对当前税收征管中管理职能弱化的思考与建议

对当前税收征管中管理职能弱化的思考与建议 高会民   　　税收征管作为一项政策性、业务性都很强的管理活动，要提高其质量和效率，实行精细化、科学化管理，是我国税收发展的总体方向，也是税收工作的必然选择。面对市场经济的快速发展、信息技术的日新月异和依法治国方略的推进，需要夯实税收征管工作基础，明确管理，提高应用技术的开发运用水平和纳税服务水平。如何按照“贴近管理、贴近服务”的要求，进一步加强税收管理，全面提升税收征管效能，防止“淡化责任，疏于管理”的现象，已经成为税务机关面临的一个十分重要的课题。 　　一、当前税收征收管理中存在的主要问题 　　（一）税收征管的业务组合衔接不畅 　　实行“征、管、查”三分离后，相对强调了征收和稽查而对管理重视不够，征纳双方之间的直接交流沟通减少，对纳税人的生产经营状况缺乏全面了解，对其纳税情况缺乏预测和监督，税收管理权被分散在各个职能部门，机构间职责范围难以划分清楚，机构重叠、职能交叉，工作分配环节多，无增值的管理环节多。征收、稽查由于都有各自的职责和任务，由其担负经常性的、大量的税收管理工作有一定困难，也难以做好。如政策咨询、税源调查、亏损企业财务报表审定、对非正常户的控管、发票使用管理等工作，依靠税政管理等有限的几个人就显得力不从心，容易造成征管工作顾此失彼。尤其没有专业化的管理人员，企业税源底数不清，基本情况不明的问题更为突出。 　　新的征管模式最大的特征是由管户变为管事。集中征收后，并未根据信息化要求，采取现代化的税源管理措施管理职能被分解到不同的部门和环节，对税源管理没有明确到具体的部门和个人，责任落实到部门及个人。由于缺乏对纳税人动态的管理和适时监控，加之征管各环节间信息传递滞后，导致税务机关对纳税人信息资料的掌握仅限于纳税人报送的纳税申报表、财务报表等静态资料，缺乏动态的纳税信息和核实信息真实性的有力手段。税务人员管事不管户，只管就表审表，就票审票，不能深入企业，掌握实情。基层征收人员与纳税户之间的直接接触大大减少，基本上处于被动受理的状态，对税源的分布、变化、发展没有把握，一定程度上带来征管的被动，致使税务部门对纳税户数、纳税人基本情况、税源结构及企业的生产经营、税款实现和缴纳情况，实行粗放式控管，没有实现真正意义上的控管。 　　（二）计算机的依托作用不能有效发挥 　　现行征管模式依托计算机进行税收管理，而计算机的运用是以信息准确、全面为基础的，涉税信息资料的采集和分析应是整个征管活动的基础。现在各地使用的应用软件不统一，不符合一体化建设的总体要求，造成运行成本居高不下，而且信息化很大程度上仍模拟手工操作，综合利用信息化技术的能力还不够强。与工商、银行、海关、财政、统计等部门还没有实现网络连接和信息共享，虽然海关、工商、银行等部门都先后建立了自己的网络，建设和应用了自己的信息系统，但由于各自为政、专业性强，各自开发和使用专用软件，难以实现互联互通，资源共享困难，造成管理职权分散、信息割据、部门切块控制，影响了政府部门之间的信息相互交流，造成了信息资源的巨大浪费。涉税信息的采集不充分、不及时，体现不出现代信息技术的优势。 　　征管软件的开发尚存在不完善的地方，软件开发人员不熟悉税收征管业务，精通征管业务的税务人员对软件的又是外行，加之征管部门与信息部门的配合又不尽完善，开发了许多相互分离的税收专业管理软件，如税收征管系统、出口退税系统、稽查管理系统等，但这些系统的信息之间缺乏沟通，同一种业务采取不同的流程处理，只是对传统工作流程的简单模仿，没有实现辖区内的所有业务变成共享数据并自动通过数据提示工作状态和出现问题，不能形成数据驱动流程的运行模式，造成全国征管软件的各自为政、征管软件之间数据结构不一致、信息的统一与共享受到严重制约。而且我国税务单位的数据主要集中在地市级单位，并没有达到省级或总局集中式。77.8%的单位虽然实现了数据集中，但其中92.9％仅将数据集中在地市级，并且未实现数据集中的税务单位其也仅为将数据集中到市级，影响了税收信息化建设的质量和效率。          　　（三）税收服务行为尚未完全融入征管工作 　　税收服务还没有完全成为一种有组织有计划的系统行政行为，虽然新税收征管法明确了税收服务是税务机关的法定义务，基层税务机关也制定了公开办税、服务承诺、首问责任制等税收服务，但总体上缺乏自上而下的科学实用的税收服务规范和办法，机制制度保障作用没有形成。