我国暂予监外执行制度的研究（可编辑）

我国暂予监外执行制度的研究（可编辑） 我国暂予监外执行制度的研究 I j 尹 我国暂予监外执行制度研究 l chinese of inthe executing systemtemporary Study ? ?' ? 。’ sentenceoutside a prlson 专业名称:法律硕士 申请人姓名:杨建群 导师姓名及职称:杨方泉副教授 枷杠 答辩委员会 签名 : 馨奄 主席: ( l?rP-’I?7 委员 她易 , 云龙多乇 y、 答辩日期:沙’年，，月易旧 l 原创性声明 本人郑重声明:所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行 研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名: 腱群 El 日期:堋年『1月zl 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即:学校有权保留 有权学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图馆、院系资料室 被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印 或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名:昂建珲 导师妣耘历 El 日 日期:沙，，年六月幼 gq:纠年‘f月z 1日 论文目:我国暂予监外执行制度研究 专业:法律硕士 硕士生:杨建群 指导教师:杨方泉 摘 要 在我国，广义的罪犯监外执行包括:管制、缓刑、暂予监外执行、假释和剥 其中暂予监外执行是指由于某种特殊的原因，罪犯不适宜在夺政治权利等。 监狱 或者其他执行场所 执行而需要改变执行的时间或者地点的一种变更执行方 式。暂予监外执行制度涉及到行刑方式变更中的许多具体问题，是一项重要的刑 罚执行制度，它的设定和实施体现了我国惩罚罪犯与改造罪犯相结合和人道主义 ，有利于对罪犯的教育、感化、挽救，也符合行刑轻缓化、人道的刑事政策 化、 社会化的趋势。 随着司法实践的不断深入，对刑罚执行方面越来越关注，社区矫正作为非监 禁刑罚执行方式已经在多个省市试点开展。暂予监外执行作为我国刑罚执行尤其 是非监禁刑罚执行中的一项重要内容，许多具体问题和冲突仍有待于研究解决， 但当前对暂予监外执行制度的研究还不够深入。因此，研究暂予监外执行制度的 立法与司法实践现状，分析存在问题和冲突，进而探讨如何完善这一制度并充分 发挥其优越性，具有重要的实践意义。 本文首先对我国暂予监外执行制度的立法情况进行了综述，分析了我国暂予 监外执行制度的内涵、特点和存在问题;之后对我国暂予监外执行制度的实施程 序、监督以及暂予监外执行罪犯管理等方面司法实践中所存在的问题进行了探 讨;最后从立法和适用两方面针对如何完善我国暂予监外执行制度提出几点 粗浅 的建议和思考。 关键词:暂予监外执行、非监禁刑、探讨、完善 inthechinese of Title:Study systemtemporary asentenceoutside prison executing Master or:Juris Maj Jian Name:YangQun Supervisor:YangFangquan ABSTRACT In asentenceoutsideof include: control， China，the generalizedexecuting prison asentenceoutside and of prison,paroledeprivation probation，temporaryexecuting asentenceoutside isforsome politicalrights(temporaryexecuting prison special and to thetimeor offenderisnot forthe need reasons，the appropriateprison change of asentenceoutside the ofto place implementate(Systemtemporaryexecuting involveslotsof issuesandis and very configuration prison specific important，its oftheincarnatehumanitariancombinationofcriminalinOur policy implementation it’S to criminals( country(andpropitiouschange is about Withthe conceming developmentofjudicialpractice，thereincreasingly correctionsameansof the of as implementation executingpenalties，Andcommunity non-custodialsentencehasbeencardedoutinlotsof andcities( of provinces pilot the ofthe andconflictsremaintobestudiedand solved，but many specificproblems outside isnot studiesin asentence enough( temporaryexecuting prisonsystem it in is Therefore，More study nesessary( Inthis asentenceoutside of executing prisonsystem paper,Chinesetemporary were the inOUr reviewed，analyzedprobationsystem countrytemporarily legislation China tothe and in content，characteristics existingproblems;temporarilyprobation I afterthe ofthe implementationsystemprocedures，supervision,andtemporary in were offender discussed; and probationmanagementjudicialpractice，theproblems bothfromthe and onhowto Chinese application improve finally legislative executionofthesentenceoutside tomakeafew temporary prisonsystem suggestions andshallow thinking n executionofthesentenceoutside KeyWords:Temporary Discussion，Consummate III 目 录 摘 要(((„„„„(((„„„„„((„„„„„„„„„„((„(„„„((„ „„„„((„„„„„„((I ABSTRACT„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ „„„„„„„„„。? 