财政转移支付法基本原则与中国财政转移支付立法

财政转移支付法基本原则与中国财政转移支付立法制定财政转移支付法，以解决我国财政转移支付过程中存在的突出问，已显得迫在眉睫。但财政转移支付法的制定，首先必须研究确立其基本原则。因为无论是其体系的构建还是内容的选择，均须以其基本原则的确立为前提。　 一、财政转移支付法基本原则的确立　 关于财政转移支付法的基本原则，学界缺乏比较深入的研究。对此，有的认为包括：公平优先，兼顾效率原则；化原则；法律化原则；公开透明原则；本土化与国际化相结合原则。[1]也有的主张：公平与效率兼顾的原则；科学性和透明性相结合的原则；规范化、法制化原则。[2]　 上述观点是否妥当，值得商榷。上述有的属于财政转移支付立法所应遵循的原则，如“本土化与国际化相结合原则”；有的属于转移支付某些环节所应遵循的原则，如“科学性原则”；而有的原则如“公平优先，兼顾效率原则”或“公平与效率兼顾的原则”有失妥当。首先，从政府和市场的分工来说，在市场经济条件下，效率由市场解决，而公平则是政府的责任。其次，财政转移支付属于公共财政之范畴，而公共财政本身就含有公平之义。作为为社会提供公共产品和公共服务之公共财政，其所提供的公共产品和服务是每一个社会成员都能够享受的。市场机制作用下的初次分配极不公平，客观上要求通过再分配机制——财政，实现公平分配目标。再次，财政转移支付主要是解决各级政府间纵向不平衡以及地方政府间横向不平衡等问题，最终实现各地公共服务水平均等化。最后，无论对法的价值取向作何表述，但公平从来就是法所追求的最终目标，财政转移支付法自然也不应有所例外。　 我们认为，财政转移支付法的基本原则至少应当包括财权与事权相一致原则、公平原则、公开原则与法定原则。第一，事权与财权相一致，是科学、规范的财政转移支付建立的前提。第二，财政转移支付的目的主要是解决各级政府间纵向不平衡以及地方政府间横向不平衡等问题，最终实现各地公共服务水平均等化。而此恰恰是财政转移支付法之公平原则的体现和要求。第三，公开原则、法定原则不仅是财政法之一般原则，而且也应为财政转移支付法所遵循。贯彻公开、法定原则，有利于解决当前财政转移支付存在的随意性过大、暗箱操作等问题。　 二、中国财政转移支付法基本原则的具体内容　 （一）“事权与财权相一致”原则　 明确划分各级政府的事权和财权是建立完善的转移支付制度的前提。从市场经济国家来看，只有科学合理地划分各级政府的事权，并依据事权合理确定财政支出的规模，然后才能合理划分财权。因为根据财政分权理论划分的全国性公共产品和地方性公共产品，其范围具有确定性，在此基础上划分财权不但可以保障各类公共产品的有效供给，还可以使得一国的财政体制保持相对稳定，免受国家财力变化、中央与地方讨价还价等因素的冲击。从理论上说，一级政府有多大的事权，就应当有相应的财权作保障。坚持该原则，不仅有利于规范中央政府与地方各级政府之间的分配关系，而且也有助于各级政府积极履行职能，充分调动地方政府发展本地经济的积极性。　 （二）公平原则　 所谓财政转移支付公平原则，主要是指财政资金在中央政府与地方政府之间以及地方各级政府之间的转移应当符合公平理念，使全国各地都能享受大体相等的公共服务水平。　 之所以应坚持公平原则，是因为财政转移支付的重点是解决各级政府间财政的横向财政不平衡。财政转移支付的目标虽表现为诸多方面，但概括起来无非包括纵向平衡和横向平衡两个方面。所谓纵向平衡，主要是通过中央政府向地方政府转移财政收入，以解决地方政府财力不足的问题；所谓横向平衡，主要是通过财政转移支付解决地区间财政能力或公共服务水平横向失衡的问题。其中，横向平衡在政府转移支付目标体系中有着更为重要的地位。这一方面是因为，就规范的政府转移支付制度的终极目标来说，就是要在提高财政收支效率的基础上，使全国各地都能提供大体相等的公共服务水平。