中国贫困标准与国际贫困标准的比较

中国贫困标准与国际贫困标准的比较 中国贫困标准与国际贫困标准的比较"text-align:center;"> [摘要]目前，不同机构关于中国贫困状况的估计数非常不同，这给扶贫政策的制定造成了很大困惑。中国贫困状况不同估计数出现的原因在于使用了不同的贫困标准。本文从产生背景、测定、测定指标、测定结果等方面对中国贫困标准与国际贫困标准进行了比较，并提出了相关建议。 论文关键字: 贫困，贫困标准，国际比较 一、研究背景 伴随着二十多年的高速经济增长，中国在反贫困方面取得了举世瞩目的成就，贫困发生率大幅度下降。2004年5月在中国上海召开的国际扶贫大会对此做了充分的肯定。这一点也得到了政府机构、国际组织或其他扶贫组织、贫困研究学者的广泛认可。但是，关于中国贫困缓解的幅度、当前的贫困程度和规模，特别是关于中国不同地区的贫困程度的意见却非常不一致。例如，1995年，关于中国农村贫困程度的比较严肃的估计数至少有6种(汪三贵，2004)，其中，国家统计局估计的当年农村贫困发生率为7.1%，其他估计数从8%到28.8%不等。近年来，关于中国贫困程度的估计数主要来自国家统计局和世界银行。在《2005年世界发展报告》中，世界银行正式公布中国2001年的贫困发生率是:按1天1美元衡量为16.6%，按1天2美元衡量为46.7%(世界银行，2005)。而当年国家统计局公布的农村贫困发生率是:按农村贫困标准衡量为3.1%，按低收入标准衡量为9.7%(国家统计局农村社会经济调查总队，2002)。《2005年中国千年发展目标报告》引用了世界银行非正式的估计数，认为2004年中国贫困人口约1亿，而同年国家统计局认为农村贫困人口为2610万，低收入标准以下人口为7658万(国家统计局农村社会经济调查司，2005)。具体到中国内部，对城乡贫困程度的认识也非常不同:有人认为，中国城市贫困发生率超过6%(亚洲开发银行、国务院发展研究中心，2002)，因此，中国应在现有基础上加强城市反贫困的力度;有人认为，中国99%的贫困人口在农村(世界银行贫困评估小组，2005)，所以，农村贫困仍是政府急需解决的问题。 尽管一些研究得到的贫困估计数是基于不同的基础数据(例如Riskin & Li，2001)，但是，国家统计局和世界银行对中国贫困规模和程度的估计数都是基于中国城乡住户抽样调查的数据，只不过前者采用了分户微观数据，而后者采用了收入或消费分组数据。因此，基础数据不同并不是关于中国贫困状况估计数出现高达4倍差异的主要原因，贫困状况估计数差异产生的原因主要还是贫困测定者采用了非常不同的贫困标准和测量指标。 在衡量中国的贫困状况时，最为常用的贫困标准有两个:一个是国家统计局公布的农村贫困标准，也称政府贫困标准;另一个是世界银行的“1天1美元”的国际贫困标准。另外，部分学者和机构在研究中提出过不同的标准，各地采用的低保标准、最低生活需求标准等虽然没有使用贫困标准的名词，但实质上也是贫困标准。这些贫困标准采用了什么测定方法，代了什么样的贫困水平，是否符合现阶段中国贫困和反贫困的实际?本文将对这些问题进行探讨。 二、世界银行使用的国际贫困标准 (一)国际贫困标准(“1天1美元”)的确定 1990年，世界银行为了比较各国的贫困状况，对各国的国家贫困标准进行了研究，发现在34个有贫困标准的发展中国家和转型经济国家中，贫困标准从每年200多美元到3500美元不等(按1985年购买力平价将各国货币表示的贫困标准换算成美元)，而且贫困标准与各国居民收入水平成高度正相关。其中，12个最贫困国家的国家贫困标准集中于275—370美元。因此，世界银行在1990年采用了370美元作为衡量各国贫困状况的国际通用标准。同时，为了有效地反映印度、孟加拉国、印度尼西亚、埃及、肯尼亚等国的贫困状况，世界银行将275美元(约合1天0.75美元)作为国际通用赤贫标准，用于比较各国的极端贫困状况。