长沙市小旅馆治安管理研究（可编辑）

长沙市小旅馆治安管理研究（可编辑） 长沙市小旅馆治安管理研究 学校代号:学 号: 密 级: 湖南大学公共管理硕士学位论文 长沙市小旅馆治安管理研究 融,湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明:所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外,本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体,均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名: 日期:历岁年月日 权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定,同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版,允许论 文被查阅和借 阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索,可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 、保密口,在??年解密后适用本授权书。 、不保密囤。 请在以上相应方框内打“” 作者签名: 日 日 导师签名: 日 期期 年年 月月 日 厉厉 ,、/; 厂多 ,, 、仅归长沙市小旅馆治安管理研究 摘 要 改革开放以来,随着社会经济的快速发展、人员流动的日益频繁,长沙市小 旅馆迅猛发展,与之相随的是治安乱象丛生,已经成为影响长沙市和谐稳定的突 出问题之一。公安机关对小旅馆实行治安管理,一是为了保护小 旅馆的合法权益, 创造良好的治安环境,促进其健康发展;二是通过采取多种安全防范措施,预防 控制案件的发生,确保旅客的人身和财产安全;三是有效地发现和打击利用小旅 馆藏身和作案的违法犯罪分子,促进社会治安秩序的稳定。 小旅馆在服务经济发展的同时,违法犯罪现象屡见不鲜、无证违规经营较为 普遍、安全管理制度未有效落实、与公安机关的管理矛盾难以调和,引起社会广 泛关注。公安机关对小旅馆实施治安管理,也存在相关法律法规滞后、日常治安 管理不力、行业协会培育迟缓、纳入管理门槛较高、联合执法难度较大等问题。 因此,公安机关加强和改进小旅馆治安管理,势在必行,刻不容缓。本文综合运 用转型理论、破窗理论、问题导向警政理论、治理理论等理论工具以及文献研究 法、经验总结法、调查法、统计分析法等研究方法,通过借鉴国外小旅馆治安管 理成功经验和国内公安机关运用的典型实证,对长沙市小旅馆治安管理提出以管 理旅客为目的,对无证小旅馆实行发证管理;以掌握信息为目的, 建设完善旅馆 业治安管理信息系统;以强化行业监管为目的,积极培育和发展 旅馆业行业协会; 以取得实效为目的,强化治安管理;以维护市场经营秩序为目的, 适时联合开展 铁腕整治等对策。 关键词:长沙市;小旅馆;治安管理 公共管理硕士学位论文 ,, ,, . ,, , , ;, , ;, ., ,, ,. , ,, , , ., ,,.?,, ,, , , ; ; , ;’ ; . 长沙市小旅馆治安管理研究 : ;;公共管理硕士学位论文 目 录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书? 摘 要?..第章 绪 论??.. .研究背景及意义??. ..研究背景? ..研究意义? .国内外研究现状??. ..国外研究现状?.. ..国内研究现状?.. .研究方法与内容 ..研究方法一 ..研究内容? 第章 小旅馆治安管理概述??.. .核心概念的界定??. ..小旅馆? ..小旅馆治安管理? .小旅馆治安管理的理论基础一 ..转型理论一 ..“破窗理论?.. ..问题导向警政理论 ..治理理论.. 第章 长沙市小旅馆治安现状及治安管理问题. .长沙市小旅馆治安现状..违法犯罪较频繁. ..违规经营较普遍? ..安全制度未落实. ..管理矛盾难调和. .长沙市小旅馆治安管理存在的主要问题? ..相关法律法规滞后??. ..日常治安管理不力??.. 长沙市小旅馆治安管理研究 ..行业协会培育迟缓??.. ..纳入管理门槛较高??.. ..行政执法难度较大??. 第章 国内外小旅馆治安管理的经验借鉴??. .国外治安管理的成功经验? ..法律 ..行业自律. ..社区警务 ..安保投入 .我国小旅馆治安管理典型经验..法制化建设??.. ..规范化管理..创新型应用..信息化监管 .国内外小旅馆治安管理的启示..依法依规管理?. ..落实旅客登记制度??. ..推行信息化管理. ..坚持社会管理创新??. 第章 完善长沙市小旅馆治安管理的对策建议. .创新旅馆行业行政许可..设置消防最低??. ..改革行政许可机制??. ..基本取消房屋质鉴??. .强化旅馆信息系统应用..扩大旅业系统覆盖面?. ..推广安装二代身份证读卡器?. ..改革现有系统建设模式. .培育发展旅馆行业协会..提高对行业协会作用的认识?. ..加快公安机关职能转移一 ..强化业务指导和监督管理??. .创新举措强化治安管理..建立健全管理制度??. ..探索创新管理机制??. 公共管理硕士学位论文 ..强化日常动态管控??. ..抓好宣传教育培训??. .适时联合开展铁腕整治..