换言之，横向平衡目标本身是规范的政府转移支付制度所追求的根本目标。另一方面是因为，政府间的转移支付即使是出于其他目标的考虑，也不能不同时考虑区域间的横向平衡效应问题，否则的话，有违社会公平原则。[3]与此同时，政府作为财政转移支付的主体，追求和保证财政转移支付的公平也是其应尽之责。　 （三）公开原则　 所谓财政转移公开原则，是指财政转移支付的依据、程序以及财政转移支付资金的用途、使用等必须依法通过相应方式向社会公开。具体来说，包括四个方面：（1）财政转移支付的依据亦即财政转移支付所依据的背景材料、说明、各项数据和信息等必须依法公开；（2）财政转移支付的决策、审批、执行、调整等过程必须公开；（3）财政转移支付的用途及具体使用必须公开；（4）财政转移支付的结果必须公开。　 之所以强调公开原则，主要是公共财政的要求。“公开性”所强调的是，无论是公共财政的收入还是支出，都应当通过一定的方式向社会公开。尤其是财政收入如何被使用、使用是否合法、合理和有效率，包括纳税人在内的社会公众都应享有知情权、监督权。作为财政之重要范畴的转移支付，自然也应当公开。可以说，财政转移支付公开是财政公开的核心，也是财政转移支付法应当确立的原则。与此同时，财政转移支付公开原则，不仅是落实公民知情权之必须，也是对政府财政转移支付行为进行监督、制约的现实需要。　 （四）法定原则　 所谓财政转移支付法定原则，是指财政转移支付的主体、方式、程序等必须由法律事先加以规定，财政转移支付的审批、执行、调整等整个过程必须依法进行。具体来说：（1）财政转移支付的要素法定，亦即财政转移支付的主体、方式等必须符合法律规定；（2）财政转移支付的程序法定，亦即财政转移支付的审批、执行、调整等整个过程必须依法进行；（3）财政转移支付的责任法定。换言之，财政转移支付资金的使用等必须合法，不得擅自变更、挪用等，否则就要承担相应的法律责任。　 之所以强调财政转移支付的法定原则，主要是因为公共财政就其本质是社会公众的财政，是社会公众通过法律程序对政府财政收支活动进行约束、规范和监督的财政。换言之，强调财政转移支付的法定原则，有利于规范政府财政转移支付行为，有效遏制财政转移支付过程中存在的各种违纪违法行为。　 三、中国财政转移支付立法的几点建议　 （一）事权与财权相一致原则与财政转移支付立法　 为建立规范、科学的财政转移支付制度，根据事权与财权相一致的原则，建议：　 第一，进一步明确划分中央政府及地方各级政府的事权。这是财政转移支付制度建立的前提。在我国，事权的明确，一是离不开政府职能的界定，即解决市场经济条件下政府“干什么”这一命题；二是制定相关法律，将中央政府与地方政府的事权以法律的形式加以明确；三是减少政府的层级，在时机成熟的情况下，取消乡镇一级财政管理机构，建立中央、省、县（市）三级财政管理体制，使政府纵向结构合理化。　 第二，应给地方政府掌握与事权相对应的财权，解决多年来地方政府事权与财权不对称的问题。具体来说，一是改革过度集中的税收立法体制，赋予地方以相应税收立法权；二是科学选择、确立地方税的主体税种，使地方政府拥有能够为其履行职能提供必要、相对稳定的财力的主体税种。这是分税制财政体制的客观要求，也是完善地方税收体系的关键问题；三是赋予地方以发债权。　 （二）公平原则与财政转移支付立法　 从某种意义上讲，我国现行财政转移支付制度实际上是效率优先，兼顾公平，虽与我国经济体制改革总方针相对一致，但与转移支付的根本目标相悖。其表现如下：首先，税收返还按收入来源正相关递增，照顾的是原“包干制”下各地区的既得利益，结果是对收入能力强的地区倾斜，与均等化目标毫无联系，客观上延续与固化了原有的不合理的利益分配格局，不仅没有均等化功能，反而扩大了地区之间的收入水平差距。