地方政府债务资金的使用与管理

地方政府债务资金的使用与管理 资金的使用与管理 一/赵云旗 摘要:在目前情况下禁止和杜绝地方政府举债在事实 上已不可能.最好的办法就是正确5l导地方政府科学举债. 合理用债.严格管债.真正使其在促进经济发展和社会进步 中起到应有的作用 关键词:地方政府债务资金 地方政府性债务资金.是指由地方政府举债和通过融资 平台筹措的资金.我国预算法规定.地方政府是不许借债的. 但随着地方经济的快速发展,加之财政体制的不完善,地方 政府为了解决发展中资金供求矛盾.采取各种方式筹集资 金.致使地方政府债务丑益膨胀.成为中央政府和社会各界 非常关注的热点.债务其实是把双刃剑.管好用好就会产生 积极作用.反之就会导致财政风险. 一 ,地方政府债务资金投向与管理分析 (一)地方政府债务资金投向分析 我国地方政府债务资金的投向没有科学的,统一的规 定,总的来说是根据地方政府的需要和偏好来投入. 目前地方政府债务资金的投向归纳起来主要有以下几 方面:一是经济建设.主要是投资办企业,上项目,搞工程等, 推动地方经济发展.二是市政建设.主要是征地,拆迁,建大 楼,建广场,造绿地和花园,办示范园区等.三是工程配套.主 要是国家批准的地方一级项目工程的配套.地方政府虽然没 有配套资金,但为了抢到项目只好借债配套.四是公共基础 设施建设.主要是修马路,建桥梁,治理河流等.五是公益事 业.主要是社会保障,养老保险,医疗保险等.目的是为了给 社会提供更多的公共产品和公共服务.六是教育和文化事 业.主要是建学校,给教师发工资,还有其他文化事业,如修 建旅游景点等.七是搞财政收支平衡.地方政府为了追求经 济发展速度和突出政绩.各地虚报的成分很大.年底收支难 以平衡,应该缴纳的税款交不上,只好借债交税.八是经常性 支出.为了保证基层政府机构正常运转,特别是保工资,保经 费等.我国分税制以后.由于财权上移事权下移.地方政府的 财力远远不能适应经济社会的快速发展.尤其是许多贫困地 10 区的基层政府都不能按政策及时发放工资和补贴.作为”历 史记账”来处理,不得不借债来维持.九是搞特殊化和腐败. 主要是购买豪华轿车,修建豪华宾馆.建办公大楼.盖高级别 墅等. 由此可知,地方政府债务投向出现五花A.fl的现象分 析以上投向.首先从国家的政策角度看.投向公共基础设施 建设,兴办公益事业,教育和文化等,是符合国家政策的.这 是在市场经济体制下政府应该办的事.也是公共财政的主要 职责.投向经济建设,办企业,上项目,搞工程等.是不符合国 家政策的.因为在市场经济下政府的资金不应该进入经营 性,竞争性,盈利性的领域.而应为经济发展创造良好的外部 环境,为企业创造公平的竞争条件.搞市政建设.大量征地拆 迁,建大楼,建广场,造绿地,虽然是属于城市公共产品的范 围,但近年来我国城市建设出现了盲目发展的倾向.图大求 洋,都定位国际都市,这样做会造成许多负面效应,不应该借 债搞建设,要量力而行.举债保运转,搞财政收支平衡等.也 是不符合国家政策的,举债保运转虽然情有可原.但做法是 不应该的.搞财政收支平衡就更不应该了.这种虚假的做法 是地方政府政绩思想的体现,对政府不利对人民不利.至于 借债搞腐败是国家明确禁止的,违反国家规定的,应该受到 相应的处罚 从经济效益的角度来看.有些能够获取经济收益.如用 于经济建设,工程配套,城市建设,公共基础设施等.因为只 要把债务资金用的好,一般来说从事经济活动总是有经济效 益的.即使城市建设,公共基础设施也会带来一定的经济效 益,城市环境的改变会提高房地产业的发展.交通条件的改 变会拉动区域经济的发展.但有些是没有经济效益的.主要 是社会效益,如公共事业方面的投入.举债搞财政平衡,搞特 殊化和腐败,不仅没有经济效益和社会效益,而且会造成不 良结果.一是给本地今后的经济发展形成巨额的还款负担. 抑制后期经济的成长;二是政府因迫于还款的压力,将会增 加非税收入,纵容部门收费罚款.