02行政主体

第二章 行政法主体 行政法律关系主体亦称为“行政法主体”，即行政法律关系的当事人。本章分别介绍行政主体，被授权组织、受委托组织、行政公务人员与行政相对人的法律特征和法律地位。通过学习本章内容，掌握有关行政主体的基本理论，明确行政机关和其它行政主体在行政法律关系中的地位和法律特征；区别职权性行政主体与授权性行政主体；掌握行政职权与行政职责的含义、特征及其主要内容；被授权组织与受委托组织应具备的条件及其法律地位；把握行政公务人员和行政职务关系的特征，正确区分公务人员的公务行为和非公务行为；明确行政相对人在行政法律关系中的地位。学习本章内容，对行政法主体进行深入研究，无论是对行政法法理论研究的深化，还是对推进依法行政原则的落实，都具有重要意义。 重点问题 行政主体的概念、特点 行政主体与相关概念的区别 行政主体的类型 行政职权与行政职责的涵义、特点，行政职权的主要内容 行政机关的概念、特点，国家行政机关的范围 行政授权与行政委托的概念、特征及其区别 被授权组织具备的条件和主要类型 受委托组织的法律地位以及行政委托的有效条件 行政公务人员的概念、特征 行政公务行为的确认 行政相对人的概念、法律地位，行政相对人的范围 第一节 行政主体 一、行政主体的概念 （一）行政主体 是指依法享有国家行政权力，以自己名义从事行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。 （二）行政主体涵义 第一，行政主体是享有国家行政权的国家机关或社会组织。 第二，行政主体是参加行政法律关系的国家机关或社会组织。 第三，行政主体是实施行政管理职能的主体，行政主体的行政管理职能体现为其所享有的行政职权与职责，行政主体在行使行政权力时以行政管理者的地位和身份出现。 第四，行政主体能够以自己名义行使行政职权，实施行政管理活动，并对该活动行为所产生的后果承担法律责任。 （三）确立行政主体的概念的法律意义 行政主体这一法律概念的确立与存在，对确立行政职权与职责的合法行使与履行，对行政行为效果的归属和行政责任的承担，对区别行政法律关系中不同性质的主体身份与地位和行政救济法律中被诉人资格的确认，具有重要的法律意义。 第一，明确行政主体这一法律概念是确认行政职权、行政职责和行政责任的要求。 第二，明确行政主体这一概念是区别行政法律关系中行政权力主体与非行政权力主体身份性质的需要。同一行政机关，当其以行政主体身份出现于行政法律关系中的时候，其权利义务表现为所拥有的行政职权与行政职责；当其以机关法人身份出现于民事或经济法律关系中的时候，所享有的是与身份权、财产权等相关的权利与义务。 第三，明确行政主体这一概念是确定行政公务人员及受托组织实施行政行为效力与责任归属的需要。 第四，明确行政主体这一概念是判定行政复议被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿义务机关的前提和基础。 （四）行政主体与相关概念的区别 1、行政主体与行政法主体的区别 2、 政主体和行政机关的区别 行政主体和行政机关是两个联系密切的概念。行政机关是最主要的行政主体，但行政机关不等于行政主体。一方面，行政机关并非在任何时候都是行政主体，行政机关还可以是民事主体，甚至在有些情况下，还可以是行政法主体中行政相对方的当事人。另一方面，行政主体不限于行政机关，还包括法律、法规授权的行政机构和社会组织。 3、 政主体与行政公务人员的区别 行政主体离不开行政公务人员，但行政公务人员不是行政主体。行政主体是由一定的公务人员组成的整体，具体行政活动由公务人员实施。但公务人员属于自然人的个体，而行政主体是一种组织。公务人员执行行政公务的行为属于公务行为，其效力和后果归属于他所代表的行政主体。公务人员与行政主体之间是一种职务委托关系，这种职务委托关系受内部行政组织法律关系调整。至于行政首长，因实施首长负责制，行政组织法规范为其规定了相应的职责权限，如签发公文、发布首长令等，但这些仅仅表明行政首长拥有行政主体法定代表人的地位和权限，而行政首长本身仍属于公务人员，所作行为和实施的行政活动均代表行政主体，并不归属于其自身。因而，行政首长也不是行政主体。 二、行政主体资格 行政主体资格，是指符合法定条件的组织，经过法定程序或途径所获得的行政主体法律地位。 （一）行政主体资格的构成要件 行政主体资格的构成要件，即一定的组织取得行政主体资格应具备的必要条件。行政主体资格的构成要件主要包括： 1、依法成立的组织。 2、具有法定的机构编制、职位和人员编制，拥有独立的行政经费。这些要素是行政主体成立、存在和运作的基本条件。 3、拥有法定的职权与职责。行政主体是具有法律地位的行政管理主体，因而必须在法律上拥有独立的行政职权与职责。 4、能以自己的名义实施行政活动并承担法律责任。 （二）行政主体资格的取得 在行政主体资格构成要件中，具有独立的行政职权与职责，是其获得独立法律地位的核心要素。根据行政主体的行政职权与职责的来源不同，行政主体资格的取得有两种途径： 1、法定取得。即依照宪法和行政组织法的有关规定，而取得行政主体资格。法定取得有以下特点：取得的法律依据是宪法和组织法的有关规定，如宪法和行政机关组织法中有关国务院及其职能部门和地方各级人民政府及县级以上地方人民政府职能部门的规定；取得的方式，有通过国家权力机关的决定而取得，如地方各级人民政府，也有通过行政机关的决定而取得，如县级以上地方人民政府的工作部门；取得的行政职权与职责主要由宪法和行政机关组织法以概括性和原则性方式进行规定，并突出对行政机关职能的确立与规定，而其具体的职责权限内容，由单行法律、法规的明确规定；取得行政主体资格的时间和该组织的成立是同时的，即行政机关依法成立之时，就是该机关取得行政主体资格之日；取得资格的对象是国务院及其职能部门、地方各级人民政府及其派出机关和县级以上地方人民政府的各个工作部门。 