目 录„„„„„„„„„„„((„„„„„„„„„„((„„„„(„„„(( „(? 引 言„„„。 第一章我国暂予监外执行制度的立法情况研 究„„„„„„„„„„„„„„„„3 第一节我国暂予监外执行制度的立法现 状„„„„„„„„„„„„„„((3 第二节我国暂予监外执行制度立法现状分 析„„„„„„„„„„„„„。6 第二章我国暂予监外执行制度司法实践情况探 讨„„„„„„„„„„„„。14 第一节我国暂予监外执行制度的司法实践情况„„„„„„„„„„„„14 第二节我国暂予监外执行司法实践存在问题探讨„„„„„„„„„„„17 第三章我国暂予监外执行制度的完 善„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(24 第一节我国暂予监外执行制度在立法方面的完善„„„„„„„„„„„24 第二节我国暂予监外执行制度在适用方面的完善„„„„„„„„„„„29 结 语„((„„((„„((„„„„„(„„((„„„„„„„„(„„(„„ „„„„„„„„(„„„„„„34 参考文 献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ „„„„35 后 记„(„„„„„„„(((„„((„„((„„„„„„„(((„„((„„„„(„„„(„„„„„„38 IV 在我国，广义的监外执行泛指被人民法院依法判处刑罚的罪犯，由于具有法 律所规定的某种特殊情况而变更刑罚执行场所和刑罚执行方式的一种刑罚制度。 其中广义的罪犯监外执行包括:管制、缓刑、暂予监外执行、假释和剥夺政治权 利等。狭义上的监外执行仅指暂予监外执行，是指“由于某种特殊的原因，罪犯 不适宜在监狱 或者其他执行场所 执行而需要改变执行的时间或者地点的一种 ”? 变更执行方式。 我国暂予监外执行制度作为一项重要的刑罚执行制度在新中国成立初期的 法律法规中即有具体规定。1954年8月26日政务院通过并于同年9月公布实施 的《中华人民共和国劳动改造条例》第37条、第60条对暂予监外执行作出了具 体规定。劳改条例公布实施以后，监外执行工作已经有法可依，相关部门也相继 作出一系列关于监外执行的司法解释性文件。但由于1957年以后特别是文革期 间，由于错误思想的影响，我国暂予监外执行制度所体现行刑人道主义的原则未 能在实际工作中得到真正体现。1979年7月，第五届全国人大通过了《中华人 民共和国刑事诉讼法》，其中第157条对监外执行作出了明确规定，此后监外执 行工作逐渐步入法制轨道，依法适用监外执行的工作中得到了较好的开展。有关 部门又作出了一系列规定、解释、通知。如1982年6月29日公安部发出《关 于 切实做好保外就医罪犯的监督考察工作的通知》;1987年2月20日最高人民法 院、最高人民检察院、公安部、司法部作出了《关于不允许监外执行的罪犯外出 ;1989年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部颁经商的通知》 布 了《关于依法加强对管制剥夺政治权利缓刑假释和监外执行罪犯监督考察工作的 通知》。1990年最高人民检察院、公安部、司法部颁布了《罪犯保外就医执行 办法》及附件《罪犯保外就医疾病伤残范围》，这是现行最完备的关于罪犯保外 就医的法规，也是目前我国办理罪犯保外就医的法律依据。九十年代以来，随着 改革开放的深入发展，行刑工作进一步法制化、规范化，刑罚执行取得了进一步 发展，与此同时，也出现了一些执法不严，疏于管理甚至滥用暂予监外执行的情 ?龙宗智、杨建广主编:《刑事诉讼法》，北京，高等教育出版社，2007年版，第396页。 况。对此，司法部陆续出台了若干规定，如《关于办理罪犯采用非法手段骗取保 、《关于罪犯保外就医执外就医期间不计入执行刑期的法律手续问题的批复》 法 活动中有关问题的批复》等。1994年12月29日由全国人大常委会第十一次会 议通过的新中国第一部有关监狱工作的部门法《监狱法》，其中从罪犯收监和服 刑期间刑罚执行两个角度确立了暂予监外执行的法律地位和法律特征，为我国的 暂予监外执行工作提供了最直接的法律依据。1997年1月1日起施行的刑事诉 讼法对暂予监外执行工作的规定更加具体明确，对适用对象加以一定限制，并对 适用条件、监管以及人民检察院对暂予监外执行的法律监督都作了明确规定，从 而形成了我国暂予监外执行制度的法律渊源。依据我国现行的法律规定，暂予监 外执行是指被人民法院依法判处拘役、有期徒刑的罪犯，由于出现了法律规定的 某种特殊情形，不适宜在监狱或者拘役所的监禁状态下执行刑罚，依法适用暂时 在监狱或拘役所外执行刑罚的制度。随着司法实践的不断深入，我国于2003年 7月正式开始实行社区矫正工作试点工作。这是对当前世界行刑社会化趋势所作 出的积极应对，也是我国刑罚执行制度的新探索。目前我国司法实务界把社区矫 正定位为刑罚的执行方式，即社区刑罚。从最高人民法院、最高人民检察院、 司 法部、公安部联合下发了通知以及其他司法文件来看，社区矫正适用于五种人， 即被判处管制、缓刑、假释、暂予监外执行、剥夺政治权利的犯罪分子。社区矫 正的试点实施对于推动暂予监外执行的完善所具有的许多正面功效不容置疑，但 在由于其毕竟是刚刚起步，仍然属于新事物，在实践中仍存在很多问题和有待完 善的方面，需要谨慎地推行。 我国暂予监外执行制度的设定和实施体现了我国惩罚罪犯与改造罪犯相结 合和人道主义的刑事政策，有利于对罪犯的教育、感化、挽救，也符合行刑轻缓 化、人道化、社会化的趋势。从而实现刑事政策的根本目的，即“保障自由与人 权、保护秩序与安全、实现公平与正义。”?同时对暂予监外执行制度的研究还 不够深入，实践中仍有许多具体问题和冲突不断显现。因此，研究我国暂予监外 执行制度的立法与司法实践现状，分析存在问题和冲突，进而探讨如何完善这一 制度并充分发挥其优越性十分必要。本文着重从立法和适用的角度分析我国暂予 监外执行制度的现状和存在问题，并提出几点建议和思考。 ?曲新久著: 《刑事政策的权力分析》，中国政法大学出版社2002年版，第72页。 2 我国暂予监外执行制度的立法情况研究 第一章 第一节我国暂予监外执行制度的立法现状 一、我国暂予监外执行的相关法条综述 在我国，暂予监外执行是刑事诉讼法和监狱法中规定的变更刑罚执行的重要 法律制度之一。根据《刑事诉讼法》第二百一十四条、第二百一十五条、第二百 《监狱法》第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八一十六条以及 条的 规定，对于被判处有期徒刑和拘役的罪犯，如果具有有严重疾病需要保外就医的、 怀孕或者正在哺乳自己婴儿的、生活不能自理且适用暂予监外执行不致危害社会 的等三种情形之一的，可以暂予监外执行。对于适用保外就医可能有社会危害性 或者自伤自残的罪犯，不得保外就医。对于罪犯确有严重疾病，必的罪犯， 须保 外就医的，必须由省级人民政府指定的医院开具证明文件，依照法律规定的程序 审批。