专项转移支付制度刍议

专项转移支付刍议 白菜价 【摘要】专项转移支付作为财力性转移支付的重要组成部分，由于其支付量大，种类多，在运作过程中存在诸多的问题，比如普遍存在的“撒胡椒面效用”、“跑部钱进”、截留挪用专项转移支付等等;在饱受诟病争议的同时其又拥有存在的政治逻辑——捍卫地区间经济发展平衡和保证正常水平的公共服务性支出。通过理论，本文给出了解决专项转移支付问题的一些思路。 【关键词】专项转移支付 监督 管理 一、我国目前专项转移支付现状 (1)专项转移支付的分配呈多头管理。2000 年发布的《中央对地方专项拨款管理办法》中明文规定: “财政部与中央主管部门共同管理分配专项拨款， 申请专项拨款的报告由各省、自治区、直辖市、单列市财政厅( 局) 和地方主管部门联合报送财政部和中央主管部门”， 这实际上是强化了部门的专项审批权。但对于政府和市场分工以及各级政府之间的经济社会事务的管理责权缺乏明确的界定。政府责权划分笼统，各级政府间财政关系的调整缺乏法律，往往是依据一些通知性的文件来落实执行，存在较大的随意性，使得地方政府经常无所适从。这种情况严重影响了市场经济的健康发展#造成了财政支出的低效。 (2)专项转移支付项目资金的计算与分配方式不科学。一是专项转移支付的大部分资金仍然采用基数法进行分配，尤其是对一些能够适用因素法进行设计、计算分配的项目仍然采用基数法。这种维持既得利益的做法势必会在项目资金的规 模%分配等方面出现一些问题。二是由于有些项目的重复设置，出现了多头审批现象;三是有些专项转移支付资金没有按照国家的政策进行分配。例如2000年中央财政在分配社会保障、中小学建设等10项补助资金时，将国家明确规定不应给予补助的地区和单位纳入补助范围，超范围补助。不仅缺乏依据$而且违背财政分级管理的原则。 (3)对专项转移支付的监督机制尚不健全。一是对专项转移支付缺乏事前监督。有些专项资金没有按实际情况进行分配。如2002年分配市县乡在编人员分流期间工资补助时，未充分考虑各地编制精简和人员分流的实际情况，对有的尚未进行机构改革的地区也给予补助;二是对专项资金的事中监督不严格，相当一部分专款并没有做到“专款专用”的情况，没有及时地发现和制止。如有的地方将支持义务教育的专项经费挪作平衡财政预算，有的地方将防汛抗旱专项资金修建了办公楼和“政绩工程”、“形象工程”。如某省的省级重点建设项目资金真正用于重点项目的只占6%;三是对专项资金的事后监督，缺乏追踪问效机制，绩效评价的体系尚不健全。 二、完善专项转移支付制度政策建议 (1)加快专项资金管理信息化平台建设。过专项资金管理信息化平台的建设，一方面，完善、健全部门预算项目库，加强项目库储备，使其成为专项资金管理信息化平台的基础，促使项目支出预算真正做到统筹兼顾、滚动安排和全程规范管理;另一方面，将年初预算编制系统与决策管理系统衔接起来，各部门在项目立项、联合审批、资金监管等过程中，也以该系统为信息交流平台，真正实现信息共享，确保信息的真实性和一致性。 加强专项资金分配的公开性、规范性。 按照信息公开、科学理财和民主理财的要求，逐步实现专项资金分配的公开性和规范性。一是项目立项审批透明、资金分配办法规范。二是确定测算数据权威、公开稳定并来源，对于可以建立以“因素法”为分配机制的专项资金，其中涉及大量的基础数据，为保 证测算结果的真实、客观，应联合统计、人事、国土等多个部门建立稳定、权威的数据来源并公开。三是测算过程和结果公开，每年将测算办法、测算数据和测算结果进行公开，接受必要的监督。 (3)完善项目监管及绩效评价制度。从完善项目监管方面，一是健全专项资金监管办法，完善现有办法，使每个项目有法可依;二是实施专项资金全程监管制。采取定期检查和随机抽查、专项督查和全面核查、自查和互查相结合的方式，对项目实施进度、资金使用方向等情况进行监督检查，督促建设单位加强管理，发现问题及时纠正，加强事中控制、事后检查，完善专项资金监督体系;三是促进监督部门信息沟通，定期组织由人大、审计、监察、财政等相关监督部门参加的监督管理联席会议，根据会议的主题和各部门近期工作情况，各监管部门分别通报监管信息，在此基础上形成联席会议纪要，并在会后对基础实施共享;四是实行责任追究制度，达到责任划分清晰、问责有其人的效果;五是推行项目公示制度，通过政府门户网站或新闻媒体，对项目资金的管理全过程进行公示，将资金管理置于社会监督之下。从完善绩效评价来看，一是建立和完善专项资金绩效评价体系。实行定量评价与定性评价、自我考评与专项考评相结合。从不同角度构建专项资金评价指标体系，加大指标覆盖面，使每一个项目都有相应的考核指标。二是实施专项资金绩效评价责任制。按照“谁申报，谁自评，谁立项，谁承担”的原则，实现绩效评价机制与问责制的衔接。三是提高项目绩效结果的指导性。将财政专项资金绩效考评结果作为编制和安排财政预算的重要参考依据。 (4)明确政府间支出责任，规范财政资金分配秩序。根据政府间经济社会事务管理权责，将省与州市及省直管试点县政府间财政支出责任划分为五类:行政事业单位人员经费和正常公用经费类支出、社会管理类支出、公共事业发展类支出、社会保障类支出、经济建设类支出。在此基础上，对国家和省委、省政府有明确规定的支出责任，以相关文件为依据确定各 级政府的支出责任。对没有明确规定的，主要以效益原则和受益范围原则，科学、合理划分省以下政府间支出责任，根据财力与事权相匹配的基本原则以及专项资金的属性特征，界定财政专项资金和财力性补助的范围，通过的严格的专项资金设立条件，从源头上避免专项资金设立的混乱，为建立符合专项资金管理特征的制度建设奠定基础，大力减少多部门参与财政收入分配的现象，严禁在财政体制之外调用属于下级政府的财力，省级各部门、各单位不得提出集中某个税种或收入项目的要求。同时，尽力杜绝省级部门对下级对口单位下达财政资金，所有资金只允许通过财政一般性转移支付和财政专项转移支付方式下达下级政府安排使用。 白菜价