2、授权取得。即依照宪法和行政组织法以外的单行法律、法规的授权规定而取得行政主体资格。授权取得行政主体资格最突出的特点表现为：被授权组织取得行政主体资格是经过特别的有效的授权，行使的职权为自己非国有职权，即本来不应该由他们来行使的职权。经有效授权取得行政主体资格主要有两种途径：（1）有关法律、法规直接授权。如《中华人民共和国食品卫生法（试行）》第31条规定，“卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构，负责管辖范围内的食品卫生监督工作。”（2）由有权机关的合法授权。这种形式又具体分为两种：其一，由有权制定法律、法规的国家机关依法定职权和法定程序直接授权，如全国人大常委会1983年通过的《关于授权国务院对退休退职办法进行部分修改和补充的决定》、1984年通过的《关于授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例（草案）的决定》、1985年通过的《关于授权国务院对有关经济体制和对外开放方面的问题制定暂行规定或条例的规定》等三个决定，直接授权国务院在上述三个方面行使不应由它行使的职权。其二，由法律、法规规定的有权机关依法授权，如《中华人民共和国公民出境入境管理法》第12条“因公务出境的中国公民所使用的护照由外交部授权的地方外事部门颁发，海员证由港务监督局或者港务监督局授权的港务监督颁发，因私事出境的中国公民所使用的护照由公安部或者公安部授权的地方公安机关颁发。中国公民在国外申请护照、证件，由中国驻外国的外资代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关颁发。”无论何种形式的授权，只要其授权有法定依据，即可成为行政机关或者有关组织取得行政主体资格的依据。 经过授权取得行政主体资格的时间与该组织的成立可能是同时的，也可以是组织机构的成立与取得行政主体资格的时间是分开的，即组织机构成立在先，取得资格在后；取得资格的对象是行政机关所属的行政机构、公务组织和社会组织。 （三）行政主体资格的变更 是指某一组织在取得行政主体资格后，由于某种原因而使行政主体出现分解或合并，从而发生行政主体资格的变更。 （四）行政主体资格的丧失 是指已取得行政主体资格的组织，由于某种原因被撤销或取消授权而失去其行政主体资格。行政主体资格的丧失有四种情况：行政主体组织被撤销；行政组织被解散；法律、法规规定收回所授之权；所授之权期限已满。 三、行政主体的种类 （一）根据行政主体资格取得的法律依据不同，行政主体分为职权性行政主体和授权性行政主体。 1、职权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在行政机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织。职权性行政主体只能是国家行政机关，包括各级人民政府及其职能部门及县级以上地方人民政府的派出机关。职权性行政主体的最大特点，就是按照宪法和行政机关组织法的规定及国家职能划分的需要，以组织程序而设立，在设立时就独立存在和取得行政主体资格。 2、授权性行政主体是根据宪法和行政机关组织法以外的单行法律和法规的授权规定而获得行政主体资格的组织。授权性行政主体包括行政机构、公务组织和社会组织。授权性行政主体的突出特点，就是它们不是以其组织机构的成立而取得行政主体资格，而是以单行法律、法规的授权规定而获得的。 3、职权性行政主体与授权性行政主体的主要区别：（1）取得主体资格的法律依据不同。获得职权性行政主体资格的法律依据是宪法和有关组织法，取得授权性行政主体资格的法律依据是宪法和有关组织法以外的单行法律、法规；（2）主体的组织性质不同。取得职权性行政主体的组织是行政机关，是国家设立的专门履行行政职能的国家行政组织，而获得授权性行政主体的组织，除行政机构外，是国家行政组织以外的社会性组织，包括社会团体、群众组织、事业组织；（3）职权内容与范围不同。职权性行政主体是以完成一定的国家行政职能为目的而设立的，故宪法和有关组织法对其行政职权与职责的规定，具有一定的原则性、概括性，授权性行政主体是以单项法律、法规的明确具体授权规定取得主体资格的，其职权的内容、范围和方式是专项的、单一的、具体的，必须按照授权规范所确定的职权标准去行使。 （二）根据行政主体实施行政职权的范围，行政主体分为外部行政主体和内部行政主体。外部行政主体是指依法对本行政主体之外的行政相对人实施行政管理权的行政主体 ；内部行政主体是指依法对本行政主体的组成机构、公务员或隶属于本行政主体的其它行政主体的实施行政管理权的行政主体。二者的划分的依据是法律、法规规定的行政主体的职责和权限。在实际行政管理活动中，有的行政主体具有内部与外部主体的双重身分。行政机关、行政机构或社会组织并不是在任何情况下都是内部行政主体或外部行政主体，只有具有行政主体的资格并参加到某一具体行政法律关系中时，才会真正成为内部或外部行政主体。 在我国，外部行政主体有国务院、国务院各部委、国务院各直属机构、国务院各部委管理的国家局、地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能部门、地方各级人民政府的派出机关、被授权的组织。在我国，内部行政主体主要包括以下四类： （1）行政机关。 （2）领导机构。 （3）办公机构。 （4）内部事务管理机构。 （三）依据行政主体的职权范围的不同，行政主体分为中央行政主体和地方行政主体。中央行政主体是指行使行政职权的范围及于全国，行使的职权具有全国性功效的机关或组织。如国务院、国务院各部委、国务院各部委管理的国家局、国务院直属机构等。地方行政主体是指行使行政职权的范围仅限于本行政区的机关或组织。