发现保外就医的罪犯不符合保外就医条件的，或者严重违反有关保外就医 的规定的，应当及时收监。暂予监外执行的罪犯由居住地公安机关执行，执行机 关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。检察 批准暂予监外执行的机关应当将批准的机关对暂予监外执行进行法律监督， 决定 抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起 一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关，批准暂予监外执行的机关 自收到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查。暂予监外执 行的情形消失后，罪犯刑期未满的，应当及时收监。罪犯在暂予监外执行期间死 亡的，应当及时通知监狱。刑事诉讼法和监狱法对暂予监外执行的适用对象、适 用条件、监管、收监、法律监督等方面都作了明确规定，从而形成了我国暂予监 外执行制度的法律渊源。 二、我国暂予监外执行相关规定综述 目前我国关于暂予监外执行规定的比较分散，主要见于最高人民法院印发的 司法解释，以及最高人民法院、司法部、公安部、最高人民检察院印发的部门规 章或者相关规范性文件。 一 最高人民法院印发的关于暂予监外执行的相关规定 根据最高人民法院《关于执行 中华人民共和国刑事诉讼法 若干问题的解 释》第三百五十三条规定，被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，有刑事诉讼法第二 百一十四条第一款或者第五款规定的情形之一，由人民法院决定暂予监外执行 的，人民法院应制作《暂予监外执行决定书》，载明罪犯基本情况、判决确定的 罪名和刑罚、决定暂予监外执行的原因、依据等内容，并抄送人民检察院和罪犯 这是关于人民法院在判处罪犯刑罚的同时，因发现其具居住地的公安机关。 有暂 予监外执行的情形而决定的暂予监外执行的情况。 二 多部门联合印发的关于暂予监外执行规定概述 1990年12月由司法部、最高人民检察院、公安部印发的《罪犯保外就医执 行办法》规定，对于监狱内服刑的罪犯，符合刑事诉讼法规定的监外执行条件的， 可以暂予监外执行。暂予监外执行由监狱提出书面意见，报省、自治区、直辖市 监狱管机关批准。批准机关应当将批准的暂予监外执行决定通知公安机关和原判 法院，并抄送人民检察院。暂予监外执行罪犯有居住地公安机关执行。原关押监 狱应当及时将罪犯在监狱内改造情况通报负责执行的公安机关。暂予监外执行的 刑期未满的，负责执行的公安机关应当及时通知监狱收监;刑情形消失后， 期届 满的，由原关押监狱办理释放手续。罪犯在暂予监外执行期间死亡的，公安机关 应当及时通知原关押监狱。《罪犯保外就医执行办法》中还规定了罪犯保外就医 疾病伤残范围，用以明确患有严重疾病的罪犯的患病。 2003年7月由最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部联合制定 下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》将包括暂予监外执行罪犯在内 的五 种罪犯纳入社区矫正的适用范围。并要求:人民法院要严格准确地适用刑事法律 和刑事司法解释，依法充分使用非监禁刑刑罚和减刑、假释等鼓励罪犯改造、 在判处非监禁刑、减刑、假释工作中，可以征求有关自新的刑罚执行措施。 社区 矫正组织的意见，并在宣判、宣告后，将判决书、裁定书抄送有关社区矫正组织。 人民检察院要加强法律监督，完善刑罚执行监督程序，保证社区矫正工作依法、 公正地进行。司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试 点工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人 4 员的教育改造和帮助工作。街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工 作。监狱管理机关要依法准确适用暂予监外执行措施，对符合假释条件的人员要 及时报请人民法院裁定假释，并积极协助社区矫正组织的工作。公安机关要配合 司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察，依法履行有关法律程序。对 对 违反监督、考察规定的社区服刑人员，根据具体情况依法采取必要的措施; 重新犯罪的社区服刑人员，及时依法处理。 三 由公安机关、司法部印发的关于暂予监外执行的相关规定 1998年5月由公安部印发的《公安机关机关刑事案件程序规定》第二百九 十一、二百九十二、二百九十三、二百九十四、二百九十五条的规定，对于 被判 处有期徒刑或者拘役的罪犯符合有严重疾病需要保外就医的等条件之一的，由省 级人民政府指定的医院开具证明文件，由看守所、拘役所报经县级以上公安机关 对罪犯暂予监外执行。并将《暂予监外执行通知书》交被暂予监外执批准， 行的 罪犯和罪犯居住地派出所，同时将《暂予监外执行决定书》送同级人民检察院一 暂予监外执行的罪犯违反法律、行政法规和公安部制定的有关规定尚未构成新的 犯罪的，由公安机关依法给予治安管理处罚。暂予监外执行的情形消失后，罪犯 负责执行的派出所应当及时与监狱、看守所、拘役所联系，予刑期未满的， 以收 监。《公安机关办理刑事案件程序规定》中还对,种情况进行了明确，即人民法 院在判决时并未发现罪犯应当暂予监外执行，而是监狱在对公安机关送交的罪犯 进行人监身体检查时，发现其有暂予监外执行的情形而拒绝收监。对于这种情况 的处理，根据第二百七十六条规定:“将罪犯交付执行，监狱不予收监的，公安 对于决定收监机关应当提请交付执行的人民法院作出是否收监执行的决定。的， 应当将罪犯交付监狱执行;对于决定暂予监外执行的，由看守所将罪犯交付罪犯 居住地公安机关执行。”1995年9月司法部印发的《关于罪犯保外就医执法活 动中有关问题的批复》中要求:“对于保外就医期限已满，未经当地公安机关批 准，擅自离开原居住地，致使不能及时收监执行的罪犯，监狱 未成年犯管教所 应按脱逃犯对待，及时通知有关公安机关，并积极协助公安机关，尽快将其追回。 对构成犯罪的罪犯，应依法追究其刑事责任，并追究取保人的责任。"，“确因 监狱警察工作失职致使罪犯保外就医超过批准期限的，超期期间应计入执行刑 期。有关追究失职人员责任问题，按照有关法律规定办理。” 第二节我国暂予监外执行制度立法现状分析 一、我国暂予监外执行制度的内涵 从我国暂予监外执行的适用对象来看，暂予监外执行的对象是被判处有期徒 刑或者拘役刑的罪犯。死刑缓期执行、无期徒刑罪犯在依法被减为有期徒刑后， 可以适用暂予监外执行，在未被减为有期徒刑之前，不得适用暂予监外执行。 从我国暂予监外执行的适用条件来看，根据目前我国的法律规定，暂予监外 执行有三种情形:一是有严重疾病需要保外就医的;二是怀孕或者正在哺乳自己 婴儿的妇女;三是生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。符合上述 三种情形之一的，即可暂予监外执行。司法实践中适用最多的是第一种情况。 