香港_零容忍度_反腐理念及启示

探求 ２００８年第 ５期（新 １１７期·总 １８０期）·政治与法律· [摘 要] 香港地区廉政建设成绩斐然。 主要经验是香港政府对腐败现象实行“零容忍度”理念并建立了廉政公署。 香港政府的这一做法值得我们借鉴。 [关键词] 零容忍度；廉正公署；启示 [中图分类号] Ｄ９２ [文献标识码] Ａ [文章编号] １００３—８７４４（ ２００８） ０５—００４８—０４ 李翔宇 １ 任浩明 ２ 收稿日期：２００８—８—１５ 作者简介：李翔宇（１９７２—），男，广西民族大学政法学院 ２００７级硕士研究生，主要研究方向为伦理学；任 浩明（１９５６—），男，广西壮族自治区党校《桂海论丛》杂志社副总编、编审，广西民族大学兼职 硕士研究生导师，主要研究方向为伦理学及期刊编辑学。 香港 “零容忍度 ”反腐理念及启示 (１、广西民族大学，广西 南宁 ５３０００６；２、广西壮族自治区党校，广西 南宁 ５３００２１） 香港的廉政建设， 一直以来为人们津津乐 道。 一个曾经的腐败重灾区，何以在短短的 ３０ 多 年里迅速变成一个以廉洁高效闻名世界的城市？ 香港政府提倡对腐败现象的“零容忍度”理念和 在该理念影响下建立的廉正公署，在反腐败过程 中起到关键作用，其在廉政建设方面的成功 经验值得借鉴。 一、香港“零容忍度” 反腐理念产生的历史背景 （一）严重的腐败现实催生出廉正公署的建 立 二战以后至上世纪 ７０年代中期，香港行政部 门的腐败状况具有以下两个特点：一是贪污腐化 的部门化。 一些拥有特权的政府部门特别是执法 部门和服务部门内部由于缺乏约束和惩治机制， 再加上公务员的薪水普遍较低，因而行业贪污腐 化现象非常严重。 市民为了维持生计及快速取得 应有的服务，被迫用“走后门”的方式贿赂政府官员。 “茶钱”、“黑钱”、“派鬼”等各种形式，层出不穷，成为 香港社会见怪不怪的现象， 全行业的贪污腐化蔚然 成风，整个公务员服务体系近乎瘫痪。二是贪官污吏 与黑社会相互勾结，使得反腐形势雪上加霜。黑社会 在从事非法活动时得到贪官的保护； 而贪官则从黑 社会那里得到巨额贿赂，二者相互勾结，各取所需， 达到各自利益上的最大化，导致香港黄、赌、毒泛滥。 据权威人士估计，２０ 世纪 ６０～７０ 年代， 整个警察部 门每年获得的贪污贿金达 １０亿港元。 [１]政府有关反 腐败机构形同虚设， 官员的贪污使得香港行政风气 乌云密布，警匪一家也使得社会风气急转直下。部分 公务员对社会财富的侵犯直接危及公平与正义原则 的普及，政府的权威受到前所未有的挑战；人们对政 府在腐败面前的手足无措怨声载道。 １９６６年和 １９６７ 年爆发的两次大规模群众大骚乱都是针对当时政府 部门滥觞的腐败行为。 香港民众对香港政府腐败积累已久的反感情绪 随着“葛柏事件”曝光而爆发。 随之而引起全香港以 48 ２００８年第 ５期 “抓葛柏，反腐败”为名的社会震动，此事引起港 英当局的高度重视。 １９７４年时任港督麦里浩倡导 建立廉正公署。 以此为契机，香港卓有成效的廉 政建设开始走上正轨。 （二）“零容忍度”反腐败理念的提出及主要 特点 一种清廉风气的形成，必须以强烈的反腐败 理念为支撑。 在廉正公署成立之初，便产生了具 有香港特色的“零容忍度”反腐理念。 二者完美结 合，在香港反腐运动中的作用相得益彰，珠联璧 合。国际反贪专家（任职 ２７年的前任廉署副专员） 郭文纬先生达了廉署和以他为代表的全体任 职人员一贯坚持的反贪理念：廉正公署立案不看 案值大小，采用的是“零容忍度”的标准，哪怕是 贪一元钱也不行。 他说：“贪污不是第一天就收 １００万，都是一步步发展起来的。 ”[２]这就是说腐败 的产生有个过程，反腐败就是要防微杜渐，只有 “零容忍”，才能有望实现“零腐败”。 “零容忍度” 理念是香港政府对以往港英当局治下吏治腐败 原因的一种理性反思；也是对当前香港政府廉政 建设的一种有益探索；更是对未来香港吏治清廉 的一种憧憬。