试论档案密级鉴定

试论档案密级鉴定 试论档案密级鉴定 严雪林 2012-11-7 16:35:40 来源:《档案学通讯》(京)2011年5期 【英文标题】On Archives Security Classification Identification 【作者简介】严雪林，南京政治学院上海分院军事信息管理系 上海 200433 严雪林，男，1960年生，副教授，硕士生导师，主要从事文件与档案管理、信息安全保密方向研究。 【内容提要】档案密级鉴定是档案管理和保密管理的重要内容，是对涉密档案动态管理的基础。由于缺乏理论研究和实践探索，档案密级鉴定一直游离于档案鉴定工作，导致已失去保密价值的档案仍按国家秘密要求管理，影响了档案信息资源的开发利用和作用发挥。文章阐述了档案密级鉴定的依据和意义，提出了从来源、内容、时间、环境等方面进行鉴定的方法。 Archives security classification identification is an important part of archives management and security management, and it's the basis for dynamic management of secret archives. Due to the lack of the theoretical research and practical exploration, archives security classification identification has been separated from archival appraisal work. This makes the archives which has lost secrecy value still managed based upon the state secret requirements. And it affects the development and utilization of archival information resources. The paper describes the basis and significance of archives security classification identification, and proposes that the identification should be implemented from the source, content, time, environment, etc. 【关 键 词】档案鉴定/密级鉴定/档案解密/国家秘密Archival appraisal/Security classification identification/Archives decryption/State secrets 档案密级鉴定是指按照一定的原则、和方法，对涉密档案的国家秘密属性、等级进行鉴别，确定其是否需要变更密级的工作。档案密级鉴定属于档案鉴定工作的重要内容，鉴定难度不逊于档案价值鉴定。由于缺乏理论研究和实践探索，档案密级鉴定一直游离于档案鉴定工作，档案密级沿袭现行文件密级，导致文件密级“一定终身”。开展档案密级鉴定既是档案管理工作的需要，又是国家秘密实行动态管理的需要。通过档案密级鉴定，将失去保密价值的档案文件从国家秘密中分离出来，将需要降低密级或提高密级的档案文件重新标注密级，对于科学确定档案保密范围，充分有效地开发利用档案信息资源，为社会各方面提供服务，具有十分重要的作用。本文就档案密级鉴定依据、意义及方法作一探讨，以达抛砖引玉之目的。 1 档案密级鉴定的依据 1.1 档案密级因时间推移而递减 我们知道，档案是文件有条件转化而来的，是有保存价值以供备查的文件。在文件产生过程中，有的文件由于内容涉及国家安全和利益，属于国家秘 密范畴，需要控制知密范围，标注了相应的密级。