保险保障基金公司在保险公司破产程序中的法律地位

保险保障基金公司在保险公司破产程序中的法律地位 保险法律论文关于保险法的论文新保险法论文保险法论文 论保险保障基金公司在保险公司破产程序中的法律地位 摘要:明确保险保障基金公司在参与保险公司破产程序中的法律地位，是发挥保险保障基金制度防范保险业风险的前提和基础。在保险公司破产的不同阶段，保险保障基金公司在保险公司的破产程序中到底是以债权人、管理人还是代理人的身份出现，这些角色又如何融合与协调。这些很有争议的问题都需要深入地探讨和研究。 关键词:保险保障基金;保险保障基金公司;破产 29><>0<>09年，我国对保险法进行了重大修订，主要目标之一就是提高保险公司的偿付能力。而保险保障基金制度作为一项重要的防范保险业风险的制度，也越来越受到理论界的关注。如何界定保险保障基金公司在破产程序中的法律地位，显得尤为重要。 一、保险保障基金公司参与保险公司破产程序的相关法律制度概述 7><1(目前的相关法律。(<1)保险保障基金动用的法律依据。2<>0<>09年2月28日修订的《中华人民共和国保险法》第四章“保险经营规则”中第<1<>0<>0条规定:“保险公司应当缴纳保险保障基金。保险保障基金应当集中管理，并在下列情形下统筹使用:?在保险公司被撤销或者被宣告破产时，向投保人、被保险人或者受益人提供救济。?在保险公司被撤销或者被宣告破产时，向依法接受其人寿保险的保险公司提供救济。?国务院规定的其他情形。” 2<>0<>08年9月3<1日，由中国保险监督管理委员会、中华人民共和国财政部、中国人民银行共同制定的《保险保障基金管理办法》公布并开始实施。该 法规定:保险保障基金，是指保险公司被依法撤销或者依法实施破产，其清算财产不足以偿付保单利益或者中国保监会经商有关部门认定，保险公司存在重大风险，可能严重危及社会公共利益和金融稳定的情形下，用于救助保单持有人、保单受让公司或者处置保险业风险的非政府性行业风险救助基金。 〔<1〕而保险保障基金公司是依法负责保险保障基金的筹集、管理和使用的国有独资公司。由此可知，保险保障基金使用的情形有三种:一是保险公司依法被撤销;二是保险公司依法实施破产;三是保险公司存在重大风险，可能严重危及社会公共利益和金融稳定。本文重点关注的是保险公司在依法实施破产的情形下，保险保障基金公司的法律地位以及保险保障基金如何动用的问题。 (2)保险公司破产的法律依据。《企业破产法》第<134条规定:“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第2条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。”“金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”目前规范金融机构破产的相关实施办法还没有出台，因此，直接的法律依据仍然是《企业破产法》。 2(相关的法律适用问题。《保险法》第<1<>0<>0条明确规定，保险保障基金筹集、管理和使用的具体办法，由国务院制定。但是《保险保障基金管理办法》是由保监会、财政部和中国人民银行联合制定的，那么这一管理办法的法律效力如何，能否作为法院在处理破产案件时的法律依据仍使人疑虑。另外，如果出现保险公司破产的情况，在规范保险公司破产的实施办法没有出台的时候，往往得适用《企业破产法》的规定，但是在适用的时候又会出现需要跟《保险法》相协调的地方。 根据法律效力的一般规定，“法律规范的效力首先取决于其制定机关在国家机关中的地位，除特别授权外，一般说来，制定机关的地位越高，法律规范的效力等级越高”。〔2〕同时，“当同一主体在某一领域既有一般性立法，又有不同于 一般性立法的特殊立法时，特殊立法的效力通常优于一般性立法”。〔3〕我们在处理保险保障基金公司参与保险公司破产的相关问题时，应该首先适用《保险法》关于破产程序和保险保障基金公司的规定，在《保险法》没有规定的时候，再适用《企业破产法》的相关规定，至于保险保障基金的一些操作性的规定可以参照《保险保障基金管理办法》的相关规定来处理。