通过香港政府 ３０多年不遗余力的推 广，使得该理念已经深入香港公务员的内心并在 日常行政行为中得到体现；同时也得到香港民众 的认同，提高了市民反腐自觉意识和倡廉的积极 性。 绝大多数的香港市民能够自觉加入“反腐败， 促发展”的行动中来，在民间形成一张强大的廉 政监督网。 实践表明，对腐败“零容忍度”理念有以下特 点：首先，该理念反映出政府和公众对腐败的不 可容忍性。 在现代民主国家，在一个追求公平正 义的社会里，对腐败最直观的解释就是拥有特权 的人们利用手中的权力对社会财富在个人自身 无限集中与攫取。 腐败的存在无疑是对社会现存 制度的破坏与亵渎。 其次，“零容忍度”是一种预 防性与强制性的相结合的理念。 该理念的预防性 体现在反腐败要从苗头开始就铲除腐败滋生的 环境与动机。 理念强制性并不能与相关的法律法 规的强制性相提并论。 它的重点体现在对腐败标 准尺度的把握上。 它的原始起点就是“零”。 超越 这一尺度，无论是一元钱还是一百万，一千万，只 要是非法所得都是腐败。尺度上的一视同仁，避免了 裁判量刑时候的纷争与纠缠， 便于对腐败性质的裁 定。最后，“零容忍度”反映的是对政府公务员在行政 行为中的廉洁“自律”和“他律”的结合。政府“零容忍 度”的提出，反映了政府和人民对一种良好行政风气 的憧憬与向往。 该理念的提出无疑给广大政府公务 员戴上了一个紧箍咒。 在人们普遍不可接受的心理 制造一种强制性的“他律”大环境。 “他律”向“自律” 的内化的过程， 也就是政府公务员们自我反腐意识 提高的过程。 在广大公务员普遍接受和实践该理念 的前提下，全社会的尚善崇廉之风便水到渠成。 二、“零容忍度”理念指导下的香港反腐经验 “零容忍度”理念的实现必须要有完善的制度保 证和强有力的执法机构做后盾。 虽然“零容忍度”也 具有强制性的特点。 但这种强制性是建立在公务员 普遍对法律尊重、 具有强烈社会责任感等内在优秀 素质的基础之上的，是一种柔性的“强制力”。不可否 认的是通过政府的整治， 大部分公务员的素质是良 好的，但也不排除极少数的害群之马。零星腐败分子 的出现无疑是对任何政府公信力的一种藐视和挑 战。同时一种理念由外而内的转化是个长期的过程， 相关的法律制定和强制执行机关的设置， 是理念贯 彻得以实现的可靠保证。 (一)相关法律法规的制定是“零容忍度”得以实 现的制度保证 香港政府制定的相关法律法规共分两大类：一 类是预防和惩治腐败的法律法规条例； 另一类是有 关公务员的制度规章。 两种类型法律法规的制定都 贯穿对腐败的零容忍度精神。 ２０世纪 ６０年代之后， 港英政府修订或颁布了一系列旨在肃贪的法令法 规。 包括《防止贿赂条例》、《１９８１年接受（总督许可） 公告》等。这些带有法律效用的条例公告，几经修订， 逐渐完善。 特别是香港回归以后的修订使之更具有 针对性，在实践中更具有可操作性。 规定明确，处罚 严厉。如《防止贿赂条例》规定：“任何政府雇员，如无 总督之一般或特别许可，而索取或接受任何利益者， 均属违法。 ”其他法令法规同样具体详细，对罪与罚 的规定非常严格。 如果说反腐败法律法规的制定是铁板一块的 香港“零容忍度”反腐理念及启示 49 ．．．．．．．．．．．．．． 话，公务员制度无疑具有人性的一面。 早在 ２０ 世 纪 ５０ 年代，港英政府就制定颁布了《公务员法》。 几经借鉴、修改、完善，就变成了规范、具有法律 效力的公务员制度。 香港公务员制度贯彻三原 则：量才录用、公开公平、工酬相称。 对公务员的 招考、任用、考绩、晋级、奖惩、工资、福利等等，都 有较为完整的规定。 香港公务员制度的抑制腐败 功能主要体现在其对公务员管理各个环节当中。 （二）强有力的执法机构建设是“零容忍度” 实现的坚强后盾 香港廉政所取得的成就离不开廉正公署的 功劳。 它为“零容忍度”反腐理念的实现提供机构 保证。 公署的使命就是：致力于维护香港公平正 义与安定繁荣、务必与全体市民齐心协力，坚定 不移，执法、教育、预防三管齐下，肃贪倡廉。 