农村土地产权改革与土地股份制

农村土地产权改革与土地股份制 [摘要]土地是农民的基本保障。中国现行土地由于在产权上的缺陷，损害了广大人民的利益和农村集体利益。在农村实行土地股份制改革，把具有现代产权意义的股份制引进农村，不仅可以把农民从土地中解放出来，而且可以重构农村集体经济实体，实现共同富裕，也可以有利于资源的优化配置，促进生产力的提高。因此，农村土地股份制在本质上是符合“三个有利于”的，必将成为农村土地产权改革发展的历史方向。 [关键词]土地;产权;土地股份制 [中图分类号],,,,(,[文献标识码], [文章编号],,,,,,,,,(,,,,),,,,,,,,,, 一、现代产权制度的基本特征 产权，从法律意义上来讲是对财产归属的静态确认和对财产实体的静态占有，也就是我们通常所说的所有权;从经济学的角度来看，是指对财产实体的动态经营和财产价值的动态实现，它不是单一的所有权，而是以所有权为核心的一系列权利，包括占有权、使用权、收益权、支配权和其他与财产有关的权利[,]。在高度发达的市场经济中，我们一般更侧重于从经济学的角度来理解和把握产权，现代产权制度的基本特征包括以下几个方面: 第一，产权主体完整。主要包含两层含意:一是所有权在法律上只能归属于一个主体并且不能随便变更。这是因为所有权能确定物的最终归属，表明主体对物的独占和垄断，它决定着其他 权利的存在。只有保证所有权的单一性和稳定性，才能避免由物的归属引起的产权纠纷，保障所有产权主体的合法利益;二是产权主体具有独立性，也就是能够依法对其所拥有的权利具有处置权。 第二，产权清晰。所谓产权明晰，是指财产权的各种权利归属要清晰。按照科斯第一定理，只有产权初始界定清晰，并允许经济当事人参与，才可以实现资源的有效配置，维护当事人的利益。 第三，流转顺畅。就是要使产权能依法在市场上流通，从而保证资源从低效率的利用方向流向高效率的利用方向，实现资源的优化配置。 第四，责权利明确。因为所有权主体依法具有处置权，所以由所有权派生出的其他权利可以依法被转让、出售等。从而形成这样的结果，产权可能归属于一个主体，也可能分属几个主体来行使，这就形成了产权主体的多元化。因此，必须制定一定章程或合约来明确每个产权主体的责任、权利和利益。 第五，保护严格。就是要建立完整的规章制度和法律体系来保障产权主体对产权的拥有，不能随便被剥夺，从而保证产权主体长期投资的积极性。 二、现行农村土地制度在产权上的缺陷导致的现实问题 我国现行宪法第十条规定:“农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”[,]这从根本上明确了农村土地所有制为劳动群众集体所有制，其所有权的合法主体是农民集体。但由于农村集体在国家体系中的弱势地位以及市场经济的大潮对农村集体的冲击，其不可能以土地所有权主体身份担当广大农民利益的保护者，其产权存在着一定的缺陷: 第一，农村集体土地所有权的不完整性，使其在国家土地征用中无法切实保护广大农民的切身合法利益。 《中华人民共和国土地管理法》第二条规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”[,]这实际上明确了土地所有权的主体只能是国家和农村集体，因而土地所有权的转移也只能发生在两者之间。第二条还规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”[,]这明确给予国家征用土地的合法依据，意味着国家按照法律规定的批准权限和程序，给农民集体和个人一定补偿后，就可以将农民集体所有土地转变为国家所有。 在土地所有权的转移中，国家征用土地是国家依照法律规定和程序所实施的行政行为，政府是征用土地法律关系的主体，高于土地被征用的农村集体组织的地位。这种地位的不平等性使土地所有权在转移过程中存在着不公平性，主要表现在以下几个方面:(,)土地所有权的转移是单向的，只可能由农民集体所有土地转变为国家所有，从而导致农村集体土地有减无增;(,)土地所有权的转移并非基于双方真实意思的一致性，而是基于国家单方面意思表示，国家以政府名义发布征用土地的行政命令，土地被征用的集体经济组织必须服从。有些地方政府以公共利益的名义，随意剥夺农村集体的所有权;(,)土地所有权的转移并未按照市场规则遵循等价交换原则，政府给予农村集体和农民一定补偿后并没有对农民后续生活给予生活保障。正是土地所有权在转移过程中存在着不公平性，导致农村集体土地的大量流失，特别是随着城市化以空前之势兴起，为保证城市发展对土地的需求，大量农用土地被政府征用，使大量的农民成为“三无农民”，农村集体对此却无法担负起对失地农民利益保护的重任。 第二，农村土地产权主体地位的虚化性和模糊性，损害了广大农民的利益。 ,,,,年，在农村实行的家庭联产承包责任制改革，实质上是把农村土地产权初步分解为土地所有权和土地经营权，农村集体土地的所有权依然归属农村集体，土地经营权则交给了农民，可以说开创了农村土地产权改革的先声。