当然这只是一个普遍性的原则，在处理具体问题时，还得区别对待。 二、保险保障基金公司在保险公司破产程序中的法律地位之争 <1(债权人。依据《保险保障基金管理办法》第24条的规定:“保险公司被依法撤销或者依法实施破产的，在撤销决定作出后或者在破产申请依法向人民法院提出前，保单持有人可以与保险保障基金公司签订债权转让，保险保障基金公司以保险保障基金向其支付救助款，并获得保单持有人对保险公司的债权。”据此，保险保障基金公司可以成为债权人参与到破产程序中来，因此，在这种情况下，保险保障基金公司作为债权人的身份应该是不容质疑的。但是保险保障基金公司作为债权人往往会遇到两个问题:第一，保险保障基金公司的债权依法受清偿顺序如何确定，是否享有优先清偿权，与未签订债权转让协议的其他保单持有人地位是否相同。如果保险保障基金公司收购的债权可以优先受偿，实际上就是允许保单持有人债权优先受偿，这是缺乏立法依据的，也违背设立保险保障基金制度的初衷。因此，保险保障基金公司收购的债权不宜享有优先受偿权。美国相关法律就规定，保险公司破产清算所得资金分配基本按如下顺序进行:首先支付清算组自身费用，如清算人员的工资等，并将剩余资金移交保障基金，这部分资金被称为“回收所得”(Recovery)。然后向保单持有人赔付，如果还有剩余资金，则由其他债权人进行分配。〔4〕美国这种债权分配可供我国参考。鉴于保险保障基金公司对收购的被挪用的保险资金分别享有取回权或者是对连带责任人的损害赔偿请求权，因此，法律应规定，在破产清算程序中，如果取回权和损害赔偿请求权得以实现，所获得的资金应当优先支付保险保障基金公司的债 权。第二，保险保障基金公司在与保单持有人签订了债权转让协议以后，其债权及其金额如何确定的问题。 根据保险标的不同，保险合同可以分为财产保险合同和人身保险合同。一般情况下，就财产保险合同而言，保险公司向保单持有人支付保险赔偿金，必须是发生合同约定的保险事故。但是保险事故是否发生，是不确定的，所以财产保险合同的保单持有人是否能够享有债权也处于不确定状态，其取决于保险合同所约定的特定事实是否发生。因此，这一类保单持有人所享有的债权可称为或然债权，也可以大致认为是附条件的债权，在保险事故尚未发生时是一种期待权。人身保险合同中的人身意外伤害合同和健康保险合同都要以被保险人遭受意外伤害造成伤残、死亡或发生疾病、分娩以及因疾病、分娩致残废、死亡等事故的发生，作为保险人支付保险金的依据。〔5〕又如定期死亡保险合同和生存保险合同都要求被保险人在一定的期限内死亡或者生存，才支付保险金。因此，这几种人身保险合同的保单持有人所享有的债权也具有或然性。《企业破产法》第47条规定附条件债权可以申报，因此，以上几类保险合同，保险保障基金公司在签订了债权转让协议后，可以作为债权人申报债权。而对于一些特殊的财产保险合同，如家庭财产两全保险合同，带有一定的储蓄性质，保险期满时被保险人可领回原来所交的全部保险储金。这类保险合同就可以简单地以保单持有人在签订保险合同时所交的保险储金作为计算其所享有的债权的依据。又如人寿保险合同中的终身死亡保险合同，被保险人不论何时死亡，保险人均有给付保险金的义务，也就是说这类保险合同必然会有保险事故发生。生死两全保险合同则规定保险期间被保险人死亡或保险期限届满被保险人仍然生存为保险事故发生，保险人都要给付保险金。由于被保险人的生存和死亡都使保险事故发生，以上这些保险合同的保单持有人享有的债权具有必然性，保险保障基金公司在签订债权转让协议后，也可以申报债权。无论保险的种类如何，保险保障基金公司都可以申报债权后，一个关键的问题是如何对原债权金额进行价值估算，确定申报债权的金额。对此，台湾 将保险分为传统型保险和投资性保险。对于消费者投保的传统型保险，保险公司宣告破产后，受益人可根据“台湾保险法”第<123条第<1项规定，以保单价值准备金及订约当时的保险费率比例计算出债权金额，向保险公司求偿，确保自己的权益。