转 化的动态平衡,就 使大气中的二 氧化碳含量逐年增加。 空气中二氧化碳含量的增长, 就使地球气温发生了改变。 有关资料表明, 森林面积虽然只占陆地总面积的 1/3 , 但森林植被区的碳储 量几乎占到了陆 地碳库总量的 一半。树木 通过 光合作用吸收了大 气中大量的二 氧化碳,减缓了 温室效应。这 就是通常所 说的 森林的碳汇作用。 二氧化碳是林 木生长的重要营 养物质。它把 吸收的二氧 化碳 在光能作用下转变 为糖、氧气和 有机物,为生物 界提供枝叶、 茎根、果实 、种 子,提供最基本的 物质和能量来 源。这一转化过 程,就形成了 森林的固碳 效果 。森林是二氧化碳 的吸收器、贮 存库和缓冲器。反之,森林一旦遭到破坏,则变成了二氧化碳的排放源。从导致气候变化 的原因 和温 室效应的原 因 中,我们都可以 发现森林资 源的 重要作用 。 森林 通过 碳汇作用 吸收大量的 二氧 化碳,使大气中的 二氧化碳逐渐 减少,进而 减缓 温室效应,稳 定气候变化 。森 林资源的 合理使用 需要森林法的 严格规范与制约 ,因此一部好 的森林法将 对我 国的气候变化和全 球的气候变化 起到一定积极的 作用。目前的 森林法还未 体现 出应对全球气候变 化的内容,因 而重构森林法成为应对全球气候变化的一种需求。 - 10 - 第 3 章 我国 《森林法 》的基本 概念和立 法目的 的完 善 第3 章 我国 《森 林法 》的 基本 概念 和立 法目 的的 完善 法律概念是具有法律意义的概念, 是认识法律与表达法律的基本要素, “法 4 律概念是法律规范和法律制度的建筑材料” 。 我国森林法的相关概念应当 在法 律中体现出来,并予以完整的表达,这