郑功成：农村低保事不宜迟

郑功成：农村低保事不宜迟 作者:鲁丽玲 中国社会报 2007年01期 后改革开放时代，公平与和谐成为社会发展的要义 记者:郑教授，您在2003年即提出中国进入了后改革开放时代，当时为什么提出这样一个比较新颖的概念, 郑功成:之所以提出后改革开放时代，是因为我们现在已经进入到理性、公平、文明、制度建设的阶段，这和前20年的改革开放“摸着石头过河”是完全不同的。这是我们制定政策、考虑问题的背景和依据，农村低保亦不例外。 记者:后改革开放时代具体涵义指什么, 1 郑功成:确切地讲不是涵义，也许说特征比较合适: 首先，中国由改革开放初期的多数人或几乎所有人都能够受益的普惠时代已经过去了，正在进入一个利益分割的时代。 其次，中国改革由“摸着石头过河”到目标明确、路径清楚转变。随着市场经济体制的确立，我们国家提出了全面建设小康社会的战略目标，积极融入经济全球化进程，加入WTO等，表明中国摸着石头过河的改革年代已经过去了，已经形成自己的发展思路。 再次，由“先富”到“共富”的转变。我们国家提出“先富”是方式、手段，而“共富”是目的。而中国现阶段基尼系数逐步上升，表明中国的贫富差距在拉大，说明鼓励一部分人先富起来的时代正在成为历史，而促使城乡居民生活水平普遍提高，并且最终走向共同富裕的时代已经到来。 最后，变被动到主动。中国主动加入WTO并积极融入国际经济社会，表明被动对外开放的时代已经过去，积极主动地与世界各国共同发展的时代已经到来。 2 综上所述，中国在后改革开放时代，就是注重公平、正义、理性、和谐和文明。这基于经济社会的不协调及由此而引发的深层次问题，表明单纯强调经济发展，乃至只论GDP增长的时代已经过去，而追求全面协调发展的时代已经到来。 开发式扶贫已不能解决贫困人口生存问题 记者:郑教授，农村低保和后改革开放时代有必然的联系吗, 郑功成:农村低保与后改革开放时代当然密切关联，因为改革开放前一个时期不仅国民财富有限，而且突出强调效率优先乃至于效率至上;而新的时代不仅有了国民经济持续20多年的高速增长与积累，更要求国家发展必须适应时代要求确立科学发展观，突出社会公平取向，构建能够让每个人都能够快乐地创造和生活的和谐社会。在这个新的时代，包括农村在内的民生问题很自然地会成为党和政府、成为国家、成为民众日益关注的重要问题。我曾经指出，民生问题的核心是人的全面发展，包括人的各种正当权益受到尊重和保护，治国执政要突出以人为本。人的生命价值、健康价值、尊严价值等均应当越来越受到尊重，整个社会应当和 3 谐发展。在这样的时代背景下，无论是从社会公平的发展取向出发，还是从已经具备的物质基础或者经济基础出发，均决定了全面推进农村低保制度的建设是新时代的应有之义。 目前，社会各界普遍认为我国城乡、地区、行业，以及部分社会成员之间收入差距偏大，这已形成共识。我们国家基尼系数在1991年的时候是0.282，到2001年上升到0.459，这表明中国的贫富差别处于明显偏大的状态。中国到底有多少贫困人口,按照官方的公布，就是农村的绝对贫困人口，即未解决温饱问题的人口还有2600万。而在2003年“两会”的时候，温家宝总理说，如果把好几年前定的农村贫困线提升200块钱，那么农村贫困人口要增加6000万，从而需要帮助的农村贫困人口总数应当是8600多万。可见，尽管中国已经走出了普遍贫穷的时代，但农村贫困人口的规模仍然庞大，贫困程度仍然深刻，这是一个严重的社会问题。如何解决农村特别困难的人口的生活问题，低保制度无疑是免除困难村民生存危机进而解决这个社会问题的必要且积极的措施。因此，我仍然坚持我前几年提出来的观点，即改革开放前一个时期强调解决的是效率问题和如何做大国民财富蛋糕的问题，而在后改革开放时代则必须考虑社会公平问题并合理地分配好国民财富蛋糕的问题，农村低保应当是 4 新时代最能够体现国民财富分配正义、让农村困难居民也能够合理分享国家经济发展成果的制度安排，这是构建和谐社会的最基本的内容，因为和谐社会不能没有农民、农村。 记者:建立农村低保有利于促进社会公平，保障农村困难群体的起码生活，对于促进整个社会的和谐发展有着特别重要的意义。可以这么讲吗, 郑功成:对。过去由于资源有限，加上发展经验不足，经济政策与公共资源配置长期采取区域倾斜具有必然性、必要性、重要性。但这种长期倾斜的经济政策与公共资源的失衡配置也带来了城乡差距与地区差距的持续扩大化。