专项转移支付

专项转移支付 关注全球贫困和饥饿人口——2020焦点简报 2007年10月 专项转移支付 减贫的“魔术子弹”, Michelle Adato and John Hoddinott 米歇尔•艾达托 约翰•豪迪诺特 1997年，墨西哥政府提出了专项转移支付(CCT)，为30万左右极端贫困的家庭提供补助。CCT计划的基本前提是为贫困家庭提供转移支付，条件是他们要接受健康、营养和教育方面的服务。十年后的今天，该计划已覆盖了所有31个州的500多万个家庭。约有20个国家试用或全面采用了CCT计划，另外还有20个国家示有兴趣启动。现行的计划大多在拉丁美洲，亚洲、非洲和加勒比地区也有，非洲国家在为解决极度贫困和人力资本低下而努力的同时也对此产生越来越大的兴趣。CCT计划以“发展的魔术子弹” 而逐渐为人所知，果真如此吗,这里简要回顾一下CCT计划的基本原理、操作和预期效果，并就关键问题与正在考虑这些干预或对现行计划进行改革的国家进行讨论。 怎样进行专项转移支付计划工作, CCT计划有以下特征:以贫困家庭为目标群体，转移资金通常支付给母亲。有的计划也提供营养品或儿童受教育的学校。转移支付资金可以确定为一个总量，也可以根据儿童数量、儿童年龄和性别的变化来决定。有些国家为女童教育和中学教育提供的资金更多。作为回报，受惠者采取了一定行动，如送孩子上学，保证出勤率，参加产前和产后的卫生保健，为学龄前儿童接种疫苗，进行成长监测及常规检查。有的计划要求妇女参加常规的健康和营养知识工作，有的为提高学校数量和质量提供资源，以及供受惠者使用的卫生保健设施。 基于此，CCT计划的目标是减少现有贫困，同时寻求提高人力资本结构的途径，并以此阻止贫困的代际转移。 CCT计划的影响 严格的评估——往往建立在计划自身以内——显示，很多但非全部的CCT计划在提高人力资本产出方面取得了成功。墨西哥的计划实施增加了中学男生6%的入学率和女生9%的入学率。中学前经常辍学而今又进入中学的女生增加了15%。计划涉及的儿童也比以前入学更早，留级更少。然而，计划却在学校的出勤率、考试成绩和让辍学的学生重返学校方面影响甚微。因此，这些目标在计划的设计改善和实施中必须加以考虑。哥伦比亚、墨西哥和土耳其的计划实施都提高了中学的入学率，但对本来已较高的小学入学率影响甚微。对本来小学入学率很低的地方，CCT计划的效应会很高，如柬埔寨，中学入学率提高了30%，出勤率提高了43%。 孟加拉仍有三百万儿童没有上小学，一个小规模的以最难触及的儿童(包括城市儿童)为目标对象的CCT计划提高了9%的小学入学率，但是只是发生在同时还得到赠款以提高教学质量的学校里。尼加拉瓜的小学入学率原本也很低，CCT计划总体上提高了13%的入学率，最贫穷家庭的儿童入学率提高了25%，小学出勤率提高了20%。家庭停止获益两年后，入学率又下降了12.5%，但仍比计划实施前高出8个百分点，这就意味着项目的持续性影响。这一表明，重要的但还未受理解的问题就是，在家庭停止获益或计划结束以后怎样保持 1 CCT计划的效果。 CCT计划还在健康和营养方面取得了显著影响。在墨西哥，项目点的健康检查增加了18%，0-5岁儿童疾病率减少了12%。洪都拉斯享用健康服务的儿童增加了15-21%，但巴西却没有发现对儿童的疾病率产生影响。在哥伦比亚、洪都拉斯、墨西哥和尼加拉瓜的农村地区，CCT计划使儿童成长的常规监测产生了最大的增长。 有些CCT计划还涉及到提高儿童的身高，这也是一个提高长期营养水平的重要措施。墨西哥的身材矮小率减少了10%，尼加拉瓜减少了5.5%，哥伦比亚减少了7%。尽管引发提高的明确机制还不确定，却可能通过一个或几个计划得以实现，比如收入增加会允许食品、成长监测、营养知识、儿童保健或营养品等方面支出的增加。以墨西哥和尼加拉瓜为例，卡路里的摄入量随着水果、蔬菜、肉类和乳制品消费的增加而增加。在洪都拉斯，由于实施的问题，没有发现对营养的积极影响。但在巴西，计划最初只带来了轻微的体重减少，后来则相反。根据轶事所言，母亲由于错误地相信孩子如果体重增加太多会失去获得的利益，可能会让孩子保持较轻的体重。这一现象指出了机制要高效发挥功能的重要性，以保证计划和受益者之间明确地和有规律地交流，从而避免制约因素所带来的负面影响。