控制市场容量:? ..分类区别整治? ..借力媒体宣传?. ..规范法律适用? 结 论. 参考文献致 谢??。 公共管理硕士学位论文 绪 论 第章 近年来,随着社会经济的快速发展和人口流动的日益频繁,小旅馆发展迅速, 规模日益扩大。小旅馆在满足人们需求,服务经济发展的同时,其治安问题也不 容忽视,成为社会重大安全隐患。党的十八大报告指出,加强和创新社会管理, 要最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素,把群众满意作为加强和创 新社会管理的出发点和落脚点,寓管理于服务之中,在管理服务中加强群众工作, 着力解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。深化平安建设,完善立体化社 会治安防控体系,依法防范和惩治违法犯罪活动,保障人民生命财产安全。因此, 加强小旅馆治安管理,尽可能地消除不安定因素是公安机关加强和创新社会管理 的重大课题。 .研究背景及意义 ..研究背景 胡锦涛同志在党的十八大报告中强调,加强和创新社会管理,要牢牢把握最 大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要 求,以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口,提高社会管理科学化水平,保 持社会良好秩序,建设中国特色社会主义社会管理体系,确保社会既充满活力又 和谐稳定。随着经济社会的持续发展,旅馆业发展方兴未艾,逐渐成为我国重要 的服务产业之一。接踵而至的是与旅馆业有关的治安问题不断凸显,冲击着社会 治安管理秩序。加强旅馆业治安管理是创新社会管理,确保社会 和谐稳定的必然 要求。 改革开放以来,我国旅馆业在产业规模、服务设施以及经营理念等诸多方面 都得到快速发展,商务部在年月出台的《关于“十二五”期间促进住宿 业规范发展的指导意见》中指出,截至年底,全国住宿业企业.万家,从 业人员万人。一方面是旅馆业的蓬勃发展,据统计,湖南省旅馆总数、 、年每年增幅均超过%;另一方面,部分小旅馆业主受经济利益驱动, 对法律法规置若罔闻;法律规范本身的滞后和行业监管的薄弱等导致小旅馆丑恶 现象滋生,已经成为藏污纳垢的重大场所之一。四川省成都市金牛区检察院在 ?三年间共受理和起诉的容留吸毒案件%的案发地在旅店、宾馆、酒店 式公寓里。其中,、年发案地为旅馆的案件占同类案件总数的%,而 年则占到了%【】。据统计,年,湖南省在旅馆内查处治安案件长沙市小旅馆治安管理研究 余起,抓获违法犯罪嫌疑人余人。长沙市作为湖南省的省会城市和政治、经 济、文化中心,加强小旅馆治安管理,是加强和创新社会管理的应有之义,对于 保障旅客生命财产安全,维护社会正常秩序具有重要作用。 ..研究意义 加强对小旅馆治安管理研究具有重要的理论和现实意义。目前各省市公安机 关根据本地实际,创新管理措施,加强了对小旅馆的治安管理,取得了明显成效, 但从理论层面对小旅馆治安管理进行研究总结较少,一是对无证小旅馆是否纳入 公安机关管理视野存在争议,如何打破法律政策瓶颈,将小旅馆“先纳入管理、 再逐步规范”;二是在管理手段上是采取“打击取缔”等强硬管理模式还是综合运 用“疏导服务等柔性管理手段,如何调动小旅馆积极性,与公安机关共同建筑 小旅馆治安防控体系;三是如何设立最低防控标准,对无证小旅馆实行有证引导: 四是行政管理手段如何与法制、经济、市场手段紧密结合并相互作用等等。这些 问题都亟待公安机关展开深入研究和探讨。 .国内外研究现状 ..国外研究现状 以美国为代表的西方发达资本主义国家,法律法规较为健全,犯罪理论和犯 罪控制机制比较成熟,因此对于小旅馆的管理很少专题研究,一般都含于社会秩 序和犯罪控制整体研究视野之中,并相应地建立起了有关治安管理成熟的理论体 系和实践控制机制【】。世纪年代,美国开始推行社区警务新战略,越来越 多的警察主动与社区居民密切联系,以改善警民关系。社区警务强调以全社会的 力量来维持社会安定和法律秩序,重视警察机构与社会各组成部分之间的相互理 解、协调与合作,将预防犯罪放到全社会的范围内去解决【。对小旅馆的管理同 样强调社区居民的参与,强调警民共同解决问题,肩负秩序维护和预防犯罪任务。 在美国与社区警务同时提出的社会治安控制理论还有“问题导向警务,在这种模 式中,警察首先要通过对社区进行调查,发现混乱和各种安全隐 患,确定需要解 决的问题。然后在确定问题的基础上查找各种内部和外部原因,并设计解决问题 的策略和实施行动。它突破了传统警务以打击犯罪为主要功能的限制,将发生犯 罪的迹象和可能引发犯罪的各种问题纳入到警察活动的视野【】。如果小旅馆出现 了严重的无序问题,警察就会调动社区资源查找原因,从根本上解决这类问题。 “情报主导警务”是在世纪之交特别是“”事件后,西方发达国家率先提出并 付诸实践的警务新战略。它有三个主要特征:一是情报在警务战略中居于核心地 位。情报不仅包括技术手段侦查所得,而且更多的是源于一线警察的日常工作、 社区工作及其他部门。二是以情报为基础的决策是警务战略的关键环节。只有依公共管理硕士学位论文 靠精准、及时、全面的情报,警务资源才能得以合理配置,警务效能才能得到最 大发挥。三是主动预防、精确打击是警务战略的突出成效。由于情报的预警和引 导作用得到充分发挥,增强了警务工作的预见性,使得预防更加 主动、打击更加 精确【。