《公共政策分析》大纲

《公共政策分析》大纲 内蒙古党校研究生 《公共政策分析》大纲 《公共政策分析》大纲 李树林 内蒙古党校公共管理教研部 主任 博士 0471——4631811 邮箱:lslnmg@163.com 教学目的: 课程内容旨在使学生领会公共政策的知识框架，了解公共政策的基本研究领域，掌握公共政策的基本理论和方法，理清公共政策过程的基本脉络，达到对现实社会问题的理性观察和认识。课程主要讲授公共政策的含义、政策系统的构成、政策分析模型、政策制定、政策执行、政策评估和政策终结等方面的内容，虽然在各章节的讲解中涉及到一些具体政策，并对相关问题进行了一定的分析与评论，但我们并没有设专章来讲述具体的公共政策，如农业政策、教育政策、财政政策、人口政策等。我们这样做的缘由主要还在于本课程的“导论”性质。 参考书目: 1(公共政策分析，北京大学出版社，陈庆云主编，2006年版 2(公共政策研究，三联书店，麦克尔•豪利特 M•拉米什著，2006年版 3(公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略，中国人民大学出版社，克莱顿•托马斯著，2005年版 4(公共政策案例分析，南开大学出版社，王骚 王达梅主编，2006年版 (公共政策分析导论，中国人民大学出版社，威廉•N•邓恩著，2002年版 5 6(公共决策，华夏出版社，詹姆斯•E•安德森著，1990年版 7(政策科学——公共政策分析导论，中国人民大学出版社，陈振明著，2003年版 8(公共政策，台湾五南图书出版公司，林水波 张世贤著，1982年版 9(自上而下的政策制定，中国人民大学出版社，托马斯•戴伊著，2002年版 10(公共政策评估，中国人民大学出版社，弗兰克•费希尔著，2003年版 1 教学内容: 第一讲 公共政策的学科定位与研究视野 一、什么是公共政策学 (一)一般介说 公共政策学是一门新兴学科，它尽可能地运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间及其系统内外诸影响因素之间进行因果关系或相关性分析，探索公共政策的固有规律，以期改进政策系统、提高政策质量。这个定义提示了公共政策学这一学科概念的如下内涵: (1)这门学科的研究对象是公共组织、尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策。 (2)按照理性的原则来衡量，这门学科具有准科学的特征。“它崇尚理性又不拒绝非理性思考，它强调定量分析又要与定性分析相结合，它注重经验的历史积累又要使用现代化的手段。”尽管如此，执着的科学诉求，强调实证分析，在实证研究中尽可能地运用类似自然科学的研究程序与方法，在强调逻辑一致性的同时又大力强调它的可检验、可验证性，一直是这门学科在方法论上的显著特征。 (3)这门学科的研究内容在国家、政府、政党的职能活动深入到社会生活的各个领域的今天，几乎是无所不包、面面俱到的，因为公共政策是其每一项职能活动的行为规则、行动路线和行动。显而易见，公共政策的制定和执行涉及并需要各个学科的各个知识领域，所以在学科内容上公共政策学具有跨学科或多学科交叉、渗透的特征。 尽管这门学科的研究内容是极其丰富多样的，但还是可以勾画出一条主线。这条主线就是探索公共政策的固有规律，而探索活动主要有这样几个方面:?研究政策的要素、结构和运行过程;?对政策系统与其环境之间的关系做生态学分析;?研究政策过程中诸环节之间的关系;?研究政策过程诸环节与政策系统内外诸影响因素之间的关系。应当强调指出，所有这些方面的研究都主要不是在应用层面进行的，而主要是一种经验研究，并在这种研究中致力于发现诸事物、诸 2 过程、诸环节、诸因素之间可能具有的因果关系或某种相关性。 (4)这门学科的研究活动具有鲜明的功利性，十分看重研究工作对公共权力机关的功能活动所产生的作用，明确地以改进政策系统、提高政策质量为研究目的。 (二)研究对象与概念体系 公共决策行为，或者说公共政策，是一种极其复杂的社会、政治现象。那么，公共政策学要从哪些方面去研究这种现象呢, (1)公共政策的本质与属性、构成与结构、特征与功能 概括地说，公共政策学首先要研究的是:公共政策是什么。这种研究使人们认识到公共政策学既不同于决策科学，也不同于行政决策学和立法学。具体地讲，虽然这几门学科研究的都是组织的决策活动，但是相互之间存在着重要区别:作为决策科学研究对象的决策，指的是包括企业、交通系统、军队、学校、医院、公共组织等在内的各种组织在管理中形成的决策。作为行政决策研究对象的行政决策，属于管理决策的一种，主要是指国家行政机关为履行政府职能，针对要解决的问题制定与选择行动方案，作出决定的活动。作为立法学研究对象的法律制定，指的是有关的国家机关依照法定权限和程序，制定各种不同法律效力的规范性文件的活动。它不仅包括立法机关依法制定法律的专门活动，而且包括国家行政机关和次级国家行政机构依法定权限和程序制定各种规范性文件的活动。而作为公共政策学的研究对象的公共政策，指的则是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。 有的学者认为,公共政策学是研究政策的,但不是研究每项具体政策，而是把政策作为一个整体，去研究制定和执行政策的一般规律。这门学科“是研究政策制定和实施过程中特有的矛盾和规律性,即政策活动的最一般的规律的学问”。这种看法有违于事物本身所具有的特殊与普遍、个别与一般的规定性。 (2)政策系统 谁是公共政策的主体,谁是公共政策的适用对象或政策的客体,谁为公共政策的制定和执行提供建议、支持与评估,谁将公共政策的信息反馈给政策主体,他们是如何在互动中按照一定的行为结构形成一个系统的政策系统的,这个系统与其环境之间是如何持续不断地以输入—输出—反馈的形式进行信息和 3 能量的交换的,等等。一句话，公共政策研究对象的第二个基本的方面就是政策系统。 (3)政策过程 公共政策的直接主体的决策行为使政策系统的各个子系统成为一个整体，而决策行为是一个从政策问题的认定到政策目标的达成这样的一个动态过程，这个过程也就是政策系统的运行过程。所谓决策行为，就是政策的直接主体决定做什么和怎么做，并预测和设计行为的结果，也就是选定目标和选取最优方案并付诸实施的行为。公共决策行为不是简单地、一次性完成的，而是一个由一连串相互衔接的阶段、环节或程序组成的完整的政策过程。政策过程是一个自始至终不断地进行选择的过程。从一定意义上讲，决策就是选择。政策过程研究就是分析哪些因素是怎样影响政策主体和选择行为的，是怎样影响政策过程的各个环节的，影响的性质和程度怎样。具体地讲，政策过程研究就是分析政策主体如何认定政策问题，解决这个问题要达到什么目标或目的，为达到目标拟采取什么样的行动方案，该方案的组织可行性和社会可行性如何，哪些因素对方案的实施造成影响。实施结果与政策目标是否一致以及造成这种状况的主要原因，等等。在公共政策学的发展史上，对政策过程的研究前期以政策的制定为重点，近期以政策的执行为重点。 公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次:核心概念、次级概念和边际概念。核心概念是政策分析中不可或缺的概念。无论是决策者还是政策研究者，做政策分析都必须借助概念进行思维，对问题的认识和理解都是用概念的形式来表达的。韦伯指出:“有效的判断总是以对直观的逻辑加工亦即运用概念为前提条件的。”前已述及，公共政策、政策系统、决策行为都不是静态的和孤立存在的，而是一个统一的动态过程。而公共政策学的核心概念就是反映这一过程的本质和运动规律的概念集。我们应该这样来理解这一概念集的重要性，如果其中的一个概念搞错了，那么分析、推理、判断等一系列思维就跟着发生根本性错误，并最终导致决策失误或得出错误的研究结果。 公共政策学的核心概念是由这样一些概念构成的:第一组:公共政策、政策构成、政策功能;第二组:政策权力、公共权力、政策过程;第三组:政策问题、政策诉求、政策议程;第四组:政策目标、政策方案、政策选择、政策决定、政 4 策宣示;第五组:政策执行、政策变通、政策资源、政策效果;第六组:政策持续、政策变动、政策终结、政策同期;第七组:政策对象、政策环境、政策反馈;第八组:政策分析、政策预测、政策评估、政策咨询。 公共政策学的次级概念指的是核心概念的子概念或从属性概念。例如，系统议程和政府议程是政策议程的子概念;政策宣传、政策实验、政策执行再决策、政策执行念头是政策执行的子概念;政策替代、政策合并、政策分解、政策缩减是政策终结的子概念;等等。次级概念的形成和使用是公共政策学的研究不断深化的表现。大量的次级概念直接来源于某一位学者的某一项公共政策个案研究，往往在概括公共政策共同本质和提示普遍规律上具有不成熟性，因此他们在这个学科的概念体系中的地位是不稳定的。另外，还有一些研究公共政策学的学者热衷于现象的罗列和术语的制造而不去注重概念内涵的提示和概念体系的逻辑结构的营造，从而在一定程度上造成了公共政策学概念体系的次级概念的庞杂与混乱。 公共政策学概念体系的边际概念指的是从其他学科引进或移植过来的概念。在公共政策学形成的过程中，一系列学科特别是政治科学、管理科学(特别是它的二级学科决策科学)、行为科学、系统科学等，为这个新兴学科提供了理论和方法论基础。公共政策学的许多概念都是直接地从这些学科概念体系中“拿过来”的。例如，与政策模型相关的一系列概念——完全理性模型、有限理性模型、垃圾桶模型等等，取自管理科学和决策科学;系统分析和系统仿真决策的概念取自系统科学;有关定量的一系列概念都取自统计学，等等。我们之所以称这一类概念为边际概念，是因为仅凭这一类概念还不能判断公共政策学已经形成自己的概念体系。但是，这一类概念运用的效果却未必是边际性的，实际上往往对学科发展有重大推动作用。 (三)研究方法 (1)研究公共政策的方法论体系 借助于一定的方法、程序和手段以尽可能地使科学的品格在研究过程特别是研究结果中得到实现和体现，是公共政策学的根本诉求。为实现这一追求，许多从事公共政策学研究的人们在科学的认识论和方法论上进行了艰辛的探索和大胆的尝试，从而形成了研究公共政策的方法论体系。这一方法论体系包括三个层 5 次:研究方法所依据的认识论、政策分析的视野(Scope)与路径(Approach)，政策研究的资料搜集与操作性分析方法。 ?研究方法所依据的认识论 把握公共政策学的方法论体系，当务之急是了解研究方法所依据的认识论整体。科学的理论不仅在内部结构上具有逻辑的严密性和完备性，而且还要被社会实践所证实，这种逻辑与实践的统一是科学研究所遵循的认识论的基本原则。在西方思想史上，人们分别遵循这项原则的一个方面形成相互诘难的两类研究方法:一个是源自古希腊哲学并在以后的历史进程中趋于完善的形式逻辑体系和数理逻辑体系，另一个是从伽利略等近代科学家开始逐渐形成的系统的实验和观察方法。前者是思辩的、逻辑推导的、数学演绎的，后者是经验实证的、事实陈述的。在实际的科学研究工作中，这两类研究方法及其分别依据的认识论原则，是本能地、自发地统一在一起的。但是在认识论与方法论的形成与发展的过程中，这种统一性是逐渐地被认识的，而且是从强调某一方面走向强调二者统一的。另外，即使在这种统一性已经被人们普遍认识和承认的今天，仍然需要通过强调某一方面以克服实际的研究工作中形成的某种弊端和僵化的思维定势。因此，对于科学研究来说，存在着不同的认识论和方法论以及它们之间的相互诘难，不仅是正常的，而且是科学发展的一个动力性因素。 ?政策分析的视野和路径 政策分析的视野和路径以公共政策学的整体或各个具体的研究领域的知识为研究对象，指导整体的或各个具体的研究领域的研究工作实现其科学诉求并进行理论建构。这个层次的方法论通常以一个逻辑自洽的概念框架或者一组逻辑结构紧密的理论命题的形式展现出来。 ?政策研究工作的程序和步骤，以及搜集和整理研究资料的各种技术性手段和方法。 (a)研究程序和步骤。 科学研究必须具有严格的研究程序和步骤。公共政策学努力地使它的研究工作遵循这样的程序和步骤。那么，科学研究有哪些程序和步骤呢,研究社会科学方法论的著名学者波普(Karl R. Popper)指出，社会科学的实证研究在研究程序和步骤上与自然科学没有多大差别，即:?观察和实验;?归纳结果的通则化; 6 ?假设;?对假设的尝试验证;?证实或证伪;?知识。 从这些程序和步骤中，可看出研究过程包括了归纳和演绎理论的建构和程序。研究工作可以从任何一点开始。但是，从经验观察开始和从假设开始则是研究过程的两个比较常见的始点或起点。波普提出的研究程序和步骤是以经验观察为始点。具体到公共政策学的研究来说，可以按如下程序做出研究设计: ?提出拟研究的政策问题。如果这个政策问题是你第一个提出要研究的，那么提出问题的过程一定是进行经验观察的过程，而且在这个过程中已经对可能的答案有所猜测。 确定假设。假设是你对拟研究的政策问题给出的暂时性、尝试性答案，这? 种预设规定着你研究的方向。假设通常是以表述某对或某些变量关系的命题的形式出现的，可以是一个命题，也可以是一组命题。 ?收集系统资料。这是一个实验和观察的过程。观察包括从既有资料和资料库中采集信息，以及通过调查、访谈、参与等形式从政策行为者那里直接获取第一手资料。观察须是系统的，获取并经过整理的资料符合研究设计的需要，且具有可信性、精密性和精确性。 ?资料分析。分析就是“经过思考的作用，将丰富的感觉材料加以去粗存精、去伪存真由此及彼、由表及里的改造制作功夫，造成概念和理论的系统。”这是一个有系统资料对理论假设表述的因果关系进行检验的过程，是一个进行科学抽象、寻找可能的理论模式的过程。列宁指出:“一切科学的(正确的、郑重的、非瞎说的)抽象，都更深刻、更正确、更完全地反映着自然。” ?做操作性研究。在你对所研究的政策问题获得规律性的认识以后，要根据需要以这种认识为依据做应用性研究:或在操作性、技术性层面上提出解决问题的对策，拟制政策方案规划;或在操作性、技术性层面上设定若干和方法，拟制政策评估、政策监控的方案。 ?写作研究报告。完整的政策研究报告包括两个部分:第一部分是理论层面的报告，其内容是探索和检验所研究的政策问题的因果联系、生成这种因果联系的条件与环境、这种因果联系起作用的范围和作用的大小的过程，以及最后得出的结论性认识;第二部分是操作性层面的报告，即对策设想、评估报告或监控报告。写作不同于研究:研究是对未知世界的探索，创造(特别是原创)是研究的 7 灵魂;写作是对研究过程和研究结果的表达，准确、清晰、缜密是写作的基本规范。但是，考虑到实际过程中研究与写作往往交错进行，所以我们在这里把研究报告的写作视为政策研究的一个步骤。 (b)搜集和整体研究资料的技术性方法。 公共政策学按照上述研究工作,由于都是以观察为基础的,所以被称作“经验研究”或“实证研究”。而对于任何经验研究来说，资料的搜集和整理是至关重要的。这里说的资料，主要是指与研究对象有关的事实与经验。这种资料可分为两种:一是书面资料或文字资料，包括报纸、刊物、书籍、政府文件，以及公共组织特别是公共权力组织的内部调研报告和工作动员、进展与总结报告，其他类型和形式的文字材料。因这些资料是他人观察和记录的结果，所以对于研究者说，是“第二手资料”。获得文字资料的方法和手段，其中包括检索、查询、采购、借阅、摘录、核实、分类、存档等环节的许多行之有效的方法，对于公共政策的研究者来说，都是需要认真学习和努力掌握的。二是非文字资料，指的是无任何形式的文字记载而需要直接地从研究对象和相关行为者本身获取的资料。对于研究者来说，这是“第一手资料”。这种资料的获得方法包括实验的方法(如进行试点)、观察的方法(参与法、直接观察法、蹲点，“解剖麻雀”即做狭义的个案研究等)，以及调查的方法(问卷调查、电话调查、当面访谈等)。对于公共政策学的研究者来说，由于研究课题本身通常具有很强的现实性、前瞻性和应用性;也由于文字材料往往是零星的、残缺不全的，而且有些具有关键意义的材料如政府文件和档案文书，往往不是通过研究者个人或群体的努力可以获得的，所以掌握和运用第一手资料的获得方法，特别是社会调查并对调查材料进行电子计算机处理的方法，就具有更重要的意义。 公共政策研究就其具体课题而言应采取哪种或哪些技术性的、操作性的方法，取决于课题的大小、经费的多少和拿出研究成果的时间要求。可以把政策分析区分为两种类型:一是战略性和研究性分析，二是紧急对策性和初步性分析。前一类研究通常是大型课题，研究者有较多的经费支持;有相当长的研究时间(如数月或数年);拥有足够的研究设备、能够组织足够的人力、有条件(如图书馆、档案馆等)，对有关问题做全面、系统、深入的专门研究，以寻求问题背后的真相和非直觉的甚至反直觉的解决方案。后一类研究对象通常是决策者面临的亟须 8 快速拿出应对方案的大量的具体政策问题。做政策分析和政策规划的研究者对这类问题做研究提交研究成果只有很短的时间(如数天)，而且研究经费很少，能够占有的资料也很有限。这种研究要达到的目标很实在，具体而言就是向直接决策者提供简洁、明确的建议，使决策者避免在主要政策问题上犯错误。美国学者帕顿和沙维奇将这种研究称作“快速、初步分析”(Quick and Basic Analysis)。 二、公共政策学的产生与发展 (一)古代的政策研究 公共政策是作为公共权力机关即国家和政府进行统治与管理的工具，或者说它是通过制定与执行政策来进行统治与管理的。因此，随着国家的产生，对政府政策的思考和研究也就开始了。不论是在古代中国还是在古代西方，我们都可以从世世代代的国家与政府的政治统治和行政管理活动中，从浩如烟海的历史文献和现时代的考古发现中，收集到有关公共政策的丰富的知识、思想和观点。我们把从上古时代直到20世纪中期的政策研究，统称为“前公共政策学时期的政策研究”。 古代中国的政策研究是十分发达的，究其原因，史官制度、策士制度、谏议制度和科举制度起了很大的作用。 1、史官制度与古代中国的政策研究 在安阳等地出土的十多万片殷商时代的甲骨卜辞，表明“巫”、“史”作为中国有文字传世以来最早的知识人和思想者，对于国家统治者的决策起着至关重要的作用。在那时的宗教和统治观念中，现世国王的权威性及其决策的合法性是以国王作为天帝、先王的惟一沟通者并传达其命令这一特殊身份为依据的。但是，时王与先王、天帝诉沟通，并非他一人完成的，而必须借助于“巫”、“史”。进入西周时代，“巫”、“史”的职责渐渐地有了分化:生来就有神秘能力、可以通神的人是“巫”(他们中间懂得各种知识者叫做“祝”);“史”则负责有关国家大典(周天子祭祀天地、祖先)的文字记载、册命起草、法令归档管理和史册撰写。中国最早的史书《尚书?周书》，就是西周史官保管下来的一部分公文。它实际上是周天子一系列重要决策的记录，其中蕴含着珍贵的政策思想。 周王朝迁都雒邑以后，诸侯国渐渐变得比天子强大;天子地狭力弱，只能勉强维持其“天下共主”的象征意义。于是，史官纷纷离开周王室，分散到各诸侯 9 国，对其统治者的决策也有重要作用。孔子根据各诸侯国史官的记载来作《春秋》，“其文则史，其事则齐桓晋文，其义则丘窃取之矣”(《孟子》)。于是，“政府的官史，遂变成了民间的私史”。《春秋》虽是个人著述，对各诸侯国统治者的政治行为，包括其政策行为，从“孔子成《春秋》而乱臣贼子懼 ”(《孟子》)一语来推断，影响是很大的。在中国以后的历史发展过程中，史官始终是国家和政府体制内的一项重要设置，下一个王朝为上一个王朝修史成为定制。《史记》是中国第一部所谓的“正史”，此下接着还有二十四史。所有的正史，都以总结前朝以及更远的统治者施政的经验教训，作为当今和以后统治者施政的借鉴为宗旨。最著名的史学著作，如司马光的《资汉通鉴》，单凭书名就可以见到编著者的这一宗旨。个人编著的史书，也大都遵循这一宗旨。因此，史官制度对于中国政治的作用，就是统治者热衷于“以史为鉴 ”、“古为今用”;治史者则热心地思考和辨析以往的统治者的为政得失，以期自身的价值通过自己的著述影响当今和以后统治者的行为而得以之实现。结果，中国古代的史学著作从这个角度来看都成为政策研究著作。这一传统对现代和当代中国的政策行为和史学研究，仍有重要影响。 1944年3月，历史学家郭沫若在重庆《新华日报》上发表了一篇史学《甲申三百年祭》，研究者的直接动机是纪念明朝末年李自成领导农民起义胜利三百周年，现时的政策取向是为中国共产党领导的革命事业在取得重大进展的形势下不要犯骄傲的错误提供历史的教训。文章发表后，受到毛泽东的重视。延安《解放日报》立即转载，共产党领导的各解放区将文章印成单行本，组织领导干部学习。4月12日毛泽东在延安高级干部会议上指出:“我党历史上曾经有过几次表现了大的骄傲，都是吃了亏的。”“近日我们印了郭沫若论李自成的文章，也是叫同志们引为鉴戒，不要重犯胜利时骄傲的错误。”五年以后，在中国共产党即将夺取全国胜利的时刻，毛泽东在中共中央七届二中全会上再次指出:“因为胜利，党内的骄傲情绪，以功臣自居的情绪，停顿起来不求进步的情绪，贪图享乐不愿再过艰苦生活的情绪，可能生长。„„可能有这样一些共产党人，他们是不曾被拿枪的敌人征服过的，他们在这些敌人面前不愧英雄的称号;但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击，他们在糖衣面前要打败仗。我们必须预防这种情况。”夺取全国政权以后，中共中央在这方面制定了一系列具体政策，以保证胜利成果为全体中国人民所享有。 10 2、策士制度与古代中国的政策研究 士作为中国古代社会中一个特殊的知识人和思想者阶层，是春秋、战国时代所特有的。但是，包括清代官府中的幕僚或师爷在内的中国古代社会非特指意义上的士，我们则一般地视他们为古代社会的知识分子。 春秋时代，“周室微，陪臣执政”(《史记?历书》)，发生了“天子失宫，学在四夷”(《十三经注疏》)的重大变迁。巫、祝 、卜、史等原属王宫的知识阶层下移，流散到各诸侯国;同时，由于私学的兴起，在很普遍的程度上设立了“乡校”这样的教育机构，一大批受过教育的平民获得身份的上升，“或进入诸侯大夫的机构，或独立于社会，形成一个不拥有政治权力却拥有文化权力的知识人阶层。”这两部分人混合在一起，就导致了士的崛起。服务于君主和卿大夫身边，充当低级官吏;或以武艺韬略在军队中充当骨干;或行侠远游，求人赏识，以至为知己者死;或以文才谈辩论理，教授生徒，著书立说;或以技艺从事工商方术之事。“在春秋战国时代，各诸侯国君主以官、爵、禄去大力争取有才能的士，像孟尝君、信陵君那样的卿大夫则以养士、礼贤下士来扩大势力和提高声誉。在各种士中，策士对各诸侯国的生存和发展关系重大。这些人胸怀文韬武略，有经国治世的才能。所谓“得士者昌，失士者亡”，指的就是这种士。如管仲相齐，数十年间，“以区区之齐在海滨，通货积财，富国强兵”(《史记?管仲列传》)，辅佐齐桓公成就了一番霸业。又如商鞅，弃魏奔秦，受到秦孝公的任用，有执政的20多年时厉行改革，除旧布新，制定了和推行了一系列促进政治、经济和社会发展的政策，为秦国的强盛打下了坚实的基础。策士在受到赏识和任用之前，大都地位低下。他们的晋身之途就是向卿大夫甚至国君游说。如孔丘、墨翟、孟轲、荀况、李斯、苏秦、张仪、乐毅、吴起、范雎、蔡泽等，都曾游说自荐。要说服别人，靠的是策士的政策规划、政策分析和政策预测能力，而雄辩仅仅是展示这种能力的手段。因此，我们可以说策士是中国历史上最早而且才华横溢的一批政策研究者。先秦诸子百家的论著，如《管子》、《论语》、《墨子》、《孟子》、《荀子》、《韩非子》、《吕氏春秋》、《商君书》、《国语》、《国策》等等，有许多篇章堪称政策研究的杰作。李斯的《谏逐客书》，其政策思想即使在今天对于我们的人力资源政策如何因应人才的跨国流动形势，也有其参考价值。 3、谏议制度与古代中国的政策研究 11 中国有史以来直到1911年辛亥革命，所有的政治体制都是君主制，决策权掌握在君主一人手中。但是君主在作决策时，常常会听取臣子负有向君主反映情况、分析问题、提出应对建议的职责。在历朝历代林林总总的上书中，有一些是政策规划、政策分析和政策评估的杰作。如汉代贾谊的《论积贮疏》、晁错的《论贵粟疏》和《备塞劝农疏》， 唐代韩愈的《谏迎佛骨表》，宋代王安石的《本朝百年无事札子》，等等。在君主已作出决策的情况下，大臣们仍可表达不同意见，甚至要求收回成命，虽然这样做常常会受到申斥和各种各样的惩罚。在个别时候，君主甚至亲自主持或者要求召开专门会议，对重要政策进行辩论。例如，汉昭帝始元六年(公元前81年)，在京都长安召开了由丞相田千秋主持的盐铁会议，与会者有御史大夫桑弘羊和汉昭帝在前一年下诏由地方推举上来的贤良、文学，议题是对中央政府实行的盐铁官营等政策作出评估。会上在桑弘羊与贤良、文学之间就盐铁应坚持官营还是改为民营展开了激烈的辩论，会议记录由桓宽后来编成《盐铁论》一书。另外，从秦开始，在中央集权的政治体制内建立起一套由君主直接控制的监察系统，这套系统的功能是多方面的，其中对政策制定所作的谏诤，以及对政策执行所作的监控，是有相当的成效的。如唐代贞观年间谏议大夫魏徵，敢于直言极谏，先后进谏二百余事，多能切中时弊，其中不少谏诤的内容都是属于政策问题方面的。 4、科举制度与古代中国的政策研究 中国古代的政治体制的政治录用机制，经历了一个复杂的演变过程。这种机制在制度安排上在上是选举，在下是求仕。不管是选举者还是求仕者，都重视政策能力:我国古代一个又一个王朝赓续相传，但在政权更迭中宗教不能为一个政权的合法性的获得与丧失提供充分解释，而孔孟之道作为主流意识形态又强烈地主张从为政得失上去解释政治合法性的获得与丧失，这就使得统治者从维护王朝统治着想去重视政策的制定与执行，重视人才的征聘并在读书人做官的入口处注重考核他们的对策和施政能力;另一方面，我国早在先秦时期就形成“学而优则仕”的传统，到隋唐形成的科举制度又为学业优良者开辟了“朝为田舍郎，暮登天子堂”的通道。于是，一代又一代读书人怀着“修身、齐家、治国、平天下”的热切期望，踏上“读书做官”的人生历程。知识分子既然以读书为做官的准备阶段，所以很自然地就会关注政府的运作，热衷于“议政”和重视对策能力的养 12 成。从科举制度的发展来说，隋炀帝时开始设置进士科，在做法上就是“以试策取士”;唐代科举取士，贡举有明法、明策等科目;宋代范仲淹改革科举制度，在考试内容上强调“先策论而后诗赋”;王安石变法，在科举制度方面的改革是考试项目取消诗赋，专考经义和时务策;明清科举考试，乡试和会试都考三场:第一场考儒家经典的义理，第二场考论说、判语、草拟诏诰章表等，第三场考经史、诗赋等，重点显然在于考察求仕者的行政和政策能力。许多求仕者在考场上显示了在时务和政策研究与思考方面的功力。有些考卷，如宋代苏轼在应考时所进的“时务策”之一《教战守策》，甚至成为传世之作。 在古代环地中海地区的文明发展史上，有关政府政策的知识、思想和观点的积累不如中国古代那样丰富。到欧洲中世纪的中期和晚期，随着拥有自治权的城市的发展，开始培育出在财政、战争、法律三大领域中拥有专门知识并向统治者提供政策建议的政策分析人才。 不论是在古代中国还是古代西方，有关政府政策的知识、思想和观点都没有发展成“公共政策学”这门相对独立的学科。这主要是因为:由于古代国家在政治体制上尚非依据“主权在民”的理念设计而成，国家权力的公共性和政府政策的公共性都还没显露出来，参与决策的人很少且决策过程纯属“黑箱”运作，因此人们有关政府政策的知识、思想和观点大多是对政策结果所作的观察和分析，而不是对政策过程所作的观察和分析。众所周知，只有当研究者能够对政策过程进行直接地或比较直接地观察和分析的情况下，才有可能产生公共政策学。另外古代有关政府政策的知识、思想和观点，通常是个人直观体验的产物，而且对政策的解释往往是从权威(如统治者的正统性或政治合法性)、伦理(如仁善、正义)和哲学的原则出发的。按照科学的程序和方法，从经验和定量方面研究政策，在那时还不可能。 (二)18、19世纪西方国家的政策研究 随着现代公共政策的产生与发展，人们对政府政策的观察、研究和认识也有了长足的进步。封建主义的社会经济形态的衰落与新的生产力、生产关系的生长，要求国家的基本政策具有新的政策理念和政策选择的取向。产业革命和科学技术的急剧进步，为人们从经验和定量方面研究公共政策提供了新的条件和手段。如19世纪上半叶统计学逐步发展成为一门独立学科，再加上英、法、德等 13 国家的一些研究者直接深入社会底层进行调查研究以获取认识经济和社会问题的第一手资料，这样对经济和社会问题的研究就有可能通过经验观察和量化处理来检验思维逻辑与事实逻辑的一致性。还应当特别指出，伴随着产业革命的启动与发展，首先是以实验手段显示其科学性的自然科学学科，脱离无所不包的哲学体系而成为一门独立的学科;接着比较语言学、经济学等社会科学的一些学科也从哲学体系中挣脱了出来。19世纪中期，政治学开始沿着两条路线由思辨的哲学变成实证的科学:一条是由约翰?密尔(J.S.Mill,1806—1873)和托克维尔(C.A.de Tocqueville,1805—1859)开创的通过运用比较的方法和社会调查的方法而对政治假设进行验证;另一条是由马克思、恩格斯开创的通过运用辩证唯物主义与历史唯物主义的方法而对政治现象进行社会经济的考察和社会阶级的分析。这两条路线对作为政治学的分支学科的政策研究的发展，都产生了并且今天仍在产生着深刻的影响。 综上所述，从产业革命前后到第一次世界大战前后，有许多学者和思想家，其中佼佼者如亚当?斯密、克劳塞维茨、卡尔?马克思和马克斯?韦伯等，在经济学、军事学、政治学、社会学和一般社会科学等领域里做了大量的理论研究和方法论探索，其成果不仅对他们各自耕耘其中的学科领域的发展做出了突出贡献，而且也为公共政策学的形成奠定了理论和方法论的基础。 就政策研究这个领域本身的情况来说，这个时期社会政策和经济政策已在有 些国家里受到比较系统的研究。1873年德国经济学新历史派施莫勒(G.Schmoller)等人为对抗英国曼彻斯特学派的经济学理论，以及为了解决德国当时的劳工问题，发起成立了德国社会政策学会，并确定“学会的性质、不是讨论主义，而是要深入问题的中心，把握目前最重要的改革事项，例如对于罢工、工会、工厂法以及劳工住宅问题，使其发生实际的效果。”也就是说，社会政策研究以社会问题求解为旨归。什么是“社会问题”,该学会三大骨干人物之一的格纳认为:“所谓社会问题，就是分配上的不公平。”韦伯对社会政策研究也给予了关心，他在《社会科学认识和社会政策认识中的“客观性”》的论文中指出:“所谓最狭义 社会问题，就是现代雇佣工人阶级对现存社会秩序的关系。”还有一批德国经济学家和社会学家在社会政策、财政政策、税收政策、农业政策和商业政策等方面做了大量的研究工作。日本受德国影响，于1897年也成立了社会政策学会，并有 14 一批学者发表了许多有关社会政策的论著。 (三)公共政策学在20世纪前半期的孕育条件 公共政策学是在两次世界大战期间和二战后初期孕育成形而于20世纪50年代初诞生的。这门学科得以形成的历史条件，一些是其他学科的形成和发展造成的，另一些是政治、经济、科学技术的发展所导致的。 (四)公共政策诞生及初步发展 1951年，由美国著名的政治学家勒纳(D.Lerner)和拉斯韦尔共同主编的《政策科学:视野与方法的近斯发展》一书面世。