土耳其计划由于信息不足或信息有误也使得计划的积极影响受损。 有些计划还致力于解决微量营养素的缺乏。墨西哥的计划受益者的贫血发生率已连续低于计划未参与者，尽管比率还依然较高。尼加拉瓜的母亲尽管反映说得到了铁的补充品，贫血率却没有改变，一部分原因是由于她们并没有补充给孩子，因为她们认为这对孩子的胃和牙齿有害。这两个案例指出了微量营养素缺乏所带来的持续性挑战，在这些地方更需要多元，而不是转移支付或单纯的补充微量营养素。 专项转移支付计划是性别敏感的。女童的入学率成功地得到明显提高，过去她们曾经受到歧视，因为男童的教育比她们的教育更重要。墨西哥和尼加拉瓜的研究发现，CCT计划和改善对女童教育的态度有关，同时更广泛地面向妇女。尽管有人关注并证明到了关于妇女的计划将带来与男性的冲突，在这两个国家都有更多的证据显示计划所带来的财务资源输入又缓解了家庭内的紧张气氛。在会议、委员会、工厂等CCT计划组织受益者集体行动的地方，妇女反映出了她们知识、社会认知和自信程度的增加。然而，不是所有的CCT计划都能提供这些机会，因此高估了提高妇女地位的潜力。土耳其东部的研究发现，反对女童入学的社会文化偏见比经济原因更有力，需要补充方法以排除这些限制。不过，这些地区的计划还为妇女提供了在家庭以外的时间及到银行和政府机构工作的机会。 CCT计划致力于集中管理，因为复杂性要求标准化。因此，提供的社会参与途径不比其他干预多。然而，计划依然按照设计和实施而正面或负面地影响着社会。巴西、哥伦比亚、洪都拉斯和墨西哥都找到了把各种地方投入和计划加以整合的方法，从墨西哥的受益者反馈体系，到巴西的目标地方投入，洪都拉斯的以学校为基础的家长组织和提供健康服务的加强质量队伍，以及哥伦比亚的母亲会。基于数据的目标集中总体上成功地涉及了到贫困人群，避免地方的政治操纵，不时安抚了社会上不理解目标标准，认为这不公平或对不能提出功能要求的机制的不满。明确提出参与的探索中的国家也可能使计划在实现初步目标、增加集体或个人赋权上更有效。 发展和实施方面 CCT计划昂贵, 关于贫穷国家的政府负担不起CCT计划的关注，应该结合很多政府直接向非贫困者转移支付大量资金的情境来考虑。例如，能源的补贴就是典型的高度倒退，并往往比CCT计划花费更大。埃及2004年为能源补贴动用了8%的国内生产总值，印度尼西亚2005年花费了5%。对破产者的抚恤基金是另外的一个例子。巴西目标良好的CCT计划的扩充，计划覆 2 盖最底层的五分之一人口，要花费掉GDP的0.4%，现在巴西政府却花费几倍的金额来弥补养老金计划的赤字，这又把超过50%的利益转送给最富有的五分之一人口。在很多非常贫穷的国家，特别是非洲撒哈拉地区，捐赠者和非政府组织已逐步成为政府考虑和实施CCT计划的伙伴，认为他们有节约成本实现高效方法的潜力，来提高人力资本，如保护感染艾滋病家庭中的儿童。 即使国家能够负担CCT计划，相对于其它形式的社会安全网络来说实施成本仍然巨大，这一点有时会产生争议。比如在实施的最初几年，墨西哥计划为每向受益者转移支付1美元而花费的管理成本达1.34美元。类似的统计使人形成一种CCT计划成本太昂贵的感觉。近距离的详细审查则反映出不同结果。首先，像其它计划一样，固定的设置成本如购买电脑、确定受益人等是相对较高的。但是墨西哥计划经过三年实施以后，管理成本下降到每美元5分钱。其次，许多管理成本如确定受益人、确定转移机制、计划监测和评估，对所有的社会保障计划来说是共有的。再次，这些成本有的是为提高计划效益而产生的。例如，以降低成本为目标可能会降低管理成本，但如果目标最终被非常弱化地实现，降低成本也就难以实现。成本的一个重要问题是专项是否明显增加了计划的成本。现有的证据很复杂，很大程度上是因为监测专项条件的强度是由计划设计者和实施者选择的。洪都拉斯CCT计划的监测成本就占到管理成本的9%。 专项是否必要, 目前争议的重要问题是正在考虑转移支付计划的新国家是否强制专项。转移支付计划事实上真的比也能达到目标的非专项计划优越吗,如果确实优越，要确定什么目标，专项的条件如何,对于提供的条件有三方面争议:一是关于与一定形式人力资本投资相一致的表面现象。