对小旅馆管理依赖计算机技术和现代通信技术,强调信息共享和交流, 重视成果总结正是这一理论的具体实践。 ..国内研究现状 小旅馆的蓬勃发展是近年来我国市场经济快速发展的一道特有景象。理论 界对小旅馆的繁荣现象给予了高度关注,并进行了大量的调查和研究,为公安机 关对小旅馆实行治安管理在理论上拨开了迷雾。尽管如此,我国对小旅馆治安管 理的研究仍处于较低的水平。其突出的表征就是治安管理并未成为我国有关旅馆 业理论研究的重点,缺乏有深度的系统的理论研究成果。目前我国对小旅馆治安 管理研究涉及了以下几个方面:一是从历史角度总结我国旅馆业发展规律,如陈 同为的《我国的旅馆业》、冉海河的《唐代旅馆业研究》、郑向敏的《中国 古代旅馆流变》【】、龚敏的《近代旅馆业发展研究》【】等,虽然这类文章研究重 点不是旅馆业治安管理,但是通过对旅馆业的历史梳理及典型个 案分析,我们可 以看出政府对旅馆的管理措施及旅馆自身安保设施的发展变化;二是以市场竞争 为切入点,研究我国小旅馆发展所面临的问题,启示人们政府监督和市场调节是 解决我国小旅馆治安问题的重要途径。唐超【、唐玲【】等以市场经营业绩为依据, 分析了小旅馆各种无序现象产生的原因,告诉人们企业文化、市场品牌与市场标 准的确立是促进小旅馆有序竞争,减少不稳定因素的关键性措施;吕磊【】、王雪 芳【、王晓辉【、万敏【 、张春霞‘】等深入我国旅游发达地区,对日益繁盛的 家庭旅馆业进行了田野调查,以实证研究的方式详细描述了我国家庭旅馆等存在 的问题,阐述了政府引导与有序竞争可以促进家庭旅馆业管理的规范化,尤其是 可以有效减少家庭旅馆业与各类违法犯罪案件的牵连性;三是小旅馆管理的法律 问题为诸多学者所关注,这从侧面反映出目前我国旅馆业治安管理法律的不健全。 朱荣彬【 、仲春【 、刘平【 、苏汝鸥【、赵菲【】等认为有 必要通过立法来规范 涉及旅馆的各类法律关系,保护旅客和经营者合法权益,明确各方权责、义务。 四是对小旅馆治安管理模式的探讨。李鑫【、陈周旺【”、姬志【等认为当前我 国的治安管理工作应该在借鉴西方成熟的管理模式基础上构建具有自己特色的治 安防控体系,对小旅馆治安管理而言,应该顺应时代要求,寓管理于服务之中, 依靠社会力量进行共同治理。五是公安机关开展了对小旅馆治安管理的研究与创 新。刘晓勇‘、叶繁【、徐秀林‘、刘振华【】等认为公安机关必须创新理念, 改进方法,通过落实旅馆业实名登记、强化治安检查、加大培训力度等措施,促 进旅馆业健康发展。各省市公安厅局结合本地实际,对小旅馆实行法制化、长沙市小旅馆治安管理研究 规范化、信息化、创新型管理,总结推广了一些非常实用有效的管理经验。 总的来讲,国内对小旅馆管理的研究虽然取得了较为明显的成就,但也存在 严重的偏差与不足。面对规模迅速扩张的小旅馆以及由此衍生的 社会治安问题, 虽然学界不失时机地进行了研究却仍然十分鲜少,经中国知网检索,从年至 年月研究主题为旅馆治安管理的论文只有区区篇,这种现象与小旅馆 兴旺发达之势形成了强烈的反差。因此,选择小旅馆治安问题及应对措施作为研 究内容,无疑是正确而及时的,富有鲜明的时代特征和实际意义。此外,小旅馆 研究视角狭隘是当前学术研究中存在的又~短板。学界泾渭分明地将治安问题与 经营问题区分开来,这样研究视角势必受到遮蔽。以为旅馆业的业务经营管理与 治安管理是各不相关的两码事情,其实不尽然。小旅馆治安问题的很大一部分发 轫于小旅馆的经营问题。如企业文化的缺失导致从业人员素质不高,责任意识、 安全意识淡薄,旅客住宿实名登记制度难以落实到位;受经济利益的驱动、经营 理念的偏差导致部分小旅馆安保投入甚少,安全保障制度形同虚设,对旅客安全 构成了较大威胁等。小旅馆治安问题是多种因素综合形成的,产 生这些问题的原 因也是多方面的,因此科学的治安管理措施也应当是多措并举,标本兼治的复合 手段。 .研究方法与内容 ..研究方法 研究方法是形成思想的工具和前提条件,是指对研究课题所需资料的采集和 分析过程中采用的方法和其他技术手段。本文在研究的过程中主要采用了文献研 究法、经验总结法、调查法、统计分析法。 文献研究法 文献研究法是根据一定的研究目的或课题,通过调查文献来获得资料,从而 全面地、正确地了解掌握所要研究问题的一种方法。本文通过对国内外有关旅馆 治安管理的理论观点、管理手段及方法进行总结和梳理,以转型理论、“破窗’’理 论、问题导向警政理论、社区警务理论、治理理论为依据,展开对长沙市小旅馆 治安管理存在的问题及原因的研究,并探索解决之道。 经验总结法 经验总结法是通过对实践活动中的具体情况,进行归纳与分析,使之系统化、 理论化,上升为经验的一种方法。本文从法制化建设、规范化管理、创新型应用、 信息化监管四个方面对国内旅馆业治安管理典型经验进行阐述,以期得出某些启 示,为小旅馆治安管理对策提供线索。 调查法公共管理硕士学位论文 调查法是有目的、有计划、有系统地搜集有关研究对象现实状况或历史状况 的材料的方法。本文采取了当面访谈和电话访谈的方式,访谈对象涉及特业民警、 旅馆业主及从业人员等,同时通过召开会议、座谈、实地调研等方式,了解掌握 长沙市小旅馆现状,目前适用的法律法规、政策,存在的主要问题等,为小旅馆 治安管理研究提供第一手资料。 统计分析法 统计分析法,指通过对研究对象的数量关系的分析研究,认识和揭示事物间 的相互关系、变化规律和发展趋势,借以达到对事物的正确解释和预测的一种研 究方法。本文以官方统计数据为依据,通过查找典型案例,试图揭示长沙市小旅 馆的规模、发展状况;小旅馆治安管理成效等。 ..研究内容 本文分为六个部分。第一部分主要阐述小旅馆治安管理的时代背景和研究意 义,归纳和整理国内外研究现状及其进展,对论文的研究方法和研究内容进行简 要介绍;第二部分主要是对小旅馆治安管理进行理论概述,主要界定相关核心概 念,论述小旅馆治安管理的相关理论;第三部分论述的是长沙市小旅馆的治安现 状及治安管理存在的问题;第四部分为国内外小旅馆治安管理的经验借鉴,归纳 分析了国外的主要做法,分类列举了国内旅馆业管理的典型经验,从中获得一些 有益于长沙市小旅馆治安管理的重要启示;第五部分为长沙市小旅馆治安管理的 对策建议,针对长沙市实际情况,从创新管理的角度提出了完善小旅馆治安管理 的对策建议。最后为结论部分,对本文的主要观点进行了总结和概括,对研究不 足和进一步研究计划进行了展望。全文以问题的提出为起点,通过对现状的研究、 原因的分析到对策建议的提出,力求在论文整体上做到逻辑清晰,结构完整。.长沙市小旅馆治安管理研究 第章 小旅馆治安管理概述 .核心概念的界定 为了更好地探析小旅馆治安管理,我们有必要对其中的相关核心概念予以 界定和解释。 ..小旅馆 旅馆在中国历史悠久,古代泛指供旅人住宿的房屋,近、现代专指营业性的供 旅客住宿的地方。国外的一些权威词典对旅馆一词作过界定:在《大不列颠百科 全书》中,旅馆是指在商业性的基础上向公众提供住宿也往往提供膳食的建筑物: 在《牛津插图英语辞典》中,旅馆是指提供住宿、膳食等而收费的住所;在《科 利尔百科全书》中,旅馆是指为公众提供住宿、膳食和服务的建筑与机构:在《美 利坚百科全书》中,旅馆是指装备完好的公共住宿设施,它一般都提供膳食、酒 类以及其他服务。在中国,年月日,经政务院政治法律委员会批准, 同年月日公安部公布了《城市旅栈业暂行管理规则》,该规则规定,凡经营 旅馆、旅社、旅店、客栈、公寓、饭店、车马店、转运客货栈及其他有上属性质 之营业者,不论公营、私营、专营、兼营以及属何国籍,除法令另有规定外,均 依本规则管理之,该法规对旅馆的管理范围作出了规定。上世纪年代,经国务 院批准,由公安部发布实施的《旅馆业治安管理办法》中明确规定,凡经营接待 旅客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所、客货栈、车马店、浴池等统称旅馆,它 包括常年性和季节性经营的旅馆。本文倾向于《湖南省旅馆业旅客住宿实名登记 管理规定》湘公通 号中第二条对旅馆的定义,即旅馆是指已经办 理或者暂未办理旅馆业《特种行业许可证》,向社会公众提供住宿服务的宾馆、饭 店、旅店、客栈、招待所、家庭旅馆、酒店式公寓等经营场所,以及向社会公众 提供计时休息或者住宿服务的洗浴、渡假等经营场所。 目前,我国旅馆业的分类主要有以下几种:按其业态名称不同,分为:旅馆、 酒店、宾馆、旅社、客栈、招待所、度假酒店、公寓式酒店、农家乐、家庭旅馆 等。按服务层次和认证条件的不同,分为:星级饭店、社会旅馆、经济型连锁酒店、 家庭旅馆等。按旅馆规模,分为:拥有卜间客房数的为微型旅馆、拥有卜 间客房数的为小型旅馆、拥有间客房数的为中型旅馆、拥有间以上客 房数的为大型旅馆。综上所述,本文倾向于认为小旅馆是指客房数在间以下, 功能相对单一,接待旅客住宿的旅馆业经营单位。主要包括“家庭式小旅馆即 客房是利用业主自有或承租的单套住房改造而成,客房相对集中。和“公寓式” 公共管理硕士学位论文 小旅馆即客房分布在一栋或几栋楼内,大多为小旅馆经营者承租的楼内业主的 私房,旅馆与居民混杂在一起。。 ..小旅馆治安管理 治安管理是指公安机关依照国家法律法规,依靠群众,运用行政 手段,维护 社会治安秩序,保障社会生活正常进行的行政管理活动。因此,小旅馆治安管理 是指公安机关依照有关法律法规,运用行政手段对小旅馆实施管理,以维护其治 安秩序的活动。公安机关对小旅馆实行治安管理,一是为了保护小旅馆的合法权 益,创造良好的治安环境,促进其健康发展;二是通过采取多种安全防范措施, 预防控制案件的发生,确保旅客的人身和财产安全;三是有效地发现和打击利用 小旅馆藏身和作案的违法犯罪分子,促进社会治安秩序的稳定。公安机关对小旅 馆实行治安管理的职责是:指导、监督小旅馆建立健全安全管理制度和落实各项 安全防范措施;组织对小旅馆经营者及从业人员进行安全业务知识培训;依法查 处违章违法经营人员及侵犯旅馆和旅客合法权益的违法犯罪分子。 .小旅馆治安管理的理论基础 目前与小旅馆治安管理相关的理论主要有转型理论、“破窗”理论、问题导向 警政理论、社区警务理论、治理理论。 ..转型理论 转型理论将犯罪与社会变迁、社会的结构转型结合在一起,认为犯罪率的提 高是日常生活变迁和社会冲突加剧的结果。美国社会学家艾森斯塔特运用“结构 一功能主义”分析框架来研究现代化,指出现代化进程将造成社会的结构性震荡, 对既有的社会秩序形成冲击,必然产生巨大的混乱、层出不穷的犯罪【。转型理 论认为,社会转型意味着社会结构的变化,这些变化将直接导致社会资源的重新 分配、阶级力量的调整和社会流动的加剧,从而引发一系列社会矛盾,为犯罪行 为创造了条件:伦理失常则导致对权威的不信任,社会心态的变化,为犯罪行为提 供合理化动机:最后,由于法律制度“灰色地带”的存在,为犯罪分子提供了可乘 之机,降低了犯罪的风险,最终使犯罪成为现实【。根据转型理论,小旅馆丑恶 现象滋生、刑事治安案件频发正是社会处于转型阶段,贫富差距加剧,社会矛盾 凸显的结果。 ..“破窗’’理论 “破窗”理论是由詹姆斯?威尔逊和乔治?凯林 提出来的。他们在一篇论文中指出,若建筑物的某一扇窗户破了而没有及时修补 的话,不久其他的窗户也会相继被打破。从这一例子出发,他们主张对于社区犯 长沙市小旅馆治安管理研究 罪必须采取防微杜渐的态度。因为诸如涂鸦、公共场合行为不检等貌似微小的“挑 衅”行为,如果不及时加以制止和惩戒,而任由其发展,久而久之就会破坏社区 的形象和秩序,从而导致连锁反应,使社区治安日趋恶化,最终演变为犯罪猖撅 之地【?。世纪末,纽约警方以破窗理论为指导,从打击逃票、漏票等轻微违规 行为着手整顿地铁秩序,地铁总犯罪率下降%,为年来纽约地铁犯罪率的最 低点。国内较早借鉴破窗理论的是杭州市,公安机关以强硬姿态和积极主动策略, 严厉查处一切影响社会生活质量的轻微违法犯罪行为,震慑了各种潜在的违法犯 罪分子,增强了社区公众与违法犯罪行为斗争的信心,最终促成犯罪率明显降低。 破窗理论运用于小旅馆治安管理,就是要及时制止和严惩小旅馆违法违规行为, 加强各项安保措施,完善管理制度,防患于未然。 ..问题导向警政理论 以威斯康星大学的赫尔曼?戈德斯坦教授、米歇尔?斯科 特教授、新泽西州立大学的克拉克教授等为代表提出了一种全新 的理论? ,即“问题导向型警政。赫尔曼?戈 德斯坦主导的纽波特纽斯工作团队设计了一个著名的四步骤犯罪分析方法,被称 为,分别指扫描,通过对以往案例的扫描来确认日常处理事件的 形态、分析,针对这些事件或问题的发生,详细分析其原因、回应 ,在问题的原因链中,及早发现新的干预方式,减少其在未来发生的概 率。应对策略中不排斥传统的刑事打击手段,但是可以考虑寻求有潜力或者更有 效的措施,以预防为优先、评估,评估干预的影响。如果这一干预 无效,就开始重复四步骤过程。“问题导向型警政”提出了一个重要的理念,就是 从“被动一打击型”的治安模式转变为“主动一预防型”的治安模式。在传统的 治安模式中,警察通常是比较被动的,要接到报案才会到案发现场。而在 中,警察可以通过对过去案件的分析,确认什么犯罪是重复发生的,什么群体是 重复犯罪的,什么地点是频繁发生同类型案件的,从而确定问题,针对这些问题 进行预先的防范,从而避免案件的重复发生【】。旅馆业网上摸排工作正是这一理 论的具体实践,公安机关借用计算机技术和网络技术,通过分析犯罪嫌疑人作案 手段特点、住宿登记情况、通讯记录、视频监控录像等,设定摸排条件,以锁定 犯罪嫌疑人,掌握其行动轨迹【】。例如,借助旅馆业治安管理信息系统,查询与 已知犯罪嫌疑人同住一个房问或同时住店、离店人员,是发现未知犯罪同伙的有 效方法,甚至是在更为广阔的时空范围内排查与已知犯罪嫌疑人行踪相伴随的人 员,从中锁定其犯罪同伙。 ..治理理论 治理理论与善治理论是世纪年代兴起的一种公共管理理论,治理是指公共管理硕士学位论文 官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序,满足 公众需要。其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民 的各种活动,以最大限度地增进公共利益。它的基本观点是:第一,公共管理主体 不限于政府,只要各种公共的和私人的机构行使的权力得到了公众的认可,就可 能成为在各个不同层面的权力中心。第二,在现代社会,国家正在对各种私人部 门和非政府组织逐步实现职能转移,从而使国家与社会之间、公共部门与私人部 门之间的界限和责任日益变得模糊起来。第三,各个社会公共机构在集体行为中, 形成了权力依赖和合作伙伴关系以及建立了协商沟通和交易机制,从而使各个参 与者最终形成一个自主自治的网络。第四,善治是国家和公民社会的一种新颖关 系,是两者的最佳结合状态。所谓善治就是使公共利益最大化的社会管理过程, 其本质是政府与公民对公共生活的合作管理。善治是国家权力向社会的回归,是 还政于民的过程,善治的实现依赖于政府与公民之间积极而有效的合作【。在公 共治理理论看来,旅馆业治安管理不仅仅依赖于公安机关,更依赖于行业自律, 积极培育和发展行业协会,既可以引导旅馆业逐步走向正规,又可以密切警民联 系,形成了互相监督、协调配合的行业氛围。 长沙市小旅馆治安管理研究 第章 长沙市小旅馆治安现状及治安管理问题 .长沙市小旅馆治安现状 据不完全统计,长沙市目前有近余家小旅馆。这些小旅馆大多以高校、 医院、市场、车站、码头为依托,依靠大量人流、物流、资金流生存。如:芙蓉 区的火车站、湘雅附二医院、东大门皮革市场,开福区的湘雅医院,岳麓区的湖 大、师大,雨花区的火焰大市场、高桥大市场、铁道学院、中南林业大学等。小 旅馆的经营业主大多为下岗职工、失地农民、社会闲散人员等无正当职业者,素 质相对较低,无其他经济来源,多数靠小旅馆的收入维持生计。客 房入住价位大 多数为.余元/晚不等,客源定位在中低收入消费人群,入住人员多为散客, 来自全国各地,成分复杂。部分小旅馆开办在中高档小区内,特别是“公寓式 小旅馆,住宿人员极为复杂,流动性大,通宵玩乐,给小区其他住户的安全和居 住品质造成了较大影响【 。在构建和谐社会,最大限度减少不和谐因素的时代背 景下,小旅馆治安现状堪忧。 ..违法犯罪较频繁 少数小旅馆业主由于受利益驱动,为获取丰厚利润,往往置法律法规于不顾, 对发生在小旅馆内的违法犯罪行为视而不见,知情不报,有的甚至主动帮助违法 犯罪人员逃避公安机关的打击和查处。