如地方各级人民政府、各级政府的职能部门等等。 第二节 行政职权与行政职责 一、行政职权 （一）行政职权的涵义 行政职权，是指行政主体依法所享有的对某个领域或者某方面行政事务按照一定方式进行组织与管理的行政权力。行政职权是国家行政权的法律转化形式，是法律对行政主体、行政事务和行政权力内容进行规范、调整的结果，因此，行政职权只属于行政主体，行政相对人不拥有行政职权。拥有行政职权，是行政机关和有关组织能以行政主体的身份作出行政行为的最基本前提；行政主体违法或不当行使行政职权是提起和实施行政救济措施的最基本条件。行政职权是行政法的核心内容之一，离开了行政职权，行政法将无从谈起。 （二）行政职权与行政权的关系 1、行政职权是具体化化的国家行政权。 2、行政职权是行政主体拥有和行使的国家行政权。 3、行政职权是法定的国家行政权。 （三）行政职权的特征 行政职权具有公益性。行政职权的设定与行使不是以行政主体的利益为目的，而是以国家和社会的公共利益为目的。如治安管理权、环境保护权、食品卫生监督检查权等。法律上许多权利的享有与行使，都是以权利主体自身权益为主要目的，行政职权的行使与运用必须符合法定的公共利益目的和范围，不得以权谋私。 行政职权具有优先性。行政职权的公益性决定了行政职权与其他组织及公民个人的权益在同一领域或范围内相遇时，行政职权具有优先行使与实现的权力。如《人民警察使用武器和警戒的规定》第10条规定“人民警察正在执行公务的各种警车，可以使用特殊音响警报器和红色回转警灯，对使用特殊音响警报器和红色回转警灯的警车，其它车辆应当避让”。行政职权的优先性在权力上表现为行政优先权，这种权力的存在是为了保障行政主体有效行使行政职权，实施行政管理活动。行政优先权的成立必须符合一些基本条件：行政优先权只赋予行政主体，不予以个人或其他组织；行政优先权只能在行政主体行使行政职权，从事公务之时依特殊需要之情形而赋予，行政主体从事其他活动时不得享有与行使；必须是为实现行政目的所必需，而不是从事所有公务活动都可以行使优先权；行政优先权的享有与行使必须有法律依据，无法律依据不得享有与行使行政优先权。 行政职权具有推定有效性。行政职权已经行使和使用，法律规范就承认并推定其对行政事务处理决定与处理结果的确定性与先行有效性。例如，《税收征收管理法》第56条就规定了“复议和诉讼期间，强制执行措施和税收保全措施不停止执行”；《行政处罚法》第45条规定了“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外”。一旦已经行使和使用的行政职权有错误，再通过行政救济程序和制度予以补救。 行政职权具有国家强制性。行政职权是具体的行政权，它体现国家意志，以国家机器为贯彻实施后盾，具有国家强制力。行政主体代表国家行使行政权，依法进行行政管理活动，在其职权范围内禁止或许可相对人从事某种活动或直接命令相对方履行某项义务，使其权利（力）内容与主张直接得到强制确认和实现。 行政职权具有不可自由处置性（不可处分性）。行政职权是职权与职责的统一体，不仅表现为法律上的主张支配力，而且还包含着法律上的职责要求。因此，行政主体对其所拥有行政职权不得随意自由处置：①一定的行政职权必须由法律定位的相应主体去行使，未经法律许可不得随意转移。②行政主体对行政职权不得随意放弃或抛弃，行政职权的依法行使过程就意味着行政职责的履行过程，放弃职权就意味着放弃职责。例如，《行政处罚法》第62条规定：“执行人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这一规定反映了行政职权的不可自由处置性。 （四）行政职权的内容 由于行政事项的差异，具体到各个行政主体所拥有的职权内容也不完全相同，但总的来说，行政职权大致包括以下内容： （1）行政规范制定权。 （2）行政决定权。 （3）行政命令权。 （4）行政确认权。 （5）行政检查权。 （6）行政救助权。 （7）行政处罚权。 （8）行政措施实施权。 （9）行政权。 （10）行政裁决权。 （11）行政复议权。 （12）行政处分与追偿权。 二 、行政职责 （一）行政职责的概念 行政职责，是指行政主体在行政活动中所必须遵守和履行的法定义务。这种法定义务存在于行政主体及其公务人员在行使职权和执行职务过程中，是只能为一定行为或不能为一定行为的法律约束。 （二）行政职责的内容 （1）完成行政工作中法定任务，以实现行政职能和公共利益。具体包括：①执行行政法律的义务。行政主体是行政执法主体，其重要的职责是要保障和维护某项法律在一定领域内得到普遍遵守；②行使法定权力的义务。法律规定行政主体必须行使相应的权力，使法律规范对特定社会关系的调整得到具体实现，如对不正当竞争行为依法行使职权予以制止、处罚，以保护公民、法人和其他组织合法权益、公共利益和社会秩序；③履行特定法定职责的义务。包括行政主体向特定对象提供帮助、给予权益、进行服务或者配设条件等方面的义务，如依法发给抚恤金，对符合条件者发给证照等。行政主体对这方面行政职责的违背或不履行，则构成行政失职。 （2）遵守法律而不违法的义务。具体包括：符合法定权限范围而不越权；符合法定职权目的与动机而不用职权；遵守法定程序而不违反；遵循合理性原则而避免失当。 （三）行政职权与行政职责的关系 行政职责随着行政职权的产生、变更或者消灭而变化，没有行政职权的产生、变更或消灭，也就不会有行政职责的产生、变更或消灭。任何具有行政职权的行政主体同时也必须履行相应行政职责，不得只享有行政职权而无行政职责，或不履行行政职责；行政职权与行政职责是行政主体的权利和义务的具体体现，二者是辩证统一、密不可分的。在行政法律关系中，行政职权体现为权利，而在监督行政法律关系中体现为义务。行政主体不履行或拖延履行行政职责，都要承担相应行政法律责任。 