这本书是由卡内基基金会赞助、在斯坦福大学召开的“关于国际关系理论的革命性、发展性学术讨论会”的会议论文的结集。讨论会的参加者除勒纳和拉斯韦尔外，还有人类学家玛格丽特?米德、社会学家罗伯特?默顿、经济学家肯尼斯?阿罗、心理学家爱德华?希尔兹等被认为是“学界泰斗”的一批学者。该书首次提出并界定了“政策科学”(Policy Sciences)这一概念，指出“政策科学是用于解决社会问题、特别是解决那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具”。书中所收论文对公共政策的概念、政策科学的学科特点和基本范畴、科学的决策方法等，都做了比较深入的探讨，奠定了公共政策学的学科基础。这本书被誉为“公共政策学的开山之作”、“公共政策学的经典著作”，被人们认做公共政策学诞生的标志。 整个20世纪50年代和60年代前半期，公共政策学取得的进展主要是在两个方面:?在政策分析的定量方法和技术方面，尤其是在系统分析、运筹学、线性规划以及成本——收益分析等方法和技术的应用上，取得了显著的成就。公共政策学的研究成果从形式上看越来越自然科学化，以至于连研究公共政策学的学者也认为这门学科“充满了复杂难懂的数学公式和原理”，“拼命地想使自己异乎寻常地复杂化、理性化”，成了“一门令人费解的高难学问”。?许多政治学研究者，包括一批著名的政治学家在内，日益重视政治科学的公共政策取向，投身于公共政策学研究。 (五)学科研究的近期进展(90年代以来) 在1990年以来的最近十年里，公共政策学在各主要国家里都取得了重大进展。这门学科的发源地美国，在以下三个方面取得的进展是应予特别指出的: 15 1、课题选择的新取向 公共政策学跟其他学科一样，在一定时期内会形成主导性的选题方针。在90年代，研究课题的选择偏重于伦理取向、管理取向和政府改革取向。 (1)伦理取向。政策过程是一个不断地选择的过程:政策问题需要选择政策目标需要选择，政策方案需要选择，政策执行的方式和手段需要选择，等等。而任何选择都须有一定的标准，其中价值和伦理的标准是不可或缺的。正如美国学者P.G.布朗(Peter G.Brown)指出的那样，政策规划者和政策分析者都需要了解伦理学，因为他们将就观念上的分析框架、备选行动方案和政策以及他们自身的行为做出选择。霍维和考夫曼指出，在政策规划和政策分析中要做的伦理选择常常是很敏感的，包括我们分析什么、我们如何处理它、我们描述什么信息、我们如何与顾客共事，等等。基于这一认识，一些学者对公共政策研究课题的选择以伦理和价值为取向，而且早在后行为主义时期刚刚开始的时候就已经显露出这一趋势，到20世纪90年代这一趋势得到了巩固和加强。美国学者在这方面的研究成果从研究途径上可分为三类:第一，社会哲学和政治理论。从社会和政治哲学的立场探讨政策伦理是最普遍的方法如在对自由、人权、公平、正义和平等诸范畴的寻幽探微中，对本国或外国政府已经或准备制定的某项政策做出分析、批评和建议。第二，伦理问题与社会道德。对诸如国家安全、社会福利、堕胎和死刑等特定的社会问题进行个案研究，从中引申出政策伦理问题。这种研究途径属于问题取向。第三，政策过程和公共管理中的伦理问题。按照这一途径，90年代的政策研究涉及更广泛的论理问题，如政策规划中伦理考量的两难选择，有关性别、年龄、代际、阶级、阶层、职业、种族、民族的政策制定和执行中的伦理问题;又如通过分析政府机关或非政府公共组织的伦理问题而确立公共责任与义务，等等。 (2)管理取向。政策是管理的一环，而公共政策则是另一种形式的战略管理。组织、计划、指挥、管制等管理工具的运用，对于公共政策产生预期效果是至关紧要的。 (3)政府改革取向。没有一个现代化的决策系统，就没有顺应引导潮流的高 16 质量的公共政策。而决策系统现代化的目标，就是建立一个高效能的新型政府。90年代，“政府改革”在发达国家成为一种潮流。1993年3月，美国总统克林顿宣布针对联邦政府进行六个月的“全国绩效评估”(National Performance Review)计划，由副总统戈尔负责成立“政府重塑实验室”(Reinvention Laboratories)同年9月，“重塑小组”完成评估报告，确定重塑的目标是“创建一个做得更好、成本更低的政府”。政府改革对公共政策研究产生了广泛而深刻的影响。德洛尔在《行政改革、发展和变迁的战略》一文中指出，政府改革或行政改革，就是对某一公共行政系统作指导性的改变。改革的方向是在客观方面重视效率和效果，在主观方面强调质量和满意度。在这里，效率(Efficiency)是指成本和效益的比率;效果(Effectiveness)是指产出的结果或目标达成的程度;质量(Quality)是指服务的水准或程度;满意度(Satisfactory)是指被服务的肯定程度。为此，政府决策在微观甚至中观的层面务须裁减规制，而在政策的传输上务须减少层次和缩短通道。 2、方法论的非科学趋向 自20世纪80年代起，不断有人批评主导社会科学诸学科的逻辑实证主义的科学观，批评牛顿力学所开创的决定论和机械唯物论的研究范式，，强调后现代社会是介于秩序与混沌之间的社会。他们批评在逻辑实证主义和实用主义这两条思想路线的影响下形成的决策理论，“偏向于理性的、逻辑的、分析的方法，忽略直观的、感性和、综合的方法”，把理性视为“知识与社会进步的根源、真理之所在以及系统性知识的基础”，是“偏于静态结构”的理论，“不符合后现代社会的需求”。他们倡导的是“混沌原则”、“不确定性”和“诠释学观点”，并据此来说明当代的政策环境已非理性的思考所能把握。他们强调“权变观点”(Contingency Perspectives)或“多元思考”(Creative Thinking)的价值，因此认为决策者的必具的“创造性思维”(Creative Thinking)决不限于理性这一条途径，应当视不同的情境有其不同的相应途径与模式。他们认为聪明的决策者不是避免做出错误的决策，而是善于从错误中学习并不再继续犯错误。他们相 17 信他们主张的这种决策理论即从过去主导公共政策学的寻找客观真理的研究方法，逐渐走向探讨决策者主观的思维方法或思维倾向，会成为一种基本的趋势。 以主观的研究方法代替客观的研究方法，势必影响到以什么标准来评估和选择政策以及如何判断一项政策是好政策这样的基本问题。主观的研究方法认为，客观的研究方法过于重视以经济理性为主体的选择理论，过于强调如何使“利益最大、损失最小”，过于强调依据决策者的偏好来排列优先顺序以进行政策方案的评估和选择。采取主观的研究方法的学者认为，没有一项政策能够被社会全体成员普遍接受为好政策。因此，确认一项政策为好政策的比较可行的办法是主观认定的办法，即具有法律正当性的政策就是好政策。主观的研究方法对公共政策研究的影响是相当深入的，甚至行为主义决策理论的鼻祖和集大成者赫伯特?西蒙也提出了超理性的、可运用于实际政策环境的决策模型，即行为模型、直觉模型和演进模型。 由于对客观的研究方法的批评和对主观的研究方法的张扬，有相当一些研究公共政策的学者对“政策科学”的科学性特怀疑态度，因而主张以“政策研究”(Policy Studies)这一名称来代替“政策科学”(Policy Sciences)。 3、公共政策学的建制化 公共政策学经过数十年的发展，逐步形成一门比较成熟的独立学科，建制化则是学科成熟的外在标志。建制化表现在以下三个方面: (1)学会的成立和专业研究刊物的问世。学会是随着研究队伍的壮大，为适应学者和其他相关专家相互交流学术信息与研究成果的需要而建立起来的组织。70年代美国先后建立了三个公共政策学方面的学会:政策研究学会(The Policy Studies Organization,1971年建立)、评估研究学会(Evaluation Research Society,1977年建立)、政策分析与管理学会(The Association for Policy Analysis and Management 1979年建立)。与此同时，一系列公共政策学研究刊物相继问世，如《政策科学杂志》(Journal of Policy Sciences )、《公共政策杂志》(Journal of Pubic Policy)、《政策分析与管理杂志》(Journal 18 of Policy Analysis and Management )、《政策研究评论》(Policy Studies Review)、《政策研究杂志》(Policy Studies Journal)等。这些核心期刊(Core Journals)的刊行对公共政策学的发展有极大推动作用。特别值得一提的是，《政策科学年鉴》从1997年起开始编辑、发行。 (2)专门研究机构的建立。公共政策学的研究机构由于能够直接地为决策者出谋划策，所以往往被决策者视为“智囊团”或“外脑”。一些发达国家利用政策研究组织协助政府、企业和其他机构制定政策、处理问题，开始于两次世界大战之间，而在第二次世界大战结束后越来越成为一种普遍的做法。美国著名的政策研究机构兰德公司(Rand Corporation, Rand是Research and Development的缩写)成立于1918年，地点在洛杉矶地区的圣莫尼克，经费充足，规模庞大，研究人员众多。 这是一个全能型的智囊团，政策研究所涉及的领域有科学技术、外交、军事、企业管理、经济和社会，等等。公司在1970年创办了兰德研究学院，培养高级的政策分析人员和决策者。美国其他的政策研究机构还有5000多家，比较著名的有福特基金会、卡内基基金会、传统基金会、赫特逊政策研究所、斯坦福研究所、布鲁金斯研究所、普林斯顿大学国际问题研究中心和美国企业研究所，等等。其中布鲁金斯研究所(The Brookings Institute)、美国企业研究所(American Enterprise Institute)、传统基金会(Heritage Foundation)和斯坦福研究所(Stanford Research Institute)被认为是美国四大公共政策研究机构。 (3)大学教育中专业与课程的设置。从70年代起，美国一批著名大学纷纷设立政策科学、政策分析专业。到80年代，公共政策学在美国的大学时里已经普遍地作为政治学或管理科学的一个基本的教学领域设置了系列课程，教学计划完备，教材大量出版。同时，许多名牌大学设立了政策科学、政策分析专业博士点，培养了一批又一批专攻公共政策学的高级研究人员。另外，有些大学还编制了理论与实际相结合的MPP(公共政策硕士学位)教学计划，对美国和来自世 19 界其他许多国家的政府官员进行公共政策学系列课程的培训。 思考题: 1(为什么要研究公共政策,(科学角度、职业角度、政治角度), 2(政治行动的基本类型及其与公共政策的联系, 3(影响决策者行为的价值标准主要包括哪些内容, 4(公共政策的利益分配应如何体现公正原则, 第二讲 公共政策分析的基本理论与框架 一、 公共政策的本质 (一)公共政策的概念 事实上，无论是对公共政策的理论探索还是实践层面的研究，都需要人们思考如下问题: , 公共政策主体为什么应该制定政策, , 公共政策主体为什么应该执行政策, , 公共政策主体为什么能够制定政策, , 公共政策主体为什么能够执行政策, , 公共政策主体如何制定最优化(满意)政策, , 公共政策主体如何在政策执行中获得最优化(满意)结果, , 公共政策主体实际执行政策的结果如何评价, 毫无疑问，要回答这些问题，首先要回答的是:公共政策主体为什么应该制定(执行)政策,即公共政策主体制定(执行)政策的目的何在,通俗地讲，即公共政策的本质是什么, 1.政策 汉语中的“政策”一词，是由汉字中的两个字“政”与“策”组合而成。“政”在中国古汉语中有“政权”、“政事”之意，如人们常说的“不在其位，不谋其政”。“策”在中国古汉语中有“计策”、“策划”之意，如《战国策》中的“策”，是说战国时代各国发生政治事件时所采取的各种对策。 我国现代汉语对“政策”一词的解释，往往与路线、方针、策略相联系。关 20 于“政策”的定义很多，其中最有代表性的是工具书《辞海》对“政策”的定义:“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。” 《辞海》的定义中实际包含着四层内容: 政策制定主体是“国家与政党”;政策存在的基本形式是“行动准则(规范)”;政策的目的是“实现路线与任务”;政策的时效是“一定历史时期”。 人们往往发现，在实际生活中为实现一定阶段的路线与任务而制定行为规范的主体不仅仅是政党和国家。一般的社会团体或各类组织同样也存在着这种需求，不过是性质、范围和影响力不同而已。《辞海》把政策主体仅限在“国家与政党”层面上似乎太窄，因为按照这种理解，并从我国的现实出发，只能说明政策所体现的是国家的管理行为。 与之相反，国外也有许多著名学者曾对“政策”下过定义。卡尔?弗雷德里奇把政策看成是:“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的。”这一定义不仅强调了政策是朝着既定目标或目的前进的某一活动过程，而且认为政策主体既有政府也有社会团体或个人。美国学者安德森也认为:“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。” 2.公共管理与公共政策 我们认为，《辞海》对“政策”的解释实际上可视为对“公共政策”的一种理解。 “政策”与“公共政策”之间的差别就体现在“公共”二字上。社会生活中存在着大量的涉及到千百万人利益的公共事务，为规范社会成员的行为，实施有效管理，需要相关主体制定特定的规则。从理论上讲，凡是为解决社会公共事务中的各种问题所制定的政策，都是公共政策。在我国，所有制定公共政策的主体中，最基本、最核心的主体是中国共产党和政府。 除政府(无论是狭义还是广义)外，还有那些组织是公共政策的主体,不少人认为是NGO，即非政府组织。我们认为，“非政府组织”是个涉及面较广的范畴，联合国在20世纪40年代提出这个概念时，实质上所指的对象较为宽泛。或许有人会问，在非政府组织后面再加上“非营利”的限定，是否就可以体现出制 21 定公共政策的要求,大量实践说明，在社会中确有这些非政府组织，它们把“不以营利为目的”作为组织的基本目标，仅为组织的共同利益而存在，甚至有的还承担了为社会提供部分公共产品(服务)的任务，但它们并不是公共组织，因此谈不上它们所制定的行为准则是“公共政策”。也有学者用“第三部门”来代替前面的“非政府组织”概念，在我们看来，这似乎也不确切。我们一直坚持沿用“非政府公共组织”概念。 我们认为，从一般意义上来讲，公共政策是由政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则。这里，我们对这一定义强调四点: , 公共政策制定主体是政府、非政府公共组织和民众; , 公共政策的需求基础是社会公共事务; , 公共政策是社会公共事务管理中所制定的行为规范; , 公共政策的主体在对社会公共事务实施管理的同时，也要对自身管理制定准则。 除了需要对定义的内涵进行强调外，我们还想针对定义中的相关概念做简要说明: , 社会公共事务的管理并不仅仅是对社会性公共事务的管理。社会公共事务 应该包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等。在政治 性公共事务中，民众自然是主体之一。 , 社会公共事务所指的“社会”是相对的，横向层面暂且不论，即使在纵向 上就可划分为多个层次，比如全球、全国、地区(例如我国的省、市、县、 乡)、社区。在不同的层次上，社会公共事务所表现出的内容在质与量上都 会有所区别。 , 社会公共事务所指的“公共事务”，不仅包括人们公认的、涉及到所有或绝 大多数的共同事务，而且也包括那些可能转换为前者，但却与部分人(如 某些组织或集团)，甚至个别人相关的事务。 , 公共政策的理论与实践研究，十分需要引进治理理论的相关内容。我们认 为，治理理论的精髓可归纳为“参与、合作、互动、服务”八个字。 尽管我们认为，公共政策主体是“由政府、非政府公共组织和民众所组成的 22 管理体系”，但为讨论问题方便，本书所涉及到的政策主体仅指政府，不研究其他主体的作用。因此，包括对公共政策的界定，我们都会从“政府管理”而非“公共管理”视角下进行阐述。 3.中外学者对公共政策的界定 作为研究行政学和政策科学的基础，公共政策如何定义，受到了相关研究者的普遍关注。然而，中外学者的认识与解释差别很大。我们认为，十分有必要对这个基础理论问题进行认真研讨。 (二)公共政策的本质 1.“利益”是公共政策的核心要素 从中外学者研究公共政策理论的成果考察，人们选择了从制度、权力、价值、规范(非制度)、技术等多层面开展研究，其成果斐然。从现有工作的研究基础出发，我们选择的角度是“利益”，因为它是公共政策的核心要素。为更有说服力地阐述我们这一认识，特摘录无产阶级革命导师马克思与恩格斯的语录，以说明利益研究对公共政策的重要性。 2.对社会利益的权威性分配 我们认为，假如一定要把公共政策理解为“它是对整个社会价值所做的权威性的分配”的话，那么为免于对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益”。也就是说，公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。 对利益的需求是人类行为的动因。社会由无数个体组成，没有每一个个体的利益，自然也无从谈起社会的利益。但个人只有在组织或社会中才能得到发展，个人利益必须同组织利益、社会和国家利益有效地结合起来。无产阶级的利益原则是:个人利益、集体利益和国家利益是统一的。一旦它们之间发生矛盾，个人利益要服从集体和国家和利益。无产阶级获得政权后，每一项重大方针、政策的制定和施，都要考虑到全社会的整体利益。在承认第一个利益主体对利益追求的合理性和自主性的基础上，解决好人们之间的利益矛盾，使得人 23 们在承担对社会的责任和义务的同时，对利益的追求真正成为社会进步的动力。 政府常常利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对社会利益实行的权威性分配。因此，我们主张可以在戴维?伊斯顿对公共政策的定义中，把“价值分配”改为“利益分配”。 3.利益分配的基础及其动态性 与戴维?伊斯顿的定义不同的另一点是，我们认为公共政策的功能绝不仅限于分配上。公共政策确实有分配利益的功能，但这种利益分配的基础是社会利益的增进。如果仿照经济学的语言做一个类比，分配社会利益是分蛋糕，而这种分蛋糕的基础就是做蛋糕。所以公共政策的实质之一是如何增进社会利益。 即使单从分配的逻辑上看，人们会沿着“分配”的思想提出问题:为什么应该这种样分配,为什么能够这样分配,分配的结果是什么,需要不需要再分配,即人们既会关心分配前的状况，又要关心分配后的结果，以及若干其他的分配以外的问题。 分配利益是一个动态过程，在增进社会利益的前提下，分配的基础是选择利益和整合利益;分配的关键是利益落实。从社会利益中，由利益选择到利益整合，由利益分配到利益落实，这是一完整的过程。公共政策的过程取向，是与这种利益取向完全一致的。 (1)利益选择 政府对利益的分配，不是任意的、无的放矢的。作为分共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的目的。在阶级社会里，无论何种社会、何种政府，它们所制定的公共政策，都必须符合统治阶级的利益要求。因此，政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体作为分配对象，满足他们的利益需要。按照马克思主义的观点，在剥削阶级占统治地位的国家里，其政策从根本上讲自然是为少数剥削者的利益而制定的，它与剥削阶级的价值取向一致。而在无产阶级掌握政权的国家中，公共政策的制定和执行，是要维护无产阶级和广大 24 劳动人民的根本利益。 不过，这中间有种认识需要澄清:作为社会公共权力代表的各级政府，除了全社会的利益之外，有没有自身的利益,大量实践使得人们愈来愈清楚地认识到，政府也是社会多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益。作为一个相对独立的社会行为组织，政府是由若干成员组成的，每个成员的利益以及他们的总体利益是借政府的机构来实现的。所以制定什么样的政策，政府首先是选择利益，选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。 政府的这种人为、主观的选择特征，必然使公共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。比如，少数政府官员偏袒某些利益群体，经常给予这些利益群体“优惠政策”，使得他们从政策中获得更多的利益。明白了这一点，就容易理解为什么我们有时也会出现事与愿违的公共政策。 (2)利益整合 美国著名学者罗尔斯认为，所谓社会是为获取共同利益组成的协同事业体，因而各社会成员在通过建立社会及其相互协作以增加利益时，具有互相一致的利害关系。至于社会总体所获得的利益，如何向每一个社会成员进行分配，却构成了人与人之间在利害关系上相互对立的态势。所以政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体与政府利益之外，还要充分考虑到社会各成员之间的利益相关性。 政策本身所反映的利益关系，是通过社会问题表现出来的。社会上，人们已获得的利益和想要得到的利益之间总是存在着差距，因而由利益差距所形成的个人利益与他人利益、组织利益的矛盾总是客观存在的。为解决由错综复杂的利益关系所产生的矛盾，政策制定者会制定出不同的政策，引导持有不同利益的相关组织和个人采取不同的行为。 与社会利益紧密相关的公共政策，是要提供一种普遍遵循，或者至少相关人员应该遵循的行为准则，规范人们在追求利益时所出现的矛盾或冲突中的行为。政府必须综合地平衡各种利益关系，或简称为“利益整合”。利益整合建立在利益选择的基础之上，前者既是后者的逻辑结果，又是实现结果，而且往往是两种结果的有机统一。 25 利益整合，除体现在政治行为与普通准则上，还体现在原则性与灵活性的结合上。现实社会中，利益主体的利益是多元化的。政策既要反映社会大多数人的利益需求，又要兼顾保护少数人的合法利益。政策的作用，是要调动人的积极因素，排除那些消极因素，把各种利益矛盾尽量控制在较小的范围之中，以保证社会的稳定与发展。 (3)利益分配 不少人认为，政策是一种资源;谁得到了政策，谁就拥有了一定资源。实际上，公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后一部分人的利益得到满足，这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。对不同的政策对象来说，公共政策所分配的利益，往往对一些人是直接的，而对另一些人是间接的。一般地说，人们从政策那里所得到的好处，从程度上看是不等的。比如，获得减免税政策的企业，是直接利益的获得者，而与这些企业、供、销相关的其他组织与个人，很可能是这一政策的间接获益者。 利益分配的结果既能使部分人获得利益，也可以使部分人失去利益。比如物价政策就经常在生产者与消费者之间谋取合理的平衡。它们有时会削弱生产者的利益，有时则抑制消费者的利益。但公共政策的最大特点之一，总是要保护绝大多数人的利益，尤其是绝大多数人的长远利益，而抑制少数人的利益。 不过，人们从政策中获得利益或失去利益并不是绝对的，有时还会出现这样的情况:某一政策使得一些人既获得利益，又失去利益。比如人口流动政策，使得农村剩余劳动力大量涌入城市，这固然使农民得到利益，同时给城市居民的某些生活服务也带来了很大方便，从中获得了好处。但因流动人口管理上的困难以及其他多种原因，城市居民的利益又常常受到了程度不同的影响。至于对那些失去利益而又不接受做出让步或牺牲的政策对象来说，公共政策会对他们构成一种强制性的规范。 (4)利益落实 政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政策规定的目标，获得应有的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。政府的政策主体地位，需要它们主动地把政策内容贯彻到实践中去产生应有的政策效果，即从本质上讲，使得分配的 26 利益到位。 比如，为了减轻农民负担，中央、国务院曾多次制定了相关政策，三令五申地指出:严禁向农民乱摊派、乱收费、乱集资以及“打白条”等现象发生。然而在实际执行过程中，许多地方的农民负担仍然十分沉重，农民的实际利益受到了严重侵犯，使得他们产生了“被剥夺感”。很显然，中央政策是要真正减轻农民负担、保护农民利益的，但政策不能有效地落实，就意味着农民没有从中央政策中获得利益。 4.增进社会利益 人们按照戴维?伊斯顿“分配”的思路理解公共政策显然是不够的，这就如同经济学所讲的那样，仅讲分蛋糕不行，还要做蛋糕。公共政策不仅要分配利益，更要增进全社会的利益。改革开放之初，由于“文化大革命”所带来的影响，使得“中国经济已走到崩溃的边缘”。为了恢复经济，促进经济的快速增长，政府出台了“让一部分人先富起来”的政策，农村中实行“联产承包责任制”政策等，其目的主要不是表现在利益的分配上，更多的是为了增进全社会的利益。增进全社会的利益与效率有关，分配全社会的利益则更体现在公平上。 5.公共政策的本质 我们认为，在对公共政策本质的理解上，应突出以下内容: , 要实实在在地增进社会利益; , 对全社会的利益进行分配; , 基于多种利益关系的有选择的利益分配; , 通过整合各种利益矛盾后的利益分配; , 要在实践中得到兑现的利益分配; , 要在增进社会利益中突出效率，在分配社会利益中突出公平。 根据以上看法，若暂不研究其他政策主体，仅考虑政府管理行为，并结合利益分析的视角，我们对“公共政策”的定义如下: 公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。 二、公共政策的基本特征与主要功能 (一)公共政策的基本特征 27 作为社会利益进行分配的政策，是要调整社会成员之间的利益关系，实现政府的目标。在不同的社会形态里，公共政策的表现式各异。在阶级社会里，它具有如下明显的共同特征: 1. 阶级性 公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治行为的产物。政府是统治阶级行使国家权力的核心工具。政府的政策要符合统治阶级维护和巩固现行政治统治的需要，要体现统治阶级的意志，反映统治阶级的根本利益和共同愿望。明显的政治倾向与阶级性，会强烈地表现于每一项政策之中。 马克思主义认为，“统治阶级的思想在每一时代都是占统治地位的思想。这就是说，一个阶级是社会上占统治地位的物质力量，同时也是社会上占统治地位的精神力量。支配着物质生产资料的阶级，同时也支配着精神生产资料，因此，那些没有精神生产资料的人的思想，一般地是隶属于这个阶级的。”公共政策的指导思想，是统治阶级思想的集中体现，其理论基础是统治阶级倡导并支持的理论。比如二战结束后，西方资本主义国家依照资产阶级的统治需要，普遍实行凯恩斯主义，采取了国家干预的经济政策。毫无疑问，社会主义国家的政策，其理论基础集中反映了占统治地位的工人阶级和广大劳动群众利益的思想。公共政策具有鲜明的阶级性，超阶级的政策是不存在的。 2.整体性 公共政策要解决的问题是复杂的。尽管某一政策是针对特定问题提出的，但这些问题总是与其他问题交织在一起，相互关联，相互影响。孤立地解决某一问题，往往是不成功的。即使暂时解决，也会牵连其他问题或产生新问题。比如埃及的阿斯旺高坝，解决了上游的水利问题，却引发了生态平衡的破坏等一系列环境问题。之所以会产生这种结果，是由某项政策功能的有限性与社会问题的庞大和复杂之间的矛盾造成的。政府很难通过某一项或几项政策对全社会实行有效管理。 人们经常讲，政策要配套，是指由众多数量、类型不一的政策组成政策体系，强化政策的整体功能。整体性不仅表现于政策的内容与形式上，而且还表现在政策过程中。一个理想的政策过程，基本包括了政策的制定、执行、评价和调整等 28 多个环节，不同的环节之间相互联系，共同对政策的质量发生作用。政策体系的整体功能，以及政策过程诸环节的整体作用，除取决于自身的联系之外，还与政策及政策环境密切相关。为保证政策机制的运行，需要注意政策内容、政策过程与环境之间的整体作用。 3.超前性 尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发燕尾服的一种安排与指南，必须具有预见性。任何政策都有时确的政策目标，即解决政策问题所要达到的目的、结果和状态。先进的政策目标，决定了政策应是超前的。比如“允许部分地区和个人靠勤劳先富”的政策，其目的是要达到“共同富裕”。社会主义制度的本质特征，决定了“共同富裕”这一目标是先进的。为实现这个目的，政策鼓励先富的地区和个人，要以富帮穷，犹如滚雪球，逐步壮大，最终实现“共同富裕”。如果没有“先富”，就不可能“同富”。由此可见，政策目标愈先进，政策的超前性愈强。 政策的超前性，不仅是保证政策稳定的必要条件，而且是合理分配社会利益的有力保证。那些处于最佳超前度的政策，必将对社会产生强大的吸引力和推动力。政策的超前性，不是脱离实际的空想，而是建立在科学预测与对客观事物发展规律充分认识基础上的必然结果。 4.层次性 政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，会具有不同规格。按照权力主体来划分，政策包括中央政策和地方政策。从内容上看，政策体系中的各项政策，也有不同的层次关系，可划分为总政策、基本政策、具体政策等。尽管不同的政策间是相互联系的，但不同类型的政策之间并非是“平起平坐”的关系，而有主次之分。 从政策体系的纵向分析，高层次政策对低层次政策起支配作用。但高层次的政策内容都是概括性强的原则性规定，常常难以为低一层次可操作性的一系列政策。“一刀切”政策至少没有认识到政策的层次性。 特别指出，按照系统论的能级原则，不同层次的系统要有不同的能级。中央政府的宏观调控政策是从整个国家的全局考虑制定的，各地方政府必须依照本地区的实际情况，具体分析客观对象，制定出适合本地区的政策，而不是简单地照 29 搬中央政策。即使处于同一层次上的政府政策，也可能由于政策问题提出的背景等因素的不同，在政策内容上会有一定差别，同样不应该机械硬套。 5.多样性 公共政策的多样性，显然源于政策的“公共”特征。现代政府在社会生活中所处的举足轻重的地位，直接由政府职能的日益拓展所决定。政府职能是政府在一定时期内，依据社会发展需要，所承担的职责和具有功能。多数人把政府职能分为政治统治、社会管理和经济管理职能。 随着生产力的不断发展，社会事务的日益增多，总的说来政府职能的发展趋势是日益丰富、复杂和扩大，那些在过去不太需要政府管理的问题，如人口问题、环境保护问题、资源问题等等，均被列入现代政府的管理范围内。