一些小旅馆已经成为藏污纳垢、滋生“黄、 赌、毒”的重要场所,结伙赌博、卖淫嫖娼、吸毒贩毒的现象屡见不鲜。年 月,长沙警方破获一起在旅馆内聚众赌博的特大案件,当场抓获涉赌和参赌人 员人,收缴赌资万元。同时,因安全防范不到位导致的顾客财物被 盗、被 抢案件,因打架斗殴导致的伤害等案件时有发生。年月,长沙左家塘一宾 馆发生打斗男子遭数十人围殴事件。 ..违规经营较普遍 绝大多数小旅馆消防安全通道不畅,只有一个出入口。室内的房间之间用易 燃木板隔成,床位和其他物品也未经必要的消防处理。同时,缺乏必备的消防设 备和设施,有的用过期的灭火器应付检查,有的根本没有任何的消防设施和器材, 室内外电线陈旧、老化、私拉乱接,不符合安全条件。 年月日凌晨 时许,长沙市河西枫林一路西娜湾宾馆发生火灾,事故共造成人死亡,多人受 伤。此外,多数小旅馆原来均为居民私房,并不具备客房条件,经营业主为满足 商用客房要求对房屋结构进行了改造,有的还改变了房屋的承重结构,房屋存在公共管理硕士学位论文 质量安全隐患。如长沙高桥大市场对面的友谊村一间多平方米的居民房,竞被 房东用木板隔成了个小单间,每个小单间仅仅能容纳下一张床。 这些小旅馆无 法通过消防安全鉴定和房屋质量安全鉴定,不能申领到公安机关的《旅馆业特种 行业许可证》,属无证违规经营。据有关信息系统显示,截止年月份,长 沙市仍有家无证小旅馆。 ..安全制度未落实 小旅馆虽然大部分建立了内部安全管理制度,但形同虚设,特别是旅客住宿 实名登记制度未有效落实,无证住宿、一证多房、一证多人、不登记住宿、只报 号码住宿等现象仍然较多。许多旅馆业主对住宿登记制度缺乏足够认识,搞形式、 走过场,无所谓、不作为,不登不传、漏登漏传、有错不纠、将错就错等现象大 量存在,更有甚者,部分小旅馆为图方便省事,故意弄虚作假,每天将从业人员 或者其他人员的身份证件做为旅客住宿信息登录上传。小旅馆安全管理制度的不 落实,一方面为违法犯罪分子提供了藏身之所,如年月日晚,犯罪嫌疑 人罗维安在书院路冶金宾馆外,利用“干扰器将市民刘某停放的 比亚迪小车 偷走。月日,长沙警方将其抓获。经审讯,罗维安平时就住在长沙小旅馆中, 他昼伏夜出,多次利用“干扰器”盗窃市民车内财物。根据有关信息系统显示, ?三年间,长沙市公安机关在旅馆抓获逃犯人。另一方面,违法犯 罪分子入住旅馆没有留下任何线索,直接影响了公安机关的案件侦办。年 月日,长沙市东屯渡税务分局大楼发生特大爆炸案,造成人死亡、人受 伤。经查明,犯罪嫌疑人刘赘衡作案前就住在离案件现场不远的城中村“垃圾一 条街”中,这里没有落实任何身份登记,给公安机关案件侦办带来较大难度。 ..管理矛盾难调和 目前,公安机关对小旅馆的治安管理十分矛盾。一方面,随着经济的发展, 小旅馆的数量越来越多,且大多数是违法经营。另一方面,现行旅馆业行政许可 标准因门槛过高,使得小旅馆业主很难办到、也不愿意去办《旅馆业特种行业许 可证》,两者的矛盾难以调和。小旅馆达不到办证标准,就办不了 证;办不了证, 就是非法;既然非法,公安机关就必须打击。但实践证明,公安机关对小旅馆的 这种以取缔为主要手段的强硬性管理模式,实际效果不佳。如前两年,长沙市公 安机关取缔了一大批违法小旅馆,拘留了一大批违法经营业主,但小旅馆越取缔 越多,经营业主屡抓屡放、屡放屡抓,有的业主甚至被拘留多达次,被放出来 后,依然我行我素,重操日业【】。长沙市小旅馆治安管理研究 .长沙市小旅馆治安管理存在的主要问题 ..相关法律法规滞后 目前,我省旅馆业治安管理的法律法规依据主要有全国人大常委会颁布的《中 华人民共和国治安管理处罚法》、公安部《旅馆业治安管理办法》、《湖南省旅馆业 治安管理办法》和《湖南省旅馆业旅客住宿实名登记管理规定》等,这些法律法 规对我省旅馆业治安管理起到了较大的引导规范作用。但随着我省经济的快速发 展和人财物的频繁流动,旅馆业出现了诸多新问题,而法律法规尚未对此进行规 定,造成公安机关处于被动尴尬境地。一是《旅馆业治安管理办法》没有对旅馆 业的界定、旅业系统的安装、申领特种行业许可证的条件,旅馆的年审等问题予 以细化,导致公安机关管理没有法律依据。二是《旅馆业治安管理办法》有的条 款规定了禁则却没有规定相应罚则。如《旅馆业治安管理办法》第七条规定了旅 馆应当设置旅馆贵重物品保管箱或者保管室,却没有后续条款保障其实施。很多 旅馆张贴有“贵重物品请小心保管”之类的提示信息,在旅客发生财物被盗后, 旅馆业主就置身事外。三是上级公安机关对旅馆业治安管理的二些新要求没有相 关上位法的支撑。如上级公安机关规定所有旅馆都须安装旅馆业治安管理信息系 统,但《旅馆业治安管理办法》没有相关条款。四是现行的处罚力度偏轻,执法 程序繁琐。如《治安管理处罚法》第五十六条规定:旅馆业的工作人员对住宿的 旅客不按规定登记姓名、身份证件种类和号码的,或者明知住宿的旅客将危险物 质带入旅馆,不予制止的,处二百元以上五百元以下罚款。旅馆业的工作人员明 知住宿的旅客是犯罪嫌疑人员或者被公安机关通缉的人员,不向公安机关报告的, 处二百元以上五百元以下罚款;情节严重的,处五日以下拘留,可以并处五百元 以下罚款。以当前经济水平,难以对当事人起到应有的警戒作用。 ..日常治安管理不力 为顺应我国市场经济的发展,服务式管理、分级式管理、信息化管理等管理 模式在旅馆业日常治安管理中得到较好的应用,但公安机关在实践中仍然存在薄 弱环节,一是担负主要管理职责的基层民警工作任务极为繁重,承担着值班备勤、 执法办案、巡逻防范、社区管理、安全保卫等各项公安工作,时间和精力有限, 且警力的捉襟见肘直接制约了旅馆业治安管理成效。