甚至集资摊派等,加重民众 D(2011年第l0期)财玄两充 的负担,三是长期拖欠银行的贷款和建设单位的款项.造成 银行坏账增多和企业难以正常运转等问题:四是会给国家和 人民造成经济损失,带来政治问题. 综合两方分析,可知地方政府的债务资金投向.出现两 难境地.投向经济建设方面虽然能够获取经济效益.但不符 合市场经济的要求:投向公共事业建设虽然符合公共财政的 职能和政府的职责.但没有经济效益只有社会效益:其他方 面的投向既无经济效益,也无社会效益,反而会弓I发许多负 面效应.那么.地方政府的债务资金应该使用在何处,是一个 值得研究的问题. (二,地方政府债务资金管理分析 从总体上看,地方政府普遍存在重视举债,忽略管理的 现象.管理中还存在问题主要是:一是借债各自为政.地方政 府举债目前没有统一的主管部门,除了政府出面发行地方政 府债券外.最大的债务主体是以各种公司为名目的地方融资 平台,还有事业单位,政府担保的企业等等,甚至有的地方不 论什么部门和单位.只要缺资金就可以去贷款,债务主体呈 现多元化.二是债务资金多头管理.地方政府的债务,除了财 政部门管理一部分政府的内,外债,还有大量债务游离在政 府的其他部门.资金使用缺乏有效的约束机制.三是债务不 清.由于债务资金多头管理,分散管理,无法进行有效监测, 调控.导致政府的债务规模不清楚.举债是否过度不清楚,偿 债能力如何不清楚,何年是偿债高峰期不清楚等.增加了地 方政府债务的盲目性和风险程度.四是虚报项目,套取政府 外债和国债资金.五是挪用,拆借和挤占还债资金.这些问题 都是值得地方各级政府加以重视和关注的. 地方政府债务管理中问题产生的原因是多方面的,主要 有四个方面:一是没有统一的管理机构.目前全国统一的债 务管理机构国家还没有建立.财政部门只对中央财政转贷地 方政府的地方债和地方政府在国外金融机构的贷款进行管 理.没有明确对地方融资平台及其他渠道的各种贷款加以管 理的责任.管理机构不健全,管理责任不明确,必然出现各自 为政,分散管理的状态.二是没有统一规范的#管理制度#.关于 债务管理还没有全国性的制度.只有财政部在2009年制定 的管理办法.从时间来看比较滞后,而且还没有提升到法规 的高度虽然地方政府陆续制定了各自的债务管理暂行办 法.但各地的制度是从自身的需要和特殊的情况制定的,宽 严程度相差很大,缺乏规范性,而且又都是暂时性的.地方政 府职务管理之所以混乱.缺乏制度的保障是一个重要原因. {=》(2011年第10期)财玄厕宛 三是实行保密做法.由于国家预算法不允许地方政府借债. 各地对外都实施保密,从不公开,甚至对上级部门都有保留. 即使对地方政府来说,由于债务处于分散管理.没有完整的 统计数字,也难以摸清家底.四是缺乏监督.客观上看,由于 地方政府举债各自为政,管理分散,加之对外保密,检查监督 机构很难介入.从主观上讲.监督检查机构主动性也不强,没 有积极地开始这项工作.给地方政府大肆举债留下了空间. 制造了方便.使地方政府债务出于无约束的状态 二,地方政府债务资金投向调整 地方政府债务资金投向之所以出现这种五花八门的现 象.重要的原因是缺乏明确的理论依据.要保证地方政府债 务投向有一个正确的方向.一定要把握两个原则: 第一.以市场经济规律为依据.在市场经济体制下,经济 的发展要遵循市场经济的规律来运行.这就要求政府的职能 随之进行转变,正确处理政府和市场之间的关系.资源的配 置主要发挥市场的作用.政府的职能主要是弥补市场失灵的 地方要根据这一原则安排政府债务资金的投入,即投向市 场不投入和不愿意投入的地方 第二.以公共财政理论为依据.公共财政支出理论的核 心是:政府财政支出主要是向国民提供公共产品和公共服 务.而不是去发展经济特别是经营型和竞争型的经济领域. 既然如此.地方政府债务资金的投向应主要投入地方的公共 产品和公共服务公共产品根据其特性分为两种.即纯公共 产品和准公共产品纯公共产品具有三个方面的特性.即效 用的不可分割性,消费的非竞争性,受益的非排他性,只有具 备以上三种特性的产品属于纯公共产品.