第三节 行政机关 一、行政机关的涵义 行政机关，是指按照宪法和有关组织法的规定而设立的依法行使国家行政权力、对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关。 行政机关与其他国家机关共同构成了国家机构整体，都是实施国家职能、行使国家权力的机关。行政机关是最主要的行政主体，因为行政机关是国家专设的行政职能机关，行政管理活动主要由行政机关实施和完成。在我国，行政机关由国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关，它向国家权力机关负责并报告工作且受其监督。各级人民政府及其工作部门都属行政机关系列。根据我国宪法规定，国务院即中央人民政府，是最高行政机关，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方国家行政机关。 行政机关与其他社会组织相比有以下特点： （1）行政机关是国家为完成一定行政职能而专门设立的国家机关，其他行政主体一般不是国家设立的专门执行行政职能的组织机构，只有法律、法规的特别授权才能取得行政活动的能力。 （2）行政机关是由有权国家机关按照宪法或有关组织法而决定或批准设立的。 （3）行政机关作为国家设立的专门执行行政职能的组织，在其依法成立时就具备了行政主体的资格条件，取得了独立的法律地位。 （4）行政机关具有一定的行政组织机构及公务员编制。 二、我国国家行政机关的特征 1、执行性。 2、行使权力的法定性与相对独立性。 3、行政系统的统一性和层级性。 4、行政机构设置的适应性和活动的主动性。 5、公共性、服务性及专业性。 三、国家行政机关的范围 （一）国务院 （二）国务院的组成部门 （三）国务院直属机构 （四）国务院各部、委管理的国家局 （五）地方各级人民政府 （六）地方人民政府的派出机关 派出机关分为三种类型：省、自治区人民政府经国务院批准，可以设立行政公署作为其派出机关；县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以设立区公所作为其派出机关；市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立街道办事处作为其派出机关。 （七）地方各级人民政府的职能部门 第四节 被授权组织与受委托组织 一、行政授权与行政委托 行政授权与行政委托是两个不同的法律概念，在职权来源方式、授权或委托对象，法律后果等方面有着根本区别。其他行政主体资格与行政授权紧密相关，但与行政委托没有直接的必然联系。 （一）行政授权的概念与特征 1、行政授权是指法律、法规将某项或某方面行政职权授予行政机关外的组织，被授权者以自己的名义实施行政管理活动和行使行政职权，由自己承担行政活动的法律责任。 2、行政授权的特征 第一，行政授权的职权来源是指法律、法规的明文规定。 第二，被授权组织是指行政机关以外的组织，包括行政机构和社会组织。 第三，行政授权导致职权、职责及主体资格的转移。 （二）行政委托的概念与特征 1、行政委托是指行政机关在其职权职责范围内，依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。 2、行政委托的特征 第一，行政委托的职权来源是行政机关的委托行为。 第二，行政委托对象应当是符合法定条件的有关行政机关、社会组织和个人。 第三，行政委托不发生职权职责、法律后果及行政主体资格的转移。 （三）行政授权与行政委托的区别 1．严格程度不同。行政授权必须以法律、法规的明文规定为依据，也就是说行政授权是特定法律规范的结果，是基于立法行为而产生；而行政委托是行政机关实施行政行为的结果，基本上是基于具体行为而产生； 2．方式不同。行政授权一般由法律、法规规定授权，或由法律、法规规定由特定行政机关授权。行政委托以委托决定（“委托书”等形式）来进行，有关事项均在委托决定中予以明确； 3．法律后果不同。行政授权的结果发生职权、职责及行政主体资格的转移，产生新的行政主体，而行政委托不导致新的行政主体的形成，其法律后果仍由原委托机关承担； 4．接受授权或委托的对象不同。行政授权只发生于原来没有取得行政主体资格的一定组织机构身上，而行政委托可以发生于没有取得行政主体资格的社会组织身上，也可以发生在已取得行政主体资格的行政机关身上，还可以发生在个人身上。 二、被授权组织 （一）被授权组织具备的条件 被授权组织是指依据法定授权能够以自己的名义行使一定行政职权并承担相应责任的行政机关以外的社会组织。被授权组织获得法定授权后即可成为行政主体，它既是在授权范围内以自己名义从事行政管理活动的主体，同时又是独立的责任主体。一个经授权取得行政主体资格的组织，必须具备一定的条件，这些条件既包括授权方的条件，也包括被授权组织自身所必须具备的条件，否则被授权组织就不能成立。 1、授权方的条件。 2、被授权组织的条件。 （二）被授权组织的组织类型 除行政机关外，依照法律、法规具体授权规定而取得行政主体资格的组织，既包括行政组织系统外的社会组织，也包括行政组织系统内的组织机构。前者包括行政性公司、事业组织、企业组织、社会团体、群众性组织及其他社会组织；后者包括行政机关内部机构和行政职能部门的派出机构等。 1、行政性公司。 2、事业组织。 3、企业组织。 4、社会团体、群众性组织及其他社会组织。 5、依照法律、法规的授权规定而直接设立的专门行政机构。 6、行政机关的内部机构。 7、政府职能部门的派出机构。 三、受委托组织 （一）受委托组织的概念 受委托组织，是指接受行政机关的委托而行使某项行政职权或从事某些行政事务管理的组织。行政职权一般由行政机关或被授权组织行使，但在某些情况下，行使行政权的行政机关（或被授权组织）可以依法将其行政职权的一部分或全部委托给有关组织，由该受委托组织在委托权限内以委托行政机关的名义实施行政活动，从而使受委托组织作为一种“不能以自己名义行使行政职权的”主体而出现。 