其次，原体制补助与结算补助实际上是“自上而下”和“自下而上”的双向流动的财力转移，其补助或上解数额都是双方讨价还价的结果，没有科学依据，并且体制上解地区同时得到大量税收返还，明显有失公平。[4]最后，我国现行转移支付中税收返还额度的确定主要采用“基数法”，这一方法是在保证地方政府既得利益的情况下进行的，中央对地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年增多，税收额多的地区返还额多，税收额少的则返还少。这样不仅不能解决历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，反而在新体制下肯定了这一差距。针对这一问题，1995年推出的过渡期转移支付办法提出了按“因素法”确定转移支付额度的办法，这可以说是在转移支付规范化、科学化的道路上迈出了可喜的一步，但在对各项因素进行量化的数据取得上还存在一些困难：（1）基础性统计数据不完整，有些数据甚至还不在统计体系之内；（2）现有的一些数据质量不高，不准确；（3）有些数据缺乏代表性。这些问题都对因素法的有效使用带来很大的负面影响。[5]　 为建立起公平的财政转移支付制度，建议：一是建立以纵向为主、纵横交错的转移支付模式。即对于政府间的转移支付，中央不仅统一立法，而且直接通过特定手段进行转移支付，同时又负责组织地区之间的转移支付。其中纵向的转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，横向的转移支付侧重于解决经济落后地区公共支出不足的问题；[6]二是在核算测定转移支付资金来源和使用时，从制度上保证对不同地区一视同仁，不搞偏袒或歧视，要根据全国各地实际情况和统一考虑的客观因素，公正地测算出每个地方提供基本公共服务所需财力和接受转移支付的数额，不受人为因素干扰。[7]三是在建立规范的中央对地方转移支付制度的基础上，借鉴德国做法，建立起地区间的横向财政转移支付制度；四是借鉴发达国家的做法，按照“因素法”合理确定中央政府对地方政府的财政转移支付办法和资金用途；五是借鉴国外成功经验，中国财政转移支付立法可规定以下两种形式：（1）一般性财政转移支付。主要用来平衡地方财政预算，满足地方政府履行职能所需要的基本开支。这种补助可根据地方财政收支差额来确定，由中央财政给予定额补助，不规定专门用途，不附加任何条件，无偿拨给地方政府由其统筹使用。（2）中央对地方的专项财政转移支付(专项补助)。这种补助在资金使用方向、用途及下级政府资金配套等方面都应该有明确规定，主要支持地方政府完成难以承担的公共服务项目或全国性的项目，鼓励那些符合国家经济政策的行业和项目的发展。重新归并现有的四种政府间的财政转移支付形式，尤其是应当尽快解决原体制补助和原体制上交当中存在的与公共服务均等化目标相矛盾的问题。依法建立以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付为补充的复合型财政转移支付方式体系。[8]　 （三）公开原则与财政转移支付立法　 财政转移支付不公开、不透明，是我国目前财政转移支付存在的一个突出问题。首先，对财政转移支付缺乏有效监督。2005年，审计署对20个省（区、市）地方预算进行抽查，中央预算编入地方预算有3444亿元，约占中央实际转移支付7733亿元的44%，也就是说中央转移支付有一半以上没有纳入地方财政预算，脱离了人大的监督，有的甚至脱离了政府的监督。[9]其次，在现行的中央转移支付制度下，由于各地应该得到多少中央转移支付缺乏明确的核算办法，各地政府对自己能得到多少转移支付是高度不确定的，又加上对政府要来的转移支付资金的使用缺乏有效的监督措施，地方官员争取转移支付的胃口被大大的吊了起来，动力大增，结果是大量的资源耗费在了“跑部”博弈之中，有些地方政府甚至公开提出，只要是为了发展地方经济，要“敢送、会送、舍得送”，以至于“公贿”成了人们关注的热点问题。