但是.在现实生活 中.由于社会经济各方面的关系十分复杂,纯公共产品并不 普遍存在.更为常见的是界于二者之间的产品.它既非纯粹 公共品又非纯粹私人品.既具有私人品的特性又具有公共品 的特性.这种产品是一种”混合品”,也称”准公共品”,或称 “俱乐部产品”.准公共产品是市场经济下”混合经济”所决定 的.政府公共支出提供的公共产品许多具有这种”混合品”的 特性.它不能同时满足纯粹公共产品的三大特性,而是满足 其中的一个或两个特征 根据以上两方面的原则.地方政府债务资金投向显然是 公共产品和公共服务领域.主要有以下方面: 1.政府行政管理费用.地方政府是国家政权的基础,起 着贯彻党和国家路线,方针,政策和安定社会的作用,保证国 家机器的正常运转政府具有提供公共服务的特征,它所提 供的服务是面向公众的,其服务具有效用的不可分割性,消 费的非竞争性和受益的非排他性.属于纯公共产品的范畴. 因而,管理经费难以筹集.依靠市场无法解决,应由公共财政 来提供.在市场经济下实行公共财政的国家,政府行政管理 费用都是国家财政不可缺少的支出项目.政府行政管理费分 为两部分:一是业务经费.包括办公场所,购置必要的管理设 备和现代信息技术,公务费,修缮费,业务招待费等;二是管 理人员的工资,福利奖金,人员培训等费用.政府行政费用原 则上讲是有预算内支出保障的,政府不应该借债.但在特别 困难的情况下和特殊情况下少量投入一些也是应该的.但它 不是政府债务投入的主要方面,必须严格控制. 2.公共设施建设.公共基础设施范围较广.交通方面主 要有道路,桥梁,码头,路灯等,防洪防旱方面主要有河坝,海 堤,泄水设备,公共蓄水工程等,具有公共性的都应该是公共 基础设施.它属于典型的纯公共产品.这方面的投入由于不 直接产生或者不产生经济效益.只有社会效益.不可能靠私 人部门去投入,只能由政府来投资.近年来,随着各级政府提 供公共产品和公共服务的力度加大.特别是农村公共产品和 公共服务的加大.这方面的投入远远跟不上需要.是地方政 府债务投入的主要领域 3.农业基础设施农业基础设施建设.主要有农田灌溉 网络,小型水库,小流域治理等.农业基础设施是保证农业发 展的必不可少的条件.是提高农业生产力和改善农业生产条 件的重要措施.在农业发展中具有不可或缺的地位.农业基 础设施具有公共产品的特性,如水库建成后,农民共同受益, 无法排除某些反对者和拒绝付费者得到好处.显然,对农业 基础设施私人部门不愿意投资.依靠市场难以办到.只能由 公共财政来投入.不论是发达国家还是欠发达国家,农业基 础设施均成为公共财政投入的一个重要项目.我国农业基础 设施投入依靠正常的财政支出严重不足.需要筹集资金给予 补偿.地方政府债务投入农业基础设施是没有问题的.而且 能产生长期的经济效益 4.环境保护和生态建设.环境和生态.主要指空气,河 流湖泊,地下水,森林,植被,绿化等.这些和经济发展有着 密切的关系.如森林直接影响着农业区的气候.空气污染和 河流湖泊的污染直接影响着农作物的成长治理环境和生 态,在效用上具有不可分割性,不可能谁治理谁受益.如空 气污染和河流湖泊的污染治理了.是提供给所有居民的.无 法把不治理者排斥在享用的范围之外特别是生态的保护 l2 常常是前人栽树后人乘凉.所以,目前国家把环境保护和生 态建设提到了很重要的地位.但靠市场是解决不了的.主要 靠政府的投入.用债务弥补资金的不足时符合国家经济可 持续政策的 5.科技进步.在知识经济时代.经济发展离不开科学技 术,特别是对于技术水平落后,生产率较低的国家来说,根本 的出路在于提高科学技术.但是,科技开发和推广应用却有 着成本高,风险大,见效慢,对环境条件要求高的特点.无法 靠个人投入.也无法依靠市场得到解决.需要国家从政策到 资金.从物质到技术的支持,尤其需要公共财政进行较大的 投人.地方政府债务投入的项目应该以科技项目为主.科技 带来的经济效益是非常可观的 6.文化事业.从文化基础设施的性质来看.