据了解,长沙市直接负责旅 馆业治安管理工作的民警不足余人,而长沙市小旅馆近家,数量还在不 断增长。二是日常管理方法单一,主要依靠集中清查、突击检查、上门检查缺频 度,网上巡查缺技能,查处打击缺震摄,宣传教育缺重点,组织培训缺效果。如 有些民警极少网上巡查,也不核查长期不传信息的旅馆“黑名单”,有些对旅业系 统断网多达十余天仍不知晓。三是管理方法简单陈旧,对小旅馆仍然采用强制性、公共管理硕士学位论文 灭火式的管理方法,很多旅馆业主和从业人员不但不配合公安机关进行管理,反 而千方百计逃避、消极应付公安机关检查。如有些民警为了实施处罚而对小旅馆 进行检查,存在钓鱼执法现象,旅馆业主颇有不满。 ..行业协会培育迟缓 行业协会是政府职能转变和权力释放的产物,改革开放以后,随着经济体制 改革和政治体制改革的深入,我国以行业协会为代表的社会中介组织发展迅速, 已初步形成了具有多种机构类别、多种组织形式和多种服务方式的行业协会体系, 其业务涉及生产、流通、消费、公共安全等多个领域。但是,由于公安机关行政 职能的特殊性和专业性,相比于行业协会在其他领域的发展,在公共安全领域中 行业协会的发展仍然处于起步阶段且较为滞后。长沙市虽于年月日成 立了特种行业治安协会,但行业覆盖率较低,基本是以大、中型场所为主,会员 相对数量少;且由于受我国有关行业协会建设的法律法规较为滞后;社会各方对 协会的地位、作用认识不足;政府职能转移不到位,影响协会职能的确定;协会 本身缺乏自治,内部管理水平低下以及人员整体素质不高等诸多因素的制约,行 业协会在治安管理中应有的作用没有得到有效发挥,公安机关在旅馆业治安管理 中既要“掌舵”又要“划桨的局面没有得到根本性的改变。且旅馆业从业人员 的积极性不高,在治安管理中处于被动应付状态,治安参与性难有实质性的提高。 ..纳入管理门槛较高 当前,虽然公安机关旅馆业行政许可已经不再收费,审批时限逐步压减,但 消防安全检查、房屋质鉴审核程序复杂,门槛较高,其中房屋质鉴大多由社会机 构承担,按面积计价收费,且每年鉴定一次,广大经营业主难以承 受,这是当前 无证小旅馆数量众多、屡禁不止的重要原因。湖南省公安厅《关于印发湖南省市、 县级公安机关行政许可实施程序的》湘公通号的规定中,将 房屋质鉴、消防安全检查作为公安机关核发《旅馆业特种行业许可证》的前置条 件。关于房屋质鉴:从建设规划管理部门角度来看,开办旅馆,所用于经营的房 屋在规划时必须是商业用地,房产证必须是经营性用房,居民住宅是不得用于经 营的,同时,对改变结构,以及老旧房屋的,必须进行房屋安全鉴定。而实际情 况是,无证小旅馆绝大多数是居民住宅改建而来,相关职能部门并未对此采取强 力措施予以纠正或制止。关于消防安全检查:根据《旅馆业治安管理办法》第三 条、《中华人民共和国消防法》第十五条等规定,开办旅馆,其房屋建筑、消防设 备、出入口和通道等,必须符合《中华人民共和国消防法》等有关规定。旅馆等 公众聚集场所在投入使用、营业前,建设单位或者使用单位应当向场所所在地的 县级以上地方人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查。未经消防安全检查 或者经检查不符合消防安全要求的,不得投入使用、营业。实际操作过程中,消长沙市小旅馆治安管理研究 防安全检查标准对于大多数床位以下的小旅馆而言,过于严格,难以达到。此 外,旅馆业治安管理信息系统的正常运转也需要一定开支,如购买计算机及配套 设备等硬件、二代身份证读卡器、软件调试及人员培训费、系统维护费等,部分 小旅馆业主难以承受。 ..行政执法难度较大 小旅馆的经营业主及从业人员大多系失地、进城务工农民,以及下岗工人、 退伍军人、困难群众,且多以此谋生,素质参差不齐,法律意识、安全观念普遍 淡薄,遇到执法部门查处,则串联上访,而地方党政领导一般都要求职能部门注 意执法尺度,确保稳定。《无照经营查处取缔办法》第八条也要求工商部门在查处 无照经营行为时要坚持查处与引导、教育与处罚相结合,特别是对失业下岗人员 要加强引导。各职能部门受各种因素制约,执法尺度难把握,执法难度大,难以 达到理想效果,既使短时间开展联合执法,依法集中查处取缔非法经营的小旅馆, 往往行动过后又大力反弹。公共管理硕士学位论文 第章 国内外小旅馆治安管理的经验借鉴 .国外治安管理的成功经验 小旅馆在欧美等国家也经历了一个快速发展、逐步规范的时期,到如今已经 形成较为成熟的管理体系,为我国小旅馆治安管理提供了诸多可鉴之处。 ..法律规范 在国外,旅馆业法律的产生,可追溯到中世纪的英国。当时城市之间相距很 远,道路荒?,旅行者容易受到盗匪的袭击。旅馆除了向客人提供食宿外,对保 护旅客的安全负有一定的责任。于是,有关管理职责的法律应运而生。现有的英、 美、法等国家的法律百科全书中,都有对“旅馆法”一词的注释,在该条目中详 细论述了旅客与旅馆有关接待、人身财物安全等方面的权利和义 务。日本的《旅 馆业法》中规定,饭店等住宿地有义务常备住宿人员名册,让客人登记姓名、住 址和职业等。日本政府还做出规定,从年月日起,在饭店和旅馆内住宿 的外国游客应在住宿名册上登记护照号码和国籍。此外,《旅馆业法》中还要求饭 店等保管好客人的护照复印件。美国有关饭店和旅馆的法律很多,包括从早期英 国判例和社会习惯演变而来的普通法的许多规则。