受委托组织与被授权组织，它们行使的行政职权都不是自身固有的职权，二者有相似之处，但它们有许多明显的区别，受委托组织与被授权组织的不同主要有：（1）受委托组织的产生及其行政职权行使只能来源于行政机关的委托行为；而被授权组织的产生及其行政职权来源于立法上的直接授权或行政机关依法作出的授权。（2）受委托组织与委托行政机关之间是一种委托代理关系，行政机关的委托一般须征得受委托组织的同意，受委托组织并没有当然服从委托行政机关的委托义务（除非发生在有上下级隶属关系的上下级之间）；而被授权组织与授权者（特别是行政授权）之间则是一种单方的授权性关系。被授权组织对授权机关的依法授权不得拒绝，授权也不需以被授权组织的同意为前提。（3）受委托组织在行使行政职权时必须以委托行政机关名义进行，其行为的后果归属于委托行政机关；而被授权组织是以自己的名义独立地行使行政职权，并以自己的名义承受法律后果。（4）受委托组织对处于被管理者地位的公民、法人或其他组织而言，在行政管理活动中不具有独立的法律人格。根据现行法律的规定，一旦发生复议或诉讼，只能由委托行政机关充当复议中的被申请人和行政诉讼的被告；被授权组织具有行政法上独立的法律人格，一旦发生复议和行政诉讼，可以以自己的名义充当复议被申请人和行政诉讼被告。 （二）受委托组织的法律地位 1、可以有行使一定行政职权和办理某些行政事务的职能。受委托组织一方面受行政机关的委托行使一部分行政职权，如审计机关委托会计事务所代行审计机关的某些行政职权，会计事务所作为受委托组织可以行使被委托的行政职权，对某些单位的财务收支情况进行检查等；另一方面受委托组织须以委托行政机关的名义办理行政事务，履行相应的职能。 2、由于受委托组织基于行政委托行为而产生，受委托组织与委托行政机关之间的关系是一种行政上的委托代理关系。受委托组织以委托行政机关的名义实施行政活动，并且活动的法律后果也由委托行政机关承受。 3、受委托组织只能在委托权限范围内进行活动，如超越委托权限范围的行政活动应归属于无效，由受委托组织自己承担责任。 4、受委托组织应接受委托行政机关的监督和指导，委托行政机关应经常对受委托组织行使行政职权、办理行政事务的执行情况进行监督和指导。受委托组织在行使行政职权、办理行政事务的过程中，有故意或重大过失，由委托行政机关对外依法承担责任，再由委托行政机关责令有故意或重大过失的受委托组织承担部分或者全部赔偿费用，或依法追究其他法律责任。正是基于这种关系，我国《行政处罚法》、《国家赔偿法》规定了委托行政机关对受委托组织的指导和监督关系以及责任承担关系。 5、受委托组织不具有复议被申请人和行政诉讼被告当事人资格，公民、法人或者其他组织就受委托组织行使行政职权的行为申请行政复议或提起行政诉讼时，受委托组织不能作为被申请人和行政诉讼被告，而应以委托行政机关作为被申请人和被告。 （三）行政委托与受委托组织的成立 一个社会组织能否代表行政机关具体实施行政活动，有赖于行政机关的委托合法、有效，受委托组织自身应具备相应条件。否则，受委托代行行政机关的职权，对于委托行政机关和受委托组织以及行政相对人都应是无效的。 1、 行政委托的有效条件 行政机关委托其他组织行使行政职权或办理行政事项的，应符合下列条件或规则： （1）必须依法委托。委托必须依照法律、法规的规定进行，当法律、法规没有规定行政机关可以委托时，行政机关不得自行决定是否委托，否则委托行为应归于无效。 （2）委托事项必须属委托行政机关职权范围内的事项，必须属于委托行政机关的职权管辖范围。 （3）委托行政机关在将其行政职权委托出去时，必须明确委托权限范围，其范围并应受到一定限制。如行政处罚权的委托一般应限于针对社会性管理事务领域中形式简单、强度较弱的处罚（如治安、交通、卫生、集市贸易、物价等管理方面的处罚，处罚方式应为小额罚款，如50元以下罚款和警告处罚）；有关人身、资格及数额较大的财产处罚则不宜委托。 （4）委托应以书面形式进行。除紧急情形可以口头形式委托外，一般情况下委托都要以书面形式进行，并根据其管辖范围以书面形式向社会公开。 （5）受委托组织不得将行政机关的委托事项再委托其他组织或个人实施。如《行政处罚法》第18条规定，受委托组织不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。 （6）委托确有必要。即行政机关须根据行政管理的需求作出委托，如行政机关因人员不足、地理因素、物质条件等因素的限制而不宜直接行使行政处罚权的，才有必要予以委托。 2、受委托组织应具备的条件 （1）受委托组织必须是依法成立，有独立的组织机构、章程和固定的办公场所的正式的企事业单位、群众组织或社会团体。对于受委托实施行政处罚的组织，根据《行政处罚法》的规定必须是事业组织。 （2）受委托组织中应有熟悉有关法律、法规和业务的正式人员，必须了解和熟悉受委托事项的业务和有关法律知识，有能力行使所委托的行政职权。 （3）受委托组织应是一种公益性的组织而不能是以营利为目的或具有私益性质的企业。如实施行政处罚的受委托组织必须是“依法成立的管理公共事务的事业组织”。 （4）所委托的行政事务需要具备一定的技术条件才能完成的，该受委托组织应具有相应的技术检查或者技术鉴定等条件。 第五节 行政公务人员 一、行政公务人员的概念与特征 行政公务人员，是指基于一定的行政公务身份而代表行政机关行使行政职权、履行行政职责的工作人员。国家公务员是行政公务人员中最基本、最主要的组成部分，行政公务人员还包括在其他行政公务组织中依法行政职权或从事行政管理活动的人员。 行政公务人员具有以下特征： 第一，行政公务人员是个人，不是组织，不是行政职权的法律主体。 第二，行政公务人员是任职于行政机关或其他行政公务组织中，代表该组织实施行政职务的人员。 