而对于消费者投保的投资型保险，根据“台湾保险法”第<146条第5项规定，保险公司经营投资型保险需专设账簿，且根据“台湾投资型保险商品管理规则”第3条规定，专设账簿需与该公司的一般账户分开单独管理;专设账簿所产生的收益或损失，均由要保人(付保费者)直接承担，保险公司不负担风险。因此，消费者投保的投资型保险，不会被保险公司倒闭所拖累，也不存在向被宣告破产的保险公司要求清偿债务的情况。我们可以借鉴台湾对于保险的分类方法，而对于我国存在的大量的传统型保险，可以以保单价值准备金及订约当时的保险费率比例计算债权金额的，保险保障基金公司可以以此金额为依据来申报债权。 2(管理人。我国新《破产法》引入了管理人制度。所谓管理人，是指企业进入破产程序后，为了加强对债务人财产的管理，防止债务人随意处分财产，保护债权人的利益，专门设置的负责实施对债权人财产的管理、清理、处分、变价、分配等事项的机构。〔6〕管理人是破产程序中最为重要的机构，对债务人财产享有管理处分权利，同时又承担保护债务人财产以及债权人利益的义务，在公正和高效地执行破产法中起关键作用。管理人依法履行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第22条的规定，对于经过行政处置、清算的商业银行、证券公司、保险公司等金融机构的破产案件，人民法院指定管理人的途径有两种:一是人民法院可以在金融监督管理机构推荐的已编入管理人名册的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构中指定管理人;二是破产申请受理前，根据有关规定已经成立清理组的，人民法院可以指定清理组为管理人。保险保障基金公司能否被指定为破产管理人往往会引起争议。有人认为，保 险保障基金公司具有特殊的公共性职能，本身具有维护公正的职能因素，因此，其担任管理人并不会影响到其忠实履行管理职责。同时，立法规定人民法院可以从政府有关部门、编入管理人名册的社会中介机构、金融资产管理公司中指定清理组成员，人民银行及金融监督管理机构可以按照有关法律和行政法规的规定派人参加清理组，所以保险保障基金公司如经保险监督管理委员会的指定或者委派参加清理组还是可以成为管理人的。但是笔者认为，保险保障基金公司担任管理人并不符合立法意图，也不利于管理人更好地履行职责。其一，由于保险保障基金公司不属于社会中介机构，因此，不能被编入管理人名册，所以不能以社会中介机构的身份被指定为管理人。其二，保险保障基金公司能否被保险监督管理委员会指定或者委派为清算组成员也值得商榷。虽然《保险保障基金管理办法》第8条第四款规定，保险保障基金公司可以在保险公司被依法撤销或者依法实施破产等情形下，参与保险公司的清算工作。但是从法律层面并没有明确指出保险保障基金公司就必然被保险监督管理委员会指定为清算组的成员，继而被人民法院指定为管理人。其三，《破产法》第24条明确规定，“与企业破产案件存在利害关系者”不得担任管理人。保险保障基金公司与破产人存在未结债权债务关系，所以可能因为与本案存在利害关系，而不符合被指定为清理组成员并进而成为管理人的条件。 3(代理人。日本的金融机构破产重整法———《更生特例法》规定，法院在进行破产程序通知时，不是对存款人或投保人一一通知，而是对存款保险机构或投保人保护机构提出概括的通知，这就极大地减轻了司法的负担。这一规定，就认定了金融危机处置机构为司法程序上的代理人，而且其代理人地位不是通过当事人委托而获得的，而是由法律直接规定的。中国的保险保障基金公司作为一个金融危机处置机构，同样可以借鉴日本的做法。保险保障基金公司在没有同相关的保单持有人签订债权转让协议而参与到保险公司的破产程序时，可以以保单持有人的法定代理人的身份参与到破产程序中。这样做的合理性在于:首先，将 保险保障基金公司认定为代理人更符合其与保单持有人之间关系的性质。