从我国决定暂予监外执行的单位看，暂予监外执行的罪犯有三种:一是人民 法院在判决作出的同时决定的;二是由省、自治区、直辖市的监狱管理局决定的; 三是由公安机关决定的。其中第一种情况是由人民法院在作出判决的同时决定暂 不收监执行，第二、三种情况是在罪犯服刑过程中决定改为暂时监外服刑。由人 民法院决定的暂予监外执行，是指对被判刑人本来应当以监禁方式执行刑罚，因 其符合暂予监外执行的条件，由作出生效判决的人民法院决定以非监禁方式 执行 刑罚。这是关于人民法院在判处罪犯刑罚的同时，因发现其具有暂予监外执行的 情形而决定的暂予监外执行。由省、自治区、直辖市监狱管理局或者公安部门决 是指对正在监狱、看守所、拘役所以剥夺自由方式执行定的暂予监外执行， 刑罚 的罪犯，因其具有了暂予监外执行的情形，而由服刑地的监狱管理机关或者公安 机关决定以限制自由的方式执行刑罚。 从我国暂予监外执行的行刑主体来看，目前刑事诉讼法、监狱法的相关条款 规定了暂予监外执行的行刑主体是公安机关，同时依靠基层组织或者罪犯的原所 在单位协助进行监督。但在部分开展社区矫正工作的试点地区中，根据由最高人 民法院、最高人民检察院、司法部、公安部联合制定下发的《关于开展社区矫正 试点工作的通知》要求司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社 区矫正试点工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，街道、乡镇司 法所要具体承担社区矫正的日常管理工作。而公安机关负责配合司法行政机关依 法加强对社区服刑人员的监督考察，依法履行有关法律程序。这也使得在社区矫 6 正试点的地区，司法行政部门成为了事实上的暂予监外执行行刑主体。 从我国暂予监外执行的法律监督主体来看，相关法律规定都明确了检察机关 具体而言，监所检察部门负责监督保外就是暂予监外执行法律监督的主体。 医的 程序和保外就医的实体进行审查监督。程序审查主要包括:审查保外就医的罪犯 是否符合保外就医的条件、保外就医的手续是否按照法律规定程序审批等问题 等。对保外就医的实体监督主要包括:通过检察技术监督保证保外就医工作的准 确，审查保外就医罪犯的病情是否符合《罪犯保外就医疾病伤残范围》;审查医 院出具的诊断证明内容是否真实;对已保外就医的罪犯定期复检，看其保外就医 的条件是否消失。此外还包括对不具备保外就医条件的罪犯书面建议批准机关进 行核查并撤销决定;发现保外就医条件消失后，及时建议执行机关予以收监;对 在保外就医中弄虚作假、徇私舞弊的司法人员及国家工作人员进行立案侦查等工 作内容。 二、我国暂予监外执行制度的特点 一 行刑人道化的本质特点 对于人类社会来说，人是最有价值的，把人当作最高价值的思想体系就是人 随着社会的发展和进步，人道主义已经成为人们的共识和追求目标。道主义。 “在 刑法中最根本、最重要的要求可以归结为一罪犯也是人。”?作为社会中的人，被 监禁的罪犯也应具有作为人的基本尊严，其基本权利不受非法干预。如果出现不 利于维护罪犯基本尊严和基本权利的条件时，国家刑罚权力应让于人的基本尊严 和权利，这就是刑罚中人道的应有之义。 “要把罪犯当作人看待，充分尊重其人格尊严，不体罚虐待罪犯，实行文明 管理，保证其享有各项法定权利，切实关心日常生活并给予相应的物质保障。刑 事法律是以人权为基础的，在行刑法律运作领域中，罪犯人权保护具有特定的法 律意义。"圆由法定的暂予监外执行的条件可以清楚地看出，不管是对于患有严 重疾病需要保外就医的罪犯，怀孕或者正在哺乳自己婴儿的罪犯，还是生活不能 自理的罪犯，所体现的都是行刑的社会主义人道性原则。同时，法律也明确规定， “对于适用保外就医可能有社会危险性的，或者自伤自残的罪犯，不得保外就 ?陈兴良:《刑法哲学》，中国政法大学出版社1993年版，第10页。 ?王利荣: 《行刑法律机能研究》，法律出版社2001年版，第151页。 7 医”、“发现被保外就医的罪犯不符合保外就医条件的，或者严重违反有关 保外 就医的规定的，应当及时收监"。说明必须要确保罪犯在监外执行期间不致危害 社会，否则，即使符合暂予监外执行的条件，也不得暂予监外执行，这也体现了 对社会公共利益的保护。 我国的暂予监外执行制度正是监禁刑执行过程中在符合法定条件时基于人 道性而采用的例外变通。其着眼点是在于行刑方式的变更，在罪犯生存和健康等 人类基本权利受到威胁并失去危害社会可能的时候，按照人道主义的原则对其采 取非监禁的方式，这明确体现了我国的刑罚执行方式在法定的条件下会为了保障 符合法定条件罪犯的基本人权而进行变更调整。因此从根本上来说，行刑人道化 是我国暂予监外执行制度的本质属性。 -- 行刑方式变更的暂时性的特点 如前所说，暂予监外执行的决定部门有三个。而不论是由哪个部门决定暂予 监外执行，都仅仅是行刑方式的变更，并不改变罪犯的身份，而且都是暂时的， 久性。正如《刑事诉讼法》第二百一十六条所规定，“暂予监外执不具有永 行的 情形消失后，罪犯刑期未满的，应当及时收监”。行刑方式变更的暂时性，是暂 予监外执行制度显著的特征。 三 行刑社会化的特点 “自由刑曾被誉为近代刑罚之花而收到普遍青睐。在其确立之初，人们确实 曾经对自由刑寄予过厚望，认为自由刑不夺命，不伤体，不亏财，能够实施矫正 计划使罪犯改过自新，并且具有可分割性，能够适应惩治不同犯罪的需要。但随 着自由刑的广泛运用，自由刑不仅未能有效地威慑潜在的犯罪者，也未能实现使 罪犯重返社会的理想。"?刑事诉讼法所规定的对于暂予监外执行的罪犯，由居 基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督;社区矫住地公安机关执行， 正试 点地区所要求司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正 试点工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，街道、乡镇司法所要 具体承担社区矫正的日常管理工作;以及各试点地区在实践过程中组织机关团 体、民间组织和社会志愿者开展了对暂予监外执行罪犯的管理、监督、教育和帮 助，都体现了行刑社会化的特点。通过弱化行刑机构的封闭性，加强罪犯、行刑 机关与社会的联系，促进罪犯符合社会正常生活的信念和人格，使其与社会发展 ?梁根林: 《刑罚结构论》，北京大学出版社，1998年版，第99页。 8 保持同步，并最终顺利回归社会。 四 刑罚个别化的特点 刑罚个别化就是根据罪犯的个人情况，有针对性地规定和适用相应的刑罚， 以期有效地教育和改造罪犯，预防犯罪的再次发生。当代世界多个国家刑法典都 体现了刑罚个别化的原则。在刑罚执行过程当中，刑罚个别化是指应当根据罪犯 的人身危险性即再犯可能性的大小以及社会生活需要而给予个别处遇。?暂予监 外执行制度正是体现了在刑罚执行过程中根据犯罪人的人身危险性即再犯可能 性的大小以及社会生活需要而给予个别处遇的刑罚个别化原则，根据犯罪人不同 情况，对于行刑过程中因身体状况不适宜继续采用监禁执行刑罚的罪犯采用的非 监禁的刑罚执行方式。 五 行刑经济化的特点。 “据统计，我国每一个罪犯年均人头费不低于5000元，已经超过国家培养 一名大学生的一年费用，如果以全国百万罪犯数字计算，我国每年在罪犯改造上 ?暂予监外执行制度对于有效的降低我国如此庞大的投入就需500亿元。" 