它是广大农 民共同消费的需要.是提高广大人民文化水平的需要.无法 按照谁付款谁受益的原则运行.从文化产生的效益来看.它 可以促进整体文化水平和所有居民的文化素质共同提高.对 整个社会都是有益的.无法把某些人排斥在受益的范围之 外,是一种公共产品.由于文化基础设施经济效益小,私人部 门很少介入.至于一些大型的文化设施私人更无能为力.文 化事业是市场失效的领域.要由公共财政来投入.这方面的 正常支出不足时可以利用债务资金 7.义务教育.义务教育专指九年制义务教育.教育是一 种准公共产品.但从国际上来看.初等和中等教育经费在很 大程度上是由公共产品来提供的.这是因为初等和中等教 育,一是具有受益的非排他性和效用的不可分割性.二是可 以使社会成员得到教育均等的机会和享有接受教育的权力. 三是由于资本市场不尽完善.私人信贷机构顾虑教育贷款难 以回收.不愿意向学生贷款.出现了教育不完全市场化的问 题.在这种情况下,只能由公共财政向教育投资,教育支出占 各级财政支出的8o%1:2上.但还不够满足需求.这就是地方 政府贷款办教育的原因.是无可厚非的. 8.社会福利.所谓社会福利,不是指西方国家广义的福 利.而是指我国现有的社会福利.一是传统社会福利,主要 包括老人院,孤儿院,福利企业等;二是社会救济,指对贫困 群体的援助,包括扶贫和救灾两种;三是社会抚恤,指对现 役,退伍,复员,残废军人及烈军属的抚恤和优待.社会福利 与社会保障的区别在于.社会保障是以受益人交纳一定的 税费为前提.而社会福利是对受益人单纯的货币或实物支 付.社会福利.不是向所有的人提供的公共产品,而是为特 D(2ol1年第10期)财玄碣充 定的对象提供的产品和服务,它不具备消费的非竞争性但 是.贫困群体并不是孤立的.它会影响生产力的发展和农村 的整体进步,甚至会引发社会的动荡.对他们进行照顾和救 济,会促进社会安定,使每个社会成员受益.所以.社会福利 又具有效用的不可分割性和受益的非排他性.另外.社会福 利作为投资者来说.只有投入而没有产出.社会效应大于个 人效益.私人部门是不愿意介入的.虽然也有少数个人慈善 活动出现.但却不是普遍的现象.也不是解决贫困人13的根 本出路.只能由公共财政来担当.政府债务投入也是符合公 共财政理论的 9.社会保障.社会保障是国家通过立法.采取强制手段 对国民收入进行再分配形成社会保障基金并对由于多种 原因存在困难的社会成员给予物质上的帮助.以保证其基本 生活需要的一系列有组织的措施,制度和事业的总称,其内 容主要有养老保险,医疗保险,工伤保险等等.社会保险是指 以立法的形式.由国家,集体和个人共同筹集基金.确保公民 在遇到生,老,病,死,伤,残和失业风险时获得基本生活需要 和健康保障.社会保障具备以下公共产品的特征:一是实现 社会公平,二是具有公益性质,三是具有安定社会的性质.属 于准公共产品,公共财政应介入,这是政府应尽的责任近年 以来,按照国家完善社会保障体系的要求.特别是农村社会 保障全覆盖.各级政府的投入是很大的.资金不足的问题目 渐突出,用债务补偿一部分是合情合理的. l0.医疗卫生.医疗卫生,主要指合作医疗,医疗补助,流 行性疾病的预防和公共卫生以及农村的新农合医疗卫生具 有以下的公共性.一是受益的非排他性.二是不确定性和保 险市场失灵,三是市场供求关系的特殊性使市场机制无力. 但是.医疗卫生的提供者公办医院所提供的利益一部分由其 所有者享用.或者说其效益可以定价.并不是所有的人都能 享受到服务.因此,它属于准公共产品.虽然市场可以介入, 但仍然需要公共财政提供服务 11.公益性企业.公益性企业,是指经济效益差社会效益 大的国有企业.公益性企业是直接向居民提供服务的.国家 在宏观调控中为了保护居民的经济利益.提高和改善居民的 生活环境和物质生活水平.不允许这些企业提高服务价格. 只能以国家许可的平价或低于市场价格的标准提供服务.因 而没有竞争性.另外.这类企业还具有外溢性.其服务可以促 进社会整体水平的提高.