第三，基于一定公务身份关系是行政公务人员实施行政职务行为的法律基础。 第四，行政公务人员所实施的行政职务行为在法律效力的后果上归属于所代表的行政机关。 二、行政公务人员的范围 行政机关的行政公务人员主要是公务员，而被授权组织和受委托组织执行行政公务的人员属于行政公务人员，但不是国家公务员。 （一）国家公务员 国家公务员是指国家依法定方式和程序任用，在中央和地方国家行政机关中行使国家行政职权、执行行政职务的工作人员。 1、国家公务员是指在中央和地方国家行政机关中工作的人员。 2、国家公务员是指国家依法定方式和程序任用的工作人员。 3、国家公务员是指在国家行政机关中行使行政权力、执行行政职务的人员，行政机关中的工勤人员，如司机、打字员等，不属于国家公务员范围。 4、国家公务员按照任期与任用方式的不同分为：各级人民政府的组成人员，其产生的方式有同级国家权力机关选举或者决定，有一定的任期限制，依照宪法和有关组织法进行管理；各级人民政府组成人员以外的公务员，是国家公务员中的主要部分，其产生的方式有考试、考核、聘任，一般没有任期限制，依照《公务员暂行条例》等公务员法律规范进行管理。 （二）其他行政公务人员 即在其他行政公务组织中执行国家行政公务的人员，包括：代表被授权公务组织实施行政职务的人员；代表受委托组织实施行政公务的人员。 三、行政职务关系 （一）行政职务关系的含义与特征 行政职务关系，是指行政公务人员基于一定的行政职务在任职期间与行政主体之间所形成的权利与义务关系。 为了完成行政职能，行政机关在其内部设置相应数量的行政职位，每个行政职位都具有一定的行政任务并包含相应的法定权利和法定义务。当公民被录用任职到某个行政职位时，就形成了行政机关与公务员之间的行政职务关系，并取得代表行政机关实施行政职务的权力与资格。行政职务关系具有以下特征： 第一，行政职务关系本质上是一种国家委托关系。行政职权是国家权力，通过一系列法律条件和程序定位到某一行政机关。行政机关又通过设立行政职位和任用国家公务员的方式构成行政职务关系，公务员取得以国家名义实施行政职务的资格。国家公务员所担任的是国家公职，实施的是国家公务行为，其所产生的法律效力及责任后果归属于国家。因此，行政职务关系是国家与公务员之间的一种公共行政职务上的委托关系。 第二，行政职务关系内容是行政职务方面的权利与义务。由于行政职务关系的核心是规范与界定国家公务员代表行政机关行使行政职权和履行行政职责，因此，其内容表现为行政职务及与行政职务有关的权利与义务，即拥有与所承担行政职务相对应的行政职权与职责。 第三，行政职务关系是一种特殊的劳动法律关系。从事行政管理和实施国家公务，其本身也是一种劳动。因此，在行政职务关系中包含着与其所承担行政职务相适应的劳动报酬和福利待遇等。 第四，行政职务关系属于内部行政法律关系。行政职务关系的双方当事人，即国家行政机关和国家公务员，都属于行政组织系统内部主体；行政职务关系的内容是行政职务方面的权利与义务；行政职务关系的保障手段，如行政处分与行政申诉，也都是行政组织系统内的特定方式与程序。 （二）行政职务关系的内容 1、行政职务关系的内容 行政职务关系的内容是行政法所规定的行政机关与公务员之间的权利和义务。由于行政职务关系所界定的是公务员代表行政机关行使职权和履行职责的问题，因而行政机关的权利和义务与公务员的权利和义务基本上是相对应的。一方面，公务员的权利与义务主要是行政机关的行政职权与职责的转化和继续；另一方面，公务员的权利与义务主要是对行政机关的职权与职责的有效完成，因而行政机关对公务员行使的权利是公务员义务的体现，对公务员承担的义务也就是公务员权利的体现。 公务员资格的取得并未全部取消其公民身份，因而公务员的权利与义务也不能代替和包含宪法上的公民权利和义务。但由于公务员权利与义务的行政职务属性，使得公务员以公民身份所享有的某些权利和承担的某些义务在一定范围和条件下要受到一定的影响、限制或增加。同时，公务员的权利也不能像公民的权利那样享有较为广泛的自由处分性。因而，国家公务员法律规范是先规定公务员的义务，后规定公务员的权利，即先为国家尽义务，再享有权利。 2、公务员的权利 （1）身份保障权。即非因法定事由和非经法定程序，国家公务员不得被免职、降职、辞退或者行政处分。（2）执行公务权。即国家公务员为履行其行政职责所应有的权力，主要指法律、法规所赋予的各种相应职权。（3）工资福利权。即国家公务员获得法定的劳动报酬和享受法定的保险及福利待遇权。这是公务员劳动权利和经济权利的重要体现。（4）参加培训权。即公务员有参加政府理论、业务技术学习和培训的权利，这是公务员不断补充、更新和调整自己的知识结构，以适应社会发展、工作内容变化及职务晋升的需要。（5）批评建议权。即国家公务员享有对国家行政机关及其领导人的工作提出批评和建议的权利。（6）申诉控告权。即国家公务员对在考核、奖惩、任免、升降、工资福利待遇等方面受到不公平对待或者合法权益被侵犯，以及公务员管理中的违法乱纪情况，有权依法向有关机关或部门提出申诉和控告。（7）辞职权。即公务员有权辞去现职和公职的权利，但应遵守相关规定。（8）宪法和法律规定的其他权利。主要指人身自由权、宗教信仰自由权、政治权利、平等权及退休退职权、休息权等。 2、 公务员的义务 （1）遵守宪法、法律和法规。（2）依法执行公务，执行公务有法律、法规和政策依据，不超越法定权限范围，不违反法定程序，不得转让、放弃职权与职责。（3）忠于职守，服从命令，勤奋工作，尽职尽责，不得擅离职守或从事与其职位不相符的活动。（4）维护国家的安全、荣誉和利益。（5）遵守职业道德。公正廉洁，克己奉公，不得利用职权为自己或亲朋好友谋利益，不得经商或参与营利性的经营活动，不得擅自在社会上兼职，不得领取双薪。（6）保守国家秘密和工作秘密。