的行 刑成本，提高行刑效率，以最小的投入来获得最大的社会效益有着显著作用。实 现“从一个给定的投入量获得最大的产出，即以最少的资源消耗取得同样多的效 果，或以同样的资源消耗取得更大的效果"@把符合暂予监外执行条件的罪犯放 在社区进行矫正和治疗，既可以充分利用社会资源和社会力量，提高改造质量， 又可以合理配置资源，利用社会上专业促进罪犯改过向上和重新融入社会， 资源 对患病罪犯进行治疗、护理，有效减少在监狱关押所带来的治疗、护理、防范等 压力，使监狱更好地做好监禁罪犯的改造工作，从而使各项资源得以更有效的运 用，实现行刑经济化。 三、我国暂予监外执行立法问题分析 暂予监外执行制度作为一种行刑方式的变更制度，虽然在总结司法实践和立 法经验的基础上使其不断得到完善，显示了行刑方式的灵活性和行刑的社会主义 人道性，但在涉及罪犯暂予监外执行的具体规定上尚有互悖或疏漏之处并由此产 生一些现实问题。具体体现在: ?马克昌主编: 刑罚通论》，武汉大学出版社1999年版，第507页。 ?陈晓明: 《西方国家的社区处遇及对我们的借鉴意义》， 《犯罪与改造研究》2002年lO期，第41页。 ?张文显: 《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社，1993年版，第273页。 9 一 暂予监外执行的罪犯的范围不一致。1997年1月1日起施行的新《刑 事诉讼法》第214条规定明确了暂予监外执行的对象只限于判处有期徒刑和 拘役 的罪犯。但1994年12月29日公布并施行的《中华人民共和国监狱法》第25条 规定:“对于判处无期徒刑、有期徒刑在监内服刑的罪犯，符合刑事诉讼法规定 的监外执行条件的，可以暂予监外执行”;1990年制定印发的《罪犯保外就医执 行办法》第2条规定:“对于被判处无期徒刑、有期徒刑或者拘役的罪犯，在改 造期间有下列情形之一的，可准予保外就医”。这与新刑事诉讼法的规定显然是 不一致的。虽然按照新法优于旧法的原则，可暂予监外执行罪犯的范围，应依据 但对于原判无期徒刑和死刑缓期两年执行而又身新刑事诉讼法的规定办理， 患严 重疾病短期内有死亡危险的罪犯，一律不准保外就医也难免有违人道精神。并且 在当前司法实践中尚无新法规情况下，监狱系统仍执行《罪犯保外就医执行办 法》，这又不免有违新刑诉法精神。 二 对暂予监外执行罪犯的取保人不履行保证义务所应承担法律责任没有 明确具体的规定。对暂予监外执行罪犯的取保人，除《罪犯保外就医执行办法》 就其范围与资格有“与罪犯家属联系，办理取保手续"及“取保人应当具备管束 和教育罪犯的能力，并有一定经济条件”等笼统规定外，其他法律法规或司法解 释对取保人的义务及不履行义务所应承担的法律责任均无任何明确规定。而实践 中确有部分取保人责任感缺失，认为暂予监外执行罪犯的脱管或重新犯罪和自己 无关，导致取保人不发挥任何监督作用，有取保人和没有取保人一个样。甚 至还 有个别取保人不仅不履行保证义务，还包庇、纵容或资助暂予监外执行罪犯逃避 监狱或公安机关的监督考察或收监追捕，但现行法律规定中缺少对取保人不履行 保证义务的制裁措施。 -- 现行的法律仅规定了人民法院对符合暂予监外执行条件的可以直接决 定暂予监外执行，但缺乏对于罪犯在交付执行前对罪犯暂予监外执行的提起、鉴 定等程序以及承担主体。所以司法实践中本应在交付执行前阶段进行的暂予监外 执行工作往往被搁置，造成送押罪犯的公安机关和监狱就罪犯是否应收监执行出 现争议。同时多数监狱医院由于不是省级人民政府指定的鉴定医院，不具备就罪 犯病情是否符合暂予监外执行条件开具证明文件的资格，所以很难迅速准确出具 拒收说明，使得符合条件的罪犯不能及时暂予监外执行。 四 根据2003年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合 10 发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》要求，应当将暂予监外执行的执行 主体和工作主体适当分开，暂予监外执行的具体工作主要由司法行政人员承担。 与公安系统对应地，各级司法行政机构自上而下建立专门部门并设置专门工作人 员，负责对罪犯的暂予监外执行工作。县、市、区司法局内应设立基层的暂予监 外执行机构，基层司法所直接、具体负责对暂予监外执行罪犯的管理、教育、考 察、监督以及帮助和服务工作。公安机关配合司法行政机关依法加强对暂予监外 执行罪犯的监督管理，依法履行有关法律程序。对违反管理监督规定的暂予监外 执行罪犯，根据具体情况依法采取必要的措施;对重新犯罪的暂予监外执行罪犯， 及时依法处理。按照《通知》精神，明确由司法行政机关牵头组织成立专门机构 代替公安机关行使对暂予监外执行罪犯的监管职能，但是规定本身与现行的刑 法、刑事诉讼法规定暂予监外执行罪犯由公安机关执行不一致，直接影响到基层 ’( 社区矫正机关的合法性和强制力。 五 目前法律对于暂予监外执行期间或期满后，故意躲避监督、考察或收 监，下落不明又未重新犯罪的罪犯惩罚措施不完善。对此类罪犯，目前只是依据 《罪犯保外就医办法》对其未经批准擅自外出的期间不计入执行刑期，而无其他 惩办措施。虽然司法部监狱管理局 95 司狱字第166号对陕西省监狱局的批复 中要求监狱对此类罪犯“按脱逃对待"，在司法实践中，确有将保外就医罪犯擅 自外出，至保外就医期满仍不回归的行为视为脱逃行为，将其尚未执行的刑罚和 脱逃罪所判处的刑罚实行数罪并罚。?但在罪刑法定原则下，因为脱逃罪的主体 是依法被关押的罪犯，罪犯在保外期间并未被关押，其擅自外出不归的行为是否 构成脱逃罪存在争议。在涉及罪与非罪问题上司法部监狱管理局“按脱逃对待" 这一要求显然不具有效力，这使得部分暂予监外执行罪犯公然不经批准擅自 外 出，妨碍对其监督考察或收监却没有得到应有的惩戒。 六 法律中涉及人民检察院法律监督方面程序的某些环节还不够清楚，有 进一步明确之必要。新修订的《刑事诉讼法》中第二百一十五条对于检察机关在 从而使这一制度在程序方面更加暂予监外执行中的法律监督问题进行规定， 完 善。但是，也正是在这一环节上还有些不够清楚之处。《刑事诉讼法》第二百一 十五条是在吸收《监狱法》第二十六条第二款内容的基础上增补的，其目的在于 与《监狱法》的规定相衔接。根据本规定，批准暂予监外执行的机关应当将批准 ?参见王秉中主编: 《监所执法实务》，法律出版社，2003年版。 ll 的暂予监外执行决定抄送人民检察院。“人民检察院认为暂予监外执行不当的， 应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关，批 准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重 ’’可见刑事诉讼法强调了事后监督的原则，事后监督的不足在于违新检查。 法 的危害后果已经发生，纠正的难度大、时间长，而且容易导致不必要的民事、行 政诉讼问题的发生;同时根据法律规定，检察机关认为暂予监外执行决定不当， 应当在接到决定书后一个月内提出纠正，但对于在法律规定的期限过后，检察机 关发现决定不当时应当如何进行纠正没有作出明确规定。此外，批准机关关于批 准暂予监外执行的决定生效、执行的日期还存有问题。目前司法实践中通常的做 法是从批准之日起立即生效、执行。