按1985年购买力平价计算的每年370美元的高贫困线很快被简化成“1天1美元”的贫困标准，被各界熟知并广泛接受。1994年，世界银行对贫困标准重新进行了研究，按1993年的购买力平价测算，10个最贫困国家的平均贫困线约为每天1.08美元。世界银行当年按此标准重新测算了各国的贫困状况。虽然十多年过去了，各国的物价水平和消费结构都发生了变动，贫困标准的实际数值也已不再是1天1美元，但是，在贫困状况的研究和衡量中，人们仍习惯将“1天1美元”称做贫困标准。 “1天1美元”的贫困标准之所以能被广泛采用，一是因为它简单明了，容易记忆;二是因为其测算基础是最贫困国家的贫困线，“1天1美元”比较符合人们对贫困生活水平的大致想象。这个贫困标准在2000年被联合国千年发展目标采用后，就更加深入人心。 作为国际贫困标准确定依据的各国贫困线的测定，通常都是先确定最低食品需求并计算满足这种需求的食品支出，然后在此基础上测算非食品支出。但是，各国的具体方法却千差万别。例如，在确定最低食品需求时，有的按维持生存的热量摄入量计算(例如东南亚、印度)，有的按几种主要营养要素计算(例如俄罗斯)。在计算食品支出时，是按穷人的实际消费结构还是按平均消费结构?穷人是按什么标准划分的?非食品消费是按“一篮子”货品确定，还是根据效用理论直接计算支出?各国解决这些问题的方法也很不一样。1994年后，各国逐渐采用了世界银行推荐的方法(即马丁法)，这种方法也是中国在1995年计算农村贫困标准时所采用的方法。 对国际贫困标准确定过程的回顾可以得出以下几个结论: 1.国际贫困标准所依据的各国国家贫困标准随着平均生活水平的变化而变化。可以注意到，1990年的国际贫困标准采用的是12个最贫困国家贫困标准中的最高标准，而1994的贫困标准采用的是10个最贫困国家贫困标准的平均水平。这说明，各国的贫困标准都在变化之中。 2.各国的贫困标准与各国的实际情况相适应。各国的贫困标准与各国的生活水平有明显的相关关系，与政府确定可行的扶贫策略和目标有极大的关系。很明显，一个极其贫困的国家不可能采用“1天2美元”或更高的标准作为该国的 贫困标准，一个已基本消灭极端贫困的国家也不可能采“1天1美元”或更低的贫困标准。 3.世界银行采用国际贫困标准的目的主要是对世界各国的贫困状况进行比较，可以为国际扶贫资源的投向提供参考依据。各国在确定扶贫目标时一般均采用本国的标准，因为本国的贫困标准通常与特定的穷人的生活水平相联系，而国际贫困标准所代表的生活水平是比较抽象的。 4.国际贫困标准实际上是由多条贫困线组成的。虽然“1天1美元”的国际贫困标准广为人知，但是，实际上，世界银行在历年的《世界发展报告》中，在大多数年份都采用了多条贫困线，例如，1990年报告中的贫困线和赤贫线，1994年以后各年度报告中各国政府确定的贫困线以及“1天1美元”、“1天2美元”的贫困线，既反映了不同层次的贫困状况，又体现了国际可比性。 (二)世界银行测算各国贫困状况时使用的指标和方法 1.购买力平价指数。世界银行用国际贫困标准测量某个国家的贫困状况时，必须使用适当的汇率换算机制将美元换算成本地货币。由于直接市场或官方汇率难以反映消费晶的真正价格，世界银行目前采用的方法是按1993年购买力平价将“1天1美元”的标准换算成各国1993年以本国货币表示的贫困标准，在其他年度使用各国生活消费价格指标更新贫困标准。但是，世界银行(2005)也承认，由于购买力平价是为国民核算而设，也许不能衡量贫困人口的消费品的真正价格。特别是对于一个大国家，比如中国，由于城乡和各地区的消费价格相差甚远，即使使用购买力平价，国际通用贫困标准也难以换算成切合各地区实际情况的以本国货币表示的贫困标准。也就是说，在实际使用过程中，如果国际通用贫困标准只换算成一条用人民币表示的贫困线，不是高估中国农村或中西部地区的贫困程度，就是低估中国城市或东部地区的贫困程度。 