公署 按照职能划分下辖三个部门：执行处、防止贪污 处和社区关系处。 三处虽分工不同，职责各异，但 步调一致。 在工作中时时刻刻、方方面面都体现 着“零容忍度”的精神和内涵。 其工作原则是“举 报必接，有腐必查，惩腐务尽”。 廉正公署是一个 与所有的政府机关相脱离的独立的反贪污机构。 因此廉政公署及其人员从地位上具有较大的独 立性，在工作中可以单刀直入地对政府各部门执 行检查、监督职能。 具体来说：１、执行处负责接受 举报,开展调查。香港的 ８个廉署分区办事处接受 民众举报。 由执行处的举报中心调查人员负责将 所接到的举报信息分成两类： 一类如果证据充 分，交由律政司进行研究，做出是否进行检控或 指控的决定和安排：另一类不予调查的举报及调 查后不交律政司提出检控的举报，要向一个独立 的审查贪污举报咨询委员会，接受监督。 截 止到 ２００２ 年， 执行处共调查了 ５０６３３ 宗案件，被 检控人员 １１０１５人。 基本上遏制政府公务员贪污 腐化的状况。 ２、防止贪污处帮助有关部门完善制 度，改善工作程序和系统，并制定“防贪锦囊”之 类的防贪建议（由于廉署具有在各行业强制执行 建议权，可保证其建议落到事处）。 他们工作涉及 的范围很广， 大到企业的员工的完善， 小到工作的考勤方式；凡是牵涉到公共利益的事 情，都属于他们的研究范围。 防贪处的工作深入 细致，切合实际，真正体现预防为主的指导思想。 ３、社区关系处负责廉政宣传和教育。 社区关系处的 工作旨在加强社会宣传教育工作， 在全社会营造一 个肃贪倡廉的氛围。 廉署与政府部门， 公共机构建立起预防贪污的 长期合作关系，实行廉政共建，使之变被动反腐为主 动反腐。香港政府的 ８０多个部门都成立专门的预防 贪污小组。如房屋署于 ２０００年成立防贪策略委员会 等。 廉署与公务员事务局建立了较为紧密的合作关 系，积极向公务员推广“持廉守正”的实务守则，培养 公务员主体防贪意识。 “零容忍度”在严格的制度法律和相关强力机构 的保护下，在很短时间内得以贯彻、普及并深植到香 港公民的内心。 反腐败制度法律在该理念的指导下 制定，标准明确，处理简单，具有很强的可操作性。根 据透明国际 ２００４年全球政府清廉指数排名，中国香 港排第 １４ 位。 ３０ 余年来，香港廉政公署秉承“零容 忍度”理念，再加之广泛的民众参与,以锲而不舍的 肃贪倡廉精神，积极严谨的工作作风，为香港赢得了 “廉洁之都”的美誉。 三、香港“零容忍度”反腐 经验对我国加强廉政建设的启示 目前内地的学术界对“零容忍度”的反腐败理 念是否适合我国国情还执有争议。 以法律专家乔新 生等为代表，强烈要求在中国实行对腐败的“零容 忍度”。 [３]而有的专家则针对“大腐没有，小腐不断” 的现状，发出了在中国对腐败的“零容忍度”难以实 现的感叹。 [４]无论站在哪一方的立场上都指向对腐 败贪污的标准界定问。 众所周知，只要存在权力， 腐败就不可能被彻底根除。 各国进行反腐败的目标 只能被设定为将腐败限制在尽可能小的范围内；任 何被称为成功的反腐败战略也只能保证腐败只是政 治生活的一种现象， 而不是一种社会普行的生活方 式。因此，香港“零容忍度”的反腐败理念对于内地的 廉政建设具有重要的借鉴意义。 （一）把握“零容忍度”精神实质，加强法律法规 制定的预见性和执行的彻底性 “零容忍度”的治贪理念是香港政府防腐治理腐 败成功的一个重要因素。 这种理念强调自律与他律 的结合。 该理念的优点更多体现在政策制定上预见 ２００８年第 ５期探 求 50 责任编辑：温朝霞 性和执行的彻底性。 无庸讳言，我国经过近 ６０ 年 的艰难探索，努力建设具有中国特色的反腐法律 法规体系，在政策制度、法律法规的研究层面取 得了举世瞩目的成就。 但有关专家指出：我国相 关政策法规的制定带有很明显的滞后性，还处于 那种“头痛医头、脚痛医脚”的状况。 