由此而引发的政策问题，自然变得多样与复杂。 在我国，由于受政治、经济、历史和文化等各种因素的影响，政府管理范围相当广泛。因而政府的政策内容极其繁杂。比如，我国的公共政策，按社会领域划分，不仅可以划分为政治、经济、科技、社会等政策，而且这些政策还可以划分为若干子政策，如经济政策可包括财政政策、金融政策等。同样，这些子政策还可以再分为再低一层次的子政策。 6.合法性 政府行为是一种特殊的“法人行为”。体现政府行为的政策，本身就具有一定法律性质。它的规范作用，与社会上一般所讲的道德规范不同。它既要依靠社会舆论来维持，更要通过国家的强制力量来监督执行，因为政策集中反映了统治阶级的思想。 政策与法律之间存在着特殊关系，它们都共同体现并代表了统治阶级的利益。但政策是法律的重要依据，法律是实行政策的最有效形式。法律比政策更条例化、固定化，而政策比法律具有一定的灵活性。所以政策是法律的前身。对于一个逐步走向法制化的国家来说，政策的合法性是极其重要的政治要求。它首先表现在内容上不能与宪法、法律相抵触;其次还表现在程序上要严格守法。这充分体现了对法律的尊重，有利于民主政治的培育与发展。在一定条件下，政策与法律之间可以相互转化。在此需说明，西方学者对公共政策内容与形式的理解，要比我们宽泛得多。 30 (二)公共政策的主要功能 所谓公共政策的功能，就是公共政策在管理社会公共事务过程中所发挥的作用。依据我们的理解，公共政策的基本功能有三个:导向功能、调控功能与分配功能。 1.导向功能 公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题而提出的。为解决某个政策问题政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。具体地讲，政策为社会的发展、人们的行为确定方向，能有效地使整个社会生活由复杂、多变、相互冲突、漫无目的的行为，纳入到统一而明确的目标上来，使之照既定方向有序前进。 政策的导向，是行为的导向，也是观念的导向。公共政策是规范人们行为的准则。它所倡导的是，告诫人们应该按照什么原则，做什么事而不能做什么事。这必然会对社会的观念产生巨大影响，尤其在体制变革的年代或制度创新时期，这种影响会更大。人们看到在体制转轨的过程中，政府的许多政策对人们的观念导向比起对行为的导向来说，其作用可能更大。这是因为由于历史环境等各种原因，在迅速变革的年代里，人们在观念上的需求动机会有较大的变化，但不一定在行动中就立即或全部表现出来。 公共政策的导向功能，有两种作用形式:一种是直接引导，另一种间接引导。我国的许多农村政策，既直接引导了农民发展农业生产的行为，同时也间接地对城市居民的工作与生活发生了影响，引导与制约了他们的行为。正如前面提到的，这种间接导向作用，反映在行为上，更反映在观念的转变上。比如，在城市居民中，如何看待农村及农村生活，从观念上发生了深刻的变化，甚至还出现这一类情况某项政策对一部分人的观念与行为，原本是起到间接引导作用的，在一定条件下这种间接引导作用却转变成直接引导作用。 从作用结果来看，公共政策的导向功能包括正向引导功能和负向引导功能。正导向是政策对事物发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识。这一点理论上不会有什么争议。关键是如何理解负导向功能。有些者认为，那些违背事物发展规律、对事物发展方向起逆转作用的、被实践证明是错误的政策，才具有负导向功能。我们认为这种理解未免太窄。原因是公共政策 31 不是符合一切人利益的政策。 在我国，政府政策所谋求的是要符合绝大多数人的利益。即使在绝大多数人中，人的素质有差别，也不排除一部分人从实用主义的角度来理解某一项公共政策的内涵。更何况，任何一项政策不可能是尽善尽美的，总需要在实践中不断完善。所以，不正确的政策，违背绝大数人利益的政策，固然具有负导向功能;而那些基本正确的政策，因其具有不可克服的负效应，也会产生负导向功能。 西方国家公共政策的负导向功能，其表现非常突出。比如，美国的福利政策，采取了对未成年子女的家庭进行补助的措施，由此产生了私生子女增多的不良后果。公共政策所具有的导向功能是客观的，是不以人们意志为转移的。人们既要充分发挥政策的正导向功能，又要清醒地认识到政策的负导向功能，要主动地调整社会的利益关系，克服它们的消极影响，特别要尽量避免那些因错误政策所产生的负导向作用。 2.调控功能 公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。正如不少学者所指出的那样，它既有调节作用，也有控制作用。但我们认为，调节作用与控制作用往往是联系在一起的，经常是调节中有控制，控制中达到了调节。 政策的调控作用，主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。现实社会里存在着追求各种不同利益的群体。他们中有些人的利益是一致的，有些人的利益则不一致。有些人在一定时期内，利益是一致的，而在其他时期内又会不一致。利益的差别、摩擦以致冲突是不可避免的。为了平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定和发展，作为一项政治措施的公共政策，需要承担起调控社会利益关系的重任。 公共政策涉及到社会、阶级和国家的根本利益，浸透了政府决策者的认识能力和主观偏好。正因为如此，公共政策作为政府用以管理社会的工具，首先必须在维护统治阶级的利益与需要方面，起到巨大的政治作用。这是政策发挥调控作用的出发点。人们看到，不少政策之所以失灵，没有实现预期目标，就是因为人们有意或无意地忘记了这一点。 公共政策的调控功能，也有直接的和间接的两形式。对中央政策而言，那些 32 宏观调控政策，如以产业政策为核心的经济政策，控制人口增长、保护生态平衡等政策，对我国经济的发展、人口的数量和质量、环境的保护，都直接起到了调控作用;同时，它们也对企业的发展起到了间接调控作用，政府制定政策去调控市场，市场引导企业的生产、经营，促使资源的优化配置。在计划经济体制下，人们混淆了两种调控方式的区别，使宏观经济政策产生了许多消极作用。 政府政策的调控功能，常常还表现出特有的倾斜性。因为政府目标在不同时期会有不同的侧重点，政策要围绕政府目标的侧重点,鲜明地倾向于政府工作的某一方面,即政府在满足整体利益的前提下,优先对某一领域,以及相应的某一些利益群体施加保护或者采取促进性措施,使之得到充分发展,而这些措施往往是倾斜政策的重要内容。政策不仅指明人们应该做什么、不该做什么，而且还指明应该先做什么、后做什么，以此调控社会群体和个体的行为，规范人们的行动。 政策的调控功能，也有积极与消极之分。消极的调控作用也被称为负调控功能。这种消极作用，往往是因强调一种倾向而掩盖了另一种倾向所致。比如，强调扩大地方自主权的“分灶吃饭”政策实施后，中央财政收入出现了较为明显的下降趋势。 3.分配功能 在关于“公共政策”的定义中，我们特别强调了它在分配社会利益中的本质特征。毫无疑问，公共政策应具有利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的问题:将那些满足社会需求的资源(即利益)向谁分配,如何分配,什么是最佳分配,这里，我们只讨论第一个问题。 社会经济地位、思想观念、风俗习惯以及知识水平等方面的差别，造成了不同的人有不同的利益需求。然而实际资源是有限的,不可能时时、事事都满足每一个人的需要。社会中每一个利益群体与个体都希望在有限的资源中多获得一些利益，这必然会在分配各种具体利益时产生冲突。如果这些冲突激化，就会造成社会的不稳定。 为减少社会成员之间利益摩擦，需要站在公正的立场上，用政策来调整现实的利益关系。一旦某项政策付诸实施，必然是一部分人获得利益，另一部分人未获得利益;或者是一部分获了较多的利益，另一部人非但未获利益，甚至失去原有的利益，这就是政策所起到的利益分配作用。每一项具体政策，都有一个“谁 33 受益”的问题。换句话说，政策必须鲜明地表示:把利益分配给谁, 利益究竟分配给谁,在通常情况下，下列三种利益群体和个体，容易从公共政策中获得利益: (1)与政府主观偏好一致或基本一致者 政府是政策制定的主体，自然也是利益分配的主体。政府显然愿意把社会利益分配给自己的拥护者，而不是反对者。现实中常有这种情况，那些口头或表面拥护而实际上反对政府偏好的人，也同样会从政府手中获得同等的利益，甚至更多的利益。 (2)最能代表社会生产力发展方向者 公共政策的利益取向，要求必须明确谁是政策的受益者。对任何一届政府来说，大力发展社会生产力总是第一位的。政策的好与坏、正确与错误，首先看它是否有利于生产力的发展。不言而喻，其行为体现生产力发展趋势者，必然会从政策中获益。 (3)普遍获益的社会多数或绝大多数者 一项政策的实际效果，取决于该政策是否符合绝大多数人的利益。因为在政策实施过程中，利益得到满足或基本满足的各种利益群体与个体，会自觉不自觉地拥护和执行政策，促使政策的实际效果与预期效果一致。一般地说，在特定时期内政策受益的人越多，发生政策偏离的可能性就越小。 在市场经济体制下，市场调节以效率为原则。但对任何一个进步国家来说，它又要坚持社会公平原则。多年来，尽管我们一再提倡效率优先、兼顾公平的原则，但是社会利益矛盾仍然突出地反映在分配不公上，尤其是物质利益的分配不公。那些不合理的分配政策，假如得不到及时纠正，必然大大加剧利益分配中的矛盾，有可能会从物质利益冲突发展到非物质利益的冲突。 因此，认真地研究公共政策的利益分配功能，既是重要的理论问题，又是一个严肃的实践问题。可以这样讲，离开了“究竟把利益分配给谁”这一核心问题公共政策将失去制定的必要性，即使制定出来也会失去其灵魂。 三、公共政策分析 (一)公共政策分析的框架 1.公共政策分析的内涵 34 正如对公共政策的理解不同，对公共政策分析的解释也相差甚大。我们认为，在众多的定义中，有几种具有代表性的看法值得一提。 (1)美国兰德公司的查尔斯?沃尔夫认为，公共政策分析是把科学理论方法应用于解决政策的选择和实施问题，这些政策包括国内、国际及国家安全事务等方面。也许由于这种看法，国内外有少数人往往产生一种错觉:似乎政策分析仅仅是简单的技术工作，它只需由部分人写出研究报告并付诸实施即可，而这些成果又常被领导者或决策者所忽略。 (2)美国学者米切尔?怀特认为，人们很少能选定那些一劳永逸、自成一体、所有人都能领会的政策。政策分析的目的不是产生某种一锤定音的政策建议，而是要帮助人们对现实可能性和期望之间有逐渐一致的认识，产生一种新型的社会相互关系与“社会心理”模式。这种模式使人们对政府的某项职能有了新的共同认识，其结果是使政治集团之间的活动或行为更趋一致，冲突趋于减小。在促成共同认识的过程中，可以对实施政策的细节进行讨论，而不是在原则问题上争论不休。 “政策分析是在公共政策领域内创造和应用知识的复杂的社会过程”，那种“不承认知识积累的社会过程”、把“技术手段看得比目的更重要”等认识是对政策分析宗旨的曲解。怀特还认为，与那种把政策分析看成是求解问题的某种技术的传统观点相比较，“建立新型社会关系”的看法更重要，因为它把“社会”放在突出地位上，为政策分析的技术前景和理想社会之间建立起更好的桥梁。 (3)政策科学的创始人之一、著名学者叶海卡?德罗尔认为，政策科学应包括基本政策、元政策、政策分析、实现战略等内容。美国学者克朗根据德罗尔的构想，认为从方法论角度看，政策科学应包括五个基本范畴:政策战略、政策分析、政策制定系统的改进、政策评估、政策科学的进展。 这里讲的政策分析，是指依照政策方案与政策目标之间的关系，及其可能产生的多种结果与相关规则，在各种已知备选方案中确定一个最好的政策方案的过程。我们认为，在实际操作中，人们很难把政策分析仅限于政策方案的选择过程上，而不考虑政策的实施及其评价。 综上所述，公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的对政策的本质、产生原因及实施效果的研究。 35 2.政策分析的内容 邓恩认为，政策分析至少包括五个方面: , 构建问题即首先要明确政策问题是什么,以及如何解决,政策问题不可能 在一开始全部明确，只有在不断的分析活动中才会逐步清楚。 , 描述与现行政策问题相关的已有政策，分析其产生的原因、制定过程与实 际结果。 为解决问题所提供的相关政策能够产生何种结果。 , 预测 , 评价已有和将产生的政策价值。 , 提供将要实施的政策会产生哪些有价值的信息。 邓恩特别强调了以下几点:第一，在这个分析体系中，问题将会影响其他环节的作用与评估，处于中心调节地位;第二，分析程序经常表现为一种等级关系;第三，政策提出不仅以事实，而且也以价值为基础;第四，在整个分析中，要看到提供信息的一面，更要认识到信息转化的重要地位。 3.政策分析的三种主要形式 邓恩认为，因不同的政策信息元与政策分析方法之间的关系是多重的，从而导致了政策分析的主要形式至少有三种:预测分析、回溯分析和综合集成分析。 预测分析涉及到政策行为启动和执行之间信息的产生与转变过程。回溯分析主要是限于政策实施后信息的获取和转换上。综合集成分析是一种全方位的分析形式。它不仅要把预测分析与回溯分析阶段的研究结合起来，而且要求分析者不断捕捉新的信息与转化。 从上述三种公共政策分析基本框架看，尽管对所强调的研究重点有所不同，甚至对分析过程的起始点及其所对应的内容都有较大的差别，但它们的共同点在于都涉及到政策过程的分析。 3.综合分析框架 依据我们前面提到的对公共政策分析的理解，以及综合中外学者的相关论述，公共政策分析的基本框架简述如下: (1)公共政策问题的构建 , 社会现实中的某个(些)问题怎样成为公众在政治上注意的对象, , 社会问题或公共问题如何进入政策议程成为政策问题, 36 , 政策问题的基本内容是什么, , 不同的政策问题主要采用哪些分析方法, , 建立政策议程的基本条件有哪些, (2)公共政策方案的制定与通过 , 建立政策方案的基本原则是什么, , 实现政策方案的目标是什么,可供选择的方案是如何制定的, , 怎样对所选择的政策方案优化, , 相关利益群体如何影响政策的制定过程, , 政策方案是怎样被正式通过和颁布的, , 正式通过的政策的基本内容是什么, (3)公共政策内容的实施 , 有效的政策实施必须具备哪些条件, , 在政策实施中采取了哪些具体的行动措施, , 这些行动措施对政策内容产生了何种影响, (4)公共政策效果的评价 , 按照什么样的标准去评价政策的实施效果与影响, , 由谁去评价政策结果, , 政策评价的结果是什么, , 政策是继续执行、发展、还是终止, (二)公共政策分析要素 公共政策分析虽然与系统分析有密切联系，但它是对政府政策的制定、实施与评价的分析，因而与一般的技术分析不同。我们认为公共政策分析的基本要素有:政策问题、政策目标、政策方案、政策模型、政策资源、政策评价标准、政策效果、政策环境和政策信息。 政策问题 1. 某一公共政策能否顺利提出，在一定程度上取决于人们是否对政策问题取得共识。政策问题是从大量社会问题中筛选出来的，如何筛选，谁参与筛选，其结果会大相径庭。作为有选择的社会问题，不同于解决一般的技术问题。技术问题易于形成统一认识，是与否、真与伪，相对地可以利用科学技术及其他人们共同 37 遵守的原则与手段处理。社会问题则不然，人们对它们所做出的判断是否准确，既取决于经验知识，还取决于伦理道德方面的价值观念等。 比如，人们讲“社会治安混乱，安全感差”，提出要针对社会犯罪问题采取政策。然而，在社会多数人中间，是否会对这些问题有一致看法,社会上的某些不正当或非法现象，构成不构成社会犯罪问题,某地区发生的犯罪问题是否被认为是严重的社会问题,若是社会问题的话，政府的估计与社会部分成员的看法是否一致,政府能否拿出足够资源解决这些问题,诸如此类看法，不同的人会从不同需求与角度出发，提出不同主张。 2.政策目标 政策分析的中心任务，是要确定解决问题的目标，或者明确地说，确定目标是分析的前提。所谓政策目标是政策所希望取得的结果或完成的任务。如果没有目标，政策方案是无法确定的。但目标不明确，也同样会使政策出现偏差。界定了政策问题，并不等于确定了目标，因为问题中确认的东西还太抽象，往往抓不住要害。所以必须要求目标明确，具体落实。围绕问题，开始设定的目标往往笼统，有待进一步具体化。其方法有两种:一是把总目标分解成更低层次的子目标;二是量化，给目标定出必须实现的数量界限。这样可以使整体目标与局部目标、长远目标与近期目标、单目标与多目标等分析得较为清楚。 在现实生活中，没有选准目标所产生的政策失误，要比选错实现目标的方法与技术所产生的失误大得多。在政策分析中，人们对目标的选择，可以采取目标树方法，即从总目标开始，层次鲜明地逐级向下分解，从而找出政策系统内所含各目标之间的关系。确定目标，要考虑达到此目标所采用的手段。政策目标既不能朝令夕改，要具有稳定性，又要伴随着社会环境的变化，具有应变能力。 3.政策方案 为实现某一目标，可采用多种手段或措施，它们统称为备选方案。拟定可供选择的各种备选方案，也是政策分析的基础。由于好与坏、优与劣都是在对比中发现的，所以需要拟定出一定数量的可行方案进行对比选择。体现政府行为的备选方案，集中了统治者的意志。作为政府首脑人物，他们的地位会直接决定方案的量与质。即使在民主政治较强的国家中，也往往有这种可能性，政策方案被关键的决策者的一人意见所替代，或称为只有一个方案。离开政治、民主等其他因 38 素不谈，仅从技术的角度衡量，无选择的方案是难以对比的，更不好选其优劣。没有选择也就没有分析。 决策理论中的“霍布森选择”，即“形式上有多种方案的选择，而实质上只有一种方案的选择”，在公共政策分析中应该严禁出现。政策方案的设计过程，是个不断创新的过程。有些学者认为，这一过程是政策分析最能大显身手之处。无选择的政策方案不行，有了可供选择的方案而不会选择也不行。为保证备选方案的拟定、设计和选择，人们十分重视政策方案的科学预测。预测结果如何，取决于经验、资料与其他信息，以及预测技术等。 4.政策模型 按照系统分析的理解，模型是对研究对象和过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象描述。它可以将复杂问题变为易于处理的简单模式，不受现实中非本质因素的约束，易于理解、操作、模拟与优化。模型是由变量与关系组成的。变量反映随时间或其他条件变化的数值改变程度，明确变量及其相互关系是分析的主要任务。在分析的基础上，通过确定这些部分之间的关系而将其加以组合。 由于对分析一综合过程的自觉认识及其结果形式的不同，模型可分为多种类型。其中有些模型可能是确定的，也可能是随机的。确定型模型，是通过已知可控和不可控变量的关系来计算所有结果变量，而随机模型是从变量的概率分布中求出结果。当某些模型无法用数学求解时，分析者可借助于“仿真模型”，如常用的模拟技术。所有的模型讨论，都涉及到总体研究。模型应该首先在整体水平上建立各种关系，并依据需要逐步补充，直到得到最理想的结果。因此最优化模型是在特定假设和约束条件下可以求出最优选择结果的模型。 5.政策资源 在政策制定与实际执行中，都会消耗各种资源，尤其在执行中。政府的“作为”，以能提供多少资源为基础，这是政策分析的前提条件。所消耗的资源，一般可以用货币表示其费用。但政策分析中，大量的是非货币支出的费用。如生态影响因素、环境污染因素等，无法用货币来衡量。比如，在美国能源政策的制定中，决策者及政策分析者对政策资源消耗的看法，会直接影响实际政策的制定。从美国来看，获得能源的方法与途径有多种，但每种政策所耗费的资源是不同的。 20世纪70年代前美国人耗费了大量的廉价进口石油。到70年代，美国总 39 统提出不能依赖进口石油的政策目标。从政治上看，中东产油地区的政治相当不稳定，而且受前苏联的影响。从经济上看，石油价格猛涨，美元会大量外流。从环境上看，大量无节制地使用石油，会造成污染。美国政府从政策资源的角度进行了反复比较:从政治上看，担心石油输出国中断石油供给;从经济上看，必须阻止因石油价格上涨而导致美元大量流向国外。所以作为政策制定者，美国几届政府都不赞成把进口石油看成是长期能源供给的组成部分，提出了大力发展国产化替代燃料的政策。由此可见资源消耗分析，有许多因素不能用货币衡量。人、财、物、时间、信息都是资源。除此之外，权力、地位、名誉等，也可能是资源;之所以讲可能，是因为需要具备一定的条件它们才能起作用。 6.政策评价标准 整个政策过程，无论是从系统评估、投资评估、推测评估、方案评估，还是执行评估或总评价等，都有待于建立合适的评价标准。政策制定的政治过程，离不开政治上的评价及其标准。显然，不同统治阶级的政治评价标准是完全不同的。对于经济上、技术上的评价标准，其中一部分可能一样，但另一部分也可能不一样，因为政策的技术评价，与对其他客观事物的技术评价不一样。政策评价往往是综合性评价，因为不同方面的标准，无法用较为统一的尺度来衡量。 7.政策效果 效果是达到目的时所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大体有三个方面:社会效益、经济效益与生态效益。其中有些效益，如经济效益，以及可以转换的非经济效益，都可以用货币尺度来评价效果。有些效益，如绝大部分社会效益，却无法用货币尺度衡量。从投入一产生模型分析，政策效果基本由两个因素决定:一是政策执行成本;二是政策执行的结果。当政策执行结果所产生的效益，高于政策执行成本时，政策结果是有效的，两者之间的差越大则说明政策效果的有效性越高。反之，当政策执行结果所产生的效益低于政策执行成本时，至少说政策结果是无效的。通常情况下，无效的政策结果都会产生副作用。 8.政策环境 公共政策系统不仅包括政策主体和政策客体等多种要素，而且还包括外在环境。这些制约和影响公共政策的制定与实施结果的外在因素统称为环境因素。其 40 中包括:经济环境，是影响公共政策的最基本的因素，主要是指一个国家或地区的经济实力、经济利益关系与经济体制。政治环境，主要是政治体制、政治关系、政治文化等。国际环境，主要是影响公共政策制定与实施的国际局势，以及反映一国综合国力的国际地位，还包括衡量、比较各国公共政策水准的国际水平。 由政治心理、政治思想所构成的政治文化，在社会变革时期，对政策的影响是难以估量的。当前，我国正处于社会转型时期，社会政治心理与政治思想，对某项政策的出台都表现出强烈的反应。不少人长期受“以阶级斗争为纲”的影响，对政策的理解，从政治心理上分析，首先想到的是“姓资”还是“姓社”。这种政治心理与思想，毫无疑问地会阻碍改革开放中各项政策的有效实施。 9.政策信息 公共政策活动实际上是对政策信息进行搜集、加工、传递、使用、反馈的过程，即输入关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换(领导层的决策)，输出作为所制定的政策内容的信息其中也包括政策实施情况的反馈信息。应该说，政策信息的优化与政策优化是统一的:高质量的信息采集、科学的信息处理、有效的信息传递、快速灵敏的信息反馈等，既会保证政策目标与政策方案的优化，也会保证政策的有效实施。 由于政策信息是反映国家进行各种政策性活动的意志、主张、倾向的信号，以及表现这类活动的各种关系。除了那些保密性信息外，搞行政信息垄断是错误的，政策信息原则上应该是开放的，只有这样才能避免因信息闭塞而造成政出多门、互相抵消、不同步、不配套等问题。获得政策信息应是多渠道的，既有来自大众交流媒介的各种社会渠道，也有来自政府机关的内部渠道。因此，要加强各种信息渠道的沟通。 (三)公共政策分析原则 公共政策分析活动是个复杂过程，但无论如何，一些基本原则是必须遵循的。 1.系统原则 人类社会不是由若干个人简单组成的统一体，而是有组织有秩序的系统。社会上的一切事物都存在着相互依赖关系，组成了多层次的复杂系统。某项政策不仅本身可以看成一个系统，而且它不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系之中。所以，不论制定何项政策，都要把它置于特定的政策体系 41 中考虑，搞清楚它与其他政策的关系，充分估计政策体系的整体效应。如果一项政策从某个角度或局部范围分析是合理的，但在整个体系中产生一定负效应，那就应该想到要制定什么样的政策与之配套，或者暂时不执行这项政策。 坚持正确处理全局与局部关系，坚持统筹兼顾，是系统原则的基本要求。既看到全局要统率局部，局部要依赖全局;又要看到全局也依赖局部，局部好坏直接影响全局结果。要反对只讲局部不顾全局的倾向，也要反对只讲简单服从全局而不讲兼顾局部的倾向。政策系统是动态的，系统的未来状态部分取决于过去状态，观察目前的行为和结果，是为了进行目前和未来的调节。这种动态的循环作用，值得政策分析高度注意，认识不到这种动态中的联系是大量公共政策失效的重要原因。 2.预测原则 制定政策是对未来行为所做的一种设想，是在事情发生之前的一种预先分析与选择，故具有明显的预测性。因为在制定政策时，基本目的是要按照政策制定者的意愿和设想安排未来，去实现一定目标。要达到这个目的，首先要估计未来会出现的各种后果，即对各种可能发生的事件加以认真考虑，以适应未来的多种变化。预测是根据过去、现在的相关信息，探索和推测所关心的研究领域在未来的可能发展趋势，并估计和评价各种可能结果。正是由于这个原因，有人认为预测是制定政策的前提。只有建立于可靠预测基础上的政策，才是切实可行的。 我国在人口、生态与环境保护方面所出现的政策失误，正是因为缺乏真正的科学预测造成的。政策分析中所涉及的预测因素错综复杂，要得到理想的预测结果，必须在预测中全面了解所要研究的政策问题的历史和现状，要注意数据资料的收集和整理，保证其可靠性和完整性。为了使重大问题的预测结果有较高的可信度，需要综合利用预测技术。 3.协调原则 公共政策协调的最基本特征是利益的协调。改革开放以来，人们之间的利益关系发生了重大改变与调整，改革中的各项政策与措施，正是为了不断协调社会方方面面的利益关系，提高社会各方面的积极性与凝聚力而制定的。需要指出，人们讲政策协调，往往只看到人与事物的不一致方面，即事物的对立面，而看不到事物之间还有相互联系的一面，尤其是互补的一面，服从互补性原理。政策的 42 利益综合性，实际上是不同对象间所表现出的相互排斥的利益经过“合理综合”的结果。 政策系统整体性功能的大小，往往由所组成要素之间的协同作用的大小而定。一个完整的政策过程，包括政策方案制定、政策执行、政策评价等多个环节，这些环节也可称之为要素。它们相互联系，相互促进，要发挥政策整体功能，它们之间必须相互配合、相互协调，形成一种统一的政策合力。同样的理由，政策主体、政策客体与环境之间的关系也是如此。 协调的目的是为保持某种平衡，平衡前的失调反映着事物间的失衡、无序、不稳定。从利益分析看、失调说明了利益分配失衡，利益关系不稳定。政府从社会改革、发展与稳定的全局出发制定政策，坚持从整体上协调，坚持从利益机制上协调，坚持从平衡—不平衡关系上协调，是政策分析过程中应该坚持的原则。 4.分解综合原则 这要求政策分析必须在对政策系统整体把握的前提下，实行科学的分解和总体的组织综合。分解是将具有比较密切结合关系的要素分组化。对政策系统来说，就是要归纳出相对独立、层次不同的子系统。综合则是完成新系统的设计过程，即选择具有性能好、适宜标准化的子系统，设计它们之间的关系。从整体到部分，再从部分到整体，形成具有更广泛的价值系统。 在现代社会中，科学技术的进步使得社会信息量骤增。这造成了时空跨度大，不确定因素多等特点，从而为政策分析带来了一定困难。但不管社会多么复杂，人们总可以把它分为几个相关的子系统，用以往的经验和知识去处理，尤其是将这些子系统的特征与性能做到标准化，以便于计算机操作。分解的规则是既要有利于政策系统设计，保障系统的可靠性，又要便于论证、实施与管理。分解方法是多种多样的，一般可按结构要素、功能要求、时间序列和空间状态等方面分解。该分解的就分解，该综合的就综合，做到“宜统则统，宜分则分，统分结合”。 5.民主原则 公共政策过程是与民主分不开的。民主的内涵与实质是人民的权力问题。作为政治系统的产出项，公共政策理当要坚持民主原则。公共政策中体现民主原则，首先要回答的问题是那些被选举出来的少数人所制定的政策，是不是真正代表人民的利益，体现广大人民的意志，特别是能否保护和发展他们的整体利益和根本 43 利益。如果广大人民群众只从政府政策那里获得必要的物质利益，而在政治上处于少权或无权状态，这对发展民主政治，保障政策过程中的民主化是难以想象的。 坚持民主原则，不仅要求公共政策保障人民在国家政治、经济、文化等各个生活领域中，要享有同等权利与公平的利益分配，而且还包括广大人民群众能直接参政议政，从政策制定的各个环节中，充分发挥国家主人翁作用。在一些具体政策上，政府应该不断放权于社会与民众，使更多人参与决策。在那些有关全局性的社会问题的政策制定上，要注意合法的民主程序，以及人民利益的整合和吸纳。 (四)公共政策分析历史沿革 1.古代的政策研究 政策分析作为一种特殊的人类活动，它是随着社会组织的变化而变化的，而社会组织又是伴随着生产技术的发展发相对稳定的居住形式的发展而变化的。西方学者认为，公共政策分析不仅与那些自治程度较高的部落的文明有关，而且与世界城市文明的扩散与分析有关。 社会的发展，促进了受教育阶层的发展，也促进了与政策制定相关的知识的发展。不过以现在的标准看，古代所产生的这些知识，相当多的是非科学的。人们重视的是政策结果,而不关心政策提出的过程。 随着城市文明的逐步发展，各种专门政策分析人才应运而生。当统治者最无能为力做决策时，这些专才会不断地被统治者招募而去，在财政、战争、法律等领域提出建议，或提供技术上的帮助。 直到18世纪欧洲工业革命期间政策研究才有了相对独立的地位。这是因为在这一时期相信科学技术会给人类社会带来巨大进步，在政策制定者与其咨询者的心目中占据主导地位。人们不断认识到自然科学和社会科学是认识和解决社会问题的重要手段，从而在预测中，过去的神秘主义、魔法等逐步让位于科学。这意味着在政策分析中，实证方法与量化的科学方法在政策制定中处于中心地位。 19世纪以前，不少著名的哲学家、国务活动家，曾试图求助于权威、礼仪和哲学原则，对决策及其在社会中的作用给予系统的解释。到19世纪，不仅制定政策的知识结构发生变化，而且研究方法也随之变化。判断是非标准更多地看重是否与经验观察结果一致。 44 2.政策科学的诞生与发展 与19世纪相比，20世纪政策研究有两个明显特征:与政策研究相关的学科，如政治学、社会学、经济学以及其他社会科学的专业化;推动公共政策研究是那些擅长教学和科学研究的著名学者与教授。他们越来越多地被政府召去，参与政府的决策与管理。 “政策科学”的概念，主要是由美国政治学家H.D.拉斯韦尔提出的。1951年拉斯韦尔与D.勒纳合编了《政策科学》一书，首次对政策科学的基本范畴与方法等内容做出了规定，奠定了政策科学的基础。