使公民都从中受益.企业无法把拒 绝为之付款者排除在受益的范围之外由于公益性企业提供 D(2ol1年第10期)财右厕充 的服务具有了效用的不可分割性和受益的非排他性.虽然身 在生产性领域,但却是市场失灵的区域.私人部门是不愿意 投入的,政府只能以部分投入或补贴的方式引导它们的积极 性.地方政府贷款办企业应该是这一类企业 由于以上领域是符合市场经济需求的.是符合公共财政 理论的.也是符合各级政府职能的,所以是地方政府债务投 入的主要方向.地方政府的债务资金投入需要进行一定的调 整.一是尽快从经营性,竞争性领域退出,如经济建设,兴办 企业方面最好不要投资:二是把提供公共产品和公共服务作 为主要的方向.这方面的投入不是完全没有经济效益.只是 没有直接丰厚的效益,间接的效益和长远的效益还是有的. 即使没有经济效益.还会有明显的社会效益.有利于和谐社 会的建立,在一定程度上比经济效益还重要三是经常性支 出,市政建设等方面量力而行,否则会使政府陷入债务的漩 涡不能自拔.四是举债搞财政收支平衡,搞特殊化只有害而 无益.要决定杜绝.只要坚持这个方向.地方政府的债务资金 就能够用得合理.并避免一定的财政风险 三,地方政府债务管理改进 地方政府债务不仅要合理使用,做到”用得好”.而且还 严格管理,要做到”管得好”.前者是方向和前提.没有正确 的投向管得好也不会发挥积极作用;后者是支撑和手段.投 向正确管理不好同样达不到目的,二者是互为依存.相辅相 成的. (一)建立健全债务管理机构 1.建立地方政府债务管理决策机构即地方政府债务管 理的最高权力机构.由地方政府的有关领导及专业方面的专 家组成.主要职责:一是政策审议.按照市场经济体制和公共 财政的要求,决定地方政府债务的规模和使用方向:二是制 定债务资金管理制度.研究审议债务管理的基本原则,方针 政策和规章制度.三是项目评审.研究审议项目单位的申请 及债务管理部门的审核意见,四是事后.对各项政策执 行情况及项目执行中出现的问题进行审议和复议.将评价结 果上报政府部门和反馈到相关部门.为政策调整或采取相应 措施提供重要参考 2.建立债务资金管理机构.为了克服地方政府债务各自 为政,多头管理,家底不清的现状,建立债务资金专门管理机 构,成为地方政府债务资金的主管部门.实行集中管理.其职 责一是对本级政府各部门的债务资金进行全面管理.任何部 门的债务资金都要经过这里才能合法运行.债务资金运行情 13 况要全面地掌握:二是执行落实债务决策部门的方针政策,按 照上级部门的规章制度制定债务管理机构内部的管理细则: 三是预测债务项目资金需求.设计取得方式:四是贷款业务申 请:五是对债务资金项目的收集,整理,评价;由于债务资金管 理机构必须及时完整地取得各方面的信息.建议此机构在各 级财政部门设置,由财政部门的债务处负责此项工作. 3.建立第三方监督机构为了加强对地方政府债务的检 查监督.在国家监督检查审计机关之外.用地方政府债务决 策机构授权,建立第三方监督机构,独立于政府之外,对政府 债务进行监督检查.可以委托银行,会计师事务所对地方政 府债务履行监督职责 (二1建立健全管理机制 1.建立政府债务确认机制.债务确认机制负责在经济生 活中识别可能形成的政府债务.并将其及时纳人债务管理体 系.政府债务管理的对象主要包括:外国政府贷款,国债转贷 资金,地方政府担保,国有企业亏损挂账,社会保障资金收支 缺口,政府融资平台的不良资产,下级政府的财政收支缺口 和债务,政府部门债务等.凡涉及以上的债务均需报由债务 主管部门备案.进行统一管理. 2.建立政府债务的财务管理机制.政府债务的财务管理 主要内容:一是政府债务资金设立专用账户,实行财政开设, 单位使用,政府监督.除使用二类项目债务资金的非财政预 算单位或财政部门另有授权外.政府债务专用账户均由财政 部门为最终债务人开设.用于记录,核算和反映政府债务资 金的收付使用,本息归还等事项.最终债务人为省直部门或 预算单位的.在签订借款或协议后.按规定的程序和要 求.