但立即生效、执行后，如果人民检察院在法 定期限内提出了“认为暂予监外执行不当的"书面意见，批准机关“重新核查"( 如果认为人民检察院的意见正确，就要把已经生效并正在执行的暂予监外执行的 决定收回，将罪犯重新收监。将刚生效、执行不久的决定收回作废，这样明显降 低了决定的严肃性。因此其程序有待于作进一步规定。 七 法律中涉及关于延长保外就医期限的手续问题的规定尚不完善。根据 《罪犯保外就医执行办法》第十二条规定，对于实行保外就医的罪犯，“根据罪 犯病情，可以一次批准决定保外就医时间半年至一年。期满前，监狱应当派干警 实地考察或者发函调查。保外就医罪犯病情经县级以上医院证明尚未好转的，由 监狱提出意见，报省、自治区、直辖市监狱管理局批准，办理延长保外就医期限 手续，每次可以延长半年至一年。"根据这一规定，当保外就医期满前监狱以发 罪犯若想延长保外就医期限，只要函的方式调查保外就医犯的病情变化时， 到县 级以上医院开一个病情尚未好转的证明寄往监狱，监狱就可以以此证明到省、自 治区、直辖市的监狱局办理延长保外就医时间的手续。这一规定与此前决定暂予 监外执行需省级人民政府指定医院鉴定的规定相比显然要求过宽并存在漏洞。尚 须尽快完善相关规定，以确保暂予监外执行制度的严肃性。 八 法律中涉及办理罪犯采取非法手段骗取保外就医期间不计入执行 刑期 法律手续的规定需进一步完善。有关执法机关的解释规定:“罪犯采取非法手段 骗取保外就医期间不计人执行刑期。原关押监狱发现罪犯骗取保外就医的情况 应立即将罪犯收监，并提出该罪犯保外就医期间不计入执行刑期的意见，后， 报 请省监狱管理局作出决定后，在执行通知书和释放证明书上注明扣除时间和新的 12 刑期截止时间，并将省监狱管理局的决定报原判人民法院和驻监检察机关。"本 解释关于罪犯采取非法手段骗取保外就医期间不计入执行刑期的意见是正确的， 报请省监狱管理局的程序也是必要的，值得商榷的问题是，省监狱管理局是否有 权作出决定改变原执行通知书载明的刑期截止时间，因此有待于相关法律规定进 一步完善。 九 法律对暂予监外执行罪犯提请减刑、假释程序应作特殊规定。根据刑 刑事诉讼法的规定，罪犯在执行期间确有悔改或者立功表现，应当依法法、 予以 减刑、假释时，由执行机关提出建议书，报请执行机关所在地中级以上人民法院 裁定。但从实际情况看，罪犯暂予监外执行后，即使其在执行期间确有悔改或立 功表现，法律法规也没有明确其提请减刑的程序。因此应完善暂予监外执行罪犯 提请减刑、假释的相关法律规定。 第二章我国暂予监外执行制度司法实践情况探讨 第一节我国暂予监外执行制度的司法实践情况 一、我国暂予监外执行的的实施程序 一 由人民法院决定的暂予监外执行实施程序 最高人民法院《关于执行 中华人民共和国刑事诉讼法 若干问题的解释》第 即对于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，有刑事诉讼法三百五十三条规定， 第二 百一十四条第一款或者第五款规定的情形之一，人民法院决定暂予监外执行的， “应制作《暂予监外执行决定书》，载明罪犯基本情况、判决确定的罪名和刑罚、 决定暂予监外执行的原因、依据等内容，并抄送人民检察院和罪犯居住地的公安 "对于人民法院在判决时并未发现罪犯应当暂予监外执行，而是监狱机关。 在 对公安机关送交的罪犯进行入监身体检查时，发现其有符合暂予监外执行的情形 而拒绝收监，对于这种情况的处理，《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百 七十六条有明确规定:“将罪犯交付执行，监狱不予收监的，公安机关应当提请 交付执行的人民法院作出是否收监执行的决定。对于决定收监的，应当将罪犯交 对于决定暂予监外执行的，由看守所将罪犯交付罪犯居住地公付监狱执行; 安机 关执行。" 二 由罪犯服刑地的监狱管理机关决定的暂予监外执行实施程序 根据《刑事诉讼法》二百一十四条、《监狱法》第二十六条、第二十七条和 司法部、最高人民检察院、公安部印发的《罪犯保外就医执行办法》等规定，对 于正在监狱服刑的有期徒刑犯，发现其身患严重疾病需要保外就医或者生活不能 自理需要暂予监外执行的，其处理程序是: 1(由罪犯所在监狱监区或分监区区务会讨论通过，报狱政科讨论并邀请驻监 狱的检察院 组 人员列席参加，初审同意后，进行病残鉴定。 2(由省级人民政府指定的医院开具证明文件。证明文件应由医院业务院长签 字，加盖公章，并附化验单、照片等有关病历档案。 14 3(对于符合暂予监外执行情形的，监狱应当填写《罪犯保外就医征求意见 书》，征求罪犯家属所在地公安机关意见，并与罪犯家属联系，办理取保手续。 取保人和被保人应当在《罪犯保外就医取保书》上签名或者盖章。 4(对需要保外就医的罪犯，由监狱填写《罪犯保外就医审批表》，连同《罪 犯保外就医征求意见书》、有关病残鉴定和当地公安机关意见，报省、自治区、 直辖市监狱局审批。同时将上述副本送给担负检察任务的派出机构。监狱局批准 同意保外就医的，应将《罪犯保外就医审批表》副本3份送交报请审批单位。 5(对批准保外就医的罪犯，监狱应当办理出监手续，发给《罪犯保外就医证 明书》，并对罪犯进行遵纪守法和接受公安机关监督的教育，同时，应将《罪犯 保外就医审批表》、《保外就医罪犯出监所鉴定表》、人民法院判决书复印件或 者抄件，及时送达罪犯家属所在地的县级公安机关和人民检察院。 6(保外就医罪犯由取保人领回到当地公安机关报到。保外就医罪犯在规定时 间内不报到的，公安机关及时通知其所在的监狱，由监狱负责寻找。 ，j 三 由公安机关决定的暂予监外执行的实施程序 根据《刑事诉讼法》二百一十四条、《监狱法》第二十六条、第二十七条和 司法部、最高人民检察院、公安部印发的《罪犯保外就医执行办法》、《公安机 关机关刑事案件程序规定》第二百九十一条、二百九十二条等规定，对于看守所 留所服刑的有期徒刑犯，以及监狱拒收而法院因某种原因未决定暂予监外执行的 罪犯，发现其身患严重疾病或久治不愈的需要保外就医或者生活不能自理需要暂 予监外执行，而由公安机关批准决定暂予监外执行的，其处理程序是: 1(由罪犯所在的看守所讨论通过，并邀请驻看守所的检察室人员列席参加， 初审同意后，进行病残鉴定。 2(由省级人民政府指定的医院开具《司法医学鉴定书》。该证明文件应由医 院业务院长签字，加盖公章，并附化验单、照片等有关病历档案。 3(对于符合暂予监外执行情形的，看守所应当填写《罪犯保外就医审批表》， 由看守所所在的公安局及其上及公安机关逐级审批。 二、我国暂予监外执行的监督 人民检察院对于监狱、看守所、拘役所暂予监外执行的执法活动实行监督主 要包括以下几个方面内容:将不具备法定条件的罪犯报请暂予监外执行的;对罪 15 犯报请暂予监外执行没有完备的合法手续的;对决定暂予监外执行的罪犯未依法 予以监外执行的，或者罪犯被批准暂予监外执行后未依法交付监外执行的;罪犯 在暂予监外执行期间有违法行为，应当收监执行未收监的;暂予监外执行的条件 消失后，未及时收监执行的;暂予监外执行的罪犯刑期届满，未及时办理释放手 续的。 人民检察院对于发现有违法情况的，应当提出纠正意见。其实施监督的程序 是当人民检察院接到批准或者决定对罪犯暂予监外执行的通知后，应当进行审 查。