这样，政策研究从此就建立在科学之上，并逐步形成了一门独立学科。拉斯韦尔曾对政策科学概述了六大特征: , 政策科学是关于民主主义的学问; , 政策科学的哲学基础建立在理性实证主义之上; , 政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的科学; , 政策科学具有跨学科的特点; , 政策科学是一门必须和政府官员共同研究的学问; , 政策科学必须以社会发展为研究对象，具有“发展概念”。 然而，对公共政策分析给予强有力推动的，并不主要是来自社会科学家的活动，而是在相当程度上与工程师、运筹学家、系统分析家与应用数学家等人的实践活动密切相关。他们所受到的是一种与社会科学家并不一样的训练，其工作的重心是放在“分析”上。 公共政策分析的发展，自然要与政策科学的大发展有关。20世纪60年代后期，美国公众对战争、贫困、犯罪等社会问题所给予的特别关注，进一步推动了政策科学的发展。与科学技术发展的重大成就相比，人们普遍感到政府解决社会问题的能力过于软弱，需要建立政策科学，改变传统的决策方式。 从20世纪70年代至80年代，伴随着许多学科的专业学会的建立与发展，美国许多社会科学研究分支，纷纷成立专门研究政策的组织，各种相关的杂志、论文、书籍等迅速增加。美国许多主要大学相继建立了研究公共政策的研究生学位点，开设出一大批课程。不少大学的政策研究中心或机构，与社会上庞大的非学院式的政策研究机构，保持着十分密切的联系。从林德布洛姆首次提出“政策分析”这个概念后，“政策分析家”成了对政府一种官方公职的描述。“政策分析” 45 成了美国20世纪建立起来的主要知识行业之一。 第三讲 公共政策问题的构建 一、公共政策问题的定义 公共政策问题是一种特殊的社会问题。 表4-1 个人问题、团体问题与社会问题 问题类型 利益关系 利益载体 典型特征 实现方式 个人独享市场交换机制、个人自治个人问题 私人利益 个人 性 机制 组织共享团体协商、交易、博弈、团体问题 团体利益 组织 性 强制 社会分享 社会问题 社会利益 政府 公共选择、公共政策 性 是不是所有的社会问题都属于政府的政策范畴呢,当然不是。社会所面临的问题很多，但在政府决策者看来，并非所有的问题都需要政府通过制定政策加以解决。有些问题通过私人自治或民间组织就能够进行处理;有些问题已经成为历史，再无解决的必要;有些问题可能过于复杂，政府无力加以解决;另外，也不能排除政府出于各种利益的考虑，对某些属于自己职能范围内的社会问题采取漠视的消极态度。 我们认为，所谓公共政策问题，是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。 根据上述定义，公共政策问题的基本内涵应主要包括如下几个方面: 1(社会客观现象或问题情境。任何问题都源自客观存在的社会现实，公共政策问题也不例外。政策问题来源于社会期望与社会现状之间的差距。尽管社会期望具有强烈的主观性，但社会现状是一些可以观察到的、能够表述出来的客观事实和问题情境(problem situation)。这些事实或问题情境是客观存在的，不以人的意志为转移。 2(对上述问题的察觉与认同。即便存在上述客观现象或问题情境，倘若它 46 并没有被社会大多数人所察觉，它也只能是一种潜在的社会问题;只有上述现象或问题已为大多数公众所察觉，潜在的社会问题才能变成现实的政策问题。当然，个别社会问题可能并没有被社会大多数人所察觉，但它现实的影响或未来的趋势已为少数有识之士或决策当局所洞察，它也可能进入政策议程，成为政策问题。“对一个潜在的公共政策问题察觉和定义都取决于受其影响的人数、他们传播这一问题的范围和能力以及使其要求被认为是合法的政策问题的机会。” 3(价值、利益与规范的冲突。在特定社会条件下，各种不同的行为主体都受到上述社会问题的影响与制约，必然要从自身利益出发，依据一定的价值观念与行为规范，表明自己的态度，从而造成了彼此间的冲突。这种冲突除了表现于个体之间，更多地表现于个体与团体、团体与团体，以至于个体、团体与整个社会之间的矛盾与冲突。上述冲突会使人们产生某种需求或相对被剥夺感，人们普遍认为有必要采取行动改变这种状况。这种冲突激烈到一定程度，就会引起决策当局的重视与行动，此时社会问题就转变为政策问题。 4(团体的活动与力量。让某些个人问题变为社会问题，直至上升为政策问题，往往不是少数个人行动就能奏效的。在现代社会，人们只有加入一定的团体或组织，以团体或组织的力量和行动才有可能影响政府决策部门。即便是少数权威人物，也必须通过一定的组织行为(如说服执政党或政府职能部门)才能将自己察觉到的社会问题转变成政策问题。 5(政府的必要行动。作为公共利益的代表者和决策权力的行使者，政府认同社会问题并使其成为政策问题有两个基本条件:一是属于政府职能权限范围内的事务，政府不是万能的，不能包揽一切社会问题的治理，有些社会问题需要靠市场交换机制或社会自治机制来解决;二是属于政府能力范围内的事务，有些社会问题虽然属于政府职能范围内的事务，但政府受财力、精力等治理能力的限制，也可能会消极对待某些社会问题。政府作为社会公共权威，考虑问题的出发点理应是社会公共利益。人们常常误认为政府利益就等于社会民众的利益。其实，政府在处理社会问题的过程中必然要考虑自身利益。不仅如此，政府对社会问题的治理，还与外部压力有关，这种外部压力帮助、甚至是逼迫政府提出问题、解决问题。总之，社会问题要列入政策议程，必须是那些被认为是很重大的问题，值得政府给予更多的注意，并依法采取政策行动加以解决。 47 二、公共政策问题的特征 依照美国学者威廉?N.邓恩的看法，当代公共政策问题具有下列特征: 1(政策问题的关联性(interdependence)。政策问题并非是单独存在的孤立实体，事实上，某一领域的政策问题，往往会影响到其他领域的政策问题，不同领域的政策问题是相互关联的。如能源问题会影响到卫生与就业等政策问题。在西欧面临着能源危机的形势之下，法国和德国为了寻求可扩大的能源，决定在莱茵河上修建原子能发电站，并明确规定能源问题独立于其他一切政策问题之外。于是一位观察家写道:不久的将来，疟疾会成为欧洲的主要流行病，这是由于原子能发电站利用莱茵河水作为冷却系统，从而使河水的温度达到了引发疟疾的蚊虫可大力繁殖的范围之内。 政策问题的关联性特征增加了解决政策问题的难度。它要求我们在制定政策、解决问题时，必须树立整体协调的观念，将某一问题视为整体问题不可分割的重要组成部分，防范“只见树木不见森林”的错误。 2(政策问题的主观性(subjectivity)。政策问题是思想作用于环境的产物。政策问题既与客观的社会现象有关，也与人们对这种现象的认识和选择有关。有些社会问题已经存在，但由于种种原因，未能被制定政策的机构和人员所认识，即公众的政策诉求没有引起相应重视;有些社会问题在特定时空条件下并不是最带有普遍性与急迫性的问题，但却有可能被某些政策制定者确定为政策问题。此外，在对政策问题认识的正确程度和深刻程度上，也存在主观性，在很大在程度上取决于政策制定者的认知能力和价值取向。有学者针对政策问题的主观性指出:“我们可能会分享相同的数据，至少我们相信我们分享相同的数据，但这一事实并不意味着我们看到同件事。价值观、信仰、意识形态、利益以及偏见等都塑造我们对事实的感知。”虽然政策问题有其客观情势，但最主要的是人类以概念诠释问题情境的感觉产物，是人类心智的产物(mental artifacts)。另外，不同国家的社会和政治制度、历史文化等也可能造成国家间对问题的不同认识。下面关于核能政策的案例就体现了这一点: 3(政策问题的人为性(artificiality)。只有当人们对改变某些问题情势的希望做出判断时，才可能产生政策问题。政策问题是人类主观判断的产物，它不能脱离那些试图界定该问题的利害关系人。政策问题是基于人类社会需求而构建、 48 维持和改变的。政策问题的人为性使得我们必须重视公共政策对利害关系人的重要影响。 4(政策问题的动态性(dynamics)。政策问题的情境不同，问题自然也不同。一个政策问题可能具有不同的答案，答案本身也很可能转变成为一个问题，因此，政策问题与解决方案经常互相流动。如果问题未被正确地加以陈述，则解决问题的方案会逐渐失去其时效。 三、公共政策问题的类型 政府要处理的政策问题数量庞大、领域广泛、种类繁多、性质复杂。采用科学的分类标准，对之进行合理分类，可以深化对政策问题的认识，有助于政策问题的正确构建和有效解决。 有的学者根据政策问题的起源，将其分为国内问题与国际问题;或根据政策问题发生的领域，将其分为政治问题、经济问题、文化问题、外交问题、民族问题等;或根据作用范围，将政策问题分为全国性问题、区域性问题或地方性问题。有的学者则以政策问题对人类行为所产生的影响作为分类的基础，将政策问题分为影响人类身体健康的问题(如空气污染、食品安全、香烟广告等)、影响人类生活方式的问题(如网络技术、宇航技术等)、影响人类道德方面的问题(如犯罪、节育、安乐死等)、影响人类平等方面的问题(如自我认同、他人认同等)、影响人类机会均等的问题(如教育公平、就业机会)。 ?公共政策问题构建的程序 一、政策问题构建的程序 在公共政策过程中，政策问题构建通常由问题感知(problem sensing)、问题搜索(problem search)、问题界定(problem definition)和问题陈述(problem specification)四个相互依存的过程组成;政策问题构建包括问题情境(problem situation)、元问题(meta problem)、实质问题(substantive problem)和正式问题(formal problem)四种实质内涵。由此，得到了如图4-1所示的政策问题构建的程序。 第一阶段:以“问题感知”体悟“问题情境”。政策问题构建的整个过程有一个前提条件，即认识或“感知”到问题情境的存在。在此阶段中，我们的目标并不是发现单独存在的政策问题，而企图发现政策问题利害关系人所共同感受到 49 的问题情境形态。 第二阶段:以“问题搜索”认定“元问题”。此阶段中是以公共政策概念诠释问题情境，使之成为政策分析家所能处理的元问题。政策分析家通常面对的是一个由各种不同意见纠集而成的问题之网，它们是动态的，具有社会性，贯穿政策制定过程始终。事实上，这是一个“元问题”——一个问题的问题，它是结构不良的，因为各个利益相关人对问题的陈述差异很大，好像范围大得难以控制。 图4-1 政策问题构建的程序 所以，此阶段的中心任务是要依据政策科学的理论找出结构不良的政策问题，以形成政策分析家感兴趣的元问题。 第三阶段:以“问题界定”发现“实质问题”。此阶段是以专业知识来判断该问题究竟属于哪一个政策领域。若是经济学的范畴，则从供需法则的角度加以分析;若属于政治学的范畴，则要按各利益集团、精英人士或其他社会等级中权力和影响的分布加以分析。不论是选择哪一种概念架构，这个阶段都反映出政策分析家的世界观与意识形态。威廉?N.邓恩曾举例说贫困问题可被定义为下列情况的结果:事故、社会的必然状况、恶人的行为或穷人自己的缺陷等。这些定义都包含了政策分析家的特定世界观或意识形态因素。 第四阶段:“问题陈述”建立“正式问题”。一旦界定了实质问题，就可以进一步确定更详细、更具体的正式问题。从实质问题到正式问题这个过程称为“问 50 题陈述”，即对实质问题形成一个正式的数学表达模型。对于结构不良的问题来说，此阶段的主要任务不在于得到正确的数学解决方法，而在于界定问题本身的性质。 政策问题构建程序中，不同的阶段必须会使用不同的分析方法和理论基础。在前面两个阶段中，所运用的方法着重于主观的研究法或诠释的理解法，思考问题的理性则是政治与社会理性;后面的两个阶段中，所运用的方法则注重于客观的研究方法或量化的分析方法，思考问题的理性则是经济与技术理性。 当我们认定政策问题时，我们所感受到的问题情境必须与元问题的性质相符合，我们所搜索到的元问题也必须符合实质问题，而当我们将实质问题转化为正式问题时，更必须维持一致的关系。如果这些阶段的转化过程中，发生了认定错误的现象，换言之，元问题不能反映问题情境，实质问题与元问题是两回事，正式问题无法凸现实质问题的真相，这些现象都是犯了相当可怕的“第三类错误”，即当应该解决正确的问题时，却解决了错误的问题。政策学家雷发认为，统计学家在从事假设检验的工作时容易犯第一与第二类错误，这种错误还不是很危险;第三类错误乃是政策分析与规划过程中相当致命的错误，因此，一位好的政策制定者与政策分析家，必须尽量避免陷入此种错误。 二、政策问题的论证 在构建政策问题的过程中，经常会遇到对问题的争论。这种争论不仅包括对即将采取的实际的或可能的行动有不同意见，也反映了对政策问题本身性质的认识还存在分歧。为此，就需要进行政策问题论证。 威廉?N.邓恩认为，公共政策问题论证的复杂性可以通过论证所在的组织层次具体表现出来。根据类别等级，政策问题的论证可分为一级论证、二级论证、功能论证和小论证，见图4-2。 51 图4-2 公共政策问题的论证 1(小论证。政策问题的小论证是政策问题论证的最低层次，它是指将政策问题分解成若干项目，再对具体项目进行论证。政策问题小论证往往是由政策分析人员划分为专门小组来进行的。各个项目论证一般是独立进行的，这样才有利于把每个项目做好做细。项目论证是分散的，必须通过功能论证将其综合起来。 2(功能论证。政策问题的功能论证通常是由负责政策制定的具体组织来进行的。其任务是将构成政策问题的主要要素的单独分析有机综合起来，从而确定政策问题的结构类型，即:是结构优良的问题，还是结构适度的问题，或者是结构不良的问题。同时，功能论证还需要对政策问题所分属的领域、范围层次和作用方式类别加以划分，以便为政策决策机构的论证提供前提条件。 3(二级论证。政策问题的二级论证是由政府的决策机构做出的论证。政府是对社会提供公共服务的主要机构，政府对社会进行公共管理的主要手段就是选准政策问题，制定并实施科学、合理的公共政策来解决这些问题。但是，政府从社会中提取政策资源的能力是有限的，它在一定的时间内只能利用有限的资源实施有限的政策。政府对政策问题的论证主要是集中讨论政策目标、政策计划、政策成本、政策效果等问题。 4(一级论证。政策问题的一级论证是最高级的论证，直是对政策问题是否进入政策议程的最终决定。政府可能同时将几个政策问题提交最高决策机构来选择，看究竟是什么政策问题能够进入政府议程。 根据上述论证类型分析，我们可以看到: 1(小论证反映在特定的项目之中;功能论证反映在具体规划之上;二级论证反映在政府机构进行规划时，所优先考虑的背景条件，以及目标群体的确定等; 52 一级论证反映在最高层，以确定是否要做某件事。 2(政策问题的分级论证，其次序并不是刻板的。既可以按上面所说的从低级论证向高级论证推移;也可以反过来，从最高级论证开始，逐步细化;也可以从其中某个层级开始向上、下层级论证扩展。 3(当沿着政策问题论证的层级不断向上时，政策问题越来越表现出更大的关联性、主观性、人为性和动态性。尽管各层次的论证是相互依赖的，但立论不同，政策也不同。有需要战略政策的，也有需要操作政策的。而战略政策决定的结果相对来说是不可逆的，操作政策的结果相对来说是可逆的。 三、政策问题诊断的误差 在政府决策的实践过程中，政策分析家在诊断政策问题时，可能遭遇到许多误差，从而导致对政策问题不能正确地分析与构建。公共政策学者史塔林概括了政策问题诊断误差的多种来源: 1(组织结构(organization strture)。组织结构的问题主要为:第一，层级节制体系(hierarchy)。在过分层级化的组织中，容易造成信息被隐藏，或视寻找新的信息为敌人，而有所谓信息病象的情形，从而使政策问题认定工作无法有效地进行。第二，专业化(specialization)。专业化的结果造成了各部门的本位主义，使正确的信息无法有效地取得，尤其是地理上的区隔造成资源及信息传递上的困难。第三，集权化(centralization)。集权化的情形，使上层的人员信息负载严重，难以获得正确和有效的信息，给科学地认定问题造成困难。 2(意识形态(ideology)。意识形态是指组织成员所共同拥有的一套信仰体系。第一，这种意识形态有其危险性，因为它就像“过滤器”，妨碍了真正信息的传达;第二，过于坚持的信仰，会影响对实际问题的了解，造成认知失去协调(cognitive dissonance)，从而使信念与实际现状之间产生强烈的冲突。 3(无知(ignorance)。某些政府官员由于对专业知识并不了解，所以会轻易相信某些错误的媒体的报道。由于政府对大众传媒的报道极为重视，如果大众传媒报道的信息不明确，甚至是错误的，就会造成政府官员对问题诊断的错误。 4(信息超载(babel)。政府官员的信息太多，容易造成沟通上的障碍，导致对问题的探讨产生误差。而幕僚人员事先过滤，则又容易造成连续的错误。 5(噪音干扰(noise)。甲想让乙了解某种信息，但乙所得到的和甲的预期 53 不同，同样的原始信息会产生许多不同的意义。由于接受者的认知与人格结构的不同，而使信息有不同的意义。 6(时间落差(lag)。指接收到信息到开始反应之间的时间差距。现在被忽略的问题，将来可能是严重的问题。 7(逃避问题(avoidance)。决策者往往逃避其所不愿意面对的问题，于是对于问题的真相无法真正了解。 8(隐蔽问题(masking problem)。提出某些大家已经知道的问题，来隐蔽事实上的重要问题。 9(虚假问题(pseudo-problem)。解决了错误的问题，但不会对于真正要解决的问题造成伤害。 ?公共政策议程的建立 一、政策议程的含义与类型 社会公众要求政府采取行动解决各种各样社会问题，但只有一小部分被公共决策者所关注，“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程”。政策议程(policy agenda)的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。 在政治系统中存在着多种政策议程。查尔斯?琼斯在《公共政策研究》一书中，从政策活动的功能方面将政策议程分为如下四类:(1)为使问题得到积极、严肃的研究和认可而提出的问题确认议程;(2)能确定从问题进展到发现解决办法的提案议程;(3)使提案得到支持和发展的协议议程或讨价还价议程;(4)使问题得到持续检验的持续议程。科布和埃尔德区分了两种基本的议程——系统议程和正式议程。 1(系统议程 系统议程(system agenda)又称为公众议程(public agenda)，是指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。 从本质上讲，公众议程是一个众人参与的讨论过程，是一个问题从与其具有特殊联系的群体逐渐扩展到社会普通公众的变化过程，即一个问题引起相关群体的注意，进而引起更多人的兴趣，最后受到普通公众的关注。 54 一个问题要想成为或到达公众议程，必须具备以下三个条件:第一，该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少必须为公众所感知;第二，大多数人都认为有采取行动的必要;第三，公众普遍认为，这个问题是某个政府职能部门权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。 2(正式议程 正式议程(formal agenda)又称为政府议程(governmental agenda)，是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。从本质上讲，政府议程是政府部门按特定程序行动的过程，在程序上表现较为正式和固定，在方法上表现比较严谨和精确，在内容上表现较为具体和集中。 科布和埃尔德又将政府议程的项目区分为新项目与旧项目两类。旧项目是指以某种常规形式出现在政策议程上的事项。例如，公务人员工资的增加、社会保障的增加以及预算拨款等。一般而言，政府官员对这些项目都较为熟悉，而且，处理这些问题的方案在一定程度上也已经成型。新项目是由于特定的事件和情形而产生的，也可能因为社会上越来越多的人要求政府对某些问题采取行动而引起。例如某国军事政变对相关国家外交政策的影响、外交方面出现的危机等。政策议程的旧项目往往能够从决策者那里获得处理的优先权，这是因为 决策者总是发现自己的时间有限，而且议程很满，他们自觉不自觉地会把自己的目光更多地投向由来已久的旧项目。当然，作为新的事项提上政策议程的问题，随着时间的推移，也会变成旧的事项，环境污染问题和政府危机管理便是最好的说明。 按照政府议程建立过程中各项功能活动的先后次序，政府议程包括以下四个阶段: (1)界定议程。通过讨论，积极而慎重地研究被认定的政策问题。 (2)规划议程。从总体上讨论需要优先解决的政策项目。 (3)议价议程。根据每一规划方案的利害得失，政策相关人就价值标准与利益分配进行讨价还价的争论。 (4)循环议程。正式进入政府议程的政策方案，都要不断接受评估与检验，并加以科学修正。 55 二、社会问题进入政策议程的途径 前面讲过，社会问题只有在被提上政策议程的情况下，才能成为政策问题。那么，社会问题通常经由哪些途径进入政策议程呢?对此，有的学者，如查尔斯?琼斯和马休斯，从政府和私人两种主体出发，将社会问题进入政策议程的途径区分为四类:私人主动、政府有限介入;政府主动、私人有限介入;两者都主动;两者都不主动。也有学者，如科布和埃尔德，概括了四种将社会问题送入政策议程的行为主体:再调适者(受到现行政策对利益不公平分配的影响而要求政府采取行动的个人或团体);环境反应者;行善者(纯粹为社会公益事业考量而主动发掘政策问题者);开拓者(为自身利益得失而主动挖掘政策问题者)。 通常，社会问题进入政策议程的途径主要有以下几种: 1(社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入 2(政府主动介入发现和解决问题，社会团体或个人只是有限介入 3(政府及社会团体与个人都主动 4(政府与个人、团体都不主动介入 这种类型从理论上似乎是存在的，但在实践中几乎不多见。“可能是由于受某一事件影响的人没有可利用的办法，也可能由于缺乏能向政府提出请求的组织，或者干脆是由于和其他公共问题相比较，缺乏引起政府注意的竞争力。也可能私人团体或政策制定者都尽力避免确认这种问题。” 三、影响社会问题进入政策议程的因素 特定的社会问题能否顺利进入政策议程，被政府决策者加以关注和解决，与下列各因素有着直接或间接的关系: 1(公民个人的作用 从某种意义上讲，很多具有公共性质的问题都是由私人问题引发而来的。比如，一个人对现行的车辆管理法规给自己带来的过重负担感到强烈不满，他有可能忍气吞声，或偶尔在亲朋好友间发发牢骚。这时，无论对他个人还是对其他人而言，这只是一个私人性质的问题。但是，他还可以采取另外的方法，比如将自己的想法告知公众和媒体，或将与之有类似看法的人组织起来，掀起一场群众运动，向政府有关部门提出抗议，或者通过正当形式展开对话并提交政策建议。上述的行动很可能会导致反对意见的出现，从而形成讨论的局面，许多人就这样直 56 接或间接地卷入到了这一事务中。另外还需要强调的一点是，非正式关系在社会问题进入政策议程过程中所起的作用。所谓非正式关系，是指超出法定组织制度和工作程序的人际关系。如老乡、亲属、同学、朋友等关系。通过这些关系，公民个人所提出的问题很有可能被决策者列入政策议程。 2(利益团体的作用 利益团体是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者共同职业等而形成的正式或非正式的社会组织。利益团体的基本职责是维护并增进本团体成员的共同利益。在社会政治生活中，当既定的社会利益结构发生变化时，出于维护自身利益的考虑，利益团体就会单独或联合其他团体向政府提出种种问题与要求。在多元主义(pluralism)理论看来，现代政府的公共政策过程，在本质上就是众多利益团体代表各自成员的利益，进行利益聚合与表达，通过竞争、博弈和讨价还价，最终达成妥协和均衡的过程。利益集团在问题构建和政策制定过程中发挥着重要作用，它们通过游说、宣传、助选、抗议等手段，迫使政府将其提出的问题列入政策议程，并采纳有利于自己的政策建议，或者通过各种手段阻止对自己利益产生损害的政策，以最大限度地维护本团体成员的利益。 3(政治领袖的作用 迄今为止，在任何国家和地区，政治领袖都是影响政策议程建立的一个重要因素。他们无论是出于公众价值观和政治使命感，还是出于个人需要和团体利益的考虑，都会密切关注社会中出现的这样或那样的问题，提出对特定问题的解决方案，并在可能的条件下，将其告知公众，以引起必要的回应。需要注意的是，政治领袖对社会问题的关注和认定往往受多种个人因素的制约，如个性特征、成长经历、受教育状况等。在构建政策问题、建立政策议程的过程中，这些个人因素往往会与公共问题交织在一起，并以国家和公众的名义体现。 4(政府体制的作用 一个国家的政府体制，特别是其民主程度和开放程度，从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而对社会问题进入政府议程产生重要的影响作用。如果政府的产生方式是民主选举，执政理念合乎民主潮流，组织程序符合民主要求，政务信息向民众开放，决策过程吸收民众参与，倾听民众意见，接受民众监督，那么大量的社会问题才能正常而顺利地进入政策议程。相反，专制、封 57 闭的政府则会将大量社会问题阻止在政策议程之外。 5(大众传媒的作用 大众传媒在西方国家被视作“第四种权力”。在信息社会，大众传媒凭借其覆盖率高、信息量大、影响面广、冲击力强等优势，传播信息、制造舆论、沟通思想、普及知识，有效地影响着社会问题进入政策议程的效率和质量。在政策议程建立的过程中，大众传媒一方面反映民众的偏好、利益和要求，把少数人发现的问题广泛传播，以形成强大的舆论压力，促使政府决策系统关注并接受特定的政策问题;另一方面，大众传媒也借助政府的观点和自己的见解，影响和改变民众的意愿与要求，重塑社会公共问题。这种双向的互动过程使得大众传媒日益成为政策问题的重要提出者。 6(专家学者的作用 在科研机构、高等院校中工作的专家学者凭借自己的专业优势和技术特长，既能及时捕捉到社会运行中的现实问题，又能科学预见到社会发展中的潜在问题，并能够凭借自己的特殊地位和重要影响，进行问题分析和政策发动，从而为社会问题进入政策议程创造条件。需要说明的是，与政治领袖的作用相比，专家学者对社会问题的察觉对政策议程的建立影响较小。专家学者提出的社会问题只有同时得到政治权威的认同和支持才能进入政策议程。例如，中国著名人口学家马寅初早在20世纪50年代就提出控制人口数量的问题，但该问题及其政策建议直到20世纪70年代末才得到应有的重视，从而造成严重的人口问题。而中国台湾人口学家蒋梦麟先生起初单凭个人力量也无法将人口问题列入政策议程，后来因政界权威人士的出面支持才使得该问题进入政策议程。 7(问题自身的作用 社会问题自身的特征对政策议程的建立具有非常重要的影响。美国学者科布和埃尔德指出: ? 一个问题的定义越模糊，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(特殊性程度); ? 一个问题被认为社会意义越大，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(社会重要性程度); ? 一个问题被认为长期的关联性越大，这个问题到达更广泛的公众的可能 58 性就越大(关联期的长短); ? 一个问题被认为越不具有技术性，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(问题复杂程度); ? 一个问题被认为越缺少明确的先例，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(先例的明确程度)。 四、社会问题进入政策议程的触发机制 美国学者拉雷(N(格斯顿将社会问题转变为政策问题的触发机制分为国内和国际两方面。国内方面的因素包括自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化和社会演进等内容;国际方面的因素包括战争、间接冲突、经济对抗、军备升级等内容。 美国学者安德森总结了他人的研究成果，提出了推动社会问题加速进入政策议程的四种触发机制: 1(政治领导(political leadership)。政治领导者可能是决定政策议程的一个重要因素。不管政治领导者处于某种政治优先权的考虑，还是因为对公众利益的关注，或者是两者兼而有之，他们都会密切关注公共领域的一些特定问题，将它们公之于众，提出解决问题的方案。在美国，总统扮演着政策议程主要决定者的角色。国会中也有部分议员，他们怀着推动社会变革的愿望和渴望获得改革者的荣誉而热心于社会问题。 2(危机事件(crisis event)。某种危机事件或突发事件会使某些事情尽快提到政策议程，如煤矿事故、自然灾害等。尽管社会上有大量的问题，已被人们觉察到，引起了广泛关注与议论，但还没有达到非采取行动不可的地步。这样政府也不会采取什么行动。但在某一突发事件的影响下，把社会上与之相关的事，都统统同这一事件联系起来时，会使决策者为之一震，很快认识到问题的严重性。 3(抗议活动(protest activity)。抗议活动，包括暴力事件，是使问题引起决策者重视，并使问题提到议事Et程的又一手段。20世纪60年代在美国不少城市中，因黑人社区在几乎没有其他手段获得社会关注的情况下，不少地方出现了大规模抗议和骚乱，这促使人权问题提上了政府议事日程。 4(传媒曝光(media reportage)。特别问题吸引了大众传媒的注意。通过大众传媒的报道与传播，能使问题成为政策议程上的重要内容。而那些已被提到议事 59 日程上的问题，则能获得更多关注。无论新闻传媒出于何种动机，他们对社会上的重大问题进行报道，有助于政策议程的建立。 五、社会问题进入政策议程的障碍 如前所述，并非所有的社会问题都能被政府列入政策议程。对有些社会问题，决策者可能觉得并没有制定政策予以解决的必要。在此，“无决策”(nondecision) 的概念值得一提。根据贝克拉克和巴拉兹两位学者的看法，“无决策制定”(nondecision—making)是主张改变社会现行利益和特权分配的需求尚未提出以前，就加以抑制，或在这种需求尚未到达政策制定领域以前，就加以阻止的一种方法。 阻碍社会问题进入政策议程的因素有如下几种: 1(政治原则的偏离 任何国家都有其视为立国之本的基本政治原则。坚持这些原则，是政府义不容辞的职责。因此，政策诉求一旦偏离了这些原则，政府就会通过各种方法将其排斥在政策制定系统之外。美国政治学家谢茨施耐德研究指出:“在政治上关键性的问题，是如何处理冲突。政权为了长久存在，必须要处理一些问题。一切的政治、领导、组织皆涉及冲突的处理。所有的冲突都是对政治宇宙的空间加以分配。冲突的结果是如此的重要，以至于任何一个政权，为了求生存，就必须设法塑造政治系统。”