土地承包制经过几十年的完善，农民不仅依法拥有土地经营权，还拥有收益权和一定的处置权，从而使农村土地制度初步具备了现代产权制度的某种形态。 但是，新的问题也随之出现，主要表现在两个方面:一是农村集体产权地位弱化。家庭联产承包责任制改革在实行过程中，大部分农村将农村集体财产一分而光，使农村集体在经济实体上徒有虚名，不再是有效的经济单位，因而在双层经营体制中也无法担负起应有的责任。这种有分无统的土地经营体制使农村集体在农村中的地位逐步弱化，实际上成为了一个虚位的概念，使得农村集体在实现土地产权上存在很多困难。一方面，农民集体是农村土地的所有权者;另一方面，农民集体却无法直接对集体土地进行占有、使用、收益和处置，导致农村集体土地的利用和增值无人关心。二是农民的产权地位模糊，得不到市场的承认。一方面，农民拥有的土地经营权并不稳定，虽然有一定的法律保证，但其承包权被随意剥夺的事例在现实中随处可见，这在一定程度上打击了农民对土地投入的积极性;另一方面，从某种意义上来说，家庭联产承包责任制使农村在一定程度上又回归了传统耕作的小农经济。在市场经济的大潮中，小农经济应付市场风险的脆弱性越来越凸现出来，而农村集体产权地位的弱化又无法担负起对农民的保护，从而导致越来越多的农民不得不离开土地，放弃土地使用权。 第三，农村土地各产权主体产权边界不清，责权利不明，最终损害的是农民利益。 现代产权制度要求把产权进行合理的分解后形成合理的产权结构，即在明晰物的最终归属的基础上形成相互间合理的财产权利关系。但农村现行土地产权结构中不仅存在着外部的矛盾，而且存在着内部的矛盾，从而导致农村土地各产权主体产权边界不清，责权利不明。农村现行土地产权结构中外部矛盾主要发生在农村土地各产权主体之间。按照《中华人民共和国土地管理法》第十条，被国家赋予土地所有权的农村集体有乡镇、村、村民小组三个层次，从而在法律上形成了土地所有权主体的多元化。由于三者之间存在着上下级关系，在土 地的归属权上往往存在争议，上级对下级的土地所有权任意剥夺，这必然产生产权的纠纷。在现行农村土地产权结构中存在的内部矛盾发生在农村集体与其成员之间。一方面，按照集体所有制的内涵来看，集体成员共同占有集体的生产资料，也就意味着每位集体成员都应该拥有一部分土地所有权，但在实际操作中，农民又不可能以单独土地所有权主体的身份从农村集体收益中获得利益。另一方面，农村集体不断地以土地所有者的权力处置土地，使大量的农村土地流失，而农民个人财产权和个人利益却无法保障，从而形成“产权人人有份，人人没份，人人是主人，人人不是主人”的怪现象。 三、土地股份制是农村土地产权改革的必然方向 十六届三中全会指出，“产权是所有制的核心和主要，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，保护私有财产权，促进非公有制经济发展”，明确提出要“建立现代产权制度”[,]。,,,,年,,月,,日，十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，明确提出“有条件的地方可根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权”。因此，应从我国现阶段农业和农村经济发展的实际出发，根据各地生产力发展水平和农民的意愿，改革现行的农村土地制度，把具有现代产权特征的股份制经济引进农村，建立农村土地股份制不失为深化农村经济改革的突破口。 什么是农村土地股份制呢,所谓农村土地股份制，就是在农村土地集体所有权的基础上，具有土地承包经营权的农户，按照自愿、自主、互利的原则，把土地和承包权以股份的形式交于农村集体统一管理和经营，按股分红的一种经济组织形式。其基本的操作模式是农村集体组织在不改变土地所有权的前提下，一是将集体所有土地按土地功能进行统一规划，分为农田用地(包括耕地、林地、草地等)、住宅用地、工业用地、荒地等;二是将集体所有财产、土地按当时市场实际价值统一货币化，划分为均等份额的股份;三是具有土地承包经营权的农户，按照自愿原则入股，同时所有合法的集体成员都可购买一定的股份;四是成立公司，召开股东大会，选举董事会和监事会，制定，明确产权主体的责、权、利，一切经营活动按章程办理，集体收益按股分红。为什么说土地股份制是农村土地产权改革的必然方向呢, 第一，实行农村土地股份制，通过土地产权流转，实现了农民对土地依附的解放。 农民对土地的依附是导致农民贫困的一个重要根源。邓小平同志早就认识到这个问题，他说:“长期以来，我们,,,,,,,的农村劳动力被束缚在土地上，农村每人只有一、二亩地，多数人连温饱都谈不上。”[,](,(,,,)特别是随着我国市场化进程的加快，上亿彼此孤立无援的小农在剧烈的市场变动中依靠“一亩三分地”苦苦挣扎，有的甚至连生计都难以维持，结果只能导致自身的“绝对贫穷”。