向财政部门提出开设债务专用账户的申请.财政部门在 审核相关开户手续齐全,完备后.为其开立债务专用账户,同 时预算单位办理预留印鉴手续有特殊管理要求的政府 债务资金.经本级财政部门审核批准后,由最终债务人在指 定银行开设债务专用账户,并接受财政监管.二是最终债务人 开设的债务专用账户收到债务资金本金或利息时.由支付中 心为最终债务人开具”入账通知书”通知.最终债务人据以进 行相应账务处理三是财政部门开设的债务专用账户资金支 付实行最终债务人申报,财政直接支付.四是最终债务人应 当按照借款合同规定和项目进度.在债务资金限额内申请债 务资金支付.申请债务资金支付时须向财政部门报送《政府 债务资金直接支付用款申请》与相关资料,其他类别的用款 按财政部门要求提供相关资料五是财政部门收到最终债务 14 人提供的申请后应及时进行审核.审核批准后从最终债务人 债务专用账户上直接将资金划拨给供货商或施工单位.六是 最终债务人在收到财政直接支付资金和偿还借款本,息后. 应按债务发生额进行相关账务处理:在债务资金未到位之前 以其他资金垫付的.可按其实际垫付金额向财政部门申请报 账.财政部门审核确认后按其实际垫付金额将债务资金支付 给最终债务人.七是债务人应在债务专用账户上保留一定数 额的利息支付保证金.按借款合同或协议约定时间计付利 息.八是最终债务人应在债务专用账户上按借款额的一定比 例预留偿债保证金:最终债务人自收益年度起.每年按受益 额的一定比例缴存债务专用账户.作为偿债准备金.九是政 府债务资金应当专款专用,不得截留,挪用.如有违反财政部 门有权停止拨付资金. 3.建立账产资金控制机制.第一类是债务完全需要财 政偿还的管理办法:一是贷款发放管理.主管部门年初上 报用款,财政部门根据财力情况审批债务的额度.按照 额度建立贷款平台取得债权方的授信:主管部门依据支付 凭证上报用款申请书.由财政部门审核无误后及时向贷款 平台开具支付通知书.债权人在收到贷款平台用款申请和 财政支付通知书后,同贷款平台签定具体借款合同,通过其 零余额子账户直接将款项支付用款单位.二是贷款偿还管 理程序上年7月份上报财政还款计划表.财政根据预算情 况统筹安排资金并划人还款子账户.贷款主体按债权人要 求偿还贷款本息.第二类是债务部分需要政府偿还的管理 办法:首先是贷款发放管理程序.债务主体按照政府批准的 文件申请贷款,签署借款合同;债权人在取得贷款主体申请 书和政府文件后发放贷款至贷款账户.按照具体使用进度 支付.其次是贷款偿还管理程序.除债权人贷款以外的所 有资金进入收益子账户.在贷款资金未完全偿还之前.收益 账户资金的动用必须取得财政部门的书面意见.按照还款 进度从收益账户中划款 4.建立信息网络沟通机制.一是建立信息管理常设机 构.根据相关业务量及规模直接设立机构或增加有关部门职 能.该机构负责与各银行的前期接触,建立信息沟通网络,并 负责网络的维护和有关信息的传达. 5.建立信息披露制度.一是对政府投资项目所需要的资 金,无论是对外债务,还是国内金融机构借款,国债,地方负 债等逐步做到公开化,透明化.应该披露的信息包括:政府债 务规模,债务使用情况,债务管理情况,政府直接负债余额, {=》(2ol1年第10期)财玄前充 债务成本(本金加利息),当年偿还额(包括利息)等.二是对 重大举债项目实行公示制度,通过听证会,公示等形式,充分 发扬债务民主.三是召开金融,财政,监督等各部门协调会. 地方政府定期召开与银行,财政及各部门的通气会.通报政 府债务的情况 1完善债务管理制度 建立完整的管理制度体系主要包括三个层次.地方政府 债务资金管理办法,债务管理部门的各种制度. 1.建立完善地方政府债务管理办法.我国地方政府债 务管理办法制定工作比较滞后.国家还没有统一规范的制 度.财政部制定发布的(2009年地方政府债券预算管理办 法》,虽然是目前较高层次的有关地方政府债务管理的规章 制度.但只局限在地方政府债券管理,不包括其他债务,还 不是完全意义上的地方政府债务管理办法.