保险保障基金公司与保单持有人作为独立的主体，原本理应由后者参与的法律关系现由前者代替参与，但行为的结果仍然归属于后者，这完全符合对代理的一般描述，适用代理制度来保护和规制最为合适。其次，由法律直接赋予保险保障基金公司代理人的地位，便于其权利行使和义务承担，有利于保护保单持有人的利益。同时，保险保障基金公司作为代理人主要承担义务，而保单持有人则主要享受利益和行使权利。这种权利和义务的不均衡分配使得保单持有人可以更容易地获得利益，而代理人的代理义务来源于法律规定，也使代理人能够很好地承担这些义务。 当然，目前我国的法律可能还只允许保险保障基金公司以委托代理人的身份出现。比如保险保障基金公司可以以委托代理人的身份参加债权人会议。《企业破产法》第59条第4款规定:“债权人可以委托代理人出席债权人会议，行使表决权。代理人出席债权人会议，应当向人民法院或者债权人会议主席提交债权人的授权委托书。”由于保险保障基金的官方性质所带来的公信力以及其在危机处置问题上的专业性，很多债权人都乐于将参加债权人会议的事务委托给保险保障基金公司。经过债权人委托后，保险保障基金公司就在债权人会议中享有同债权人一样的表决权。我们需要特别注意的是，一个保险公司破产，往往会涉及庞大的保单持有人的利益，其数量之大，我们现在还无法估量。如果要这些保单持有人都一一申报债权，或一一与保险保障基金公司签订委托，往往会给司法带来很大的负担，会增加许多不必要的成本。因此，保险保障基金公司成为保单持有人的法定代理人，参与到保险公司的破产程序中，有其非常重要的理论和实践意义。 三、保险保障基金公司法律地位之协调 保险保障基金公司在保险公司的破产程序中可能担任着多重的角色，而这些角色又具有一定的交叉性，在实践中常常需要相互协调。笔者认为，协调的本质就是在破产的每个程序中，扮演好自己的每一个角色。保险保障基金公司可以法 定代理人的身份提出重整申请，而在重整计划中，保险保障基金公司一方面可以为保险公司提供运营上的帮助。〔7〕保险保障基金介入到处于危机中的保险公司的治理层面，向保险公司提供运营方针方案的建议，纠正保险公司的重大经营失误，使公司尽快走上正常运营轨道。另一方面可以给予资金上的支持。〔8〕保险保障基金公司可以将原本是用来偿付破产债权的那部分资金用来支持公司重整计划，主要方式是贷款。而如果在重整计划中包括了保险保障基金公司的贷款内容，那么保险保障基金公司必然享有监督重整计划执行的职能，确保保险保障基金使用的合规范性和合目的性，同时防止保险公司道德风险问题的发生。可见在重整程序中，保险保障基金公司需要扮演好贷款人、监督人等角色。在破产清算程序中，保险保障基金公司可以债权人或者代理人的身份参加债权人会议，参与破产财产变价方案的讨论，监督破产财产以拍卖的形式变价出售，对于破产财产的分配方案可以行使表决权。保险公司被依法宣告破产，而破产财产不足以清偿保单利益的，应该按照《保险保障基金管理办法》第<19、2<>0、2<1条的规定，按照法定的救助限额对保单持有人或者人寿保险保单受让公司提供救助，行使其动用保险保障基金这一非政府性行业风险救助基金的职能。 ?参考文献: 〔<1〕保险保障基金管理办法(第3条、第<16条)的有关规定( 〔2〕〔3〕朱景文(法理学〔M〕(北京:中国人民大学出版社，2<>0<>08:357、357( 〔4〕参见Property and Casualty Insurance GuarantyAssociation Model Act，2<>0<>08( 〔5〕贾林青(保险法〔M〕(北京:中国人民大学出版社，2<>0<>07:33<>0( 〔6〕王欣新，尹正友(破产法论坛〔M〕(北京:法律出版社，2<>0<>08:<147( 〔7〕〔8〕See ILLINOIS INSURANCE GUARANTYFUND，Plaintiff,Appellee， v(FARMLAND MUTUAL INSURANCECOMPANY，https:,,(lexisnexis4>>(com,ap,auth, PAGE PAGE <1