（7）为人民群众服务，密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督。（8）宪法和法律规定的其他义务。 （三）行政职务关系的产生、变更与消灭 1、行政职务关系的产生 行政职务关系因公民被任用为国家公务员、取得国家公务员资格而形成。 根据宪法、有关组织法和《国家公务员暂行条例》的有关规定，导致行政职务关系产生的任用行为与任用程序有四种： （1）选任行为。 （2）委任行为。 （3）聘任行为。 （4）考试录用行为。 2、行政职务关系的变更 是指公务员在任职期间，行政职务关系内容发生变化，但公务员身份并没有改变。行政职务关系变更，实际上是公务员担任的职务变动而导致其具体权利与义务的某些变动。导致公务员职务变动的法律事实有：（1）升职；（2）降职；（3）交流；交流又包括调任、转任、轮换和挂职锻炼四种。 3、行政职务关系的消灭 是指由于国家公务员身份的丧失而终止行政职务关系。引起行政职务关系消灭的原因，有来自行政机关的，也有来自于公务员的，还有来自于其他方面的。行政职务关系消灭的情况有： （1）退休、离休、退职。 （2）辞职、辞退。辞职是指公务员因某种原因自愿辞去行政公职退出行政机关，不再具有国家公务员身份，辞职由公务员本人提出申请经行政机关批准；辞退是指行政机关在具备法定条件下解除与其公务员职务关系的行为。 （3）罢免或开除公职。罢免是指权力机关对其选举或决定任命的公务员因违法失职而免去其行政职务和不再具有国家公务员身份的行为。开除公职是指行政机关对严重违法失职的公务员予以开除其国家公职和不再保留公务资格的一种处分行为。 （4）取消录用资格。 （5）判处刑罚、丧失国籍或死亡。 （四）行政职务关系的保障 行政职务关系的保障，是指有权机关依照有关组织法和公务员法规定的内容和程序，对公务员享有的权利和应当履行的义务所进行的监督与救济（保障）。 四、行政公务行为 （一）行政公务行为的含义 行政公务行为是指行政公务人员代表行政主体行使行政职权和履行行政职责的行为。行政公务行为是行政公务人员执行行政公务的行为，而行政公务人员非执行行政公务的行为不是行政公务行为。行政公务行为是行政公务人员代表行政机关实施的行为，其行为效力及后果均归属于行政机关。 行政公务行为与行政公务人员所具有的双重法律身份紧密相关。公民取得行政公务人员资格后，并未消灭行政公务人员所具有的公民身份和其他身份（如具有某个社团的会员资格）。因此，会出现两种情况：（1）以行政公务人员身份代表行政机关实施行政公务的行为，产生了行政机关与行政相对人或者与另一行政主体之间的行政法律关系，在这种情况下行政公务人员只是行政机关的代表，不具有行政法律关系中的主体资格与地位；（2）以公民身份或者其他身份实施个人行为或者其他性质行为，产生其他性质法律关系（如民事关系）并成为其中的法律关系主体，或者产生行政法律关系并成为其中的行政相对人。 行政公务人员资格始于行政职务关系产生，而终于行政职务关系消灭。取得行政公务人员资格并不消灭其公民身份和其他身份，公民身份和其他身份的保留也不影响职务关系存在期间所具有的行政公务人员资格。那么，在两种法律身份集于一人身上的情况下，如何确定其所实施的行为的法律性质，即到底是行政公务行为还是个人行为或其他行为，关系着行为的法律效力，如是个人行为，就不具有强制力、约束力等效力；又关系着行为法律后果与责任的承担，如是行政公务行为，就应由行政机关承担责任，如是个人行为，行政机关就不应承担任何责任。 （二）行政公务行为的确认 确认行政公务行为，应当以行政职务关系和行政公务人员资格为前提条件，以行政公务人员所担任的行政职务和所属行政主体的行政职权与行政职责为基础，以下相关因素的综合通常可以作为确认行政公务行为的基本标准： 1、时间要素。 2、名义或公务标志要素。 3、公益要素。 4、职权与职责要素。 4、 命令要素。 第六节 行政相对人 一、行政相对人的概念与特征 行政相对人是指在行政法律关系中与行政主体相对应一方的公民、法人和其他组织。 行政相对人在行政法律关系中具有以下特征： 第一，行政相对人在行政法律关系中是不具有行政职责和行政职务身份的一方当事人，行政相对人在行政法律关系中处于普通公民、法人和其他组织的法律身份和被管理者的法律地位，只能是人身权、财产权等权利义务主体而非行政职权主体，并受行政主体的行政管理，因此，行政相对人存在于外部行政法律关系中。 第二，行政相对人是行政法律关系中行政主体的具体行政行为所指向的哪一方当事人，并成为相应的行政主体的管理对象。 第三，行政相对人是行政管理中被管理一方的当事人，包括公民、法人和其他组织。 第四，行政相对人在行政诉讼中处于原告地位。 二、行政相对人的法律地位 行政相对人的法律地位是行政相对人在行政法上的权利与义务的综合体现。行政相对人的具体法律地位，因其在不同行政法律关系中所享有的权利和承担的义务不同，也有一定差别。比如，在行政管理法律关系中，由于行政主体是管理者，依法享有强制、命令、指挥、制裁等权力，因而处于主导地位，而行政相对人处于被管理者的地位，由于行政公务优先、推定有效及不停止执行等公务原则，使得行政相对人具有服从和接受管理的义务，因而行政相对人与行政主体处于不对等地位。在监督与救济行政法律关系中，行政相对人处于监督主体、请求人和原告等地位，享有法律规定的监督权利、请求权利、诉讼权利等，就应与行政主体处于平等的法律地位。 行政相对人的具体法律地位，也会因行政相对人存在的状态不同，所享有的权利与承担的义务的内容也不同，而导致一定的差异。如公民，因自然人状态而享有人身自由权、生命健康权、申请结婚登记权等；而法人组织因企业法人、社团法人的不同，享有不同的法律权利，如企业法人就享有申请颁发营业执照和经营自主权等。 