2.人均消费支出。世界银行通常使用人均消费支出作为测量贫困的指标。人均消费支出在贫困标准之下的人口即为贫困人口。 用消费来衡量贫困，一方面是技术原因，因为各国大多只有住户消费支出调查，而没有收入调查;另一方面是经济学家认为消费是一种持久行为，比收入稳定，有利于更好地反映贫困状况。但是，通过对中国农村居民消费支出行为的分析，笔者认为，采用消费贫困会高估贫困发生率。 其中一个原因与住房支出的计算有关。在中国的城乡住户调查中，住房支出并不是指租金和自有住房的估算租金，相反，建房支出被包括在住户支出中。在计算贫困标准时，通过回归，平均每年的住房支出已被包括在其中，但是，在衡量贫困时，当年没有建房支出的住户可能会在贫困标准之下，虽然如果把某一年的建房支出分配到许多年中，这些住户可能是不贫困的。因此，住户集中在1年或几年中支出的购房、建房费用与贫困标准中包括年均购房、建房费用的矛盾造成贫困发生率的高估。许多经济学家认为，使用对自有住房的估算租金而不是购房、建房费用作为住户的住房支出可以解决这个矛盾，但是，对自有住房的估算在中国城乡住户调查中都有困难:在农村，特别是贫困地区农村， 住房租赁市场不发达，很难得到可资参考的租金价格;在城市，影响自有住房价格的因素更为复杂，在住房价格急剧变化之中，很难估算自有住房的租金。 与住房支出相类似，教育和健康支出也会造成贫困发生率的高估。这方面的问题至今没有被注意到。教育和健康支出在家庭生命周期内也是大幅度波动的，而且，至今为止，无法对某个家庭年度教育和健康支出进行估算和平滑。所以，如果不把为住房、教育、健康等一时性消费而做的储蓄当作消费的一部分，那么，用消费测算贫困必然高估贫困发生率。 此外，世界银行有时也给出按收入测算的贫困发生率和贫困人口数。但是，用收入衡量贫困也有明显缺陷。该缺陷与收入波动有关。由于受气候因素影响很大，农民的收入在年度之间是很不一样的。如果仅用收入衡量贫困，就把一些有能力通过储蓄达到贫困标准以上消费水平、但收入偶然掉到贫困标准之下的住户划入贫困户的行列，这不利于确定真正的贫困人口，而且造成年度之间困人口变动很大，不利于客观地评估扶贫效果。相反，对于一个贫困地区来说，偶然一年的好收成也不意味着脱贫。中国,贫困-[飞诺网FENO.CN] 三、国家统计局发布的农村贫困标准和低收入标准 (一)中国农村贫困标准和低收入标准的测算方法 中国国家统计局发布的政府贫困标准有两个:一个被称为农村贫困标准，另一个被称为农村低收入标准。从学术研究的角度看，农村贫困标准是极端贫困标准，低收入标准则是一条较高的贫困标准。国家统计局没有正式公布全国城市贫困标准。 1.农村贫困标准。中国农村贫困标准在1985年、1990年、1994年、1997年由国家统计局农村社会经济调查总队根据全国农村住户调查分户资料测定。其他年份则使用农村居民消费价格指数进行更新。 中国最后一次详细测定绝对贫困标准是在1997年，采用了世界银行推荐的确定贫困线的基本方法。具体步骤如下: (1)确定最低营养需求。最低营养需求是指维持人体生存所必需的营养需求。根据营养学家建议，中国采用每人每日2100大卡热量作为最低营养需求。 (2)计算食物贫困线。利用全国农村住户调查数据，根据穷人的实际消费价格和消费结构计算出能获得最低营养需求的食物支出，以该食物支出作为食物贫困线。 (3)计算非食物贫困线。采用世界银行的马丁法，利用计量方法找到低非食物贫困线和高非食物贫困线。 "text-align:center;"> (4)计算贫困线。食物贫困线+低非食物贫困线:低贫困线。达到低贫困线的农户，只能得到基本食物消费和一些农户愿意牺牲基本食物消费来换取的最必需的非食物消费。在1997年测定的低贫困线中，农户食物消费支出份额高达85%，这表明，低贫困线确实是一条极端贫困线。食物贫困线+高非食物贫困线二高贫困线。