当文件转化为档案后其密级有的仍保持不变，有的会发生变化，这是由国家秘密时间性特点决定的。国家秘密是“在一定时间内限定一定范围的人员知悉的事项”[1]，当一份原属于国家秘密的文件其现行使命完成后，其秘密属性大多已失去或降低了秘密等级。因为，尽管档案密级是由文件密级转化而来的，但随着时间的推移、知晓范围的扩大以及作用的实现，有的文件已经失去保密价值，或降低了秘密等级，如果仍用文件密级作为档案密级对待，既不科学又不符合国家秘密等级递减规律。因此，当文件转化为档案时需要对密级进行重新鉴定，以便科学确定档案密级，实现动态管理。 1.2 档案密级鉴定属于档案鉴定范畴 长期以来，在我国档案鉴定理论和实践中，档案鉴定主要是指档案价值鉴定和档案真伪鉴定两个方面，没有将档案密级鉴定纳入档案鉴定范围之列。但是，只要我们对档案鉴定的内涵和外延进行分析，就不难发现，档案鉴定应包括密级鉴定的内容。一是从档案价值鉴定上分析。档案价值鉴定的目的是鉴定档案文件是否具有保存价值和继续利用价值，即凭证价值和情报价值。其中，情报价值的大小在一定程度上与档案内容涉密程度有着直接的关联，其密级愈高情报价值亦愈大。也就是说，一份档案是否具有情报价值，其密级起着重要的影响，如果在档案价值鉴定时不鉴定密级，也就难以全面确定档案情报价值。二是从档案保管期限上分析。过去对保管期限长短的确定，主要依据档案价值大小和档案作用发挥时间长短。其实，档案密级在一定程度上也决定着档案保管期限的长短。通常来说，档案密级愈高，需要保密的时间就愈长，其保管期限也较长。世界各国对常规情况下的国家秘密保密期限均做出规定，例如，美国最长为20年[2]，俄罗斯最长为30年[2]，蒙古最长为60年[2]。我国规 定，国家秘密的保密期限除另有规定外，最长为30年[1]。如果档案鉴定中对密级不进行鉴定，有可能造成涉密档案被销毁或永久保存。 1.3 档案密级鉴定是档案部门的职责 《档案法》第十四条规定:“保密档案的管理和利用，密级的变更和解密，必须按照国家有关的保密法律和行政法规的规定办理。”这一条款明确规定了文件形成机关档案部门依据国家有关法律法规对档案密级变更和解密的职责，而履行这一职责的必要前提是依法进行档案降解密鉴定。《保密法》第十八条规定:“国家秘密的密级、保密期限和知悉范围的变更，由原定密机关、单位决定，也可以由其上级机关决定。”由此可见，档案密级的解除或变更主要由形成档案的单位进行。这就清楚地告诉我们，档案部门对本单位本部门形成的涉密档案具有密级鉴定的职责，这是保密法律法规作出的规定。 2 档案密级鉴定的意义 档案密级鉴定对于促进档案信息资源的有效利用和档案工作的可持续发展，更好地突出保密工作的重点，进一步规范涉密档案管理，具有十分重要的现实意义。 2.1 实现档案信息资源共享的基础 档案是一种重要的信息资源，又不同于一般信息资源，是最具凭证性、权威性的原生性信息。档案信息资源共享，是全面、充分、有效地发挥档案信息资源作用、服务社会各方面利用需要、实现档案信息资源价值最大化的重要途 径，是档案信息资源服务利用工作追求的最高目标。但是，档案信息资源共享是有条件的，最基本的前提是不损害国家的安全和利益。长期以来，由于没有将档案密级鉴定纳入档案鉴定范畴，致使馆(室)藏档案中有相当数量的已失去保密价值的档案仍作为国家秘密加以保护。“合理确定保密期限、按时解密，不仅能够节约有限的保密资源，而且能够使不需要保密的档案信息尽早进入公众视野”[3]。因此，开展档案密级鉴定工作，可以有力地促进档案信息的交流，实现档案信息资源的共享和有效利用。 2.2 推进档案服务利用网络化 我国各级各类档案馆保存了大量珍贵的档案，内容涉及各个历史时期建设与发展的光辉历程，极具史料研究价值和信息利用价值。随着档案信息化建设的不断深入发展，大多数档案馆已完成了纸质档案数字化，档案信息存储数字化、管理自动化、利用网络化已成为档案馆的基本工作模式。但是，由于档案部门保存着一定数量的涉密档案，因保密规定和要求，不能进入网络环境下的利用平台，影响了档案价值的实现和作用的发挥。