这个管理办法 具有一定的统一性,规范性,科学性,在地方政府债务管理 上提出了纳入预算的大方向.仍具有指导意义.各地政府应 该参照这一管理办法对已有的管理办法进行修改完善,没 有制定债务管理办法的地方要尽快组织力量研究制定.在 办法制订中应该充分吸收各方面意见.组织各部门的领导. 财政学,金融学,投资学,管理学等各方面的专家,以及实际 工作部门的业务人员进行充分研究讨论.制度是规范行为 的准则.制定完善地方政府债务管理办法非常重要.要充分 发挥制度在管理中的作用. 2.制定政府债务管理部门的管理制度.一是建立债务审 批制度.各部门凡需举借政府债务的,均须本级债务决策部 门审核.报本级人民政府批准.未经批准的.一律不得举借政 府债务.乡镇及其所属单位原则上不得举借政府债务,严禁 对外提供担保.二是建立政府举债定期报告制度.各行政事 业单位和国有公司要按季向财政部门报告债务情况.按月度 送财务会计报表.定期分析报告单位财务经营情况.举债项 目运作情况;财政部门要定期向政府部门报告债务情况.三 是建立政府债务资金报告制度.地方债务管理部门要担负起 政府债务的管理责任.定期向本级政府和上级财政部门报送 债务资金使用报告和政府债务计划.并形成制度. 3.建立地方政府债务预算制度.目前财政部已经制定了 地方政府债券纳入预算的管理办法.这是地方政府债务管理 进程中的一个良好开端地方政府债务全部进入预算可以对 债务资金的收支管理进行严格规范的操作.彻底改变债务游 离于政府监控之外的局面政府债务预算应该成为财政复式 {=》(2011年第1o期)财玄厕宛 预算的一个有机组成部分,按政府债务资金的来源和支出结 构,反映出政府债务借入和使用的情况.地方政府债务预算 应包括三个部分:即政府债务举借资金收支预算,政府债务 偿还资金收支预算,政府债务资金收支平衡预算.政府债务 举借资金收支预算.主要反映当年政府债务举借资金的去 向.收入包括本级财政预算安排财政贷款收入,上级财政转 贷资金收人,中央银行专项借款收入,国内金融组织其它贷 款收入等;支出包括建设性支出,非建设性支出,偿还政府债 务支出等.政府债务偿还资金收支预算,主要反映政府债务 偿还资金的来源和支出情况.收入包括各类贷款及借款回收 资金,财政预算安排,处理政府资产等;支出包括偿还国际金 融组织贷款,偿还外国政府贷款,偿还国债转贷资金,偿还农 业综合开发借款,偿还中央银行专项借款,偿还国内其它金 融组织贷款等.政府债务收支平衡预算,主要反映当年政府 债务收入与支出的平衡关系.收入包括公共预算转入,各类 贷款资金与借款资金收入,各类贷款及借款回收资金收入, 处理政府资产收入等,支出包括建设性支出,非建设性支出, 归还各类贷款及借款本息支出等 (四)建立债务监督机制 为保障债务资金的安全.需要建立政府监督,贷款主体 自控,外部稽核的三方监督体制. 1.政府监督审计作为债务最终偿付者,政府必须对贷 款资金进行严格监督.首先发挥地方检察部门的作用,加强 对地方政府债务的检查监督.一是通过信息网络建立债务档 案.档案工作要把握以下原则:档案建立的及时性和合理性, 档案分类的科学性,档案查找的方便性,档案内容的真实性. 二是通过行政审批权限实行远程监控.事前通过银行预先录 入指定收款人名址,并设立账户管理的自动控制程序事中 设立严格的授权以更改自动程序.适应实时监控的要 求三是成立专门小组定期进行稽核检查.对债务资金的使 用,管理按季度进行监控.四是责成政府有关主管部门定期 汇报.其次加强对地方政府债务的审计,由地方政府审计机 构负责.一是根据国家法律,法规的规定,对政府债务的使用, 管理,偿还等情况进行审计.二是对不能及时偿还到期政府 债务的最终债务人,相关责任人及政府债务管理部门,应按国 家有关规定予以处理.三是把政府债务的使用,管理,偿还等 情况应列入领导干部经济责任审计范围审计结果作为考核 领导干部的依据.或使用和管理政府债务不当造成重大经济 损失或对社会稳定带来严重影响的.