中国的城乡差距在最近20多年间只有上世纪80年代初期是较小的，那时是城市进步小，而农村因实行承包责任制发展极快，但此后则是城乡差距持续扩大的时期。在城乡差距持续扩大的条件下，中国的经济就不可能走向一体化，城乡的市场就不可能一体化，包括这个消费市场、商品市场、劳动力市场等等。最终的结果不光是损害不发达地区和农村，而且损害中国经济社会的协调、健康发展。 尽管国家自1986年起实行开发式扶贫并获得了显著的效果，贫困人口也有大幅度减少了。但是，农村还有很多 5 的贫困人口，贫困程度非常深，开发式扶贫不可能全面解决农村困难人口的生存危机。在这种状况下，建立农村低保制度就不仅具有必要性而且具有紧迫性，这种制度首先维护了农村困难群体的生存权利，也让农村困难群体能够享受到与城镇困难群体一样的救助待遇，从而是和谐社会的内在要求，也是缓和贫富阶层矛盾进而促使整个社会和谐发展的最基本的制度保障。 慈善不能救农村，政府财政支持很必要 记者:国外的社会捐助非常流行，我们听说过比尔?盖茨把自己的财产都捐给慈善机构了，我们国家是不是也可以用这种方式解决财政的负担, 郑功成:我看到美国的一份资料，1998年的时候，美国慈善公益机构掌控的资源达到6700多亿美元，当时我计算了一下，相当于美国GDP的9,，其中有将近2000亿美元是个人捐献，这个也不得了，相当于美国GDP的2,以上。如果按照我们GDP的2,，我们可以计算一下，我国2004年的GDP是11万亿人民币，2,应该有2200亿人民币。 6 但据我的调查研究，我们一年能筹到100亿人民币的慈善捐款就不错了，这对整个收入分配几乎没有调节作用。我曾经讲过中国的先富群体形象似乎不太高，他们需要在努力创造财富的同时，通过多参与慈善公益事业来树立对社会与公共利益更负责的形象，而这即可以调节差距、化解冲突，是值得大力倡导的行动。我认为，解决农村低保的问题绝对不能指望社会捐赠，这不仅是其数额有限，更重要的是它属于自愿捐献，具有不确定性，解决农村特困群体的最低生活不能指望一种自愿的不确定的方式，而是必须通过可靠的稳定的制度安排，这主要靠政府财政的支持，而政府也肩负着这方面的责任。 财政拿钱解决，资金应不成问题 记者:2005年的GDP达到18万多亿，国家财政收入达到3.1万多亿元，其中仅增收部分就达到5000多亿元，中央财政加大支持农村低保的力度应该不成问题吧, 郑功成:这个问题，可以辽宁为例加以说明，2005年辽宁省农村低保的补差金额人均是30元左右，即使辽宁省补差金额增加到40元，全省农村低保的支出也不过再增加1.5亿元。 7 如果按辽宁的标准计算，农村没有享受低保的2600多万特别困难人口每年大约需要100亿元，这笔钱仅相当于2005年财政收入的0.33,，即使再宽松一些，所有支出占国家财政收入的0.5,足够了，这对于国家财政而言应当是一个很小的数额。所以说，我认为，解决农村低保的资金问题根本就不是一个经济问题，因为它只是从国民财富蛋糕与国家财政中分享到微不足道的一点点而已，而这一制度解决的却是2600多万特别困难人口的最低生活保障问题。因此，农村低保实际上是一个如何落实科学发展观的政治问题，是一个如何缩小社会不公平和促进社会公平的问题，它应当成为检验各级政府是否真正执政为民、为民谋福利的试金石。 农村低保:收益大于成本 记者:您刚才谈到农村低保所需要的资金仅相当于国家财政收入的0.33,，即使宽松些也不会超过0.5,，这不会对财政构成负担，那么产生的效果有哪些, 郑功成:我认为，建立农村低保制度的这笔资金，数额不大却能够满足2600多万农村特困群体的最低生活保障， 8 其效益绝对不是可以从经济上来衡量，它增强了人民的安全感，使农村特困群体免除了生存危机的恐惧，从政府的角度来看是在政治上保持了稳定的局面。因此，对这笔投入绝对不能只算经济账，还要算社会公平帐、政治稳定帐，用100多亿元财政资金换来2600多万农村特困人口的生存保障和农村社会稳定，进而促进整个社会的和谐，我可以肯定地讲，这是最有效益的财政资金。 我还要针对那些将社会保障投入视为负担的人特别指出的是，在我国现阶段，社会保障投入更多地具有投资的功能。以农村低保制度而言，救助的对象是特困群体，发放的资金通常会全部转变为当期的消费资金，进而又转换为促进生产发展的资金来源，它当然是一种投资。