长期以来，我国虽然有降解密，但原则性太强，缺乏操作层面上的档案密级鉴定依据和标准，档案密级鉴定工作难以开展，许多已经超过了保密期限且不涉及国家安全和利益的档案无法进行解密，也就不能适时开放或对社会各方面提供利用。通过档案密级鉴定，将已失去保密价值或降低密级档案从国家秘密中分离出来，从而扩大档案利用范围，可以激活档案工作机制，创新档案工作方式方法，建立起适应档案信息化建设与发展需要的档案信息资源开发利用新机制。 2.3 适应保密工作发展需要 档案密级鉴定符合国家秘密的基本属性的内在要求，符合自然界和人类社会客观事物矛盾运动的基本规律。国家秘密事项总是处在矛盾运动的状态，绝对静止不变、永久性地处于一种秘密状态下的国家秘密事项，从客观上讲是不存在的。一切国家秘密事项的矛盾运动的最后结果是其秘密程度逐步减弱，以致最终消失，由秘密存在发展到对社会公开。由于历史的原因，档案文件只有定密，而没有规范化、制度化的降解密，客观上造成了涉密档案文件越积越多、数量庞大，混杂管理，可以解密的和仍需要保密的同等对待，造成保密成本越来越大，管理手段相对滞后。应当对不同保密要求和不同涉密内容的档案加以甄别鉴定并进行解密或降密处理，从而进一步划定需保密控制的范围，做到需要保密的确实保住，能够解密的适时解密，以集中力量突出抓好保密工作重点，并不断推进档案工作的科学发展。 3 档案密级鉴定的方法 档案密级鉴定与档案价值鉴定相比，有许多特殊的方面，涉及档案管理和保密管理两个领域，其难度更大，必须遵循“利益性原则、法定性原则、时间性原则、危害性原则、均衡性原则”[4]，采取科学的鉴定方法，以提高档案密级鉴定结论的客观性、可靠性和准确性。 3.1 来源鉴定法 来源鉴定法，就是根据档案的不同来源和形成者的级别分析判断档案密级变更的方法。对于立档单位来说，档案来源于上级、本级、下级和不相隶属的机关或单位。不同来源的档案，由于形成者职能活动和工作性质的不同，其涉密程度有着一定的差异，这就需要根据档案形成者的实际情况鉴定档案密级。 同时，根据国家保密法律法规的规定，档案形成者不同，其密级鉴定权限也不同。来源于上级和不相隶属单位的档案，其密级鉴定权属于档案形成单位或由上级机关决定。因此，档案密级鉴定时首先要区分档案来源，把上级和不相隶属单位形成的档案区分出来，在经形成单位认可或经上级机关授权后依据规定的国家秘密基本范围和国家有关部门制定的国家秘密具体范围进行鉴定。运用来源鉴定法进行档案密级鉴定时，可以从两个方面进行。一是根据档案形成者的级别和单位的性质进行鉴定。根据档案“职能鉴定理论”，机关或单位的级别越高、作用范围越大，其档案的机密性就越强。例如关于某一工作计划和指示，上级形成的要比下级形成的机密性强，其根本原因是档案形成机关的级别不同，作用范围大小不同。二是根据立档单位内部机构职能分工进行档案密级鉴定。在一个立档单位内，各业务部门由于分工和职能不同，工作涉密程度不同，形成档案密级和保密期限也不同。通常，履行主要职能活动的机关和部门形成档案的密级要比履行辅助性职能活动的机关和部门高、保密期限要长。 3.2 内容鉴定法 档案密级主要是通过档案内容反映出来，档案内容是决定档案密级变更最重要、最本质的要素，是决定档案密级变更的内在依据。一份涉密档案是否需要变更密级，首先要从内容上进行分析，分析其记录的内容是否涉及国家安全和利益，降密或解密后对国家安全和利益是否造成损害。从内容上分析，主要把握两个方面。一是内容对于目前和今后一段时期国家建设与发展所起的作用，也就说档案内容是否具有现实效用和长远效用。例如，档案内容记录的是国家过去战略防御，就要分析该档案内容在现今国防建设和军事斗争准备中是否还发挥作用。又如，记录我国20世纪60年代常规武器装备研发的档案，其装备列装过部队，但目前已退役并被新装备替代，如果降密或解密后公开不 泄露我军现役装备的战斗性能和战技指标，那么该装备档案也就没有继续保密的价值。