审查的内容包括:是否属于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯;是否属于有严 重疾病需要保外就医的罪犯;是否属于正在怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女; 是否属于自伤自残的罪犯;是否属于生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害 社会的罪犯;办理暂予监外执行是否符合法定程序。检察人员可以向罪犯所 在单 位和有关人员调查，可以向有关机关调阅有关材料。经审查认为暂予监外执行不 当，应当向批准或者决定暂予监外执行的机关提出纠正意见的，由检察长决定。 应当自接到通知之日起一个月内提出人民检察院认为暂予监外执行不当的， 书面 纠正意见呈报批准或者决定暂予监外执行机关的同级人民检察院送交批准或者 决定暂予监外执行的机关。人民检察院向批准或者决定暂予监外执行的机关送交 不同意暂予监外执行的书面意见后，应当监督其立即对批准或者决定暂予监外执 并监督重新核查的结果是否符合法律规定。对核查行的结果进行重新核查， 不符 合法律规定的，应当依法提出纠正意见。此外对于暂予监外执行的罪犯，人民检 察院发现暂予监外执行的情形消失，应当通知执行机关收监执行。 从人民检察院监所检察部门在暂予监外执行监督上介入时机来看，检察机关 的监督主要分为:事前监督。驻监所检察人员应该全面了解每个需要暂予监外执 行罪犯的病史、简历、案情、表现和刑期;事中监督。驻监所检察人员要同步掌 握罪犯的病情鉴定情况及批准法律手续是否齐全，如发现存在问题及时提出纠正 意见或检察建议;事后监督。检察机关接到批准暂予监外执行决定通知书后，监 所检察部门要根据事前、事中监督的情况，立即做出是否全面审查的决定。对于 发现的问题，执行机关又没有及时纠正的，可视为暂予监外执行不当。 三、暂予监外执行罪犯的监督管理 一直以来对暂予监外执行罪犯的监督管理主要由公安部门基层派出所负责。 16 而暂予监外执行期间罪犯应当遵守的义务目前法律规定的并不具体。由于暂予监 其不是为了促进假释犯重返社会而主要是基于人道主义外执行与假释不同， 的考 虑，因此监外执行期间对罪犯的要求不能过高，只要其不继续危害社会即可。为 暂予监外执行罪犯设定的义务应当反映要求其不能继续危害社会的内容，一旦罪 犯违反某些义务，表明其具有社会危害性，就必须收监执行。由于暂予监外执行 有严重疾病需要保外就医的;怀孕或正在哺乳自己婴儿罪犯主要包括三类: 的妇 女;生活不能自理、适用监外执行不致再危害社会的罪犯。目前对保外就医的罪 犯需要遵守的监督管理规定相对完善;但是对于怀孕或哺乳自己婴儿的妇女需要 遵守的规定则是空白。同时，由于对于保外就医的罪犯而言，其由于其身患严重 疾病需要治疗，其继续危害社会的现实可能基本消失;怀孕或哺乳自己婴儿的妇 至于生活不能自理的罪犯，显然女却依然具有继续危害社会的现实可能性; 几乎 完全失去了继续危害社会的能力，因此对于因怀孕或哺乳自己婴儿适用暂予监外 执行罪犯的做出进一步的限制规定十分必要。 2003年以来，社区矫正制度在我国多个省市得到了实施和推广，这项制度 的开展是我国对当前世界行刑社会化趋势所作出的积极应对，也是我国刑罚执行 制度的新探索。它是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国 家机 关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确 定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚 目前在我国开展社区矫正的部分地区，借鉴外国经验建立了专门执行活动。 的社 区矫正执行队伍，通过社区矫正的转职人员和社区志愿者两部分人共同担负起对 于监外执行罪犯执行刑罚、制定监外执行罪犯社区矫正并帮助其解决在就 业、生活、学习等方面的困难。社区矫正制度的实施使暂予监外执行罪犯管理工 善，也更有利于罪犯由“监狱人"向“社会人”过渡，使其尽早融作更加完 入社 会，获得新生。 第二节我国暂予监外执行司法实践存在问题探讨 一、适用范围过于保守 暂予监外执行是基于人道主义原则，对有特殊身体条件的罪犯所实施的一种 特殊的刑罚执行方式。但从目前的司法实践来看，暂予监外执行的适用相当有限。 17 根据有关资料显示，我国暂予监外执行罪犯的人数多年来维持在押犯总数1,左 右，总体适用率偏低。尤其是1997年《刑事诉讼法》修改后，取消了对无期徒 刑罪犯适用暂予监外执行的规定，也直接导致了暂予监外执行罪犯适用率的下 降。以近年来我国某省保外就医罪犯数量为例:2006年，首保人数118人，占 人，占押犯总数0(13,，在保人数521人，占押犯总数0(4,;可见保外 就医罪 犯的数量一直维持在较低的水平。同时，《刑事诉讼法》的修改也意味着被判处 无期徒刑的罪犯，无论病情多么严重，即使生命垂危，也不得暂予监外执行，即 也宁可让其死于狱中而不得使暂予监外执行可以使该罪犯的生命得以挽救， 监外 执行。虽然，《刑事诉讼法》的此项修改本意在于此类罪犯人身危险性大，如暂 予监外执行存在危害社会的可能。但被判处无期徒刑的罪犯未必都是再犯可能性 大的人。并且这一规定本身也不符合行刑的人道性。被判处无期徒刑的罪犯的生 命健康权同样应当受到保护，以避免其再犯为理由置其生命健康权于不顾，即使 生命垂危也不得暂予监外执行，显然是将个别预防需要的行刑方式凌驾于行刑人 道要求之上。 二、保外就医病残鉴定存在薄弱环节 1(病残鉴定主体资格存在问题。根据刑事诉讼法214条的规定罪犯保外就医 定是“由省级人民政府指定的医院开具证明文件"。实践中，省级的病残鉴 人民 政府指定的保外就医鉴定医院包括监狱医院和部分地方医院，范围较宽，特别是 一些监狱医院等级较低，医疗设施落后，专业医疗技术人才匮乏，加之体制上监 狱医院隶属于监狱，其鉴定的科学性、真实性、中立性和权威性较难保障。容易 滋生虚假鉴定、徇私舞弊等司法腐败现象。 2(病残鉴定标准不够完善 现行的罪犯保外就医疾病伤残范围规定的过于严格，按照这个规定很多 疾病 需要相当严重才能达到保外就医的条件，同时由于监狱医疗条件的限制，很多疾 病难以得到有效的治疗，当具备条件保外就医时，事实上已经错过了治疗的最佳 病残范围中一些规定的界定并不明确，缺乏客观的评价标准，如第三时机。 十条 概括性规定的“其他需要保外就医的疾病”，造成了保外就医疾病范围扩大化， 18 赋予了决定机关较大的自由裁量权。当然实践中监狱机关即使对保外就医病残范 围明确规定的都十分慎重，对此不明确的规定更是不轻易适用，并且由于病残鉴 定的技术标准不能根据医学发展和实践中出现的问题及时作出修正，一些新出现 的重大疾病，如非典型肺炎、禽流感等疾病不能及时列入病残范围。实践中，一 些省的批准机关内部规定有一种简易审批程序，这一措施有利于及时将罪犯保外 就医，充分保障罪犯生命健康权。但在一些地方，此办法也有执法机关逃避责任 为了避免罪犯死在监狱造成不良影响而批准保外就医的嫌疑。 3(部分疾病是否适用暂予监外执行处于两难局面 比较典型的是艾滋病罪犯和精神病罪犯保外就医问题。如何关押“艾滋病罪 犯"成了目前刑罚执行机关面临的新课题。