我们国家经济发展中的不良现象就是经济增长对外贸依存度严重偏高，这种非良性状态即是农村消费能力有限造成的，不改变这种状态，我国经济实际上具有不可持续性。因此，建立农村低保制度，将有限的财政资金投入农村，换取的是农村消费能力与现实购买力，它可以促进中国经济良性发展。因此，农村低保是一项福利，也是一项经济发展工程，值得我们努力去做好。 让农民分享经济增长的蛋糕 9 记者:农村低保的建立需要财政支持，那么会不会给财政带来很大的负担，影响社会的运转, 郑功成:首先，我想说为农村、农民提供财政支持是政府的责任。例如，现在城市居民的家庭财富多了，但由于贫富差距的客观存在，要保持财富就有风险，所以，富人就把住宅窗户用铁栏杆封起来，自己好像坐牢一样，然后家里还养着大狼狗。为什么,因为不安全。为什么不安全,就是因为有的人生存机会、生存条件受到了抑制或者是不具备，那么他就有可能产生反社会的行为、冲动、心理。对农村和城市也是这样。如果一个社会是不和谐的，对抗性矛盾就会加剧，社会也就不会有安全感，这种不安全感先会使富人生活在风险之中，因此，建立农村低保不能只被看成是解决低收入人口或者贫困人口或者不发达地区人口的生存问题，实际上对农村和整个社会来讲都是一个双赢的事情。 其次，我要讲的就是收入分配。收入分配涉及到社会财富如何分配的问题。我们过去有一个观点，就是中国的财富太少了，就是可供分配的蛋糕太小了，那我们就拼命地把这个蛋糕做大，做大了不就多了吗,经过20多年的持续高速增长，我们确实把蛋糕做大了。2005年的GDP达到18 10 万多亿，人均GDP也达到了1703美元，这是非常了不起的成就，它表明中国已经到了一个非常重要的发展阶段。但如果只是一味地做大蛋糕，并不见得所有人都能从里边分到很恰当的一部分，如果分配不好就会引起甚至加剧社会矛盾。因此，我一直认为，建立社会保障是合理分蛋糕的必要选择。农村低保就是使农村的困难群体接受救助，分享国民财富蛋糕。 记者:如果农村也像城镇一样建立了覆盖全体农村居民的最低生活保障制度，您会有何评论, 郑功成:如果农村也像城镇一样建立了覆盖全体农村居民的最低生活保障制度，其发展方向应当是非常明确的，这就是:城乡最低生活保障制度一体化，即在对贫困人口的救助方面消除城乡分割与不平等的制度障碍，这既是中国社会发展进步的内在要求，也是中国社会发展进步的一个重要标志。同时也是再分配功能强化与增进社会公平的表现，但还不能指望一个低保就能够缩小贫富差距，因为社会救助的功能毕竟是有限的。 我还想补充的是，我更愿意提综合性的城乡一体化的 11 社会救助体系，因为最低是个绝对化的用词，它对应的当然只能是绝对贫困人口，提供的也只能是满足最低生存条件的保障，而我国国民经济在持续高速发展，城乡居民的收入水平与生活水平也在快速提升，绝对贫困人口在急剧减少，而相对贫困人口却会逐渐成为政府救助对象中的主体部分，况且，城市发展的经验亦表明，受助家庭或个人所得到的救助正在由最低生存保障向更宽广的范围拓展。 记者:您对农村“五保”制度的发展有何评价, 郑功成:自2005年底国家颁行新的农村五保供养政策后，我认为这一在我们国家持续半个世纪并惠及过千万计农村孤寡老幼的特色制度就发生了根本性的变化。 将农村“五保户”由农民分担供养责任转向国家福利，体现了国家以社会福利名义提供的公共福利资源由过去完全投向城镇转向城乡兼顾，从而可以视为财政资源再分配公平性的一种体现，而这恰恰新时代构建和谐社会、突出社会公平的要求。 还需要指出的是，与我指出最低生活保障中的“最低”一词将来会成为历史名词一样，“五保”一词也即将成为历 12 史。回顾“五保”制度所走过的历程，可以发现，当时的“五保”是指保吃、保穿、保住、保用、保葬(孤儿则是保教)，简言之，就是避免农村孤寡老人与孤儿免除生存危机的恐惧，然而，时代发展到今天，不要说发达地区的“五保户”早已摆脱了衣食之忧，而且还能够过上较体面的生活，并享受到其他的福利，这一制度所保障的早已不是五个方面的保障而可能是六个以上方面的保障。我想表达的意思是，包括“五保户”在内的农村困难群体所获得的援助，必定会随着我国经济社会的持续快速发展而持续得到提升，政府与社会的责任不仅是要免除其生存恐惧的问题，还要满足其相对生活需求，真正合理地分享到国家发展的成果。 作者介绍:鲁丽玲，《中国社会报》记者。 百度搜索“就爱阅读”,专业资料,生活学习,尽在就爱阅读网92to.com,您的在线图书馆 13