如果不能把农民从土地的束缚中解脱出来，农村是不能走向现代化的，农民也绝不可能过上富裕的日子。“总不能把农民束缚在小块土地上，那样有什么希望,”[,](,(,,,) 实行农村土地股份制的最大意义在于将土地产权货币化，使农民对土地的实际占有转变为以股权形式的价值形态的占有，将农民对土地的依附关系解放出来，但又可依靠土地保障自身的合法利益。实行农村土地股份制，只是把土地使用权主体与土地实物分离，并没有动摇农民的承包权，损害农民的切身利益。产权的货币化使得农民可以全身心地投入非农业生产，减少对土地的依赖性，实现农民对土地依附的解放。 第二，实行农村土地股份制，重构了农村集体在产权上的主体地位，有利于实现共同富裕。 小农生产不可能实现农业专业化、规模化经营，也不可能带领农村走向工业化、城镇化。农村现代化的出路在哪里,“组织起来就有力量”[,](,(,,,)，正如恩格斯所说:“我们要挽救和保全他们的房屋和土地。只有把它们变成合作社的占有者和合作社的生产者才能做到。……难道不能使农民明白地看到，这是为了他们自己的利益，这是他们唯一得救的途径吗,”[,](,(,,,)农村集体作为中国农村社会基层政权的一块基石，应责无旁贷地担负起农村现代化的重责。 实行农村土地股份制，对农村集体的最大意义就是重构了其经济实体，提高了自身在农村社会的权威地位。农村集体一旦没有自己的经济来源，就形成不了一个健全的组织，办不成许多事情。实行农村土地股份制，农民拥有的只是一种对产权货币化的股权，并不影响农村集体组织对集体财产和土地的受益权与处置权的行使。农村集体通过股权一旦积累起来资产，一方面，可以凭借其特殊的经济地位和规模优势引进高端农业技术、兴修水利设施等发展现代农业，兴办工厂、企业，并担负起对农民的社会保障;另一方面，以投入资产作为股份，扩大其经济实体的实力，使集体经济不断壮大。只有集体经济的发展壮大，农民才能过上富裕的日子，农业才能实现现代化。中国大名鼎鼎的“第一村”――江苏的华西村、河南省的南街村等就是依靠农村集体经济走向富裕、实现现代化的鲜活实例。因此，通过土地产权的流转，重构农村集体的权威地位，壮大农村集体的经济实力，才能真正使农村走向现代化，实现共同富裕。 第三，实行农村土地股份制，通过土地产权的流转，有利于土地资源的优化配置。 人多地少是中国土地的基本国情，特别是随着人口的增加，城镇化进程的加快，对土地资源需求的无限扩大与土地资源有限性的矛盾日渐凸显。如何实现土地的有效利用，达到土地资源的优化配置是农村土地利用的现实问题。实行农村土地股份制，通过农村产权的流转，一方面，不愿耕作的农民就可以把土地使用权转向农村集体或种田大户，从而避免土地抛荒现象;这最终势必会出现土地集中，农业走向规模化、产业化经营，从而达到资源的优化配置。另一方面，农村集体以土地所有权主体的身份将农村荒地的使用权转向城市，从而打破城市“缺地困局”，实现土地资源的合理利用。 第四，实行农村土地股份制，通过土地产权的流转，有利于农村生产力的提高。 生产力决定生产关系，生产关系一定要适应生产力发展的水平，这是人类社会发展的根本规律。,,,,年，在农村实行的家庭联产承包责任制，适应了我国当时农村生产力的状况，充分调动了农民的生产积极性，从而极大解放了生产力，促进了农村经济的飞速发展。随着农村生产力的不断提高，家庭联产承包责任制在产权上的弊端也越发凸显出来，在一定程度上还不能适应农村生产力提高的客观实际。完善家庭联产承包责任制，只有使土地产权适应市场化的要求流转起来实现土地资源的合理配置，才能促进生产力的进一步发展，而农村土地股份制则是实现农村土地产权流转的最佳途径。因此，农村土地股份制在本质上是符合“三个有利于”标准的，必将成为农村土地产权改革发展的历史方向。 [参考文献] [,] 什么叫产权[,,,,](,,,,?押,,,,,(,,,,,(;,,,,,,,,,,,(,,,?芽,,,,,,,,,，,,,,,,,,,,( [,] 宪法和宪法修正案(辅导读本)[,](北京:中国法制出版社，,,,,( [,] 中华人民共和国土地管理法[,,,,,](,,,,?押,,,,,,(,,,,,,,,,(;,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,;,,,,,,,,, ,,,,,(,,,，,,,,,,,,,,( [,]中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定[,,,,,](,,,,?押,,,,,,(,,,,,,,,,(;,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,;,,,,,,,,,,,,,,(,,,，,,,,,,,,,,( [,] 邓小平文选(第三卷)[,](北京:人民出版社，,,,,( [,] 马克思恩格斯选集(第四卷)[,](北京:人民出版社，,,,,( [责任编辑张凌]