[10]再次，目前部分专项转移支付项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散，参与中央转移支付资金分配的部门多达37个。最后，财政转移支付法定程序缺乏，使得财政转移支付整个过程缺乏公开性和透明度，并容易滋生腐败。　 为解决上述问题，财政转移支付法坚持公开原则就显得尤为必要。为此，建议：　 第一，明确财政转移支付的法定程序，亦即明确财政转移支付的决策程序、审批程序、支付程序、监督程序，避免财政转移支付的随意性和人为因素，防止决策人员滥用权力。　 第二，建立转移支付数据库和信息查询系统，涉及转移支付的各项数据、信息等依法及时向社会公开。 　　第三，建立起政府间财政转移支付的有效约束监督机制。其中，一是强化人大对政府财政转移支付的监督；二是强化审计机关对财政转移支付的监督；三是建立起纳税人诉讼制度。　 第四，建立一个专门的、具有权威性的统一的政府间转移支付机构，以解决目前财政转移支付存在的多头申请、重复设置项目、多头审批等问题。　 （四）法定原则与中国财政转移支付立法　 迄今为止，我国财政转移支付仍然处于无法可依的状态。财政部发布的《过渡期财政转移支付办法》虽被废止，但其确立的财政转移支付的形式、方法等仍然沿袭至今。为贯彻财政转移支付法定原则，建议：　 第一，修改宪法。在宪法中对财政转移支付的目的或宗旨等作出原则性规定，为财政转移支付立法提供法律依据。　 第二，制定《财政转移支付法》。就该法的立法宗旨、适用范围、原则以及转移支付的主体、程序、形式和方式、监管、法律责任作出明确规定。　 第三，修改《预算法》。一是将财政转移支付纳入预算体系。只有在建立完整统一的公共预算体系的前提下，才谈得上合理划分中央与地方政府之间的财权与事权。在此基础上，形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的公共预算体系。[11]亦即，各级政府应当编制独立的、反映转移去向和来源的级次、项目和内容的较为完整的转移预算。二是将上级政府转移的财政收入纳入下级政府预算范围之内，以强化人大对财政转移支付的有效监督。　 第四，严格财政转移支付法律责任。通过建立财政转移支付法律责任，对财政转移支付中出现的各种违法行为，依法追究相关责任人的法律责任。没有责任的追求，任何法都只能是一纸空文。　 【作者简介】华国庆，安徽大学法学院暨经济法制研究中心教授。【注释】 [1]孟春、苏志希：《我国财政转移支付立法初探》，载《国研报告》2005年第10期。　 [2]审计署财政课题组：《建立与公共财政相适应的转移支付制度》，载《中国审计》2001年第12期。　 [3]陈秀山、张启春：《我国转轨时期财政转移支付制度的目标体系及其分层问题》，载《中央财经大学学报》2004年第12期。　 [4]宋槿篱、李玮：《对我国财政转移支付立法的几点建议》，载《法学杂志》2005年第3期。　 [5]李剑波：《完善我国的政府转移支付制度》，载《河北经贸大学学报》2003年第6期。　 [6]张菊良：《完善我国现行政府间财政转移支付制度的若干思考》，载《财政与税务》2000年第12期。　 [7]李齐云：《我国财政转移支付制度的缺陷与改革构想》，载《当代财经》2003年第10期。　 [8]刘剑文：《中国财政转移支付立法探讨》，载《法学杂志》2005年第1期。　 [9]《中国青年报》6月4日　 [10]谭雄伟：《转移支付也要讲规矩》，《中国青年报》2006年1月23日。　 [11]马蔡琛：《中国转移支付制度的法治化进程从“自由裁量”到“阳光财政”》，载《中国审计》2005年第20期来源：北大法律信息网。