例如，在决定保护儿童，特别是女童入学时，家长可能不会考虑社会提供女童教育所带来的利益，结果，没有像政府预期的最佳水平那样为女童教育支付足够的费用。专项在增加这些投资方面是非常有效的。第二，更强势的群体(如男性)可能会把对教育的社会文化偏见强加给弱势群体(如他们的女儿)，专项则提供了社会变化的合理性。第三，专项避免了以受益人和政府之间社会联系为条件而进行福利支付可能会带来的污名。最后，专项也是政治经济上的需要。对政客和政策制定者的评价往往是以计划实现的指标，如学校入学率，健康诊所的使用等为依据，CCT计划为公众的持续支持奠定了基础。在一些公众过去对反贫努力持怀疑态度的地方，专项也提高了计划的信誉。 专项还关注以下几个方面:第一，必须有合理的进入学校和诊所的机会。第二，政府和非政府组织必须控制住成本和管理需求，或使这些符合当地环境的实际。这两个问题在非洲国家建立CCT计划时特别明显，肯尼亚就正在对专项和非专项的影响比较进行评价。第三，如果穷人达不到政府所确定的专项条件，强制专项的限制就会减少所获得的总福利。从另一方面看，穷人可能会把专项转移支付视为身份的降低，这就意味着他不知道对自己来说什么是好的，需要政府来告诉他。第四，贫困、文化、社会排斥、歧视及其它历史过程可能限制了人们对活动的参与，最需要的人反而受到了专项的处罚而不是帮助。 要平衡这些争议，对比专项的成本和计划的效益，虽然重要却有难度。目前的证据缺乏表明严格对比更加困难。墨西哥计划的专项监测成本约占计划总成本的2%。对小学出勤率的监测对入学率并没有影响，却在很大程度上影响了已经小学毕业的学生继续上学的可能性，专项为初中一年级入学率带来了约20个百分点的增长。 作为减贫战略的CCT计划是否已足够, 目前所设计的CCT计划是减贫战略的一个重要组成部分，战略的目标是改善少年儿童短期的健康、营养和教育水平及未来获取收入的能力，减少长远的成年以后继续贫困的可能 3 性。为生活在其他状态的人采取的其他补充战略也有必要。墨西哥的一项战略就向这一部分人提供:(1)高中阶段的福利;(2)激励高中毕业生继续学习、从事生产性活动、医疗保险、住房或继续储蓄等方面所需要的资金;(3)为70岁以上受益人提供的转移支付。当然，减贫也需要促进经济发展和创造就业机会的其它方法。 是否所有发展中国家都能从CCT计划受益, 有记录显示，CCT计划不仅在减贫方面，而且在提高各种教育、健康、营养和其它福利水平方面都是有力的方法。也就是说，并不是所有的CCT计划都能像设计者所预期的那样发挥良好的功能。CCT计划并不适用于每一个国家，两个国家也没有必要采用完全相同的计划。评价一个CCT计划是否合适时，将面临四个主要问题: 1、准确的现行人力资本产出水平如何,如果儿童的小学入学率几乎达到100%，对小学入学进行转移支付就没有意义。然而，如小学入学率只有70%，CCT计划就要更大范围地覆盖，尽管这个范围只靠入学率的更加分散得以显现。例如，农村地区、男生、女生的比率都能达到一致吗,如果地区间、性别间及民族间存在差异，CCT计划就要以这些群体为对象，要比全国性的计划更加有效。 2、为什么准确的人力资本产出水平低下,是否反映了投入所受到的限制，如父母需要孩子不上学所节省的费用,或者是并没有学校，学校太远，还是父母认为孩子上学太不安全,入学率水平低，营养水平低是否反映出家庭层面的局限，还是反映出服务水平不足，需要在计划开始前就加以确定,CCT计划是个理想状态，提供的服务很好，但没有得到充分利用，当提供的服务有限时，计划的效果就差得多。因此，加强学校、诊所等的提供就应该在计划实施前或开始实施时同时进行。有些国家的CCT计划就较好地促进了服务的提升。 3、CCT计划是否有更高层的政治支持,在设计时，CCT计划要求不同部门平等协作，多是社会福利、教育和医疗机构。这就意味着部门之间的合作很必要，但又是难以实现的。计划中有势力的政治机构要保证协作的进行。如在墨西哥，财政部提供了强有力的支持，这是计划得以成功实施的一个重要因素。 4、什么样的管理资源可以利用,需要的部门间协作是否可行，特别是在转移支付和减税干预都在预想中的时候。计划设计的复杂水平应该能反映出管理的能力。 CCT计划不是魔术子弹，需要作为整体扶贫战略的一部分加以认真考虑。 4