达到高贫困线的农户可以获得基本食物消费以及与基本食物消费同等重要的非食物消费(Ravallion，1993)。 (5)确定农村贫困标准。由于在20世纪，中国农村的贫困面很大，而国家扶贫资源有限，因而，根据当时的情况，确定低贫困线作为农村贫困标准，用来衡量农村贫困状况。 2.低收入标准。为了更好地监测刚实现基本温饱的贫困人口的动向，并进行贫困的国际比较，1998年，国家统计局开始测算新的贫困标准，从2000年起，以低收入标准的名义向社会公布。具体方法是:采用1997年的食物贫困线(经物价指数调整)，再利用在贫困状况下食物消费占总生活消费60%的假设，计算出1998年农村低收入标准为880元。该标准的测定使用了世界粮农组织采用的一个通用的假设，即如果恩格尔系数(食物消费份额)在60%以上时，生活水平一般为贫困。按1993年购买力平价换算，“1天1美元”标准在1998年应为每年885元人民币，这与低收入标准非常接近。 (二)国家统计局测算中国农村贫困状况的指标 世界银行使用的“1天1美元”的贫困标准与国家统计局使用的农村低收入标准实际上基本一致，而且两家均使用中国农村城乡住户调查数据进行测算，但世界银行公布的中国农村贫困人口与国家统计局公布的农村低收入人口仍然非常不同，主要是因为两家所使用的测量指标不同。 国家统计局从1998年开始，使用人均收入和人均消费双指标衡量一个农户是否属于贫困人口，而世界银行基本上用人均消费来计算贫困人口。笔者曾使用农村低收入标准，并只用人均消费指标进行测量，测得的中国贫困人口与世界银行测得的中国贫困人口并无不同。 收入和消费双指标衡量的办法是指，如果某一住户的人均可支配收入或人均消费支出中的一项低于贫困标准，而另一项低于某一较高标准，比如1.5倍贫困标准，就为贫困户。因而，贫困户实际上包括三类人:第一类是人均收入和人均消费均低于贫困标准，这类人毫无疑问是贫困人口，属于应该扶持的对象;第二类是收入水平低于贫困标准，但消费水平高于贫困标准但低于某一较高标准，这是消费水平较低，而且收入水平很低的一类人，即使从消费的角度看不算贫困人口，但由于收入很低，消费水平可能会很快降低，从而进入贫困行列，所以，政府应该对他们进行扶持;第三类是消费水平低于贫困标准，但收入水平高于贫困标准且低于某一较高标准，这是收入水平较低，而且消费水平很低的一类人，这些人虽然偶然一年的收入略高于贫困标准，但消费水平很低，而 且没有储蓄可以使消费水平达到贫困标准之上，因而政府应对他们进行持续的扶持。 至于收入水平低于贫困标准，但消费水平高于某一较高标准的住户，只是一时的收入波动所致，他们有能力维持较高的消费水平，这样的住户应该不是政府扶贫项目所扶持的对象。对于消费水平低于贫困标准，但收入水平高于某一较高标准的住户，他们具备较强的储蓄能力，能使消费水平达到贫困标准以上，所以，也不是扶贫项目要扶持的对象。 从中国贫困监测的实践看，使用双指标衡量的贫困人口数量较为稳定，反映了一种较为长久的趋势，既较好地避免了收入贫困受收入年度波动影响的过大问题，也较好地避免了消费贫困的高估问题。所测定的贫困程度一般介于收入贫困程度和消费贫困程度之间。 四、城市低保标准和城市贫困标准 目前，中国各地大多自行确定城市低保标准，范围从每年1200元—3100元不等。城市低保标准的确定为缓解城市贫困问题起到了重要的作用，但是，城市低保标准与现行农村贫困标准非常不同:一是确定基本生活需求的参考人群不同，城市低保标准的确定依据是本地穷人的消费结构和价格水平，不仅与农村不可比，而且各个城市之间也不具备可比性;二是各城市低保标准是一种扶贫工作标准，其确定还依据本地政府的财政实力，因此，中央政府无法用其来衡量各地贫困程度并据此分配扶贫资金。 2002年，亚洲开发银行、国务院发展研究中心与国家统计局城市社会经济调查总队合作，根据城市住户调查数据研究城市贫困标准，研究得到的城市贫困标准约为同期政府公布的农村贫困标准的3.7倍，测定的城市贫困人口发生率约为6%，约为同期农村贫困发生率的2倍。