相关法律、政 策制定缺乏预见性，可能导致行政行为的拖沓和 判罚标准认定的混乱，以及人为因素造成对不同 当事人事实上不平等，这种不平等是对社会稳定 的潜在威胁。 [５]这种情况体现在反腐败相关法律 法规的制定上尤其明显。 比如说，我国法律规定 的盗窃罪的起点标准是 ５００元， 而受贿罪的起点 是 ５０００元。专家质疑：同样是盗窃，只是手段和方 式不同，为什么执行标准差距这么大？ 标准的不 确定性则体现执行过程中的不彻底性；执法尺度 不一也是有法不依、有令不行的一种表现。 一旦 法律内在的严肃性、 权威性和公正性受到损害， 那法律法规就失去了它们存在的理由。 因此，建 立健全惩治和预防腐败体系，我们要多在加强法 律法规制定的预见性和执行的彻底性上下工夫， 并把它作为反腐倡廉工作中的一项重要任务切 实抓紧、抓实、抓好。 （二）加强反腐防腐调查机关建设，保证其在 执法过程中的公正与活力 香港的廉正公署直接受港府最高行政长官 的指挥， 依照法律具有相当大的独立调查的权 力。 这就使得廉署可以在不受制肘的环境下，高 效率地开展相关调查；也使得廉署的自身建设在 一种充满活力的良性循环中得到完善。 但是它的 权力也要受到来自廉署内部和外部的联合监督， 以保证其在执法过程中的公正性和掌握尺度的 适当性。 反观内地的反贪污贿赂局，在工作中除 了要受上级党委和检查机关领导之外，还受到来 自政府部门的直接领导。 这虽然在主观上可以让 上级尽快了解案件的进展，但在无形之中也影响 了反贪局的工作效率。 随着我国反腐败形势的日 趋严重， 我们亟待完善反贪局现行的工作机制。 在适当扩大反贪机关工作权力的同时，也要加强 对其工作的指导和监督；在保证执法过程中的公 正性的同时，也要适当的注意一下反贪污队伍的 自身的造血换血功能，以保持其应有的活力。 （三）强化反腐防腐的宣传与教育，提高民众在 反腐防腐工作中的积极参与性 反腐败工作，预防胜过治理。香港的经验再一次 告诉我们：强化反腐防腐宣传与教育工作的重要性。 让反腐败的观念深入人心， 让人们切身理解治理腐 败的重要性， 更为重要的是使公众主动地参与到此 项事业中来，筑起防腐败的第一道防线。 据统计，在 廉正公署成立的第一年，得益于公署大力的宣传，举 报中心便收到超过 ３０００宗的贪污举报，信息来源全 部来自民间， 并且方式多样， 其中大部分是署名举 报。可见，民众对贪污的态度由先前的无可奈何转变 为公开唾弃和积极举报。 反腐败是一项在全社会倡 导公平与正义的事业， 也是一项维护普通市民正当 合法权益的事业。 它不仅关系到社会的稳定与健康 发展，而且也涉及到广大社会成员的切身利益。在宣 传中，可以采取丰富多样的形式，阐述政府反腐治腐 的决心和信心， 宣扬政府部门肃贪倡廉的重要性和 针对性，倡导廉洁朴实的社会价值观念；同时要教育 广大市民深刻认识到腐败对社会公共利益以及对公 民个人利益的侵害， 鼓励广大民众积极投身到反腐 防腐的建设中来。香港的成功经验告诉我们：单靠政 府部门专门反贪机关的工作，成效有限，但如果能够 调动广大普通群众的参与积极性， 那将会大大缩短 我们的反贪反腐工作的进程。 总之， 香港在反腐败方面有很多经验值得内地 学习。 笔者以为，如能在反腐败问题上引入“零容忍 度”理念，并细化为可执行的举措，那么，我们的廉政 建设是会进一步取得显著成绩的。 [注 释] [１]季正炬 ,陈德元 ．他山之石：海外反腐肃贪要览 [Ｍ]．北 京：北京出版社，１９９４．１０９． [２]秦川．香港廉署的反贪理念[Ｊ]．党的建设,２００７,(５):４６． [３][５]乔新生 ．反腐败需要 “零容忍度 ” [ＥＤ ／ ＬＯ]ｈｔｔｐ: ／ ／ ｗｗｗ．ｓｉｎａ．ｃｏｍ．ｃｎ． [４]对腐败的“零容忍度”可以实现吗？ 法治论坛[ＥＤ ／ ＬＯ] ｈｔｔｐ: ／ ／ ｂｂｓ．ｃｈｉｎａｃｏｕｒｔ．ｏｒｇ ／ ｉｎｄｅｘ．ｐｈｐ芽ｓｈｏｗｔｏｐｉｃ＝２０２０３０． ２００８年第 ５ 期香港“零容忍度”反腐理念及启示 51