二是档案内容性质，即档案内容属于国家建设与发展的哪个方面。不同的档案内容，涉及国家利益的程度不同，有的是直接涉及，有的是间接涉及，这就要分析档案内容同国家利益与安全的关系程度。通常来说，凡是记录有关国防、武装力量建设、对外关系等方面的档案应从严;凡是记录党务工作、思想政治工作、行政管理工作等方面的档案，其涉密程度一般是间接的，可以从宽处理。 3.3 时间鉴定法 时间是指档案形成时间和文件定密时标注的保密期限。时间鉴定法就是根据档案形成时间长短和原确定的保密期限鉴定档案密级的方法。一般说来，档案形成时间越长，降密或解密的可能性就越大。因为档案形成于当时当事的历史条件下，记录了一定历史时期的工作活动情况，其目的是为当时开展工作服务，当现行使命完成后主要作为备查之用，随着时间的推移，其保密性将会随之减弱。时间鉴定法主要从档案密级期限和档案形成时间两个方面进行鉴定。 3.3.1 档案密级期限 国家秘密等级简称密级，是对国家秘密涉密程度的区分，是依据其泄露后可能对国家在政治、经济、国防、外交等领域损害程度的大小做出的等级划分。根据内容重要程度及与国家安全和利益的利害关系，国家秘密分为绝密、机密、秘密三个等级。我国《保密法》第十五条规定:“国家秘密的保密期限，除有规定外，绝密级不超过三十年，机密级不超过二十年，秘密级不超过十年。”这为档案密级鉴定提供了法律依据。笔者认为，除了某些绝密级档案外 ，档案馆保存的档案大多可解密，目前关键的是没有进行解密鉴定，没有办理解密手续。 3.3.2 档案形成时间 由于历史的原因，档案中除了形成时按规定制发的各类公文标注密级外，有很大一部分没有经过保密室运转渠道的内部计划、规划、方案、报等没有标注密级，无法从保密期限上分析判断。对于这部分档案，需要从档案形成时间和内容反映时间进行鉴定。根据国家档案局1991年12月26日发布的《各级国家档案馆开放档案办法》第二条规定:“各级国家档案馆保存的档案，一般自形成之日起满30年向社会开放，经济、科学、技术、文化等类档案，可以提前开放，涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，可自形成之日满50年开放。上述所有档案，如按国家有关规定需要继续保密或应控制使用，档案馆应继续延期开放。”从档案形成时间看，大多数涉密档案届满30年后经鉴定可以解密并对外开放。 3.4 环境鉴定法 环境是指国内外形势和条件。环境鉴定法，就是根据国内外形势的变化灵活地鉴定档案密级的方法。一般说来，保密时间的长短与密级高低呈正比的关系，即密级越高保密期限越长。但是，有些档案的保密时间长短不一定是由密级决定的，它是由该档案内容的时间要求和档案涉密事项以外的环境因素决定的。例如，重要大型会议的领导人讲话，在起草研究过程中可能涉及某项秘密事项甚至是绝密事项，是需要保密的，但随着会议的召开和领导人讲话的广泛宣传，该“讲话”就不再是秘密了，其保密期限可能是一个月或更短。又如， 科研成果档案，由于其先进或唯我独有，在当时是保密的，随着科学技术的不断进步，该项成果已被广泛应用，其保密价值就会随之降低或丧失。从总体上讲，原确定的保密期限是鉴定档案密级的一个重要的要素，但不是唯一要素。 档案密级鉴定是一项法规性、政策性、专业性很强的工作，必须严肃对待。来源鉴定法、内容鉴定法、时间鉴定法和环境鉴定法，是从不同的角度、不同的侧面鉴定档案密级的方法。在档案密级鉴定中，不能孤立地、机械地采用一种方法鉴定档案密级，必须综合运用，以便科学、全面、准确地鉴定档案密级的变更。 【参考文献】 [1]中华人民共和国主席令(中华人民共和国保守国家秘密法[M].北京:中国民主法制出版社，2010: 2, 5. [2]周密(保密法比较研究[M].北京:金城出版社，2001: 110, 163, 178. [3]孙光明(认识国家秘密的属性[J].保密工作，2009(2): 45. [4]严雪林(试论军队档案解密鉴定原则[J].档案与建设，2011(1): 43,45.