有鉴于此，政治领袖或政治组织为了稳定起见，对于可能会威胁稳定的问题，必然会设法使其无法进入政策议程。 2(价值体系的排斥 任何社会都有其占主导地位的价值观念和信仰体系，它是人们思考问题的依据和行为选择的准则。凡是与社会主流价值规范相冲突的社会问题和政策方案，都很难进入政策议程。例如，美国人对私有财产和资本主义的信仰，使得铁路国营无法成为政策议程上的一个项目。 3(政府体系的封闭 如果政府体系保守，决策过程封闭，政务信息闭塞，民选代表不能代表选民的利益，那么公众与政府联系的渠道就会出现障碍，公众的利益偏好与政策意愿就很难为决策者所知道，普通公众不仅无法与决策者进行必要的沟通，而且不能通过问题讨论等形式，参与公共政策的制定过程。在这种情况下，公众觉察的社 60 会问题很难进入政府议程。 4(承受能力的不足 任何一种政策问题的提出，如果超出了决策者的承受能力，就会受到他们的排斥或回避。尽管这种问题的提出有时对社会有利，符合民众愿望和时代潮流，往往也难以进入政策议程。 5(表达方式的失当 有些问题本可以通过法定的正常渠道提出，却偏偏要选择非正常渠道;明明可以在正式场合上讲，却偏偏要进行地下活动;明明可以采用平和方式提出政策诉求，却偏偏要采取过激的形式;明明可以言简意赅、通俗易懂地讲明，却偏偏要使用长篇累牍、晦涩冗长的分析报告„„上述种种表达方式的失当，很多时候使本该列入政策议程的问题没有被列入。 六、公共政策议程建立的模型 前面讲过，政策议程的建立既是现代政府公共政策过程的逻辑起点，又是政府决策的重要环节。不进入政策议程，社会问题就没有通过公共政策加以解决的可能性。在近年来公共政策的研究中，政策问题的构建和政策议程的建立日益受到学术界的重视，学者们从不同角度提出了各种模型，来研究政策议程建立的过程。 第四讲 公共政策的制定 一、公共决策体制的构成 公共决策体制是决策权力与责任在决策主体之间进行分配所形成的权力配置格局和责任分担模式，是多元决策主体在决策过程中的分工合作与活动程序。 公共决策体制是否科学，是公共政策是否科学的决定性因素。科学合理的决策体制通过分工合作，集思广益，既有助于克服官僚主义和个人专权，又有助于提高决策的速度和质量，减少决策的失误，提高政府决策的科学化、民主化程度。 世界各国现行公共决策体制虽然存在较大的差异，但都早已实现从个人垄断决策到组织集体决策、从非程序决策到程序决策的过渡。一般说来，一个完整的公共决策体制应由决断子系统、咨询子系统、信息子系统、监控子系统和执行子系统等组成。 61 1(决断子系统 决断子系统又叫中枢子系统，是公共决策体制的核心部分，它由拥有最高决策权的政府首脑机关及其领导者构成;处于最高领导者和指挥者的地位，并承担公共决策的主要责任。中枢系统的主要职能在于决策目标的确定和决策方案的抉择。决策中枢系统的完善主要应着力于两个方面:对行政首长负责制的正确认识和决策者素质的提高。 (1)行政首长负责制 我国1982年宪法明确规定实行行政首长负责制。 行政首长负责制遵循的是决策权力归一的原则，也就是各级政府机关的最高决策权掌握在最高行政首长手中，并对决策独立承担责任，实行行政首长负责制，责任明确、事权集中、效率较高，符合现代决策迅速果断解决问题的要求，但是行政首长行使最后决策权是有前提的，对重大事务的决策，必须在集体讨论的基础上听取大家的意见，以便集思广益，最后由行政首长做出正确的决定，行使最终的决定权或否定权。 行政首长行使最终决策权绝不意味着是家长式领导和一言堂决策。实行首长负责制，要注意加强监督，以防止行政首长的个人专断与权力滥用。实际上，目前的决策体制中，中枢部分过于强大，相当比例的中枢部门特别是基层政府的中枢部门仍属于经验型和专断型，这里有决策者个人素质的因素，也有对决策者的权力缺乏制度约束的因素。 (2)决策者素质的提高 中枢系统成员是整个决策活动的掌舵人，是整个决策过程的指挥者，是实现公共政策科学化、民主化的主导力量，行使着决断的权力，承担着重大的责任，势必要求在各方面具有较高的素质。中枢系统的决策领导者个体应有合理的素质结构，决策领导集团也应从年龄结构、知识结构、性别结构、智能结构、气质结构等方面，提高班子的整体素质结构。 2(咨询子系统 公共决策的咨询子系统也称“思想库”、“智囊团”，它是指由多学科专家学者组成的专门从事广泛开发智力，协助中枢系统进行科学决策的辅助性机构。其主要作用是在决策过程中向中枢子系统提供政策信息、科学知识与备择方案。 62 现代政府决策之所以离不开咨询子系统的智力支持，原因在于: ?现代社会分工精细，科技昌明，信息剧增，国际交往频繁复杂，靠决策领导者个人无法收集和处理如此庞大的信息。 ?现代政府决策大多为复杂的多目标决策，决策日益呈现出大型化、多变化、综合化的趋势。一项重大决策往往涉及政治、经济、文化、社会生活多个领域，需要综合运用社会科学、自然科学等广博的知识和丰富的经验，而这种多目标复杂决策所需要的知识、经验、智慧，是任何决策者个人无法包容的。 ?瞬息万变的决策环境客观上要求中枢系统抢抓时机、快速决策。在公共决策过程中，咨询系统能够运用自身的专业知识和科技手段，向中枢子系统提供相关信息、知识与方案，从而帮助中枢系统实现快速决策，抓住稍纵即逝的最佳决策时机。 ?现代政府机关的编制有限，不可能收容多学科、各方面的专家人才，而在编的行政人员因日常繁忙的工作，也没有时问和精力对每个政策问题进行深入细致的调查和透彻入微的分析。 综上所述，现代政府决策者所要解决的问题，所要承担的职责，所要行使的职权与他们的知识、信息、能力之间的差距越来越大。要弥补这一差距，就必须发挥由专家学者和专业人员组成的咨询辅助系统的作用。现代公共决策体制中，咨询建议权与决策选择权的相对分离与有机结合已成为公共决策最为显著的特征。现代公共决策体制必须妥善处理好“谋”与“断”的关系。 3(信息子系统 在现代信息社会，政府的决策活动离不开信息，问题的发现，目标的确立，方案的拟制、评估和抉择，方案执行的监督和控制，方案的修正完善都依赖于信息。可以说，公共决策的过程就是对相关信息进行收集、加工、整理和利用的过程。公共政策的科学化程度在很大程度上取决于决策部门掌握广泛的外源信息和及时的内源信息的情况。 在我国，政府决策体制的信息系统建设起步较晚，缺乏强有力的信息系统作为决策的支持系统已成为科学决策的一大障碍。信息系统的建设应努力做到: ?建立和健全信息网络组织。各级政府应有自己的信息机构;一定层次的政府职能部门应有本部门的专业信息机构，各种咨询机构也应建立相应的情报信息 63 机构。此外应充分利用社会情报信息网，还要跨国加强同国际情报信息系统的沟通联系。 ?保持信息的及时准确。要获得及时的信息，重要的是保持信息渠道的畅通，使信息能顺畅上传、下达和横向交流。准确是信息的价值所在。在决策活动中，有的部门和人员存在着对信息进行过滤的行为倾向，影响了对事物整体、客观的认识。另外，虚报、假报、报喜不报忧的现象还严重存在着。要改变这些现象，领导者应树立正确的信息观念，同时完善考核制度、监督制度和公开办事制度，从体制上解决问题。 ?实现信息手段现代化。以往获取信息的主渠道之一是基层一级级汇报上来的书面材料。这些材料在形成和上报过程中需要较长时间，无形中拖延了决策出台的时间，这是导致过去出现的政策滞后现象的重要的技术性原因。目前应使用现代科技手段获取信息。要建立全国政府系统的互联网络，加快网上政府的建设，各级决策者可通过电脑查询所需要的信息，保证信息在传递中的时效性和准确性，提高决策的科学性和超前性。 4(监控子系统 决策中枢机构之外对决策者的决策行为、决策内容和决策程序进行监督控制的机构，属于公共决策体制的监控子系统。其主要职责是监督检查公共政策主体的决策权力是否合法(是否拥有法定的决策权)，决策内容是否合法(决策内容是否与法律规定相违背)，决策程序是否合法(程序正义与实质正义具有同等重要的意义)。 监控子系统对公共决策的监控方式，因国体、政体、国家结构形式的不同而存在差异。西方主要发达国家政府的公共决策，在横向上要受到立法机构、司法机构、政党(特别是执政党)、利益集团、新闻传媒和广大公民的监督与控制。在纵向上，下级政府的决策要受到上级政府的监控，政府职能部门的决策要受到政府决策中心的监控。 一般来说，立法机构与司法机构直接通过立法审查与司法审查的方式行使对政府决策的否决权。政党直接通过党内政策审议，或间接通过立法机构审查的方式来行使监控权，一般是监控而不包办，制约而不替代。利益集团、非政府组织和新闻传媒通过介入决策咨询、决策听证等方式来行使自己的监督权，公共决策 64 过程的公开与透明是这类监控组织发挥作用的重要条件。广大公民借有关部门广泛征求国民意见之机，发挥自己的监控作用。 5(执行子系统 政府决策的最终价值体现在决策目标的实现上。从决策的出台到目标的实现，这一转换是由执行子系统来完成的。在公共政策的实践过程中，决策与执行很难截然二分，执行子系统在执行政策的过程中，承担着细化决策、补充决策、追踪决策的职责，在一定程度上分享了部分决策权力，执行子系统也因此构成了整个决策体制不可或缺的部分。 二、公共决策的择案规则 现代政治是程序政治，程序就是一系列规则。公共决策不仅涉及决策权力的配置和决策责任的分担，也要制定和遵循一定的决策规则。“决策规则划定了一个范围，政治竞争者必须在此范围内制定其战略和策略，并开展政治斗争。”不同的决策规则对最终的方案选择具有非常重要的影响，决策规则的改变很可能导致决策结果的变化。 政策制定主体采用的基本决策规则主要有两种:一是全体一致同意规则;二是多数决定规则。 1(全体一致规则 全体一致规则(unanimity，rule)，又称“一票否决制”，即所有拥有投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞成票，或者至少没有任何一票反对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。 从公平的角度看，全体一致规则具有很多诱人之处，但在现实中很难见到这一规则的运用。这主要是因为其中存在着“讨价还价”的难题。尽管从理论上说，决策者共同受益获得双赢、共赢的局面是可能的，但从现实的角度看，要达到一个决策者均满意、利益互不损害的“最优”方案是非常困难的，在有些情况下甚至是不可能的。这是因为，决策主体的价值取向、兴趣爱好、利益预期具有多样化。为此，决策者不得不多次讨价还价，极少出现一次协商就能解决问题的情况。由于决策者为某一政策方案的通过而付出的时间、精力、物质消耗等决策成本可能远远超过由此得到的收益，因此就会导致许多“无奈的选择”或决策中的“策略性行为”。也正因为如此，全体一致规则适用的对象是对某些重大政策问题的 65 决策。 2(多数裁定规则 既然全体一致规则因决策成本过高，在很多情况下难以实施，那么就只能退而求其次，采取多数规则以最大限度地照顾多数的利益。 所谓多数规则(majority rule)，就是采取少数服从多数的原则，以得票最多的政策方案作为正式的公共政策方案的规则。 多数规则采取两种基本形式:简单多数规则和绝对多数规则。 多数规则最普通的形式是简单多数规则。所谓“简单多数”，就是在多种政策方案的择优中，哪一个方案得到的赞成票最多，则该方案就成为正式的公共政策，而不必超过半数。因此，简单多数规则也称“相对多数规则”。它是现代决策中应用最广泛、程序最简单、最易于为人所接受的一种决策方法。有时，即使没有成文规定，决策者也会约定俗成地采取这种方法。一般而言，简单多数规则要求决策群体的成员数量为奇数。比如，一个由9人组成的决策群体对政策方案A、B、c进行选择，其中，4人选择A方案，3人选择B方案，2人选择c方案，则A方案成为正式的公共政策，虽然5人实际上并未选择A方案。 显然，采取简单多数规则进行决策，其结果反映的只是“小多数”人的意愿。要反映“大多数”人的意愿，则需要对投赞成票的具体比例做出明确规定，如要求达到1,2或2,3或3,4等多数票。因此，绝对多数规则也称“过半数规则”、“比例多数制”。在实践中，如果第一轮投票中没有任何一个政策方案超过绝对多数的相关规定，通行做法是就两个得票最多的备选方案进行第二轮投票，票数领先者成为正式的公共政策。这是绝对多数规则的修正方法。 绝对多数规则的基本特点是:第一，决策过程中无须每个决策者都投赞成票，只要有超过半数的赞成票，决策方案就能够转化为正式的公共政策。因而决策成本较低。第二，采用该规则择定的公共政策对全体决策者都具有约束力和强制性，也就是说，居于少数的反对者必须服从占多数的支持者所做出的决策。 多数规则虽然大幅度地降低了决策成本，却可能出现下列缺陷: 第一，“多数剥削少数”。按多数规则选择出的每一项公共政策方案都具有内在的强制性。因为最终的集体决策是按多数人的意愿决定的，而决策的结果又要求全体成员服从，这就意味着多数人把自己的意愿强加给少数人。最终集体决策 66 结果所体现的是多数人的利益，属于少数人的利益被忽略了。这种不公平和对民主原则的违反，并不因为受害的是少数，罪恶就少一些。因为每个人如不和其他人同等重要就不存在平等的选举权或决策权。显然，在多数规则下，少数人没有权利。 第二，“周期多数”或“投票悖论”(the paradox of roting)现象，即决策结果随投票次序的不同而变化。 假设在一次投票中有三种备选政策方案A、B、C，经过争论，选民的意见可以划分为三种:甲类选民占选民总数的10,，其政策偏好是A>B>C，乙类选民和丙类选民各占选民总数的45,，其政策偏好分别为B>C>A和C>A>B(见表5.1)。 表5-1 投票悖论 选民 第一选择 第二选择 第三选择 占选民总数的% A B C 10 甲 B C A 45 乙 C A B 45 丙 第一种议程(结果:C) 第一轮:A对B A以55%对45%取胜 第二轮:A对C C以90%对10%取胜 第二种议程(结果:B) 第一轮:A对C C以90%对10%取胜 第二轮:C对B B以55%对45%取胜 第三种议程(结果:A) 第一轮:C对B B以55%对45%取胜 第二轮:B对A A以55%对45%取胜 投票的具体程序是:选民先对A、B、C中的任意两个方案加以选择，然后就第一轮的获胜方案与剩下的第三种方案进行投票。根据不同的投票顺序可以划分三种不同的政策议程。正如表5-1所示，三种政策议程得到的是三种不同的结果。即便是数量较少的甲类选民，也能够通过第三种政策议程使自己偏好的政策方案获胜。由于任何公平的投票制度都会出现循环投票，那么控制政策议程的人 67 就有机会操纵社会选择和公共决策。因此，认为绝对多数规则能够体现大多数人意志的想法往往是不切实际的。 ?政策方案规划的综合分析 方案规划(policy formulation)是公共政策过程中一个最重要的环节。政策问题一旦被提上议事日程，接着就进入分析研究并提出解决方案的阶段，这个阶段就是方案规划阶段。 一、政策方案规划的含义 对于政府方案规划，不同学者有着不同的认识。 美国学者安德森认为，方案规划“涉及与解决公共问题有关的、并能被接受的各种行动方案的提出”。 台湾学者林水波和张世贤认为，方案规划“是一个针对未来，为能付诸行动以解决公共问题，发展中肯定并且可以接受的方案的动态过程。” 张金马教授认为，政策规划过程是一个狭义的政策分析过程，包括政策目标的确定、政策方案的设计、政策方案的选择、政策方案的可行性论证等程序。 张成福教授认为，政策规划乃是“政府为了解决公共问题，采取科学方法，广泛收集各种信息，设定一套未来行动选择方案的动态过程。” 陈振明教授认为，所谓方案规划指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案决策五个环节。 这些定义都对政策规划的目的、过程进行了说明，这表明政策方案规划就是公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、设计政策方案并进行优选抉择的过程。 二、政策方案规划的特性 依据公共政策专家罗伯特?梅耶的看法，政策规划主要有以下五个特性: 1、政策规划的目标导向 政策规划即“达成未来事务现状”，因此它具有一定的目标导向，其主要表现就是任何一项政策规划都必须有前瞻性与指导性。要实现政策规划所设计的“未来状态”，就必须有相关的人力、物力、财力的支持和大家的共同努力。 2、政策规划的变革取向 68 要实现未来状态，就必须逐步改变现状，才要能最终达成未来状态，因此，政策规划必须要有“变动性”与“创新性”。也就是说，政策规划要注重实际行动，要在时间、观念、行为、事务关系、人际关系等方面有所改变，以此适应未来状态的要求。 3、政策规划的选择取向 政策规划重在“选择与设计”，它包含一系列大大小小的抉择活动，其表现在选择上要有广度、深度、连续性、相关性。也就是在进行规划时，要设法扩大选择的机会，在有限的资源约束下，做有效的选择。只有这样，才能激发创新，发掘智慧。但需要指出的是，在选择时，要对选择的项目、程序、时间等做适当的谨慎的考虑。 4、政策规划的理性取向 政策规划的基本精髓就在于重视理性。其真正的意义就在于:通过环境、目标、手段之间的有效搭配，产生政策规划的可行性情形，如果政策规划超越了环境的限制，便缺乏可行性。从目标与手段之间的配合，产生政策规划的有效性情形。亦即目标与手段的配合紧密就越有效。 5、政策规划的群体取向 现代政策问题的复杂性，使得政策规划已难以由单方面的知识、思考和分析来决定，必须由相关部门和人员进行相互协作与配合。只有人人参与，群策群力，彼此配合，相互补充，才能共同达成公共利益，才能真正为大众服务，并取得大众的支持和拥护。 三、政策方案规划的原则 政策规划人员在进行政策方案的设计时，应遵循何种原则，以便获得可行的政策方案, 四、政策方案规划的研究途径 , 政策方案规划的过程分析 一、政策目标的确定 在现实当中，人们对自由与安全、公平与自由、自由与效率、效率与安全、公平与安全之间的关系认识很不一致，这些目标之间的关系本身就是极端复杂的，既有一致性，也有相互冲突之处。下面的案例能很好地帮助我们理解这些目 69 标定位及它们之间的相互关系。 在公共政策基本思想的指导下，选择好政策目标(policy goals)是政策制定的主要内容，因为它是决策者期望通过政策制定和实施所要达到的社会效果。 1、政策目标的作用 (1)政策目标是政策方案设计和优选的基础依据 在进行政策方案设计时，必须始终围绕最初所确定的政策目标进行，任何偏离目标的方案设计都是难以取得成功的;有了正确的政策目标，就有了努力奋斗的方向，以政策目标为依据，就能从多个备择方案中选取满意的方案。 (2)政策目标是政策方案执行的指导方针 有了正确的目标，可以基本统一那些因信仰、价值、利益存在着差异的政策参与者，确保同心同德、群策群力去执行政策;有了正确的目标，可以随时运用政策目标这一标尺去衡量政策执行过程的每一阶段，严格控制和及时纠正偏离政策目标的行为，不断缩小客观现实与主观期望之间的差距。 (3)政策目标是政策绩效评估的参照标准 科学合理的政策目标的确立，为政策实施绩效提供可评价的标准。 总之，政策目标的确定是政策制定的根本出发点和落脚点。只有合理有效的政策目标能够起到方向性、指导性的作用。如果政策目标错误，就会导致决策失误，甚至还会给经济的发展、政治的变革、社会的进步带来严重的负面影响。 2、政策目标的有效性 政策目标的有效性取决于两个主要环节:一是政策目标的设计正确，二是不同的参与者对政策目标的共识。没有认清政策目标，就设计政策方案，是很难避免失误的。必须对政策目标进行深入、全面的分析，分清什么是必须实现的主要目标，什么是尽可能实现的次要目标。 为了保证政策目标的有效性，必须达到以下要求: (1)政策目标的具体明确性 政策目标应该具体明确，不能模糊不清或模棱两可，不能产生理解方面的歧义。在目标表述上，其内涵和外延都应当科学界定。具体地讲，词义要确切，是单义性的理解;实现要求与约束条件都要具体;在条件允许的情况下，要尽量使目标量化。 70 (2)政策目标具有前瞻性 在确定政策目标时，必须以发展的眼光看问题，科学地预测问题的发展动向，掌握问题发展的各种可能趋势，使政策目标具有一定的前瞻性。只有政策目标的规定高于现实水平，才能对政策参与者产生强大的激励作用。 (3)政策目标具有可行性 政策目标单有前瞻性是不够的，还要考虑可行性，要从实际出发，充分分析主客观条件，使政策目标建立在扎扎实实的客观基础上。这些主客观条件包括人力、财力、物力、信息、技术、时间等方面的资源和国际、国内的社会环境，以及社会公众的期望与要求等。政策目标既要源于现实又要高于现实，是经过主观努力能够实现的目标，避免政策目标偏高或偏低。 (4)政策目标具有协调性 现代政府决策往往是复杂的多目标决策，同时要实现多个目标，其中有主要目标，也有次要目标;有近期目标，也有远期目标;有经济目标，也有社会目标;有定性的目标，也有定量的目标;有相互补充的目标，也有相互对立的目标。政策目标的协调，是要强调多目标之间的一致性，巩固它们之间的同向性，减少它们之间的异向性，避免它们之间的冲突性。 (5)政策目标与手段的统一 现代政策系统是一个层次分明的等级系统。除有总体目标外，还有多个具体的目标。在由总体目标到具体目标组成的分层目标结构中，实现上一级目标的手段，往往是下一级的目标，或者说下一级目标是上一级目标的手段，由此组成了一个复杂的目标——手段链。在政策制定过程中，既要避免目标异化为手段，或手段对目标的胜利;又要避免目标置换，不能用高层次的目标代替本层次的具体目标，也不能用本层次的目标去干涉低层次的目标。 3、澄清和确定政策目标的困难 尽管政策目标在政策制定过程中发挥着重要作用，但确定政策目标的实际操作难度却很大。这些困难源于政策目标所蕴涵的价值因素、政治因素和多目标的冲突等方面。 二、备择方案的设计 备择方案是指决策者用来解决政策问题、达成政策目标的手段、措施或办法。 71 依据政策目标设计政策方案是解决政策问题的关键性步骤。如果说问题界定是为了发现问题“是什么”，目标确立是为了确定“做什么”，那么，备择方案就是解决“怎么做”的问题。 备择方案的设计可以分两步走，第一步是进行政策方案的轮廓设想，第二步是对政策方案加以细化。 1、政策方案的轮廓设想 政策方案轮廓的构想是方案设计的第一步，也是政策规划中关键性的一步。政策方案轮廓设想也就是运用创造性思维，设计出多种实现政策目标的思路和轮廓方案。政策方案的轮廓设想主要解决两个问题:一是为实现既定的政策目标，大致可提出多少个可能的政策方案;二是将各方案的轮廓要勾画出来，并进行初步设计，内容包括行动原则、指导方针、发展阶段等方面。 在政策方案轮廓设想过程中要注意下列问题: 第一，政策方案整体上的全面性与多样性。为保证初步方案的多样性和丰富化，必须设计出多个具有可行性的备择方案。只有备择方案较为完备和丰富，优化抉择阶段才有挑选的余地。在政策科学中，人们习惯把只有一个备选方案、没有其他选择余地的决策条件称为“霍布森选择”。在政策方案设计过程中，必须尽力避免“霍布森选择”，因为管理学上有一条重要的格言:“当看上去只有一条路可走时，这条路往往是错误的。” 第二，政策方案彼此间的互斥性。初步设想的不同政策方案之间必须是相互排斥的，在内容上不能有雷同。如果方案甲的行动或措施全部包括在方案乙中，则甲方案不能称为独立方案。 第三，政策方案设想上的创新性。政策问题的出现说明旧的政策措施已经无法适应社会发展的需要了，要解决政策问题必须有新的思路，开辟新的途径，制定新的方案。 2、政策方案的细化设计 在政策方案轮廓设想阶段，暂时撇开了对有关细节的考虑，以减少对创造性思维的束缚。但经过这一步所得到的结果往往只是粗线条的方案雏形，尚未构成一个完整的方案。因此，要构造富有实用价值的具体方案，还需要进行精心的细节设计。 72 三、政策方案的评估 设计出各种政策方案之后，就要对它们进行评估和论证。一般来说，政策方案评估包括价值评估、效果评估、风险评估和可行性评估，其中，可行性评估是政策方案评估的重点内容。 1、政策方案价值的评估 主要是对政策方案进行价值分析。它所要回答的主要问题是:为什么设计这一方案,与政策目标是否一致,为了谁的利益,期望达到什么结果,优先考虑的问题是什么,值不值得为这些目标去奋斗,要对这些问题进行论证和评估，就必须对政策目标产生的背景和现状进行分析，从而确定其价值所在。 2、政策方案效果的评估 这是对一个政策方案将会产生的效果进行预测和分析，来决定该政策方案的取舍。政策效果既包括正面效果，也包括负面效果;既有经济效果，也有社会效果;既有物质方面的效果，也有精神方面的效果。要对产生的各种效果进行综合评估、权衡利弊，来选择那些能产生积极、正面、预期效果的政策方案。 3、政策方案风险评估 不同的政策方案有着不同的风险程序，必须对各个备择方案风险的强弱程度、防范性措施的准备程度进行预测评估，以选择出那些在类似条件下风险相对较小的方案。通过风险识别和预测去衡量风险的程度，对方案的风险成本做出科学的预测。 4、政策方案可靠性的评估 方案可靠性评估又叫可行性论证，是政策方案评估、论证中最主要的任务。帕顿和沙维奇在《政策分析和规划的初步方法》中，引用了巴达克的观点，认为技术可行性、经济可行性、政治可行性和行政可行性是影响政策目标实现的最重要因素。 四、政策方案的优选 经过政策方案设计并加以评估论证的多个备择方案，并非都能被决策主体一一选中并加以执行。通过系统的分析与评价，决策系统只能选择或综合出一个最理想的方案，这一过程就是政策方案的优选，或政策方案的抉择。 1、政策方案优选的标准 73 威廉?N.邓恩在《公共政策分析导论》中指出，政策方案优选的标准要包括效益(effectiveness)、效率(efficiency)、充分性(adequacy)、公平性(equity)、回应性(responsiveness)和适当性(appropriateness)等。效率是指特定政策方案投入与产出的比率，它主要是一个量的概念;而效益则指政策产出给社会公众带来正面的、积极的福利的程度，它包含有质的概念;充分性指定特定的政策效益满足引起政策问题的需要、价值或机会的有效程度，它明确了对政策方案和有价值的结果之间关系强度的期望;公平性是指政策效果在社会中不同群体间被公平或公正地分配，它与法律和社会理性密切相关;回应性指政策满足特定群体的需要、偏好或价值观的程度，这个标准的重要之处在于，政策方案可能满足其他所有的标准——效益、效率、充分性、公平性——却仍然不能对可能从政策中获益的某个群体(如老年人、残疾人)的实际需要做出回应;适当性是一项政策目标的价值和支持这些目标的前提是否站得住脚，它与实质理性密切相关，因此在逻辑上应该先于政策方案优选的其他标准。 2、政策方案优选中共识的形成 在政策制定过程中，决策者只有对最终选择的政策方案形成一致的共识，政策才能最终被制定出来。方案优选过程中决策者形成共识的途径通常有三种，即交换、说服和强制。 (1)交换 公共政策说到底是政府为了解决和协调公众利益矛盾而制定的行为准则。因此，政府决策过程就是形成一定的规则，使公众利益得以平衡的过程。要形成大家能普遍接受的规则，交换是主要手段与形式。决策中的交换是以利益判别为基础的，它是一种利益上的交易。交换表现为决策中两个或两个以上的决策者彼此调整立场和态度，以适应对方的某种利益需要，从而达成使各方都获利益的协议行为。决策中的交换必须具备一些基本前提:决策的各方都拥有一定的能使对方得到利益满足的资源;决策的各方都愿意通过谈判来解决问题;决策的各方都愿意遵守最终达成的协议。 (2)说服 说服是指某一决策主体以另一决策主体为对象，试图证明自己在选择某一决策方案上所采取的立场、态度的正确性与合理性，从而要求对方给予理解和支持 74 的行为。说服也是方案优选中达成共识的常用手段。说服不同于交换的地方在于，主动说服的一方不会改变原有的立场、价值和利益，只是要求被说服的一方相信自己，并理解和支持自己。交换则是双方为了达成协议，都采取某种妥协，以自己的利益让步换回对方让出的利益。 (3)强制 在政策决定中还常常使用强制的方式。强制是某些决策者利用手中控制的权力、物质及其他优势，在优选政策方案时，迫使与自己利益不一致的决策者放弃原先所持的价值、立场、态度的行为。政策决定中的强制往往通过命令和威胁两种具体方法来实施。命令就是处于优势地位的决策者要求另一些决策者服从自己的选择，接受自己确定的立场与态度;威胁则是让对方知道不服从将失去多的利益，从而迫使对方转向服从。 交换、说服和强制这三种共识形成途径既有区别，又有联系，在实践中常常交叉、混合使用。 3、政策方案优选中常犯的错误 在政策制定过程中，决策者有可能犯两类错误:利益偏差导致的错误和技术偏差导致的错误。 利益偏差导致的决策错误，主要表现为以下情形; 政策获利化。决策者只选择那些能使自己个人或自己所属集团获得特殊利益的政策方案。 政策廉价化。决策者只选择那些使特定团体或个人能够以最小的代价最大限度地满足他们利益需求的方案。 政策优惠化。决策者在最终优选政策方案时，有意选择那些能给某些个人或团体一定优惠的政策方案。 政策分割化。决策者最终采用的是将利益在几个团体间按一定比例分割的方案。 ?公共政策合法化 经过评估论证最后抉择出的政策方案，并不能立即付诸实施，它需要按照一定程序予以审查，取得合法地位，才能使公共政策在全社会具有约束力与权威性。这一过程就是公共政策的合法化(legitimization)。 75 一、公共政策合法化的涵义 对于“公共政策合法化”这一概念，应该从广义和狭义两个角度进行理解。 1、广义的公共政策合法化 从广义角度而言，一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是公共政策的合法化过程。公共政策学专家查尔斯?O.琼斯就是从广义的角度来理解公共政策的合法化的，他认为:“在任何政治系统中，均存在着两种层次的政策合法化，第一层次为政治系统取得统治正当性的过程;第二层次为政策取得法定地位的过程。”其中，政治系统合法性是公共政策合法性的基础;公共政策合法性是政治系统合法性的手段。 2、狭义的公共政策合法化 从狭义角度来讲，主要偏重于从法律角度来解释公共政策合法化这一概念，它包括决策主体合法、决策程序合法、政策内容合法等内容。 (1)合法的决策主体 要保证公共政策合法化，其前提是决策主体及其决策权力的合法化。决策主体的组建及其享有的各项权力是宪法和法律规定的，是由国家权力机关或上级行政机关授予的。政府的决策权力在来源方式上根本不同于公民权利，在现代法治政府的构架下，对前者而言，“法无明文授权，政府不得为之”;而对后者而言，则是“法无明文禁止，人人得而为之”。决策主体依法组建、依法获得授权，这是公共政策合法化的前提条件。 (2)合法的决策程序 程序之所以重要，主要是因为它是规范决策主体行为的有效途径。如果没有程序作保证，公共政策的制定就很有可能演变成随机性行为，使个人或少数人的意愿凌驾于组织目标之上，个人行为代替组织行为，这绝不是什么好现象。从实质合理的角度而言，我们并不否认政治家能够做出英明的个人决断，但如果完全寄希望于决策者个人的英明伟大、道德高尚、行为自律和大公无私，那是非常不可靠的，历史的经验证明了这一点。