行政相对人在行政法律关系中所享有的权利主要有以下几方面：通过法定形式和途径参与行政管理的权利；要求行政主体提供管理服务方面的权利；要求行政主体履行法定职责的权利；对具体行政行为有知情权、申辩权；要求举行听证权；要求利害关系中回避权等；对行政主体和行政公务人员执行职务过程中的违法行为和现象，有检举、揭发、控告的权利；有申请复议、提起诉讼和请求赔偿的权利；有要求行政主体依法对人身、财产和其他权利予以确认和保护的权利。 行政相对人的义务主要有：遵守行政法规范的义务；服从并协助行政管理的义务。 三、行政相对人的范围 1、公民。 2、法人。 3、其他组织。 [本章小结] 行政主体是指依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。确立行政主体的概念具有重要的法律意义，行政主体不同于行政法主体、行政机关和行政公务人员。行政主体资格的取得必须具有五个必要的条件，其资格取得的途径有法定取得和授权取得两种。根据行政主体资格取得的法律依据不同，行政主体划分为职权性行政主体和授权性行政主体。 行政职权是指行政主体依法所享有的对某个领域或者某方面行政事务按照一定方式进行组织与管理的行政权力。行政职权具有公益性、优先性、先行有效性、强制支配性和不可自由处置性等特征。行政主体所拥有的行政职权内容非常广泛，主要有制定行政规范权、行政决定权、行政确认权、行政检查权、行政物质帮助权、行政处罚权、行政措施实施权、行政合同权、行政裁决权、行政复议权、行政委托权和行政处分与追偿权。 行政机关是指按照宪法和有关组织法的规定而设立的依法行使国家行政权力，对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关。以行政机关职能活动区域范围为标准划分为中央行政机关和地方行政机关；国务院是最高国家行政机关，国务院各部、委是国务院的工作部门或职能机关，国务院的直属机构是主管各项专门事务的职能机关；国务院各部、委根据国家行政事务的需要，又设立若干由各部、委管理的国家局。地方各级人民政府分为省（自治区、直辖市）、市（自治州、直辖市的区）、县（自治县、市辖区及不设区的市）、乡（民族乡、镇）四级。 行政授权是指法律、法规将某项或某方面行政职权授予行政机关外的组织，被授权者以自己的名义实施行政管理活动和行使行政职权，并由自己对外承担行政活动的法律责任。行政委托，是行政机关在其职权职责范围内，依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关，社会团体或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。行政主体除了行政机关之外，在我国还包括被授权组织和受委托组织。 行政公务人员是基于一定的行政公务身份而代表行政主体行使行政职权、履行行政职责的工作人员。行政公务人员虽然不是行政职权的法律主体，但由于行政公务人员是代表行政主体实施行政职务的，所以其行政职务行为的后果应归属于所代表的行政主体。国家公务员是国家依法定方式和程序任用，在中央和地方国家行政机关行使国家行政职权、执行行政职务的工作人员。国家公务员享有身份保障权、执行公务权、工资福利权、参加培训权、批评建议权、申诉控告权、辞职权，以及宪法和法律规定的其他权利。同时，国家公务员也必须承担和履行一定的义务。公务员资格的取得必须符合一定的条件，经过法定的任用程序。行政公务行为是指行政公务人员代表行政主体行使行政职权和履行行政职责的行为。行政公务行为不同于公务员的个人行为，确认行政公务行为需要综合考虑时间要素、公务标志要素、公益要素、职权与职责要素、命令要素等。 行政相对人是指在行政法律关系中与行政主体相对应一方的公民、法人和其他组织。行政相对人在行政法律关系中最突出的特点是不具有行政职责和行政职务身份。行政法规范规定了行政相对人享有的权利和应承担的义务。行政相对人是行政管理中被管理一方的当事人，包括公民、法人和其他组织。 [关键术语] 行政主体 职权性行政主体 授权性行政主体 行政职权 行政职责 行政优先权 行政立法权 行政许可权 行政机关 行政授权 行政委托 被授权组织 受委托组织 行政公务人员 公务员 行政职务关系 行政公务行为 行政相对人 [核心练习] 一、填空题 1．行政主体是指享有国家行政权力， 实施行政管理活动，并能独立承担 的组织。 2．根据行政主体资格取得的法律依据不同，可以将行政主体划分为 和 。 3．行政职权是行政主体所享有的 的法律转化形式，行政职权只属于行政主体， 并不拥有行政职权。 4．行政优先权是指国家为保障行政主体有效地行使 而赋予行政主体在物质上或 的优益条件或资格。 5．行政职责是指行政主体在行政活动中所必须遵守和履行的 。 6．在行政主体资格构成要件中， 是其获得独立法律地位的核心要素与标志。 7．根据国家行政机关管辖的区域范围不同，可将国家行政机关分为 机关和 机关。 8．行政机关的内部构成单位，称为 。 9．中华人民共和国国务院，即 ，是最高权力机关 ，是最高行政机关。 10．《地方组织法》规定，地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的 ，是 。 11．根据《地方组织法》的规定，地方人民政府的派出机构主要有：省、自治区、直辖市人民政府经国务院批准设立的 ；县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的 ，市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的 。 12．地方各级人民政府分为 、 、 和乡（民族乡、镇）四级。 13．除行政机关外、 和 通过法律法规的授权和行政机关的委托以后，可以取得一定管理领域的行政主体资格。 14．西方国家的公务员大致可以分为 和 两大类。 15．在我国，公务员是指各级国家行政机关中依法行使 ，执行