应追究相(下转25页) 15 人依法进行扣缴明细申报的重要依托个人所得税管理系统 1.2版包括扣缴义务人使用的个人所得税代扣代缴子系统 (以下简称代扣代缴系统)和税务机关使用的个人所得税基 础信息管理子系统(简称基础信息管理系统).其实施目标 是:2009年10月底前完成个人所得税管理系统1.2版在所 有扣缴义务人的推广应用.并保证可正常上线运行对原有 1.1版的用户.在升级完成后要确保全部采用网络申报:对新 上的1.2版且有扣缴税款的用户.要实行网络申报.确保纳税 人信息的安全,完整.为实现其他税种网上申报积累经验.以 此为基础,建立和完善个人收入档案制度,代扣代缴明细账 制度,纳税人和扣缴义务人向税务机关双向申报制度,与社 会各部门配合的协税制度有效加强对个人收入的全员全额 管理.对高收入者的重点管理和对税源的源泉管理.全面提 升个人所得税征管质量和效率 随着该系统的推广,完善,税收系统将建立起纳税人的 个人收入档案.这样为工资薪金税目”分月预缴,年终汇算” 提供了技术信息的支持 工资薪金所得个人所得税是国家调节居民收入的工具, 做到公平合理是其征收的原则.日新月异的互联网,先进的 计算机功能以及扣缴义务人日趋完备的纳税资料都为计算 征收税款创造了条件,因此,工资薪金个人所得税不仅仅是 每次费用减除标准的调整.更在于选用一种更具有公平合理 的计税方式计征.也为个人所得税最终实行”综合与分类”相 结合的课税模式积累数据和经验 参考文献: 【l】孙钢.我国个人所得税制改革进展:”快板”还是”慢板” [J].税务研究,2010(3). 【2】程瑶,贾秋菊.全年一次性奖金计税方法探析[j].中国 财经信息资料.2010(9). 『31~N,羽.对个人所得税再分配职能的思考[J].税务研 究.2010(9). ?作者信息:中国铝业股份有限公司财务部 ?责任编辑:王宁涛 ?责任校对:罗敏王宁涛 (上接15页)关领导的责任.构成犯罪的依法追究刑事 责任.四是政府债务管理部门工作人员.无故拖延办理政府 债务审核,批准手续的:审核把关不严,有明显失职行为.造成 政府债务资金损失的;审核,批准举借政府债务,拨付政府债 务资金收受财物的,依照相关规定给予批评教育,行政处分, 构成犯罪的依法追究刑事责任五是违反有关规定审批程序 和权限,越权签署形成政府债务文件的;截留,挪用政府债务 资金和偿债资金的:因管理不善致使政府债务无法依期偿还 的;因管理不善造成资金浪费或损失的:项目通过绩效评价 没有达到原定的效果的:虚报项目骗取政府债务资金的;不 及时到财政部门登记政府债务,向财政部门提供财务报表和 债务报告的.除依照有关法规,规章进行处罚外,对债务单位 法定代表人,直接责任人和有关责任人给予行政处分.构成 犯罪的依法追究刑事责任 2.贷款主体自控.凡涉及政府利益贷款.贷款方必须按 照政府要求进行严格自控各级债务主管部门应对本级政府 所属部门举借债务进行认真监控.监督债务资金的使用及偿 还状况.承担监督管理责任.同时,贷款主体也要进行内部审 计凡涉及政府利益贷款.贷款方必须按照政府要求进行严 格审计.包括借,用,管各个方面.内部审计的作用主要是把 D(2011年第1o期)财玄碣充 问题消除在萌芽阶段.发现问题及时解决.不致酿成重大损 失.因此内部审计应该是经常性的 3.外部机构稽核.在需要时,可以聘请有经验的银行,保 险公司,会计师事务所对贷款使用情况进行稽核.还可在社 会上聘请有经验的审计机构对贷款使用情况进行审计.因为 这类审计机构是中立的.不受政府的牵制.和政府部门没有 隶属关系和人事关系.能够坚持公正 参考文献: 【l】叶振鹏,张馨.公共财政论[M3.经济科学出版社,1999. [2】钱维,尤伯军.政府投资体质的制度创新[MI.中国财政 经济出版社.2006. [3】樊丽明等.中国地方政府债务管理研究[M].经济出版 社.2006. ?作者信息:财政部财政科学研究所 ?责任编辑:周海彬 ?责任校对:焦岩周海彬