所以需要对程序做出必要的规范，使之符合法律的要求，以更完善的形式合理抑制可能产生的实质的不合理。 许多国家还专门制定了涉及决策程序的相关法律，如审查制度、听证制度等。 76 在公共政策实践过程中，人们逐渐形成这样一种共识:现代社会的公共政策制定，不仅需要实质合理，更需要形式合理，二者相辅相成，才能增强公共政策的合法性。如果只讲实质合理，不讲形式合理，必然会走向人治;如果只讲形式合理，不讲实质合理，必然会导致机构教条。两者都会损害公共政策的合法性。在我国当前的公共政策实践中，保证公共政策的形式合理比实质合理更具迫切性。 (3)合法的政策内容 政策内容的合法性主要是指公共政策不能与国家宪法和现行法律法规相抵触，公共政策在内容上不仅要符合有关的法律原则，而且要符合法律的具体规定。为了做到这一点，不仅需要在决策过程中把备择方案与相关的法律法规相对照，而且需要充分发挥司法机关的审查作用。必要的话，应考虑在政策制定的相关程序中建立专门的法律审查程序。美国式的司法审查制度是司法机关通过一定的司法程序审查立法机关和行政机关制定的法律法规和公共政策，并对是否违宪做出裁决。但它属于事后审查，多在提起诉讼后司法机关才会介入。英国的违宪审查是在议会内部完成的，即议会审查自己制定的法律法规和公共政策是否违宪，这虽然是一种事前审查，但自行审查往往容易引起对审查效果的过多猜疑。德国、法国、意大利等国家都建立了专门的机构——宪法法院或宪法委员会独立行使违宪审查权，它们多采用预防性的审查方式，即在法律法规和公共政策生效之前做出最终裁决，以确保公共政策的合法性。 二、公共政策法律化 政策法律化，顾名思义，就是政策向法律的转化。具体地说，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，把一些经过实践检验的、比较成熟和稳定的、能够在较长时间内发挥作用的公共政策上升为法律。政策法律化实际上是一种立法活动，所以又称为政策立法(legislation)。 政策法律化的主体有两类:一是享有立法权的立法机关;二是享有委托立法权的行政机关。 政策法律化应具备以下条件: 对全局有重大影响的政策可以上升为法律，使之纳入法制轨道，以更好地保障其作用的实现。 具有长期稳定性的政策可以上升为法律。法律是稳定、严肃和具有权威性的， 77 不可能朝令夕改。 只有比较成功的政策才能上升为法律。一般性政策与法律相比对客观需要的反应更为灵敏，具有较强的伸缩性和灵活性，易于在实践中不断修改和完善;而法律是刚性的，相对规范，其制定、修改、补充或废止都要经过严格的程序。法律的稳定性与政策的灵活性决定了一般性政策只有经实践反复检验与不断修正，被实践证明是行之有效的时候，才具备了上升为法律的条件。 第五讲 公共政策的执行 公共政策经合法化过程后，一经采纳即进入政策执行阶段。政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。政策执行的有效性事关公共政策的成败。因此，政策执行是政策生命周期中最重要的环节之一。公共政策的执行活动也是一个完整的过程，下面的案例说明了这一问题。 然而，在西方政策科学发展的相当长时期内，政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策制定的科学，人们片面地认为正确地制定政策乃是解决政策问题的关键，这导致长期以来在政策过程链条上缺少执行这一环节。 20世纪七八十年代，美国学术界最先对忽视政策执行的现实进行反思。在政策执行研究的开山鼻祖威尔达夫斯基和普里斯曼等人的倡导下，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“政策执行运动”(implementation movement)。从事政策执行研究的学者们写下了大量的论著，提出了各种关于政策执行研究的途径、理论和模型，拓展了政策科学的研究范围，丰富了政策科学的研究内容。 一、公共政策执行理论研究概述 美国公共政策专家麦尔科姆?L.高金在《执行理论与实务:朝向第三代》一书中，把公共政策执行研究划分为三个阶段:第一代政策执行研究偏重政策执行实务及个案研究，第二代研究偏重政策执行理论分析架构及模式的建立，第三代研究则企图以政府间政策执行沟通模式整合前两代政策执行研究。 二、公共政策执行研究的基本途径 78 美国公共政策专家保罗?A.萨巴蒂尔曾指出，政策执行研究有两种基本途径:自上而下与自下而上的研究途径。米歇尔?黑尧也指出，政策执行研究的发展有两波(waves):第一波以自上而下的模式为主，肯定政策制定者设定明确目标的权威与能力，目的在于形成完美的执行(perfect implementation);第二波则针对此论点加以批判，认为政策目标是由政策制定者与政策执行者共同协商达成的，目的在于找出执行缺失(implementation deficit)。 1、自上而下的研究途径 受古典行政模式的影响，第一代政策执行研究坚持自上而下的研究途径，就是把高层政府的决策作为研究的出发点，集中研究某种权威性的决定，如政策、计划、方案等，如何经由官僚体系的组织与责任分工而获得实践，并进而实现目标。此种研究途径认为上层政府及其官员确定政策目标，形成政策偏好，基层政府及其官员执行政策内容，落实政策目标;强调层级节制的指挥命令关系，某些中央控制的变量对于地方执行的影响优于其他的因素;注重上级政府对于下级政府的政策指挥、监督与控制的角色与责任，以达成政策预期目标。 2、自下而上的研究途径 对自上而下研究途径的批判催发了自下而上研究途径的兴起。 自下而上的研究途径经组织中的个人(即参与政策过程的所有行为者)，作为出发点，以政策链条中较低和最低层次为研究的基础。自下而上研究途径认为，政策执行过程不是由高层政府及其官员的法令和规则所控制的，而是由政策行为者之间的讨价还价所塑造的。“因此，政策必须与下级官员的需求，至少是行为模式相容。”因为所有的政策最终都会被那些下级官员所修正，以便符合他们的想法和意见。所以自下而上研究途径强调应给基层官员或地方政府充分的自由裁量权，使之能够应对复杂的政策情境。对中央的政策制定者而言，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员或地方政府能采用适当的权宜措施，重新构建一个更能适应政策环境的执行过程。 从上面的介绍可以看出:一方面，自下而上研究途径的内部存在着不少具体的差别，从强调基层官员的自由裁量权到主张多元行动者的复杂互动，其中的分歧是显而易见的;另一方面，在这些差别中又存在着一个共同的特点，即都强调从基层的实际情况或问题出发，来研究政策的执行过程。这一点对于许多在不同 79 政策领域里从事政策执行研究的学者具有很大的吸引力。 自下而上研究途径的贡献在于:它促使我们能够正视执行过程中执行机构间的互惠性与裁量权。政策执行往往涉及许多组织与人员，而每个组织和人员对于政策执行皆有其立场、观点、看法与利益，所以沟通协调在所难免。自下而上的执行途径，促使我们重视彼此意见与利益的沟通交流。 三、公共政策执行研究的基本理论 “政策执行运动”的倡导者和追随者们提出了各种执行理论。下面，重点介绍三种政策执行理论。 ,、行动理论 行动理论学派强调政策执行是对某一项公共政策所要采取的广泛行动。政策行动虽然只是政策过程的环节之一，但就本身来说，它却包含着政策执行者一连串的自觉与不自觉的、偶然的与必然的行动。因此，行动是政策执行的关键，政策执行的研究要以行动过程和行为性质为中心。 具体来看，行动理论认为政策执行过程包括了下列六类行动: (,)权威性行动:因为执行行为是经过合法受权的; (,)目的性行动:以最大限度实现政策目标为最高价值判断标准; (,)组织性行动:非官员个人行为，而是合法组织采取的行动; (,)公益性行动:面向、动员、组织公众，为公共利益而为之; (,)持续性行动:政策目标需在发展进程中通过有步骤、分阶段行动来实现; (,)创造性行动:执行者依据其经验、资源以及环境变化，创造性地将政策目标变为现实。 行动理论的贡献在于:从政策执行的行动过程和行动环节出发，探讨了政策执行的内涵和特点，使人们认识到政策执行从一个方面来说就是一个系统的行动过程。强调政策行动只要坚强有力，行动方法切实可行，就可以顺利实现政策目标。合理的政策执行活动甚至在一定程度上可以弥补政策决定的局限和无能。行动理论的局限性也很明显。首先，在阐述执行行动过程的时候，忽略了对行动主体的研究;其次，在阐述执行过程的互动影响时，忽略了更广泛的其他社会因素的作用。 80 ,、组织理论 组织理论重视组织在政策执行中的特点和作用，认为组织是政策执行的关键，研究政策执行必须充分了解组织的运作。 组织理论提出了以下基本观点: (,)组织是政策执行的主体，任何政策都是通过一定的组织得以执行的。没有一定的组织机构作依托，没有一定的组织原则作保证，任何政策目标都只能停留在纸上谈兵的政策构想阶段。爱尔莫尔指出:“任何一项观念转变为行动，都要涉及重要的具体工作，组织是从事具体工作的主体。其处理问题的方法，是将问题分成具体的管理项目，再将这些项目分配给专业化机构负责执行。因此，只有了解组织的运作，才能认清原初政策设计是否在执行中被修正或赋加新意。” (2)不论是政策方案本身还是执行环节导致的政策成功或失败，都可以通过组织得到集中反映。政策的成败与执行组织密切相关。执行组织内部的分工与整合、组织的规范程序与变通、组织的人力资源与文化、组织运作方式与环境等因素决定着该组织的执行能力，最终影响着政策执行效果。正如若克所说:“负责执行的组织，其正式与非正式的属性，往往影响到该组织执行政策达到目标的能力。”因此，只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的。 (3)组织的研究可以从政策执行角度反映公共政策的过程和特征。公共政策系统的运行过程，本质上就是政策组织的运作过程。因此，要想通过执行研究更广泛深入地反映政治，就必须研究执行组织。林水波、张世贤认为:“执行的研究，不仅是一种变化过程的研究，即研究其如何发生，如何被引发而已，且也是对政治生活结构的一种透视研究，即研究政治系统内在、外在的组织如何进行的事务，以及彼此间的相互影响，包括如何刺激组织的行为和激励组织员工的不同行为。” 组织理论阐明了组织在政策执行中的意义，通过组织分析为政策执行的研究提供了重要的思考角度。组织理论和行动理论从不同角度、不同侧面阐述了影响政策执行的因素，对于我们深化政策执行研究具有重要的启发作用。 3(博弈理论 博弈理论认为政策执行是一个政治上讨价还价的交易过程。这中间，政策执 81 行者与政策对象之间通过不同方式的交易，在各种力量的互动过程中，达成某种妥协、退让或默契。在政治交易的情况下，公共政策目标与方案的重要性和可靠性都要大打折扣。 美国公共政策学者巴达克在《执行博弈》一书中，将政治学中的博弈理论应用于研究公共政策的执行问题。他认为可以将政策执行过程视为一种赛局(game)，包括竞赛者(政策执行人员和相关人员)、利害关系(竞赛可能的原因)、竞赛的资源(包括策略与技术等软资源和财经、权威等硬资源)、竞赛的规则(就是竞赛获胜的标准或条件)、竞赛者之间信息沟通性质、所得结果的不稳定程度等。政策执行的成功与否，取决于参加者的竞争策略。 在宏观层面上，博弈理论把公共政策执行视为各级政府或各部门之间的互动博弈过程。执行博弈的研究构成了政策执行研究的重要分水岭，它使人们对于政府运作的认知逐渐扬弃了传统静态的层级节制观点，并进而转变为以动态的府际关系(intergovernmental relations，IGR)为核心。 ?公共政策执行过程与方式 如前所述，政策执行在本质上是一个多元参与者互动的政治过程，它包含了一些基本程序或一系列功能活动。要成功推进这些程序，顺利完成这些活动，就必须选择科学的政策执行方式，对政策执行过程和执行方式的研究，构成了政策执行研究的重要内容。 一、政策执行的过程 一般来说，政策执行过程三个阶段，一是政策执行的准备阶段，包括进行政策宣传、加强政策认知、制定执行计划、进行物质准备和做好组织准备等活动环节;二是政策执行的实施阶段，包括政策实验、全面推广、指挥协调和监督控制等活动环节;三是政策执行的总结阶段，包括政策执行效果评估、追踪决策等活动环节。 1、政策执行的准备阶段 政策执行是一种有目的、有计划、有组织的活动过程，因此，在政策方案付诸实施以前，有必要做好各项准备工作，因为“良好的开端是成功的一半”。 (1)进行政策宣传，加强政策认知 要正确执行政策，就必须加强政策认知;要加强政策认知，就必须进行政策 82 宣传。所谓政策宣传，是指向社会众宣布和传播公共政策的意图和内容，促使和引导政策执行者和政策目标群体的行为向着宣传者所希望的方向发展。政策宣传除了对社会公众公布新出台的公共政策外，还含有教育、说服和鼓动的成分。它贯穿于政策实施过程的始终，既是政策执行的先导，又是政策执行的手段。 政策宣传的内容包括政策的公布和政策方案的解释、说明。 政策公布也称政策声明，就是下达实施政策的指令。政策公布一般是以法规、命令、指示、决议、批示、纪要、规定、通知、细则、办法等形式下发。除特殊情况外，公共政策都有正式公布的环节。政策一经公布，就进入实施环节，产生约束力和指导性。 对政策的解释、说明，就是通过各种有影响力的渠道和方式，向政策执行者、政策对象和社会相关群体传播政策的合法性、合理性、必要性和效益性等方面的信息，以获得政策执行者和政策目标群体对政策的理解、支持和接受，并形成有利于政策执行的社会舆论环境，以确保目标群体的行为与政策规定的要求保持一致。 (2)做好组织准备 组织准备主要是指机构的设置和人员的配备。我们知道，公共政策终归是要由一定的人员和机构来执行的，政策颁布之后首先要做的事情就是组建相关的政策执行机构，配备必要的政策执行人员。 在组建了政策执行机构和配备了政策执行人员以后，还有必要制定科学合理的，以明确政策执行的具体准则，保证政策执行的正常秩序。必要的管理制度包括目标责任制、检查监督制度和奖励惩罚制度等。三者是一个有机整体，其中，目标责任制是核心，检查监督制是手段，奖励惩罚制是杠杆，三者相辅相成，共同构成了推动政策全面、顺利、有效执行的一套完整制度。 (3)进行物质准备 任何一项公共政策的实施总是需要一定的物力和财力作为基本保障。“„„仅有执行政策的权威和主要工作人员的承诺是不够的，充足的装备、物资设备以及其他的支持设施也是必需的。”因此，充分做好政策执行的物质准备，也是政策执行准备工作必不可少的一项内容。这里所说的物质准备主要是指政策执行所必需的经费(财力)和必要的设备(物力)两个方面的准备。 83 首先，执行者应根据政策执行活动中的各项开支项目与数量，本着既能保证执行活动正常开展，又坚持勤俭节约原则编制预算。预算必须报有关部门批准后，才能执行，才算落实了政策实施的活动经费。 其次，要做好必要的设备准备，如交通工具、通信联络、技术设备、办公用品等。随着现代科学技术的发展，政府管理下政策执行所使用的各类设施已经有了很大的发展，这些现代化设备，为政策执行活动的顺利开展提供了良好的物质条件。 (4)制定执行计划 一般来说，一项公共政策的推出，往往是从宏观、战略的角度规定实现政策目标的基本方向，面向整体，着眼长远，具有抽象性、原则性、笼统性和模糊性的特征，因而未必能与实际情况完全契合，导致可操作性相对不足。因此，政策执行机构需要在调查研究的基础上，对政策规定加以具体化，对总体目标进行分解，制定出具有可行的政策执行计划。 制定政策执行计划时，必须遵循下列原则: 第一，客观原则。制定执行计划要实事求是，有的放矢，切实可行，客观可靠，排除主观臆断;执行计划的各项分目标，不保守也不冒进，不是唾手可得也非高不可攀;对有关人力、财力、物力等各种资源与条件，必须做到心中有数，量入为出，量体裁衣，不可含糊笼统、不自量力、好大喜功、脱离实际。 第二，弹性原则。制定执行计划要有适应外部环境条件变化的弹性机制，特别是要有应对突发事件的防范机制;也要在坚持政策原则性的基础上，具有灵活性，通过创新发展政策执行新的切入点和新措施、新方法，既科学有效地执行政策，又减少政策执行成本，提高政策执行效益。 第三，统筹原则。制定执行计划要求能够统筹方方面面，理顺各种关系，实现长期目标与近期目标统一、上级目标与下级目标统一、经济目标与社会目标统一，切忌顾此失彼，前后矛盾，相互冲突，做到计划前后衔接、全局与重点均衡、公平与效率兼顾。 2、政策执行的实施阶段 政策执行的实施阶段是实现政策目标、提高政策效益的关键环节。它包括政策实验、全面推广、指挥协调和监督控制等内容。 84 (1)政策实验 政策实验是一项新政策在正式推广之前，根据政策目标群体和政策适用范围的实际情况，选择具有代表性的局部地区、范围或群体，使用较少的成本和较短的时间，试行政策的办法。 在政策执行过程中，政策实验是政策得以全面推行的基础。政策实验的意义体现在:其一，有利于减少政策执行的风险。由于某些大型政策涉及政治、经济、文化、心理等多项社会因素，其执行条件相对不够成熟，准备不可能完全充分，执行计划不可能十全十美，政策信息的非对称性以及执行主体对政策过程和结果缺乏准确的洞察力，因而政策方案的全面推开面临一定风险。政策实验利用有限的政策资源做出局部性、临时性判断，能相对减少政策执行的风险，由于资源投入不多，即使实验全部失败，造成的损失也不至于太大。其二，政策实验有利于降低政策执行成本。政策实验有利于检验政策的可行性和有效性，可以及时修改和完善政策，可以从政策试点中获得重要的经验和教训。同时，通过试点取得的成功与效益，能使人们逐渐转变传统观念而接受新政策，从而有利于提高政策执行效率，降低政策执行成本。 (2)全面推广 在经过执行准备和政策实验的各项工作以后，就进入了政策实施的全面推广阶段。这是政策执行过程中最重要的阶段，因为政策执行绩效的好坏在很大程度上取决于这一阶段的执行情况。 在政策实施的全面推广阶段，必须遵循原则性与灵活性相统一的原则。所谓政策实施的原则性，是指政策执行必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。所谓灵活性，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时制宜、因人制宜、因事制宜，使政策目标得到真正实现。在政策实施中坚持原则性与灵活性相统一的原则，就是要把政策精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策，又要正确地把握政策界限。灵活是在原则所允许的范围内的灵活，而不是违反政策的随心所欲;灵活性的临界点是原则性。我们在执行政策的过程中，如果抛弃了政策的原则性，滥用灵活性，就会产生“上有政策、下有对策”的现象，使政策难以得到顺利、有效 85 的执行。 (3)指挥协调 政策执行是一项非常复杂的管理活动，需要不同执行机构和执行人员的共同参与和密切配合，需要调动并利用人力、财力、物力、时间、信息、权威等多种资源，需要综合使用行政、法律、经济等各种手段。由于不同的政策执行机构具有不同的职责范围和管理权限，不同的政策执行人员在知识、经验、智力、观念、利益、性格和观察问题的角度等方面存在着差异，在政策执行过程中难免出现意见分歧、利益矛盾和冲突摩擦。而这些矛盾、冲突和摩擦往往给政策执行带来种种障碍。因此，美国著名政策科学家萨巴蒂尔和马兹曼尼安强调说:“执行机关内部以及执行机关之间的整合(integration)是政策有效执行的必要前提条件之一。”要实现政策执行机构和人员之间的整合，就离不开统一的指挥和有力的协调。指挥与协调作为两种重要的功能性活动，贯穿于政策执行全过程。 (4)监督控制 监督控制是政策执行过程的保障环节。在实际的政策执行过程中，常常由于政策执行者主观认识上的差异，造成对政策理解的失当，或者由于政策制定者与执行者之间存在的利益差别的影响，往往会使政策执行活动偏离政策目标，出现政策执行的偏差、失误、违法与低效等情况。因此，必须加强对整个政策执行过程的监督和控制。对政策执行过程进行监督控制主要是为了保证政策执行活动遵循政策原定方案，监督检查政策内容是否得到贯彻执行，看看各项措施是否存在违背全局利益或整体利益的情况，及时发现和纠正一切违背政策目标的行为，提高政策执行的效率，确保政策目标的实现。 3、政策执行的总结阶段 政策执行完毕后要及时做出总结，这是政策执行的最后一个阶段，也是为了制定新的政策做准备。政策执行总结包括以下两个环节: (1)绩效评估 在政策执行完毕以后，需要对政策方案及其执行绩效进行科学、客观、系统、全面的评估。政策执行绩效评估对于改进政策制定系统，克服政策执行中的弊端和障碍，提高公共政策的质量和效益，具有重要作用。 首先，政策执行绩效评估是检验政策执行效率(efficiency)、效益 86 (effectiveness)和公平性(equity)的基本途径。一项构思精良、经多方论证认定是无懈可击的政策付诸实施以后，究竟有没有达到预期的目标，产生预期的效果，不能仅由政策制定者或执行者进行主观判断，而是需要使用科学的指标，遵循严格的程序，进行客观的评估。 其次，政策执行绩效评估是决定政策去向的重要依据。一项政策在执行过程中总会呈现一定的走向。伴随着政策目标实现程度的不断推进，该项政策是应该继续、调整、革新还是终止,这不应该是核心决策者拍脑袋决定的事情，必须以政策绩效评估的客观结果为依据。 再次，政策执行绩效评估是进行追踪决策的必要前提。进行追踪决策不是建立在空中楼阁之上的，它总是以原定政策及其执行效果为背景的。政策执行绩效评估的结果为重新确定政策目标、进行追踪决策提供必要的依据。 由此可见，政策执行绩效评估是政策过程这一有机链条中必不可少的重要一环。 (2)追踪决策 在政策执行过程中，当主客观情况发生了重大变化，或是发现原有政策本身有原则性错误，就必须及时进行追踪决策。追踪决策不是对原有方案的修修补补，而是要进行根本性的修正与变革，因此从本质上讲，追踪决策是针对原有政策问题的重新决策。它同样要严格地按照科学决策的程序和方法进行。但是，追踪决策是在原有政策实施了一段时间以后的二次决策，它不同于正常情况下的一般性决策，其区别在于: 一般决策是在搜集信息、确定目标和拟订方案的基础上进行方案优选;而追踪决策是在原有方案已经实施、却面临困境的情况下做出的重新决策。因此，追踪决策必须对原有政策的制定过程及其环境逐步逆推，一环一环进行客观分析，看一看究竟是哪一步开始出现失误的，进一步寻找失误的症结所在，以便采取对策。 追踪决策是在原有政策已经实施了一段时间，不仅投入了一定的人力、物力和财力资源，而且政策的实施和资源的消耗已经对周围环境产生实际影响的决策活动。追踪决策要以这种已经变化了的主客观条件为起点，重新进行决策，重新审查目标，重新拟订方案，重新抉择方案。 87 一般政策方案的优选是从若干备选方案中一次优选即可，而在追踪决策的方案选择中，一方面各个备选方案都要优于原来的政策方案，因为经过实验检验，原有方案的缺陷已经暴露无遗，合理之处也得到证实，现在拟订方案有前车之鉴，理所当然要优于原有方案。另一方面在重新拟订的方案中，也要对比优选，选择最佳方案。 上述诸环节构成了一个完整的政策执行过程。只有三个阶段中的每一项功能性活动都做好了，政策执行活动才能顺利进行，从而把政策目标转变为政策现实，把政策内容转变为政策效益。 二、政策执行的手段 公共政策执行手段是指政策执行机构和人员为实现政策目标、落实政策内容所采用的政策工具、中介途径与措施方法的总称。美国著名政策科学学家詹姆斯?安德森曾经指出:“行政管理机构的实施活动依靠的不仅仅是该机构官员的态度和动机，以及外部的压力，而且取决于该机构所能获取的政策实施技术。”可以说，政策执行手段选择得恰当与否，直接关系到政策执行目标能否实现，关系到政策执行主体执行力的大小。 1、行政手段 行政手段是政策执行最基本的手段，是行政机关采用规章制度、命令指示，组织纪律等方式来推进公共政策的执行。 行政手段具有以下特点: (1)权威性。行政机关以国家权力为基础，强调垂直领导关系和下级服从上级的权威性，从而保证政策执行在全国范围内统一组织、统一指挥、统一行动。 (2)强制性。行政手段以命令、指示、规章、纪律等形式出现，以行政处罚作保证，在规定的范围内，任何单位和个人都必须执行，否则就要承担一定的责任，受到一定的惩罚。 (3)具体性。政策执行的行政手段是就某一具体问题，完成某一具体任务而做出的，因此其内容、对象、时间、范围、限度、措施等，都是具体的。 (4)无偿性。上级部门根据政策执行的需要，可以使用行政手段对下级的人、财、物等进行调动和使用，这种调动和使用不存在等价交换的问题，因而具有无偿性的特征。 88 (5)发挥作用快。行政手段具有权威性、强制性和具体性的特征，导致它比其他政策执行手段发挥作用快。 当然，行政手段也有其不足之处:运用行政手段容易只从行政角度考虑问题，忽视其他政策规律和各方面的利益，容易产生“一刀切”、瞎指挥;同时，行政手段在政策执行中的频繁运用会在一定程度上影响下级组织及其官员的积极性和创造性。所以，在政策执行的过程中，行政手段不能滥用。同时，行政手段的运用还离不开有效的监督。 2、法律手段 法律手段是通过各种法律、法令、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段的运用，一通过有关部门对违法行为进行制裁;二是政府机关依法制定和执行行政法规、部门规章，以调整相关社会关系，并对政策执行活动进行控制和监督。 法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，还具有稳定性、规范性和程序性的特点。 (1)所谓的稳定性，是指行政法规一经国家立法和行政机关颁布，就将在一定范围内生效，不会经常变动，更不允许任何机关、团体和个人随意更改。行政法律和法规的修订必须根据客观形势发展的要求，由国家立法和行政机关遵循立法程序进行。 (2)所谓的规范性，是指它对一般人普遍适用，对其效力范围内的所有组织和个人具有同等的约束力。法律和法规都要用极其严格的语言，不能发生歧义，因为它是评价不同人们行为的共同标准。不同层次的法律法规不得相互冲突，法规要服从法律，一般法律又要服从宪法。 (3)所谓的程序性，是指法律的制定要遵循特定的程序，法律的实施要通过法定时间与法定空间上的步骤和方式进行。在政策执行的过程中，法律手段的运用既要讲究实质正义，又要讲究程序正义。 法律手段是政策执行法治化、制度化、规范化的根本保障。只有有效运用法律手段，消除政策执行过程中人治重于法治的现象，才有助于政策执行的顺利进行。 3、经济手段 89 经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段运用价格、工资、利润、利率、税收、资金、罚款以及经济责任、经济等，来组织、调节和影响政策执行者和政策对象的活动。 经济手段不同于行政手段和法律手段，它有如下三个特性: (1)间接性。经济手段不像行政手段那样直接干预，而是利用经济杠杆作用对各个方面的经济利益进行调节，以此来实现间接调控。 (2)有偿性。与行政手段下的无偿服从不同，经济手段的核心在于贯彻物质利益原则，注重等价交换原则。有关各方在获取自己经济利益的权益上是平等的。 (3)关联性。一种经济手段的变化不仅会引起社会多方面经济关系的连锁反应，而且会导致其他各种经济手段的相应调整，它不仅影响当前，而且会涉及今后。 实践证明，在政策执行过程中，只有正确贯彻物质利益原则，按客观经济规律办事，运用经济手段来调整各方面的经济利益，将执行政策的任务与物质利益挂钩，并以责、权、利相统一的形式固定下来，间接规范人们的行为，给人以内在的推动力，才能充分调动人们执行政策的积极性和主动性，最经济有效地实现政策目标。 4、说服引导手段 与行政手段、法律手段和经济手段相比，说服引导手段较少有强制性，因此是政策对象更易于接受的执行方式。 所谓说服，按照安德森的解释，它“是指某些人试图使他人相信自己的立场和价值观的正确，从而使他们采取和自己一样的行动。它可能包括某人试图使他人相信自己所持立场的价值观所在;或使他人相信，如果接受了这种立场，那么就会增进他们或他们的选民的利益(或两者兼而有之)。就这样，劝说者试图让他人‘按自己的方式行事’„„官员向公众解释和证实特定的计划，就反映了政府试图说服公众遵守这些计划”。 耐心说服、正确引导是政策执行的有效方法之一，它对于促进政策目标群体的政策认知、增强他们的政策认同，具有十分重要的作用。相反，简单粗暴、武 90 断专行的执行方式往往会受到政策对象的反抗。对于政策目标群体的思想问题，政策执行人员只有依据其思想发展的规律，采取循序渐进、耐心说服的方法对其进行正确的引导，特别要向他们讲明道理，分清利弊，权衡得失，使他们真正认识到所推行的政策蕴涵的价值与自身的利益是密切相关的，从而加深政策对象对政策的认识和理解，引导政策对象自觉、主动地执行公共政策。 5、技术手段 技术手段是采用网络技术、信息技术等现代化的科学技术，来改进政策执行的方式，提高政策执行的效率。继美国、加拿大、新加坡等国开始构建本国电子政府之后，我国政府于1999年发起了“政府上网工程”，这标志着我国电子政府的全面开始。据统计，截止到2004年底，国务院的76个部委和直属单位中，已有71个建立了政府部门网站;在31个省、市、自治区政府中，已有28家建立了政府网站;93.1%的市政府和69.3%的县政府已经拥有了自己的门户网站。2006年1月1日，我国中央人民政府门户网站正式开通。目前我国政府网站的主要内容是网上发布信息、网上政府采购、网上工程招标、网上征税、网上医疗、网上教育等。电子政府工程的实施，对于促进政务公开，转变政府职能，优化公共服务，建立政府与民众之间的互动机制，提高政策执行的效率与质量，都有着至关重要的影响。 第六讲 公共政策效果的评价 公共政策评价是公共政策过程的关键环节。只有通过科学的政策评价，人们才能判定一项政策是否达到了其预期的目标，并由此决定这项政策应该是延续、调整，还是终止。同时，只有通过政策评价，人们才能对公共政策过程进行全面的考察和分析，总结得失与教训，为以后的政策制定与执行提供良好的基础。本专题着重对公共政策评价的几个基本理论问题进行探讨，并在此基础上，进一步讨论公共政策的终止问题。 公共政策评价，英文为“public policy evaluation”，亦可译为“公共政策评估”。有学者认为评价和评估的含义不同，政策评估是对政策方案所做的分析，政策评价是对政策效果所作的判断。 ?公共政策评价概述 91 人们在采取有意识的行动之后，总是倾向于获取关于该行为后果的反馈信息，这便是一种基本的评价活动。公共政策的制定者在设计和选择方案时，必然要评价各方案的可能后果;在政策执行后，要想知道政策效果究竟如何，是否达到了预期的目标，是否产生了其他非预期的后果，就必须通过公共政策评价来获得这些信息。在本专题中，我们将对公共政策评价的含义、历史发展、类型，以及评价的功能与目的进行讨论。 