虽然罪犯保外就医疾病伤残范围中规 定“艾滋病毒反应阳性者"属于可以保外就医的一种情形，但在实践中，由于艾 并且多数HIV阳性罪犯滋病罪犯在社会生活中大多难以有稳定的生活来源， 有吸 毒史或卖淫嫖娼史，很多艾滋病罪犯在回归社会不久就因生活和疾病所迫而重蹈 覆辙。同时暂予监外执行罪犯回归社会后，在现有管理监督还不到位的情况下， 很容易造成疾病监测上的漏报，特别是外地罪犯，疾病监测的链条更容易中断。 并且这类人员回归社会后，如果没有完善的管理、监督、救助机制，在其受到社 会歧视和排斥没有生活来源的情况下，重操旧业的可能性很大。加之个别艾滋病 犯还有报复心理，容易使该病在其接触的人群中进一步传播，成为社会的隐患。 暂予监外执行是处于人道主义的角度出发，而将“艾滋病罪犯"暂予监外执行带 来的结果却正与此相反。同时，由于监狱、看守所等监管机关往往人群密集，而 且是封闭性的，部分管理人员和其他普通罪犯普遍对艾滋病罪犯有畏惧心 理。并 且从客观上看，监狱、看守所等监管机关目前并不完全具备对“艾滋病罪犯”集 中关押、治疗的条件。因此，对于艾滋病罪犯是否适用暂予监外执行处于两难境 对于精神病罪犯的管理和艾滋病罪犯类似，精神病罪犯其社会危险性的地。 表现 方式与艾滋病罪犯不同，但其由于意识上自控能力差、攻击性强，危害他人和自 杀的现实危险性表现得更具显性特征。同样地，监狱并不具备专门治疗精神病罪 犯的条件，保外就医又不能解决社会危险性问题，由此也产生了两难的现实状况。 三、暂予监外执行实施中的协调和监督存在问题 目前的司法实践中，还存在暂予监外执行的有关部门工作相互脱节，缺乏协 19 调的问题。主要表现在以下几个方面: 一 新犯收监过程存在争议。根据《监狱法》第十七条规定:“监狱应当 对交付执行刑罚的罪犯进行身体检查。经检查，被判处无期徒刑、有期徒刑的罪 可以暂不收监: 一 有严重疾病需要保外就医的; 二 犯有下列情形之一的， 怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女。对前款所列暂不收监的罪犯，应当由交付执 行的人民法院决定暂予监外执行。对其中暂予监外执行有社会危险性的，应当收 监。暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行刑罚。前款所列暂不收监的情 形消失后，原判刑期尚未执行完毕的罪犯，由公安机关送交监狱收监。’’实践中 经常出现监狱检查认为罪犯不符合收监条件予以拒收。负责交付的公安机关 将罪 犯押回后，人民法院认为罪犯病情严重程度或具有“社会危险性”，作出收监执 行决定，公安机关再次将罪犯押送监狱交付执行，导致公安看守所和监狱之间的 同时往返押送罪犯增大了行刑成本。为此，中央政法委员会专门发文矛盾， 要求， 除了人民法院决定暂予监外执行和由看守所代为执行的外，监狱应一律收监执 行。这一政策性要求解决了有争议的问题，但明显违反了监狱法关于“暂不收监” 的规定，事实上是以政策代替了法律。 二 交接程序不清。《罪犯保外就医执行办法》规定，对批准暂予监外执 ，监狱应当办理出监手续，发给《罪犯暂予监外执行证明书》，并行的罪犯 对罪 犯进行遵纪守法和接受公安机关监督的教育，同时应将《罪犯暂予监外执行审批 表》、《暂予监外执行罪犯出监所鉴定表》、人民法院的判决书复印件及时送达罪 犯家属所在地的县级公安机关和人民检察院，暂予监外执行罪犯由具保人领回到 当地公安机关报到但是罪犯什么时间向执行机关报到，没有明确规定期限，致使 经常出现事实上处于暂予监外执行状态，而执行机关的管理监督却落空。特别是 外省批准保外就医后转入本省执行的罪犯，问题更为突出。 三 监督考察缺乏沟通。根据《罪犯保外就医执行办法》的规定，暂予监 外执行罪犯所在地的公安机关负责对其日常性的监督考察，监狱机关每年应当派 干警或者发函进行一次全面考察，了解罪犯的病情和表现情况，根据情况进行处 理。而在实践中很难执行，决定机关和执行机关不能及时掌握和沟通罪犯的有关 情况。监狱每年要花费大量的警力、财力，考察保外就医罪犯，尽管如此，由于 监狱财力限制只有少数暂予监外执行罪犯由监狱直接派警力考察，同时由于公安 也导致难以切实掌握罪犯保外就医期间的表现情况。由于部门回函率较低， 各相 关部门工作脱节，以致出现“都在负责，都没管住"以保代放的现象，部分罪犯 脱管失控。检察机关是国家的法律监督机关，刑事诉讼法明确规定，检察机关对 刑罚的执行进行监督。总体来说虽然法律规定检察机关对暂予监外执行的监督， 但还不够完善，监督作用没有充分发挥，其监督仅仅局限于对有违法行为的机关 发出检察建议和纠正违法通知书。至于检察建议和纠正违法通知书是否真正有效 的发挥作用，缺乏极其有力的强制力。并且暂予监外执行的监督往往是检察机关 刑罚执行监督工作中的薄弱环节。《刑事诉讼法》第215条规定:“批准暂予监外 执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不 当的，应当自接到通知之日起一个月内将书面意见送交批准暂予监外执行的机 关，批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定 进行重新审查。”但暂予监外执行实践中从罪犯病残鉴定、审批决定、交付执行、 监督管理过程中，检察机关更多的是事后监督，甚至根本不知情。交付执行环节 有的也无相应文书的送达，更谈不上对相应执法机关的执法行为进行监督。 四、暂予监外执行罪犯的监督管理存在问题 目前，社区矫正制度刚刚起步，尚处于试点实施阶段。根据《刑事诉讼法》 第214条规定:“对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关 应当对其严格监督管理，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。"《公安 机关对被判处管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定》 中具体要求，对保外就医的罪犯，由县公安局、城市公安分局指定罪犯居住地或 者就医地的公安派出所负责监督，街道居民委员会、村民委员会或者原所在单位 协助进行监督。必要时，公安机关可以指派专人进行监护。我国大部分地区暂予 监外执行的执行主体是公安机关，然而，由于公安机关维护社会治安和安全 保卫 工作的任务相当繁重，难以从力量和精力上投入暂予监外执行工作。事实上，公 安机关从上到下没有设置专门的负责暂予监外执行等非监禁刑的执行机构，一般 现实状况是机构不健全，人员不固定，责也没有专门的人员负责此项工作， 任不 明确，也没有实施严格规范的监督制度。一些地方县级公安机关对本辖区内的暂 予监外执行罪犯情况底数不清，基层派出所对监外执行罪犯的监督工作目标不明 确、不落实，有的未将监外执行罪犯纳入重点人口管理，没有建立监外执行罪犯 对监外执行罪犯的活动不闻不问，罪犯的改造往往依靠自觉，考察档案登记， 处 21 于放任自流的状态。社区基层组织或罪犯原单位有畏难情绪，而监督考察小组成 员完全是志愿人员，不享受任何经济待遇，存在多一事不如少一事不愿得罪人的 思想，不愿配合监督考察，基层单位人员频繁变动，移交手续不清，导致监管组 织形同虚设，监管措施难以落实。因此，实践中往往出现罪犯下落不明、续保不 及时、收监不力、刑期届满不能及时办理刑满释放手续等问题。?