很明显，这两个标准也不具备可比性，因为两个标准制定时依据的穷人是完全不同的，比如，城市中最低20%收入组人口和农村中最低20%收入组的人口，其生活水平实际上是完全不一样的。 从对城市低保标准和城市贫困标准的回顾中可以得知，虽然目前中国城乡都有自己贫困标准，但城乡贫困标准是不可比的，因而无法借目前已有的城乡贫困标准来测算并反映城乡贫困状况的真正面貌。 五、关于贫困标准比较的一些结论 1.中国自20世纪80年代以来采用的贫困标准是符合中国扶贫工作实际的。中国采用较低的贫困标准，在当时为政府集中扶贫资源，持续、大规模地扶持未解决基本温饱问题的农村贫困人口，实施不发达地区社会经济发展措施和开展对特困人口的救济、救灾工作提供了目标依据。事实，对该标准以下人口实施的扶贫政策也是行之有效的:中国农村得不到温饱的极端贫困人口降到了3%以下。这样的成果得到了全世界的高度认同。 2.现行农村贫困标准接近但略低于世界银行1990年采用的赤贫标准(又译为“极端贫困标准”)。现行中国农村贫困标准以汇率换算约为每天0.25美元，以1993年购买力平价换算约为每天0.7美元。虽然国家统计局在测定贫困标准时采用了世界银行的基本方法，但是，首先由于当时将维持人体生存的热量摄入量作为确定食物贫困线的唯一标准，而没有考虑蛋白质及其他营养要素，因此，当时确定的最低营养需求实际上并不足以维持人体的健康生存。即使按中国现行的农村贫困标准也只能提供每人每天2100大卡的热量和每人每天50克左右的蛋白质，而维持健康生存最低需要每人每天60克左右的蛋白质。长期处于低蛋白质摄入量水平上，贫困人口的健康将无法保证，特别是儿童的生长发育将受到严重影响。这样的食物贫困线只能提供维持生存的“裹腹”食物，而无法提供维持健康生存的基本食物。在此基础上测定的中国农村低贫困线也是偏低的。证据之一是在现有农村贫困标准水平上，食物消费支出即恩格尔系数达到85%。证据之二是在世界银行了解的、目前有贫困标准的60多个国家中，中国的农村贫困标准是最低的。 3.从全国看，农村低收入标准可作为现阶段确定农村扶贫对象的参考依据。农村低收入标准与国际贫困标准比较接近，相当于农民人均生活消费支出的42.3%，生活消费支出在此标准之下的人口约1亿，占全国9亿多户籍乡村人口的11%。无论是从绝对贫困还是从相对贫困的角度看，将低收入标准以下人口正式纳入扶贫范围都比较适宜，而且现行扶贫政策和扶贫资源的分配实际上已开始瞄准这些人口了。 4.需要测定城乡可比的贫困标准。国家统计局没有正式公布过城市贫困标准，但各地城市的最低收入保障标准可看作各地政府自行公布的城市贫困标准。现行各地的城市贫困标准约为农村贫困标准的3.7倍，而城乡居民人均收入之比为3.3:1，这与贫困标准区域差异一般应该小于平均收入区域差异的基本常识是相违背的，这不利于正确把握城乡实际的贫困状况。 5.需要测定地区可比的贫困标准。现行农村贫困标准全国一条线，不利于把握各地区实际的贫困水平。中国各地区价格水平和消费结构相差很大，从东部到西部价格梯度十分明显，从南方到北方农村居民的消费结构也有很大的不同。因此，贫困标准全国一条线不能准确描述各地区的贫困差异和扶贫进程。应该以生活水平基本一致为原则，探索地区可比的贫困标准。 综上所述，中国同时使用农村贫困标准和农村低收入标准分别衡量极端贫困和贫困状况，是符合国际惯例的，也是符合中国农村贫困实际情况的。但是，无论是从国际贫困比较来看，还是从各国的扶贫实践来看，贫困标准都应随着经济发展和生活水平的提高而改变。因此，中国现阶段可根据贫困现状和扶贫实力的增长，在着力于解决剩余贫困人口的同时，将低收入人口正式纳入扶贫对象，一些发达地区在确定自己的扶贫济困对象时，可以试用更高的标准。同时，从城乡统筹和地区统筹的角度出发，中国应着手测定城乡可比和地区可比的贫困标准。