一、公共政策评价的含义 关于公共政策评价的含义，大致有三种观点: 第一种观点认为，公共政策评价主要是对政策方案的评价。这种观点把公共政策评价视为政策方案选择阶段的一个环节，认为评价就是对解决问题的各种备选方案进行比较，权衡利弊得失，并将可选方案提供给决策者由其择优决定的过程。有学者认为，政策评价包含四个要素，即:(1)目标，包括规范性约束和各目标的相对权重;(2)政策、项目、计划、决议、可选权、手段或其他用以达到目标的方案;(3)政策与目标之间的关系，包括运用直觉、权威性典籍、统计数字、观测、推理、猜测和其他手段建立的关系;(4)根据目标、政策及其相互关系，得出应当选择哪一个政策或政策组合的结论。 第二种观点认为，公共政策评价是对公共政策全过程的评价，既包括对政策方案的评价，也包括对政策执行以及政策效果的评价。安德森认为，“政策评价涵盖对一项政策的内容、执行、目标实现以及其他效应的估计与评价”。另有学者认为，“所谓政策评估，是指采用现代社会科学研究方法对一个社会或社区或特定社会群体的政策需求、对拟议之中的政策方案以及付诸实施的政策所产生的效果、执行情况及其带来的各种影响等进行客观、系统化的考察与评价”。 第三种观点认为，公共政策评价是对公共政策效果的评价。戴伊认为，“政策评估就是了解公共政策所产生的效果的过程，就是试图判断这些效果是否是所预期的效果的过程，就是判断这些效果与政策的成本是否符合的过程”。国内有学者认为，“政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据”。 展开来讲，公共政策评价中的政策效果有如下几种类型: 92 1(直接效果 直接效果是指公共政策的实施对所要解决的公共政策问题及目标群体所产生的作用。比如，计划生育政策有力地控制了人口的快速增长;九年制义务教育显著地降低文盲的比率;扶贫政策有效地减少了贫困人口的数目等。要评价某项政策的直接效果，首先必须确定政策目标和政策的目标群体，明确政策的目标群体是哪些人或哪些组织，希望达到的目标有哪些。 (附带效果 2 由于公共政策是政府运用公共权力制定的社会行为准则，它对社会全体成员不可避免地产生直接或间接的影响。公共政策在实施过程中，可能对并非作用对象的个人、团体或环境产生影响，这种影响超出公共政策制定者原来的目标和期望，成为该项公共政策的副产品，这类影响就是公共政策的附带效果。附带效果是政府行为的溢出效果，是一种外部性，它既有正面的，也有负面的。 例如，九年制义务教育的普及不仅减少了文盲的数量，而且为经济发展提供了素质较高的劳动力，还有助于降低当地的犯罪率;福利国家的高税收高福利的公共政策显然有助于实现某种程度的社会公平，保障弱势群体的基本生活，但是也助长了社会中的依赖思想，降低了人们的工作热情。 3(潜在效果 有些公共政策的效果和成本在短期内不易为人们察觉，但有可能在今后相当长的一段时间里表现出来，这就是潜在效果。有时一项公共政策的实施在表面上成效甚微，或者成本很小，但是它可能在未来产生很大的效益，或者对将来的经济社会发展带来难于克服的困难。这种潜在效果具有不确定性，不易测定，给公共政策效果评价带来挑战。 4(象征性效果 有些公共政策的内容是象征性的，它产生的有形效果可能十分微弱，其初始用意也不过是让目标群体以为他们关心的问题已经得到解决或者正在解决之中，从而减轻对政府的压力或者激发起某种精神。这时公共政策评价就更为复杂了。不论公共政策给公众带来何种程度的精神满足，这样的政策输出往往并没有引起社会条件的实际变化，但是这并不是可有可无的形式主义。 例如，就业机会均等的公共政策也许在实践中难于推行，但却能使人们相信， 93 政府至少在表面上不容忍就业中存在的性别、种族和国籍的歧视。推行下岗职工再就业计划未必能够真正解决下岗职工的再就业问题，但却能使人们相信政府关心下岗职工的就业问题，从而相信政府、支持政府的工作。这些公共政策对于维护社会稳定、使政府获得人民的支持等方面有着积极的作用。 二、公共政策评价的功能与目的 1(公共政策评价的功能 公共政策评价不仅是技术性的科学分析，而且也是一种政治和社会过程。政策评价具有学术上及实务上的双重功能:一方面，政策评价的信息可以积累解决政策问题的社会科学知识;另一方面，可以为决策者提供更充分的政策信息，制定优良的政策方案。它在公共政策的全过程中占据了相当重要的位置，发挥着以下几方面的作用: (1)提供政策运行的可靠信息，提升政策质量。 政策评价可以运用科学的方法，针对政策绩效进行评估，以指出政策达成目标的范围和程度，以及社会对此政策的需求和价值判断。事实上，在政策制定的过程中，决策者规划得再完善，也难免会有瑕疵或预料之外的结果出现;更何况几乎没有决策者能做到全面理性的规划。政策评价可提供相关的信息，作为决策者日后修正、完善政策的依据，逐渐提升政策质量。 (2)检查政策目标与政策执行存在的问题。 公共政策在执行时往往会遇到政策方案不切合实际，以致执行困难的问题。假如政策评价的结果显示政策目标的设定不符合实际，则必须进行调整，重新形成政策问题，拟定政策目标。如果政策目标的设定不存在问题，而是政策执行出现缺失，就必须检视执行机构的工作流程、资源分配、执行者的意愿和态度、执行所运用的方法，并及时加以修正。 (3)作为提出政策建议和分配政策资源的依据。 政策评价提供的相关信息是决定政策是否应该延续、调整或终止的依据，同时也是分配稀缺性政策资源的依据。只有通过政策评价，才能明确哪些资源配置是合理的、有效的，哪些资源配置是不合理的、无效的，从而根据问题的轻重缓急和价值判断，重新分配有限的资源。 (4)向各利益相关者提供政策信息，构建良好公共关系。 94 政策评价可以向决策者、执行者、目标群体、社会公众等提供政策的相关信息，创造一个交流信息和发表建议的场所，形成良好的环境氛围。这有利于提高政策的认同度，推进政策的执行，减少阻力。 2(公共政策评价的目的 发起政策评价工作的机构和人员，具有不同的动机和诉求，对于政策评价怀有不同的目的。一般而言，政策评价的目的，可以从积极和消极两方面加以说明: 公共政策评价的积极目的有: (1)比较各备选方案，为确定备选方案优先顺序提供依据。 (2)依据评价结果，提供改善政策执行程序和技术的参考。 (3)通过政策评价，明确政策的可行性程度，提供继续执行或者停止执行政策的参考。 (4)作为重新分配政策资源的根据。通过评价活动，分清不同政策的轻重缓急，对稀缺性政策资源重新配置。 公共政策评价的消极目的有: (1)拖延决策时间。政策制定者利用政策评价工作尚未结束、无法进行决策为理由，拖延决策时间。 (2)规避责任。决策者利用政策评价的结果，指出其不实施某项政策或实施某项政策的理由，规避应负的责任。 (3)炫耀工作绩效，为本级政府或相关政府机构歌功颂德。 (4)夸大工作难度，要求增加政策活动经费，增加工作机构和人员。 (5)批评政策以达到改变政策的目的。利用政策评价的某些结论，批判政策中存在的失误或不足，为要求政策调整编造理由。 四、公共政策评价的类型 公共政策评价可以按不同标准进行分类。从评价组织活动形式上看，公共政策评价可分为正式评价和非正式评价;从评价机构的地位来看，可分为内部评价和外部评价;从公共政策评价在公共政策过程中所处的阶段来看，可分为事前评价、执行评价和事后评价。 1(正式评价与非正式评价 95 2(内部评价与外部评价 3(事前评价、执行评价与事后评价 ?公共政策评价的操作 一、公共政策评价的标准 政策效果是公共政策评价的核心。要弄清楚一项公共政策的效果究竟是好是坏，是否达到了预期的目标，就必须首先建立一套评价的标准，即进行价值判断的尺度。公共政策评价标准是对公共政策实施情况进行测量、评定的参照体系，选择什么样的评价标准，不仅取决于评价目标与评价者，而且还取决于评价的技术与方法。评价标准并不是评价者可以随意设定的，它具有客观性，必须客观地反映社会对公共政策的要求。 但是，在现实的公共政策过程中，由于公共政策涉及面广，利益相关者众多，变量因素复杂，因此设定统一的、能为绝大多数学者共同认可的评价标准是十分困难的。这是因为:(1)政策目标的影响。政策目标有时是不明确的、含混的，从而使评价标准无法界定。(2)法规制度的限制。有时因受政治上、法律上、制度上各种因素的限制，使评价者无法根据客观实际需要来设定评价标准。(3)因政策效果有预期与非预期、正面与负面之分，因此在设定标准的同时要兼顾不同方面的要求是很困难的。(4)评价标准本身应力求数量化、具体化、客观化，但公共政策效果和影响有时往往是认知、态度、心理等主观层面的问题，而对这些问题的评价是非常不易设定量化且客观评价标准的。因此，必须从系统论的角度出发，从整体性、多层次、多侧面、综合性的角度来考虑评价标准的设定。 美国学者威廉?邓恩把公共政策的评价标准分为六类，分别是:效益(effectiveness)、效率(efficiency)、充足性(adequacy)、公平性(equity)、回应性(responsiveness)和适宜性(appropriateness)。详见表7-1。 标准 问题 说明性的指标 效益 结果是否有价值, 服务的单位数 效率 为得到这人有价值的结果付出了多大代价 单位或成本;净利益;成本收益 比 充足性 这个有价值的结果的完成在多大程序上解决固定成本(第1类问题) 了目标问题, 固定效益(第2类问题) 96 公平性 成本和收益在不同集团之间是否等量分配, 帕累托准则;卡尔多-希克斯准 则;罗尔斯准则 回应性 政策运行结果是否符合特定集团的需要、偏好与民意测验的一致性 或价值观念, 适宜性 所需结果(目标) 是否真正有价值或者值得公共计划应该效率与公平兼顾 去做, 资料来源:[美]威廉?邓恩:《公共政策分析导论》(第二版)，谢明等译，中国人民大学出版社2002年版，第437页。 公共政策的评价在本质上是一种价值判断，然而判断必须建立在客观事实的基础上，事实判断同样是必不可少的。公共政策评价要坚持价值与事实的有机结合，选取客观、公正、全面的评价标准。综合国内外学者的看法，公共政策的评价标准大致有八个方面:(1)投入工作量。在政策执行过程中所投入的各项资源的质与量以及分配状况。(2)绩效。依据具体明确的目标，分析政策对客观事物与政策环境所造成的实际影响，绩效既包括政策推动的结果，又含有民众心目中认定的满意程度。(3)效率。即投入工作量与绩效之间的一种比例关系。(4)充分性。即满足人们需要、价值或机会的有效程度，它反映了绩效的高低。(5)公平怀。即公共政策所投入的工作量以及产生的绩效在社会不同群体间公平分配的程度。(6)适当性。即公共政策目标和所表现出的价值偏好，以及所依据的假设是否合适。具体地说，公共政策追求的目标是否是社会期望的，公共政策的成本一利益分配是否公平、公正。(7)执行力。即探求影响公共政策失败的原因，进而导致因果模型的构建。(8)社会发展总指标。即对社会状态与发展的数量进行描述与分析，既反映过去的动向，又可作为社会现状的说明，其特征是以描述性指标为主。 二、公共政策评价的程序 公共政策评价由四个方面的基本内容组成:第一，规范，即确定公共政策评价得以进行的标准。规范是科学评价的一个先决条件，在评价活动中具有举足轻重的地位。第二，信息，即收集有关评价对象的各种信息。这些信息既可以是高 97 度精确的，也可以是不很精确的，既可以是定量的，也可以是定性的。第三，分析，即评价者运用所收集到的各种信息和定性、定量分析方法，对政策的价值做出判断，得出结论。分析是公共政策评价最基本的活动。第四，建议，即对未来的公共政策实践提出建议，以决定现有的公共政策是否延续、调整或是终止，是否要采用新的公共政策。 公共政策评价是一种有计划、按步骤进行的活动，是一个有规律可循的系统过程。虽然评价活动的步骤会因评价类型的不同而有所区别，但是，一般来讲，公共政策评价都要经过准备、实施和总结三个阶段。 1(评价准备阶段 周密的组织准备是评价工作的基础和起点，是评价工作得以顺利进行和取得成功的前提条件。组织准备比较充分，就能抓住关键问题，明确评价的中心和重心，避免盲目性。制定政策评价方案是准备阶段的核心任务，评价方案是评价实施的依据和内容，其合理与否直接关系到评价质量的高低和评价活动的成败。 2(评价实施阶段 评价实施是整个政策评价活动中最为重要的阶段，其主要任务是采集评价信息与分析评价信息，做出评价结论。 3(评价总结阶段 评价总结阶段的工作主要有两个内容:一是写出评价报告;二是总结评价工作。政策评价者应形成书面形式的评价报告，提交给有关领导和部门，使之了解政策实施的最终情形，及时根据情形决定政策的下一步走向。评价报告除了对政策效果进行客观描述、做出价值判断、提出政策建议之外，还应包括对评价过程、评价方法和政策评价中的一些重要问题进行必要说明，对评价工作进行总结，以便提高今后的政策评价水平。 三、公共政策评价的影响因素 公共政策评价在理论上和实践上都有着十分重要的意义。然而，在实际运作中，对公共政策进行系统、全面的评价却是十分困难的，面临着重重阻力和障碍。有些评价活动无法开展，有些评价活动只是一种形式而缺乏实效，有些评价与实际的公共政策运行过程差距太远。清楚地认识影响公共政策评价的各种因素，有利于形成对公共政策评价作用的合理期待，有助于推进公共政策评价顺利进行。 98 (1)公共政策目标的多元性和弹性 公共政策评价的一个重要层面，是衡量该项公共政策是否达到目标，或者接近目标至何种程度。如果公共政策目标是单一的、明确的，并可用具体、量化的指标来表示，那么开展政策评价比较容易。然而，一般情形下，公共政策所要解决的问题很少是单一的，而往往是复合的，通常是许多问题纠缠在一起，其中任何一个问题又包含着许多复杂的方面。因此，公共政策的目标往往是多元的、复杂的，有些目标之间还存在矛盾。根据什么标准来确定多元目标的主次轻重并不是容易的事情。 同时，公共政策目标大多是弹性的，难于用具体、量化的指标来表示，这为政策评价带来了困难。有时，决策者还有意用含糊的、不太确定的形式来表达政策目标，以此增加某种应变能力。而且，有些政策目标设定的出发点并不在于解决问题本身，而是建立在满足政治要求(比如维持社会稳定)的基础上，从而使政策评价难于用纯粹的科学尺度来衡量。 (2)公共政策效果的多样性和影响的广泛性 如前所述，公共政策实施产生的效果往往是多重的:既有预期的，也有非预期的;既有显性的、一目了然的，又有潜在的、不易感知的;既有实质性的，又有象征性的。正是公共政策效果的多样性和影响的广泛性，再加上许多影响政策的因素难于测定，这给政策评价带来了很大的困难。比如，对我国计划生育政策进行评价就不能仅仅考虑到生育率的下降，还要分析由此带来的正面的、负面的影响，如对家庭结构的影响、对性别比例的影响、对老龄化的影响，等等。 并且，政策效果的这些特性，还为反对进行政策评价的人提供了借口，为某些不科学的评价的出现创造了条件。例如，利益受损者可以从公共政策的广泛影响中选取对其有利的因素进行评价，而没有满足评价的全面性和客观性要求。 (3)政策资源的混合和政策行为的重叠 政策资源的混合是指投入不同政策的资源彼此纠结在一起，难于明确界定某些政策的总投入到底是多少。政策资源的混合使政策的成本难于核定，而其“纯效果”也难于测定。政策行为的重叠是指针对相同的或相似的政策问题和政策目标群体，不同的机构和部门都制定并执行各自的政策。各种政策的效果混杂在一起，很难将某些政策的实际效果从总体效果中区分出来。 99 (4)行动与效果之间因果关系的不确定性 公共政策评价是建立在政策行动与实际社会情况改变之间的因果关系之上的，即要明确哪些社会情况的改革是由公共政策行动导致的。然而，要在行动与后果之间建立清晰的因果关系并非易事。社会实际情况的改变，往往会受到公共政策行动之外的因素的影响。这些因素有: ?内在变迁。社会事件或目标群体的状态会受自身内部因素的作用而发生改变，比如有些疾病会不治而愈。在评价扶贫政策的效果时应该考虑那些通过自己努力而脱贫致富的家庭与个人。 ?长期趋势。从长期来看，社会发展存在一些总体的趋势。这种长期的时间因素可能会影响结果的产生，提高或掩盖政策的净效果。比如，当经济社会发展到一定水平后，人们的生育意愿会自然下降，此时就可能高估计划生育政策产生的效果。 ?介入事件。在短期内，突发事件可能会对公共政策的效果产生影响。比如，严重流行性疾病的蔓延对短期内经济增长速度会产生相当大的影响。 (5)信息获取的难易程度 评价有赖于充分的信息。如果缺乏足够的公共政策信息，政策评价就成了无木之本、无源之水，评价活动的科学性、可靠性就无从谈起。在我国，公共政策信息系统还比较落后，公共政策信息工作尚未引起人们足够重视。有些政策机关不重视信息管理，缺乏有效的政策信息收集手段和措施，所获得的信息和数据残缺不全，使得评价失去基础和依托。另一方面，政策机关往往以保密为由拒绝公开应公开的政策信息和相关资料，对政策信息公开设置障碍，从而使评价者，特别是外部评价者，难于获得足够的信息开展评价活动。 (6)公共政策评价的资源保障水平 政策评价需要投入相当的人力、物力和财力。但是，在现实中，由于评价工作及其价值尚未得到人们足够的重视和认同，决策者和执行者并不愿意从有限的政策资源中拿出足够的人力、物力和财力进行评价活动。政策评价的资源保障常处于短缺状态。而且，即使有的政策机构愿意提供政策评价所需的资源，他们也总是试图影响政策评价的结论，对评价活动形成人为的干扰。 (7)相关机构和人员的态度 100 政策评价最终要对政策的绩效进行评定，对政策制定与执行的功过进行评判。这种评判可能有利于公共政策的决策者和执行者，也可能对他们产生不利影响，损害其切身利益。因此，与政策相关的机构和人员对政策评价既可能支持、赞成，也可能反对、抵制。他们的态度取决于政策评价结果对其利益的影响。 公共政策评价往往受到相关机构和人员的抵制。这是因为:官僚组织具有天然的“惰性”，习惯一如既往地运行，不喜欢变革，而评价往往意味着变革的开始;担心政策评价会得出不利于他们的结论;对公共政策过程的独占心理驱使他们反对他人进入，以免影响他们的行动计划的开展;人们具有本能的支配心理，在潜意识里对自己及自己选择的计划和行动方案有所偏爱，喜欢品评他人而不愿意接受他人批评。相关机构和人员的抵制主要表现为拒绝提供评价经费和资料，藐视、贬低或否定评价结论等。 四、公共政策评价的基本方法 公共政策评价方法是公共政策评价者在进行公共政策评价过程中所采取的方法的总称。近几十年来随着公共政策科学的发展，各种新的评价方法不断涌现，极大地丰富了评价的实践活动。在本节中，我们将介绍政策评价的基本方法——前后对比法。 前后对比法是公共政策评价的基本方法，是评价活动的基本思维框架。其他一切方法都是在这种方法的指导下进行。前后对比法是将公共政策执行前后的有关情况进行对比，从中测度公共政策效果及价值的一种定量分析法。它通过大量的参数对比，使人们对公共政策执行前后情况的变化一目了然。它不仅可以帮助人们了解公共政策的准确效果，还可以帮助人们认识公共政策的本质和误差，因此是公共政策评价常用的基本方法。这种方法可分为四种具体方式: 1(简单“前一后”对比分析 简单“前—后”对比分析是先确定公共政策对象在接受公共政策作用后可以衡量出的值，再减去作用前衡量出的值。如图7-1所示，A表示执行前的值，1 A表示执行后的值，则A—A就是公共政策效果。 221 101 图7-1 “前—后”对比分析 这种方法的优点是简单、方便、明了;缺陷是不够精确，无法将公共政策执行所产生的效果和其他因素如公共政策对象自身因素、外在因素、偶发事件、社会变动等所造成的效果加以明确区分。 2(“投射—实施后”对比分析 “投射—实施后”对比分析如图7—2所示。图中OO是根据政策执行前的12 各种情况建立起来的趋向线;A为趋向线外推到政策执行后的某一时点的投影，1 代表若无该政策会发生的情况;A为政策执行后的实际情况。这种方式是将A21点与A点对比，以确定该项公共政策的效果。 2 这种方式由于考虑到了非公共政策因素的影响，结果更加精确，因此较前一种方式更进一步。这种评价方式的困难在于如何详尽地收集政策执行前的相关资料、数据，以建立起政策执行前的趋向线。 图7-2 “投射—实施后”对比分析 图7—2 “投射—实施后”对比分析 3(“有—无”对比分析 “有—无”对比分析如图7-3所示。这种分析方法是在公共政策执行前和公共政策执行后这两个时间点上，分别就有公共政策和无公共政策两种情况进行前 102 后对比，然后再比较两次对比结果，以确定公共政策的效果。图中A和B分别11代表公共政策执行前有无公共政策两种情况，A和B分别是公共政策执行后有22 公共政策和无公共政策两种情况。(A-A)为有公共政策条件下的变化结果，21 (B-B)为无公共政策条件下的变化结果。[(A-A)-(B-B)]就是政策的212121实际效果。 图7-3 “有—无”对比分析 图7-3 “有—无”对比分析 这种比较的长处是排除了非公共政策因素的作用，能够较精确地测度出一项公共政策的效果，是测量公共政策净影响的主要方法。 4(“控制对象—实验对象”对比分析 “控制对象—实验对象”对比分析如图7-4所示，它是社会实验法在公共政策评价中的具体运用。在运用这种评价设计时，评价者将公共政策执行前同一评价对象分为两组，一组为实验组，即对其施加公共政策影响的组;一组为控制组，即不对其施加公共政策影响的组。然后比较这两组在公共政策执行后的情况，以确定公共政策的效果。A和B在执行前是同一的，A为实验对象的情况，B为控制对象的情况。图中，A和B分别是实验前的实验组和控制组和情况，A和112B为实验后实验组和控制组的情况，(A-B)便是公共政策的效果。 222 103 图7-4 “控制对象—实验对象”对比分析 图7-4 “控制对象—实验对象”对比分析 ?公共政策的终止 政策主体通过政策评价获得实施中的现行政策效果的信息后，必须对该项政策的去向做出判断和选择。大致的选择有:(1)政策补充。在被认为继续可行的政策中，增加新的内容，拓展政策的规范空间，以适应内外政策因素变化的需要。(2)政策修正。改正政策中那些已被实践证明了的错误内容，同时还依据新的政策环境，修订已经过时的内容，进一步增强与保证政策实施的可行性。(3)政策终止。取消失误的政策，重新制定新政策。 公共政策终止(policy termination)是决策者通过对政策的审慎评价后，终止那些错误的、过时的、多余的或无效的政策的一种行为。政策终止不仅是指取消原有的政策，而且还意味着制定新的政策。因此，政策终止既是公共政策过程的结束，也是公共政策过程的开始。在本专题中，我们将对公共政策过程的最后一环——政策终止进行分析，讨论政策终止的对象、主要影响因素、面临的障碍等。 一、公共政策终止的对象 布鲁尔和德利翁认为，政策终止是“公共部门对某一特定的功能、计划、政策或组织，加以审慎的结束或终止”。根据他们的观点，我们可以把公共政策终止的对象区分为四种类型: 1(功能。功能是政府为了满足民众的需要而提供的服务，它代表着政府活动的基本方向，政策的效果就是通过具体的功能来体现的。所谓功能的终止，就是终止由政策执行带来的某种或某些服务。 在政策终止的所有对象中，以功能的终止最难。一方面是因为功能的履行， 104 是政府对民众需要之满足，若予以取消势必引起民众的不满和抵制;另一方面，某项特定的功能往往不是单由某项政策来实现的，而是由许多不同的政策和机构共同承担，要予以终止意味着需要进行大量的组织准备工作和协调工作。 2(组织。任何政策活动都是通过组织来推动的。因此，政策的终止通常也伴随着组织的缩减或撤销，这就是组织的终止。有些组织，是专为制定或执行某项政策而设立的，随着政策的终止，组织也随之撤销;有些组织，同时承担着多项政策或功能，某项政策的终止不足于导致该组织的撤销，此时往往采取缩小规模、减少经费等方式对组织进行缩减。 组织的终止通常难度也比较大，因为它关系到组织中人员的切身利益，在实施时很可能会遭到他们的抵制，从而使得组织的撤销和缩减难于顺利进行。 3(政策。这是指政策本身的终止，即停止执行某项政策。承担政策活动的组织依旧存在，原先政策所承担的功能由新的政策来担负。 同前两种终止相比，政策本身的终止所遇到的阻力较小。这是因为，就某项具体政策而言，其目标一般比较单纯，容易进行评价并决定取舍。同时，政策变更的代价远比功能转换和组织调整要小得多，容易得到相关部门的认可。另外，公共政策是对社会利益的分配，它往往会形成自身的反对者，这些反对势力有助于政策的终止。 4(计划。计划的终止，或者项目的终止，是指执行政策的具体措施和手段的终止。在所有终止对象中，计划的终止是最常见也是最容易实现的。这是因为，一方面，执行政策的措施与手段与实际问题最为接近，成功与否较为直观，容易达成共识;另一方面，计划终止的影响面比较有限，不会产生太大的震动。 在政策终止的四个对象中，功能是最难消失的，即使在组织被撤销以后，政策的功能也有可能由其他组织来承担。组织比政策更难终止，这是因为组织会牺牲某一项政策以求自保，在面临终止时能够找到更多的同盟。 二、导致公共政策终止的主要因素 一般而言，公共政策终止往往发生在两种情形下:一是，经过政策评价，决策者认为政策目标已经实现，政策问题已经得到解决，政策没有继续存在的必要，应该予以终止;二是，通过评价，决策者发现所执行的政策是无效的或失败的，无法解决所面对的政策问题，需要制定新的政策取而代之。 105 然而，公共政策终止并非是个纯粹的技术性问题，在很大程度上，它是个政治性问题。德利翁和卡梅伦指出在政策终止决定中发挥关键作用的是政治价值和意识形态，对政策终止的分析不能局限于经济和效率方面的问题，还应考虑意识形态的动机。我们认为，导致公共政策终止的主要因素包括: 1(决策者的价值取向。在政策的全过程中，政府的决策者，特别是主要决策者的价值观，始终起着关键性作用。一旦他们的价值取向发生变化，必然会引起公共政策相关内容的变化，甚至导致政策或项目的终止。例如，我国从计划经济体制转向市场经济体制，确立市场化改革取向，这是价值取向的重大转变，计划经济时代制定的许多经济政策必然要终止。 2(政策环境。政策系统所处的环境，是由复杂的多因素共同构成的，处于不断变化之中。政策系统与政策环境是相互作用、相互适应的。当政策环境发生了很大的变化，原先制定的公共政策可能就不能适应新环境的要求，此时就需要对其进行调整或终止。例如，为了适应WTO的相关要求，我国政府进行了审批制度改革，终止了大量过时的、不符合WTO要求的审批项目。 3(政策资源。政策的实施和运行需要付出一定的成本，即需要一定的政策资源。当政府的财政收入减少，政府可支配的政策资源减少时，政府就可能会终止某些公共政策或项目，节省开支，减轻财政压力。另一方面，如果一项公共政策的运行效率低下，耗费了大量的政策资源，所获效益远低于投入的成本，以致难于为续，就需要对其进行调整或终止。 三、公共政策终止的障碍 公共政策的终止是一个政治过程，是支持和反对政策终止的各种力量相互作用的结果。一般认为，公共政策终止可能遇到的障碍有以下几个方面: 1(心理上的抵触 政策终止往往意味着政策制定或执行的失败，以及既得利益的丧失，从而会引起与政策相关的人员的心理抵触和反感。具体而言，对政策终止存在抵触心理的人员有: (1)政策制定者。决策者一般并不愿意承认他们费尽心思制定出来的政策不再有存在的必要，更不愿意承认政策失败。他们感到若承认政策失败就等于承认他们在制定政策的过程中犯了错误，损害自己的声誉和利益，从而形成了心理上 106 的包袱。 (2)政策执行者。他们同样不愿意承认政策的失败，毕竟政策的实施凝聚着他们的智慧和劳动。并且，执行者的权力和利益与政策的实施有着直接的关联。如果政策的终止会危及他们的既得利益时，其抵触心理就会非常强烈。 (3)政策受益者。那些从拟终止的政策中受益的个人与群体同样会因担心政策终止将导致其既得利益的丧失而对政策终止产生逆反心理。 2(组织的持久性 组织具有寻求生存和自我扩张的本性，即使已经没有存在必要，它也会想方设法维持和延续自己的生命。政策终止不仅意味着政策本身的终止，同时也意味着执行该项政策的组织也可能会失去存在的必要性。一旦组织感受到终止的威胁时，它会千方百计地减轻所面临的压力，解决所面对的问题，争取各方面的支持，阻碍政策的终止，以便能够继续生存下去。另一方面，组织具有动态适应性，能够随着环境的变化而适时地调整自己，甚至能针对政策终止的各种措施来调整自己的方向，从而使终止计划夭折或破产。 3(反对势力的联盟 反对政策终止的各种力量在面临政策终止的威胁时，往往会自觉或不自觉地形成联盟，共同抵制政策终止。从政策的实施中获得既得利益的政府组织，一方面要求其内部成员齐心协力共同抵制政策终止，另一方面则极力拉拢政府内外有影响力的人士，联合政府外部的利益集团，共同反对终止政策。那些从政策中获取利益的个人和集团，也会自发地形成联盟，通过各种合法的或非法的途径，向决策者施加压力，阻止政策终止的通过。一旦这些反对政策终止的各种力量形成紧密的同盟，他们就能够对拟议中的政策终止形成有效的威胁。 4(法律上的障碍 任何政策的出台和组织机构的建立，都需要通过一定的法律程序来实现。同样，政策的终止和组织结构的撤销也必须按照法定程序来办理。这一过程操作起来比较复杂，费时费力，有时甚至会延误政策终止的时机。程序上的复杂性往往会影响政策终止的及时进行。 5(高昂的成本 政策终止所需付出的高昂成本是影响政策终止实施的一个关键因素。政策终 107 止的成本包括两种: (1)现行政策的沉淀成本。沉淀成本是指政策实施中已经投入且无法挽回的成本。面对高昂的沉淀成本，决策者往往进退两难。一方面，政策已经被证明为无效的或失败的，继续投入资金只会扩大损失;另一方面，如果放弃，那么已经投入的巨额资金将因政策的终止而付之东流。对决策者来说，不计较政策目前的效果，让其再持续一段时间以观后效，似乎是明智而保险的做法。 (2)政策终止实施所需付出的成本。政策终止本身也需要付出高昂的代价。在短期内，用于政策终止的花费甚至比延续原有政策的花费更多，例如要为裁减下来的人员安排出路，或者对原有政策的受益者进行补偿等。另外，政策终止的决策者还要冒着得罪某些强大的反对势力的风险。因此，在这些高昂的代价下，决策者很有可能改变初衷，放弃政策终止。 政策终止是一种困难重重、高度复杂的政治行为，与其说是一种科学，不如说是一种艺术。它需要决策者采用“力场分析”，了解支持和反对政策终止的各种力量的虚实、立论基础、可用资源等情况，运用高度的智慧和技巧，采取灵活的策略，削弱反对势力，扩大支持基础，从而顺利实现政策终止。一般而言，决策者可以采取以下几种策略来尽可能地消除政策终止所面临的障碍: 1(重视说服工作，消除抵触情绪 为确保政策终止的顺利进行，决策者应该做好宣传和说服工作，消除人们对政策终止的抵触情绪。通过有效的宣传和说服工作，向各利益相关者说明政策终止的必要性和重要性，提高思想认识水平。同时要向人们说明政策终止后的相关配套措施，消除他们的顾虑，使人们明白:政策终止并不是某些组织或个人前途的丧失，而是走出困境、寻求发展、迈向成功的新机会。通过及时终止那些无效的、失败的政策，可以充分运用有限的资源，取得更好的绩效。 2(公开评价结果，争取支持力量 政策终止支持者的态度与人数的多寡，是决定政策终止成败的关键。