目前,美国涉及饭店和汽车旅 店的法律包括了饭店经营者的法律权利、责任、债责有关的立法、条例、规则和 法院判决。具体规定了饭店与顾客如饭店接待顾客的责任和拒绝顾客的权利、 顾客的隐私权、饭店对顾客财物所负的责任、顾客死亡的处理等、饭店与其雇 员包括饭店雇员的工资和工时、反就业歧视、劳工关系等、饭店的一般业务 如顾客登记册、公共卫生和安全、饭店执照的发放、饭店内使用的音乐和电视 版权、防火等事项等、税收、反托拉斯、特许经营、会议和 团体合同等【】。 美国各州和地方法律往往要求饭店保存旅客住宿登记薄。例如,美国纽约普通商 业法规定,每家饭店经营者都必须将有关旅姓名、住地、入住与离店时间的记录 保存年。该法明确规定,允许饭店用原始记录的复印件形式保留登记内容。在 该国加利福尼亚州,许多城市规定饭店应当保存旅客住宿登记记录。在许多情况 下,此类法律要求旅客在登记卡上签字,以防止饭店采用“无纸化的入住”方式 【】 ..行业自律 当今,各国越来越强调政府作为服务者的角色参与管理,承认政府管理的有 限性,着重发挥政府的服务和协调功能。在一些发达国家,对旅馆的管理更多的长沙市小旅馆治安管理研究 是借助于行业自律的手段。如《国际饭店新章程》,就是国际旅馆业的一个国际条 约,成为各国遵守的国际惯例。此章程起草于年,并于年通过,至今 已经使用了多年。在德国、法国等西欧国家,政府非常重视行业 协会,通常由 政府组织社会各界专业人士对饭店业进行星级评定,评定后政府基本上不管理, 只在每年进行一次检查,且大多是暗访形式;饭店按照各种法律、法规,自行经 营,自生自灭。在美国,行业协会几乎涵盖所有的行业,美国商会%以上的会 员是雇员总数低于人的小型企业,这些势单力薄的小企业通过行业协会表达 意见和诉求,影响政府决策。行业协会大多有完备的组织机构和人员设置,职责 明确,服务职能不断完善优化。 ..社区警务 社区警务是对欧美各国警察部门影响最深远的一种警务战略。所谓社区警务, 根据休斯敦警察局的定义是指存在于警方与社区之间的一种相互作用的过程,其要 旨是警察和社区居民共同发现和解决社区问题【”】。伦敦、新加坡等地的警察机构非 常注重与社区的融合,都成立了专门的公共关系部门,负责协调警察与公众的关系, 制作大量的治安防范宣传品,放在社区公共场所供居民免费带走 学习,在社区经常 举办各类安全防范讲座,如旅客在旅馆遭受人身侵害和财产损失该如何求助、在旅 馆发现违法犯罪行为或线索该如何行动等,切实帮助社区居民提高安全防范水平。 “邻里守望是西方社区警务模式重要内容之一,也是情境犯罪预防策略中的一项 具体措施,它的涵义是通过建立密切的警民关系,广泛发动、组织和依靠社区居民、 构建严密的治安防控网络,共同预防和减少犯罪。美国于年就推行了“邻里 监督计划”,其旅馆入室抢劫案件的数量得到有效控制。在英国,邻里守望项目得 到广泛覆盖,如旅馆守望、校园守望、商业区守望等【引。 ..安保投入 良好的安全保卫措施在任何环境下都能促进经济业务的发展,旅馆业尤为突 出。以英国为例,大多数旅馆都安装了寻呼系统、闭路电视监控系统、内部通信联 络系统等,这些系统彼此相连,如旅馆使用内部通信系统时,闭路电视的监视器上 自动显示相应的摄像机传来的图像,如果保安人员在控制台或者 随身携带的传呼机 发出警报,则可迅速联动。此外,旅馆安装传呼系统,与保安设施如报警器相连, 当旅客遇到非法侵入或其他紧急情况,可以自动以字母、数字等信息传呼保安员, 通知他们发生了什么事。旅馆的磁卡处理系统和智能化控制系统也非常高效,在旅 客登记住宿时,就得到一张磁卡,磁卡有使用权限,能准确记录客人何时进入、离 开房间等。完备有效的安保设施利于旅馆对公共区域进行动态监控,有效地震慑了 违法犯罪。 公共臂理硕士学位论文 .我国小旅馆治安管理典型经验 ..法制化建设 年,经国务院批准,公安部发布实施了《旅馆业治安管理办法》,主要 内容包括:立法的目的:管理的范围;开办旅馆应具备的安全条件及办理程序; 治安保卫组织的设立;各项安全管理制度的制定;旅馆接待旅客登记、查验证件 的义务;公安机关的职责以及违规行为的处罚等。各省市结合本 地实际制定了一 些地方法规及规章,如《上海市旅馆业治安管理》、 《广东省旅馆业治 安管理规定》、 《湖南省旅馆业治安管理办法》等。随着社会经济的发展和人口 的频繁流动,旅馆特别是小旅馆的数量日益增多,各地纷纷将小旅馆纳入治安管 理范畴,出台政府规章予以规范, 年,湖南省公安厅在广泛调研的基础上, 经省政府法制办审核通过了《湖南省旅馆业旅客住宿实名登记管理规定》湘公 通 号,明确将无证旅馆纳入旅馆业规范管理,无证旅馆必须安装 旅业系统并上传住宿旅客信息。年,海南省制定《旅店式出租屋治安管理工 作指引》,规范无证小旅馆管理。 ..规范化管理 旅馆业行政处罚自由裁量基准制度对旅馆违反“四实”登记,公安机关可 以进行行政处罚。但是,对单一违法行为处罚自由裁量的幅度太大,民警不容易 把握,执法存在随意性。为此,浙江东阳市公安局制定出台了《关于进一步加强 旅馆业治安管理的若干规定》。区分单一违法行为的程度,实行分级处罚;区分 旅馆法人和从业人员责任,实行分类处罚;对旅馆存在重大安全隐患的,实行重 点整治【引。 旅馆前台登记操作人员上岗证制度。浙江岱山县公安局为了提高旅馆前台工 作人员的操作技能,制定了专门的工作规范并统一制发了上岗证。要求旅馆前台 工作人员有证方可上岗,累计处罚超三次即取消上岗资格证;同时明确了治安大 队、辖区派出所及旅馆业