决策者必须尽力争取各种力量，以推动政策终止的实现。吸收社会公众参与对政策的评价，向社会公众公开政策评价的结果，是争取潜在支持者的方法之一。通过公开政策评价的结果，揭露政策的低效、无效，将公众的注意力集中到原有政策的错误和危害上，使其充分认识到延续原有政策的巨大代价，尽可能地争取社会公众 108 的支持。 3(旧政策终止与新政策出台并举 为了缓冲政策终止的压力，可以采用新政策出台与旧政策终止并举的方法，及时地采用新政策替代旧政策，减少政策终止带来的不确定性，使人们在丧失对旧政策期望的同时，得到一个新的希望。这种做法往往可以大大减少关于政策终止的争议和阻力，分化和削弱反对者的力量。当然，采取这种方法对于具体操作部门来说要求较高。同时进行终止旧政策和制定、实施新政策，工作量显然要比单独终止政策要多得多，若安排不当往往会顾此失彼。 4(不放“试探性气球” 在政策终止前是否要放“试探性气球”，学者们对此有不同的看法。在正式宣布终止某项政策之前，放出试探性的信息，这会产生双重效果:一方面，可以引起公众的广泛讨论，从而认清政策终止的必要性，为终止的实施创造条件;另一方面，它也可能会由于透露出的信息的不完整性而导致对政策终止的误解和错误反应，并且为政策终止的反对者积聚力量和结盟提供时间。要顺利实现政策终止，应该在开展充分的政策评价的基础上，尽量不要放“试探性气球”，最大程度地减少政策终止的阻力。 5(只终止必要的部分，减少终止代价 在政策终止阻力较大且持久，而决策者又必须终止某项政策的情况下，决策者将不得不接受现实的压力，降低目标期望值。一个重要的方法是有意识地缩小政策终止的范围，只终止必要的部分。因为终止的范围越小，受政策终止威胁的人就越少，反对力量就越小。决策者必须清楚自己的底线，要明确指出原有政策中哪些部分需要终止，哪些部分可以暂时保留。这样可以减少政策终止所需付出的代价和反对终止的阻力。 第七讲 公共政策案例分析 案例一:橘黄色的校车来了 每天清晨和下午～在美国城乡有这么一道风景:马路上行驶着一辆辆橘黄色的校车～时不时地停下～让背着书包的中小学生上下车。当校车停下的时候～不 109 论多么宽的马路～不论多么繁忙的街道～所有方向的车辆一律停车～等待孩子们穿过马路。只有等校车启动～马路上的车流才会重新移动。 这一辆辆校车～大的如大型客车～小的只是一辆小面包车～但是全国一个式样～都是一个颜色～醒目的橘黄色。如今～美国一共有45万辆校车～2400万公立学校中小学生每天依靠校车接送。全国校车每年累计行驶约60亿公里～接送100亿人次。遍布美国的橘黄色校车～是美国公立教育系统的象征。 橘黄色校车在告诉孩子们～‚教育等于你的未来?～你能得到多少教育～你的未来人生就有多少前景。平等是一个美好的理想～而所谓平等～就是在人的一生中～机会平等。若具体而言～没什么比教育平等更重要的了。只有在平等教育的前提下～才谈得上机会平等。教育平等～是一个社会追求公平的起点。为此～美国人走过了格外艰辛的道路。 一、不公平的历史遗产 在历史上～大概没有什么地方比美国存在更严重的教育不平等了。美国在历史上曾经存在奴隶制。黑奴没有人身权利～他们的一切都属于奴隶主。有些地方甚至规定～不能让黑奴获得识字的能力～让黑奴读书是犯法的。 除了黑奴～其他人的教育大多由教会提供。在穷人聚居的地方～教会比较穷～教育就比较简陋。富人聚居的地方～就可能集资让孩子们得到较好的教育。孩子们能够得到什么样的教育～完全取决于出生在什么样的家庭。人天生有贫富～教育天生是不平等的。 南北战争以后～正式废除了奴隶制度。美国通过了第十四宪法修正案～规定所有公民享受同等的法律保护。可是在南方～仍然实行黑白隔离的制度。黑人在黑人的学校～白人有白人的学校。联邦最高法院在1896年裁决～只要黑白学校有相同的地位～那么‚分离但是平等?的隔离制度～是合法的。在此后的半个世纪里～美国很多地方的黑人孩子～只能在黑人的学校上学。 黑白分离的公立学校～如果有相同的校舍设备～是平等的吗,这是美国人的一个历史问题。 二、历史的转折点 1952年～在坎萨斯市～一个叫布朗的黑人小姑娘～报名一所白人学校遭到拒绝。家长为争取孩子受平等教育的机会～将学校委员会告上法庭。在南卡罗莱 110 纳州和弗吉尼亚州～同时发生类似法律诉讼。这些案子～经过漫长的判决和上诉程序～到达联邦最高法院。最高法院将数案合并听取辩论～这就是著名的布朗诉学校委员会案。美国最大的黑人民权组织～美国有色人种进步协会的著名黑人律师马歇尔代表布朗～出庭最高法院。代表被告方的是坎萨斯市、弗吉尼亚州和南卡州政府的司法部副部长～他们的根据就是～黑白分校是‚分离但是平等?。 1952年12月9日～最高法院举行布朗案辩论听证。一年后～1953年12月8日～最高法院再一次举行辩论听证。 最高法院首席大法官是著名的沃伦大法官。沃伦知道～从南北战争以来～整整等待了一个世纪的历史转折点～终于来到了。他知道～此刻在最高法院九位大法官面前～是争取把美国的教育平等推进一大步的历史性机会。他们要改变一种旧的不合理不公平的制度～这种制度在南方已经实现了一百年～而且得到很多南方白人民众的支持。根据美国人的传统～教育是社区民众有自主权的事情～教些什么～怎么教～历来是社区自己决定～也就是孩子家长们自己决定～政府不宜插手干预。过去不公平的黑白分校制度～正是建立在这种教育自主权的基础上。所以～废除教育的黑白不公平～必须回答教育自主权的问题～必须有坚实的宪法依据。 在第二次最高法院听证以后～沃伦大法官会同其他大法官～整整工作了六个多月。沃伦知道～这一历史性的转折～不会轻易而顺利地实现～为此～他要让最高法院作出一个一致性裁决～而不是有分歧意见的裁决。他要用最高法院的一致性来向社会表达一个强烈的信息。他在最高法院大法官之间讨论沟通～一直到达成一致裁决为止。 1954年5月17日～最高法院公布了沃伦大法官亲自起草的布朗诉学校委员会案裁决书。 沃伦大法官在裁决书中说:‚今天～教育是州政府和地方政府的最重要职能。强制性的义务教育法和投入教育的巨大开支～都表明我们认识到了教育对我们社会的重要性。教育是实现我们的基本公共责任所必需的～包括参军服役～也要求受过教育。教育是做个好公民的基础。今日之教育～是唤醒儿童接受文化价值～为以后获得职业训练～帮助儿童适应社会的主要手段。现在～如果儿童没有能够得到教育的机会～就不能合理地期望他们在生活中得到成功。这样的教育机会～ 111 是每个儿童有权利要求州政府以平等的条件提供的。 针对‚分离但是平等?的旧原则～沃伦以法庭上的证据说明～教育是否平等～不能光看校舍、课程、教师工资等‚有形因素?～主要还得看分离的教育制度的‚后果?。他指出～证据表明～种族分离的学校制度～在黑人儿童中造成自卑感～这种自卑感对他们精神和心智的伤害～是不可弥补的。因此～最高法院作出了历史性的判决:‚公共教育领域里～‘分离但是平等’的说法是站不住脚的。分离的教育设施～是内在不平等的。?这种分离的教育制度～违反了所有公民得到法律平等保护的第十四修正案～是违宪的。最高法院命令～联邦政府和各州政府～有责任取消分离的教育制度。 可是～分散于各地的学校～怎样做到取消黑白分离呢,一年后～即1955年～最高法院对布朗案再次作出判决～命令全国的联邦法庭在其判决中要‚用审慎的速度?废除黑白分校制度。 三、黄灯变成绿灯 实现黑白合校的最大困难～是美国很多地方历史上黑白居住区的分离。南方有些地方的法规～禁止黑人居住在白人区。有些白人居住区～居民们自己规定禁止把房子卖给黑人。由于教育是社区自主的事务～如果社区是黑白分开的～那么学校黑白分开就会自然形成。在这样的地区～黑白合校的进展就十分缓慢。 1964年新的民权法生效后～阻挠黑人居住在白人区就是非法的～在房屋买卖和出租上种族歧视也是非法的～居住方面的种族隔离开始被打破。 在弗吉尼亚的新肯特县～一半人口是黑人。这个县原来有两个学校～一白一黑。 在根据布朗案裁决而废除黑白分校的过程中～县学校委员会制定了一个叫做‚选择自由?的规定～就是让所有学生～不论黑白～自己选择上哪个学校～用这样的办法来实现黑白合校。学校委员会认为～有了这个规定～就符合联邦关于废除黑白分校制度的要求了。‚选择自由?的规定是否达到了废除黑白分校制度的要求～在这个问题上发生了争议。这一争议于1968年到达联邦最高法院～这就是格林诉新肯特县学校委员会案。5月27日～联邦最高法院又一次作出了一致裁决。 大法官们在裁决中指出～‚选择自由?并不违法～但是‚选择自由?本身不 112 能代替废除黑白分校的目标。黑白分校制度是否废除～要看实际效果。大法官们指出～该县1300名小学生～740名是黑人～1965年只有35人‚自由选择?去白人学校～虽然1967年增加到115人～85,的黑人学生仍然在全黑人的学校里～而白人都没有‚自由选择?去黑人学校。也就是说～这个县基本上还是黑白两个学校。结论是～‚选择自由?的规定～并没有达到废除黑白分校的目标～是不够的。 大法官们随后提出～黑白分校的不公平制度是否废除～要看几个方面的措施和效果～包括设施～教师～员工～交通和课外活动。如果这几项达到黑白合并了～这个学区才算是废除了黑白分校制度。这几个方面～后来就被称为‚格林要素?。 那么～怎样来达到各项格林要素呢～最高法院指出～这是学校委员会的责任～来制定一个切实可行的计划～来保证迅速地不拖延地废除黑白分校制度。任何做不到这一点的方案～都是不可容忍的。 最高法院对格林案的裁决～实际上发出了加速废除黑白分校制度的指令:学校委员会有责任～以强迫性措施来实现黑白合校～而不再能犹豫和拖延。 巧的是～1954年的布朗案宣布要采取‚审慎的速度?～‚布朗?,Brown,在英语里是橘黄色的意思,1968年的格林案发出了加快废除黑白分校的信息～‚格林?,Green,在英语里是绿色的意思。沃伦大法官在给起草裁决书的布列南大法官的信里说:‚这份意见书一下达～,黑白合校的,交通灯总算要从Brown,黄灯,变成Green,绿灯,了。? 黄灯变成绿灯～加快走向教育制度的平等～美国人为此付出了巨大的代价。格林案是在历史性的1968年～最高法院辩论格林案的第二天～马丁〃路德 〃金被白人种族主义者暗杀～全国处于困惑和紧张之中。一个月后～最高法院公布此案判决～命令把黄灯转为绿灯。三年后～1971年～最高法院在斯万案中裁决～针对农村地区黑白居住区相隔太远的困难～肯定了动用美国从上世纪30年代开始就标准化的校车制度～把白人学生用校车送往黑人居住区～把黑人学生送往白人居住区～用校车强行把黑白学生混合～来实现黑白合校的目的。 四、科尔曼报告 说到美国的公共教育～有一个人的名字不能不提。这个人叫詹姆斯〃科尔曼。 话要从1964年说起。 113 1964年是美国历史上非常重要的一年～这一年通过了酝酿已久的新的民权法案～奠定了全面废除南方种族隔离制度、实现种族平等的法律基础。这时～最高法院的布朗案裁决已有十年～黑白合校的过程还在以‚审慎的速度?进行之中～而全国范围内～黑人儿童的教育条件和水平究竟如何～有没有值得政府和社会注意的问题、是什么样的问题～人们并不是很清楚。因此～国会在1964年民权法第四条中提出～要对公共教育制度各个层次作出专门的调查～调查不同种族、肤色、宗教等平等教育机会的问题～以便形成有针对性的公共政策。 这一调查任务落到了约翰〃霍布金斯大学社会学教授科尔曼的身上。 科尔曼教授带着一班人～收集了美国各地4000个学校60万个学童的数据～这是教育领域所做的规模最大的调研。然后～他们对调研材料进行了三个月的分析。1966年～科尔曼向国会递交了《关于教育机会平等性的报告》。这就是社会学史上著名的科尔曼报告～它被公认为20世纪社会问题研究的最重要的报告。 这个报告的研究结论～出乎科尔曼自己的意料。 在此以前～人们只知道～黑人儿童的文化教育水平相对较低～而且越往后差距越大。科尔曼和大多数人一样～都以为这种差距主要是学校的物质水平和条件而造成的。调查结果却发现～原来的黑人学校和白人学校～在校舍设施教师工资等有形条件上的差距～并不像以前想的那么大。而且～在分析学童学习水平的因果相关性以后发现～造成黑人儿童学习水平低的原因～主要不是学校的有形条件～而是学校的社会构成～即学童的家庭社会经济背景。 科尔曼发现～如果一个学校里大多数学生是经济比较稳定的中产阶级家庭的儿童～那么所有学童～不管是白人还是黑人～都表现出比较高的学习成绩～而全是穷学生的学校～学生的成绩就普遍较低。在黑白合校而大部分是白人学生的学校里～黑人学生的学习比在全是黑人的学校里好。他还发现～学生的家庭背景和学习成绩有很强的相关性。 那么～学生家庭的社会经济背景～怎么会影响到他们的学习的呢,科尔曼研究发现～黑人和其他弱势少数族裔～如拉丁裔和印第安人～相比白人中产阶级～缺乏一种改变和控制自己前途的自信～科尔曼名之为‚自我评估?,self- esteem,。受种族肤色等因素造成社会地位的影响～这些处于弱势的学生～自我评估比较低。也就是说～他们觉得环境过于强大～不可能通过教育改变他们的人 114 生～他们对自己的前途缺乏自我期望～觉得没有盼头～学习的‚士气?就比较低～从而造成学习成绩较低～而且差距越往后越大。 人们发现～造成了黑人和弱势人群学童‚自我评估?较低的原因～是社会现实。最有标志性意义的是法学院和医学院的学生分布。法学院和医学院是公认的精英阶层～在这两种院校里～弱势人群的比例历来偏低。1965年～全国法学院学生只有1.5,是黑人～而黑人占的人口比例接近13,。加利弗尼亚州六十年代有二百万说西班牙语的墨西哥裔公民～直到1969年～他们中只有三个本州法学院的毕业生。亚利桑那、新墨西哥和犹他州都有很多印第安人～却从来没有印第安裔的法学院毕业生。 科尔曼报告的历史性意义是～它把教育的平等～放到社会经济平等的背景上。教育的平等受制于社会经济平等～反过来也影响社会经济平等～从而把教育平等问题提高到改造社会的整体目标上。它向国会证明～教育机会的平等～不仅要从教育的投入来考察～即考察学生能够获得的公共教育资源～而且更重要的是～要从教育的结果来考察～因为正是对受教育结果的期望～影响了学生的自我评估～决定了学生的学习状态～也造成了因种族、肤色、宗教等因素下～弱势人群教育机会的实质不平等。 正是科尔曼报告的这一结论～为后来美国普遍实行的‚肯定性行动?或称‚平权法案?,affirmativeaction,铺平了道路。公共教育事业大幅度地向弱势人群倾斜～实行所谓‚为了平等的反向歧视?。在中小学强制性黑白合校的同时～大学招生～政府机关雇佣和提升等方面～普遍实行倾斜性政策～照顾黑人和其他弱势人群。特别是法学院～以往凭成绩不可能入学的黑人学生～现在占了可观的比例。这些黑人法学院毕业生为社会提供了合格的黑人精英～改变了黑人在政府各分支和社会管理部门的比例。 这种反向歧视是特定历史状态下的阶段性措施。因此～几十年后～这样的做法是否已完成其历史使命～是否应该逐渐终结～具体措施是否适度～成为争议的焦点～也为此出现了一系列司法诉讼～至今没有平息。但是～不可否认的是～公共教育事业对弱者的倾斜～明显地改变了近几十年来美国社会教育机会的平等性。 五、黑白合校和白人流失 115 我去问我们的朋友琳恩和安琪。 琳恩生长在西弗吉尼亚矿山小镇上的白人穷人家～那是美国最贫穷的地区之一。电影《矿工的女儿》的故事就发生在她家乡附近～她自己就是一个不折不扣的矿工女儿。我要她给我说说小时候的学校。 那是上世纪六十年代初的情况。琳恩的小学～就是乡间的三间房子～两个年级合用一间教室～教室当中是一个大煤炉。好在煤矿地区～有的是不要钱的煤。孩子们每天一人带一个大土豆～放在炉子上烤着～就是中午的午饭。琳恩说～大煤炉成天烧着～孩子们小脸小手成天都黑乎乎的。学校离开家不远～每天孩子们自己走来～不过从她家到学校有一个下坡～冬天满地是雪～非摔跤不可。她干脆到这儿就一屁股坐下～顺坡滑下去。可是坡底下就是一条小溪流～冬天也不上冻。比她大两岁的姐姐～每天先滑下去～然后做好一个老母鸡的姿势～把滑下来的妹妹挡住。有一次没挡成～她就一下子滑进溪流～坐在冰水里～到学校后在炉子边站了半天才把裤子烤干。 说起这些～51岁的琳恩一脸的怀念。我问～你们学校有黑人同学吗, 没有～一个也没有。这个矿山地区～有一小半工人是黑人。黑人聚集在一起居住～他们有自己的学校。黑人的孩子从不和白人孩子来往～黑人的学校和白人的学校从不混淆。 那么～后来呢,琳恩说～后来这个小学校就废弃了～同样简陋的黑人学校也废弃了。在另外的地方盖了更好更大的学校。那时候～从家到学校的路就远了。可是～琳恩说～我们有校车接送了。 我问～黑白合校以后好吗,琳恩说～对我来说～很好～因为我母亲从来就教导我们～不能看不起穷人～也不能看不起黑人。你们的妈妈就是穷人～任何人看不起穷人～看不起黑人～就是看不起你们的妈妈。但是～黑人同学大多有一段艰难的日子～因为他们是少数～他们的考试成绩普遍差一些～他们的习惯、举止和白人有所不同～有些教师和同学对待他们很蛮横粗鲁～欺负他们。黑人同学普遍感到胆怯、孤独。这对于一个孩子来说～是非常困难的。 不过～过上几年就越来越好了。琳恩说～等到她的四个女儿上学的时候～黑白合校已经完成。她的女儿有黑人小朋友～谁也不会感到奇怪。但是～她说～与此同时～美国公立学校的教育普遍趋向自由化～黑白合校以后～教师在用纪律惩 116 罚性地约束学生方面有更大的顾虑～甚至不再约束～导致过分放纵学生～教学秩序不能保证。这些是现在有孩子的美国人非常担心的事情。 我问安琪～‚那么你呢,你小时候是怎么上学的,‚安琪生长在南方小镇的白人大家庭～是地方上富有且受人尊敬的士绅人家。她今年40岁～刚好是?黄灯转成绿灯‚时候上的小学。安琪却不好意思地咕噜了一句。我没听明白～正要再问～琳恩在旁边开她玩笑了:‚人家是有钱孩子。?我立即明白了～安琪说的是:‚我上的私立学校。? 这就是黑白合校进程的另一方面。美国的黑白合校～是为了实现教育的平等而作出的努力。但是～教育一天也不停顿地影响着千家万户～影响每一个孩子。不仅影响教育状态得到改善的黑人～也影响原来比较稳定的白人。使用校车把黑白学生运到一起～实现公立学校黑白合校以后～普遍提高了原来黑人学校的水准～但是也降低了一些原来白人学校的水准。更为现实的是～家长不再是想让孩子上哪个学校就能上哪个学校～而是报名以后由学区来统一分配学校～以保证黑白合校。 等到安琪的两个孩子上学的时候～她和丈夫采取的办法是搬家～搬到较好的学区～能够分配到较好学校的地方。为此～他们搬了两次家。为孩子的教育而搬家是一种普遍现象～大多是白人。弗吉尼亚首府里士满市～在十余年时间里白人学生只剩下一半。这种情况～被称为‚白人流失?,Whiteflight,。 六、重归社区 从上世纪七十年代中期开始～联邦法庭在黑白合校方面的强制性措施开始放松～因为这时候强制性的种族隔离制度已经废除～种族和肤色的平等在法律制度上已经确立～反对种族歧视已经是社会的共识。当年代表布朗家庭出庭最高法院的黑人律师马歇尔～已经由约翰逊总统提名成为最高法院大法官。对学校和教育体制的控制～也开始重新回归到社区手里。 1973年～最高法院在对丹佛市一案的裁决中～提出要区分由州政府实行的种族隔离措施和民众自愿选择而形成的分离～后者并不违宪。 1974年～最高法院在裁决中～否定了跨都市范围用校车运送学生。于是～在有些偏远的农村地区～如果居民全是黑人或全是白人～就会出现基本上是黑人或白人的学校。这种学校不再被认定是违法的种族隔离学校。 117 1991年～联邦最高法院在裁决中指出～最高法院在布朗案和格林案中发出的命令～并不打算永久地起作用。 这些命令～只是要废除制度性的种族隔离～废除不平等的黑白分校～让历史上受不平等待遇的种族～能够得到平等教育的机会。一旦黑白分校制度被废除～学校的控制权就应该回归社区民众。 1995年～最高法院在裁决中提出了新的目标:公立教育重归社区。最高法院强调～通过司法命令来弥补以往教育制度的不平等～‚时间和范围上是有限的?。教育的最终控制权属于民众自己。 2004年是布朗案50周年。半个世纪来美国的公立教育走了一条不平坦的道路。在平等和自由的两难处境下～美国人左右为难。随着黑人自身意识的觉醒～黑人普遍开始强调自己的文化价值～有些黑人社区也要求在公立学校中体现黑人本身的特点～要求有黑人自己的教育内容。 2000年哈佛大学的一项调查发现～美国有些地方的黑白学生～又有分离的趋势。 这条寻求公平的道路～还远远没有走完。 案例二:福州的电动车事件 电动车是近些年我国城市中出现的交通工具～是由充电器提供能源～以电力代替人力或以电力代替汽油动力的一种代步机械～前者在自行车基础上改装的～称为电动自行车,后者在摩托车基础上改装的～称为电动摩托车(简称:电摩)。电动自行车最高速度很少能超过每小时20公里～电摩速度一般超过每小时30 公里。 2003年福州市政府出台《关于加强电动自行车管理的通告》(以下简称:《通告》)～引发了一场风波。 一、‚事件?的来龙去脉 2000年～福州的摩托车暂停报牌～但市政府对当时市面上刚出现的电动车既没有使其合法化～又没有加以管制～基本是放任自流。由于当时数量不多～并没有引起有关管理部门的重视。然而福州市场上电动车销量猛增～到2003年福州市居民的电动车保有量突破10万辆～经销电动车的商家近百家。 2001年5月～福州市公安局发布通告～从当年6月5日起禁止电动车在城 118 区道路行驶～引起电动车用户的强烈不满。 2002年1月～福建省九届人大五次会议期间～部分代表提案要求允许电动车报牌行驶。同年9月～福建省人大代表、交警、市政公交、新闻记者等各界举行征求意见讨论会。 2003年6月1日～福州市政府召开新闻发布会发布《通告》～要求在6月1日前‚持有经营范围中含电动车项目或类似项目的营业执照～从事电动车销售的单位和个人～必须自本通告颁布之日起30日内向工商行政管理部门办理经营范围变更登记～工商行政管理部门取消电动车销售项目或注明在经营范围中不含电动车项目。逾期未办理的～原营业执照中的电动车经营项目一律无效或不予认定。在上述期间内～从事电动车销售的单位和个人应当自行清理电动车～但不得继续销售?。 福州市政府禁止电动车理由有四个:道路状况制约,交通安全隐患,废旧电池污染,参考北京等城市的做法。当日起～福州市的公安、工商、税务、城管、110等联合执法。2日～工商局对电动车销售商下达《责令更正通知书》～限定销售商在6月30日内向工商行政管理部门办理经营范围变更登记。部分销售店的门牌被强制摘掉或‚电动车?三字用油漆刷掉。3日对尚未关门的电动车销售店～命令销售商取来营业执照正本～在上面加盖‚注册登记专用章?～并手写上‚禁售电动自行车?。 接着～福州市交警支队公布了《福州市电动自行车通行管理规定》～从6月5日开始执行。该规定指出～上路行驶的电动自行车～必须按规定向当地公安机关申领号牌、行驶证～方可上路行驶。号牌、行驶证不准冒领、转借、涂改或伪造。号牌必须按指定位臵安装～并保持清晰。现已购买的电动自行车办证挂牌并在7月1日截止办理。同时～要求电动自行车的制动器、反射器必须齐全有效。电动自行车按非机动车管理～在非机动车道内行驶～在没划分机动车道与非机动车道的道路上～应造道路右边行驶。行驶速度在保证交通安全的原则下不准超过每小时20公里。电动自行车载物～高度从地面算起不准超过1.5米～宽度左右各不准超出车把15厘米～长度不准超过车身20厘米。重量不准超过50公斤。骑车者必须:携带行驶证～以备查验,未满16周岁的人～不准驾驶电动自行车上路,酒后不准驾驶电动自行车,不准牵引车辆或被其他车辆牵引,不准带,载,人, 119 不准在市区鸣号等等。 6月24日～两家经销商福州海利达公司和金华绿源电动车公司联手向福州市中级人民法院递交了《行政起诉状》～状告福州市工商行政管理局～并在起诉状中请求法院撤销有关不正当执法行为和要求赔偿经济损失。 10月法院判原告败诉。 2004年福州街头有牌无牌的电动车越来越多。在汽车道上行走的电动自行车、带人的电动自行车、行驶飞快的电动自行车屡见不鲜。一般情况下交警也不太管～但无牌的车主总是提心吊胆～生怕突然严起来就要挨抓受罚。 二、争议的观点 福州电动车风波引起极大关注。比如～用‚Google?检索‚福州电动车?～竟有18000项的查询结果。为论述的方便起见～将支持禁止电动自行车的观点称为‚禁?方～将要求开放电动车的观点称为‚放?方,这里的‚禁?与‚放?没有任何贬褒之义,。主要争议的观点可归纳如下: ,一,道路问题 ‚禁?方观点:现在我国城市道路系统中分机动车道和非机动车道两种～电动车速度处于两者之间～安排在哪个车道都有问题。这几年福州私车增加太快～本来狭小城市道路更显拥挤～堵车不时发生～因此速度慢于摩托车的电动车上机动车道几乎不可能。而电动车跑非机动车道～挤占了自行车和行人行走空间,因条件限制～在福州很多地方自行车和行人不得不同道而行,。 ‚放?方观点:如果现有自行车都被电动车取代～那么由于车速的提高～同样的道路空间跑得车多了～等于扩展了道路。 ,二,安全问题 ‚禁?方观点:电动车事故高于非机动车。由于电动车车速太快～一些人骑电摩横冲直撞～因此～电动车在慢车道行驶对行人和骑自行车的人的安全造成威胁～还增加了他们由于不安全感带来的心理负担。电动车出现必然增加交通安全管理的难度。 ‚放?方观点:上海对电动车上路就是放开的～按照非机动车进行管理～2001年社会拥有5万辆～事故率为0.47%～2002年上半年拥有7万辆～事故率仅为0.17%～均远远低于机动车的事故率。电动车只会加快道和交通路口的通行量～ 120 减少堵塞而不会增加交通事故。 ,三,环保问题 ‚禁?方观点:电动车的蓄电池报废后不可再重新利用～是一种新的污染源。 ‚放?方观点:电动车不存在以燃料油为动力的尾气污染问题～有利于改善城市空气状况。 ,四,费用问题 ‚放?方观点:一部电单车购价1500元至2500元左右～使用费也极低。福州93条公交线已被承包～热季公交收费统一是2元～基本不发行月票～居民出行仅仅上下班就要每天4元～有些人要转车或中午要回家吃饭或办点事就要每天8元～如果居民有一辆电动自行车～每天的总费用不超过0.6元。 ‚禁?方观点:这里只计算电费～没有计算电动车折旧费用～电池更换费。假设一部电动车购臵费2000元～使用寿命周期为3年～每年摊分660元～就这一项每天近2元。 ‚放?方观点:另外～一辆电动车以2000元计～6万辆,至《通告》发布时福州市居民电动车保有量,价值就是1亿多元～禁售将导致这些电动车成为一堆废铁～其中的经济损失只能全由购车者承担。商家因在福州被禁售必须将电动车运到外地去卖～增加他们的销售成本。 ,五,质量和服务问题 ‚禁?方观点:电动车牌子杂～销售点乱。与电动质量与售后服务相关的投诉案件相当多。 ‚放?方观点:电动车质量不稳定属于正常现象。一方面～电动车是个新产品～产品不成熟是难免的,另一方面～那么多企业投入电动车行业～泥沙俱下～出点问题也是可以理解的。市场经济的优胜劣汰规则是解决质量问题的‚药方?。电动车禁售后～居民手中现有的电动车的售后服务问题到哪里去解决。 ,六,法规制定问题 ‚禁?方观点:政府有权从维护大多数市民利益立场制订相应的法规和制度。政府有关部门也是在做了充分调查～并参照其他城市的做法后～经反复研究才出台此文件的。 ‚放?方观点:《通告》应通过人大讨论～要组织听证～在广泛听取公众意 121 见后～再决定是否应该发布或做必要修改后再发布。如果这样做了～就有可能不会出台这样的文件。 ,七,法规执行问题 ‚放?方观点:‚电动车禁而不止?的事实证明《通告》是无法有效执行的。要确保有效实施就必须投入政府执法部门的大量的人力、物力、财力～增加这些部门的负担～造成本来已十分稀缺的公共资源的浪费。 ‚禁?方观点:认真执法是这些部门的职责。开始是要有比较大的投入～上轨道后就跟其他管理工作没有什么不一样了。 (八)政府形象问题 ‚放?方观点:福州电动车事件发生后～出现的一系列事情:民告官、媒体曝光、网上‚骂街?……都对政府形象造成了损害。 ‚禁?方观点:政府形象是在其为百姓服务的过程中树立起来的～电动车问题的处理是从大多数市民利益出发。只有认真研究电动车问题提出解决方案～并加以严肃执行～才有利于政府形象的塑造。 讨论问题: 1(你倾向于‚禁?方的观点还是‚放?方的观点?理由是什么? 2(从社会成本角度研究～政府治理电动车现象的决策会对社会产生什么样的影响? 3(你能为福州政府解决电动车问题提出什么样的建议? 附录 福州市电动自行车通行管理规定 (福州市人民政府令第29号) 第一条 为加强我市道路交通管理～保障市区道路交通安全畅通～制定本规定。 第二条 公安交通管理部门负责实施本规定。 第三条 电动自行车必须经过公安交通机关检验合格～领取号牌、行驶证～方准上路行驶。 122 号牌须安装在醒目位臵～并保持清晰。号牌和行驶证不准转借、涂改或伪造。 第四条 在划分机动车道和非机动车道的道路上～驾驶人应当在非机动车道驾驶电动自行车。在没有划分中心线、机动车道和非机动车道的道路上～驾驶人应当靠右边驾驶电动自行车。 电动自行车最高时速限定为20公里,小时。 第五条 驾驶人在电动自行车上载物～高度从地面算起不准超过1(5米～宽度左右各不准超出车把15厘米～长度前端不准超出车轮～后端不准超出车身30厘米。 第六条 电动自行车的制动器、反射器必须保持有效。 第七条 禁止未满16周岁的人和无正常驾驶能力的残疾人驾驶电动自行车。 第八条 驾驶电动自行车必须遵守下列规定: (一)遵守交通信号、交通标志、交通标线的指示, (二)携带行驶证, (三)不准饮酒后驾驶, (四)超越前车时～不得妨碍被超越车辆的正常行驶, (五)不准带(载)人, (六)不准牵行车辆或被其他车辆牵引, (七)不准双手离把、手中持物或攀扶其他车辆, (八)不准扶肩并行、互相追逐或曲折竞驶, (九)横穿四条以上机动车道或制动器失效时～须下车推行。 第九条 在下列路段及以内区域内驾驶电动自行车禁止鸣喇叭: ( (一)市区二环路及以内道路, (二)二环路以外的江滨大道(金牛山公园至九门闸)、亚峰路,则徐大道(白湖亭至三叉街)、上三路、上渡路(上渡至洋洽)、闽江大道,洪山桥、杨桥路(洪山桥至西二环路口)、西洪路(金牛山公园至西二环路口),福飞路(二环路口至东浦路口)、东浦路、华林东路(火车站至二环路口)。 第十条 电动自行车驾驶人有下列行为之一的～处以200元罚款: 123 (一)使用涂改、伪造行驶证、号牌的, (二)挪用、转借行驶证、号牌的, (三)驾驶无行驶证、号牌车辆的。 第十一条 电动自行车驾驶人有下列行为之一的～处以100元罚款: (一)饮酒后驾驶车辆的, (二)逆向行驶的, (三)在机动车道行驶电动自行车的。 第十二条 电动自行车驾驶人有下列行为之一的～处以50元罚款: (一)违反交通信号、交通标志、交通标线指示的, (二)违反车速规定的, (三)未满16周岁的人或无正常驾驶能力的残疾人驾驶车辆的, ’ (四)驾驶车辆带(载)人的, (五)在禁鸣喇叭地区鸣喇叭的, (六)超越前车时妨碍被超越车辆正常行驶的, (七)牵引车辆或被其他车辆牵引的。 第十三条 电动自行车驾驶人有下列行为之一的～处以20元罚款: (一)不携带行驶证, (二)号牌未安装在醒目位臵, (三)横穿四条以上道路或途中制动器失效时～没有下车推行的, (四)扶肩并行、互相追逐或曲折竞驶的, (五)双手离把、手中持物或攀扶其他车的。 第十四条 本规定自2003年12月1日起施行。 124