有的把时间和精力放在礼节性服务上，对纳税人反映强烈的政策资讯匮乏、程序手续过繁、办事效率低下、纳税成本过高等深层次问题研究不够，也缺乏必要的勇气大胆创新改革，税收服务游离于征管工作之外的现象，在基层税务机关比较普遍。 　　税务部门内部分工过于专业化，税务机关在服务水平、服务质量、服务深度上仍存在不少缺陷，纳税人往往为办理涉税事宜要跑不同的服务窗口或不同的科室，给纳税人增加了许多不必要的麻烦。如果税务机关不了解真实税源，纳税人不了解税收法规，税务部门的优质服务在一定程度上就只停留在表面的微笑迎送上，没有从实质上方便纳税人办理涉税事项，简化办税流程，提高办事效率，提供优质服务。税务部门需要调查核实的事项分散在不同的部门和岗位，要多头找、多次找，呈多点对单点的状态。                                            　　二、进一步加强税收征管的意见和建议 　　 (一)权责清晰，实现精细化管理 　　按照专业化管理要求和专业职能不交叉的原则，科学设置机构和人员。科学进行业务重组，合理配置征管资源，使征、管、查职能分离，形成相互制约、相互监督、相互促进的制衡关系，细化每个执法岗位的工作规程，包括详细的工作步骤、顺序、时限、形式和。 　　根据优化征管业务流程需要，把纳税人到税务机关办的主要涉税事项，集中到征收环节办理。稽查环节主要负责查处涉税违法案件和组织税收专项检查。管理环节按“属地管理，责任到人”原则设税收管理员。税收管理员负责对辖区内纳税人税务登记审核、有关税种认定、征收方式和定期定额核定等日常管理。及时了解辖区税源变化情况，定期编写税收计划，撰写经济税源分析报告。根据税源管理的需要和纳税人的实际情况，分为重点税源、重点行业、中小企业、个体工商户、集贸市场等不同类型，安排相应的税收管理员进行管理，每户纳税人和管理中的每项职责都具体分配到每个税收管理员身上。制作从企业开业登记到企业注销在内的涉及税收征管方方面面工作流程示意图，力求做到每一件事、每一个环节都有人管，确保税源管理各环节之间实现“无缝隙”衔接。具体化和格式化税源变化有影响的各项监控指标，共包括基本指标三大类若干项，变动指标两大类若干项。其中基本指标中包括纳税人的税务登记、生产经营、税款申报三大类，涉及生产经营规模、销售收入、免税项目和非应税项目、产品结构调整、存货变化情况、资金周转情况、利润水平、在建工程投资情况等；变动指标包括纳税人的基本资料变动和生产经营情况变动两大类，涉及发票的购用开具情况、生产成本（销售成本）占产品价格（销售收入）的比例及变动情况、产品（商品）市场变动情况对纳税人税收负担率的影响、往来款项的增减变动情况、纳税人存货变动情况等。通过上述指标的采集分析，及时发现企业存在的问题，写出《动态监控分析报告》。 　　税收管理员要按照管理的业务流程，针对每一户纳税人的具体税收事项实施有效的控管，分类管理税源。根据纳税人的生产经营状况和纳税情况，对纳税人实施分类管理，抓住大户、管住中户、稳住小户。严格对重点税源户进行日常监管，提高税源监控的针对性和有效性。做到管户与管事相结合。对重点税源，规定管理员要一月监控一次，中小企业每季度监控一次。税收管理员实行“三不管”，即不管税款征收，不管减免税审批，不管立案涉税案件的查处，税收管理员每3年轮岗一次，重点税源税收管理员每5年轮岗一次。 　　（二）实现征管信息集中处理，提高税收科技含量 　　计算机系统一个显著特点是能够模拟人工对各项管理事务进行处理。税收执法的每一项工作流程，都可以在管理系统中以程序固定下来，由计算机实现对征管工作流程的自动控制，从而自动实现对执法程序和执法权限的严格控制。我省征管系统对减免税、退税的申请审批、非正常户的认定、税务登记注销、行政处罚等功能模块，增加了流程控制功能，对规范执法程序、严格执法权限起到了促进作用。但在全国范围内的征管改革中，要对税务部门的各岗位职责进行再划分，严格按照征收监控、管理服务、税务稽查、税收法制和税务执行五个系列的征管业务进行规范设置，对管理权限进行重新调整，按照精简、规范、效能的原则规范岗责体系。实现税收征管中的人、财、物最佳配置，才能真正解决“疏于管理，淡化责任”的问题，达到提高征管质量的目的。 　　集中征收是征收场所相对集中和信息高度集中的有机统一，而信息的集中处理是税收信息化建设的核心所在。只有实现信息的集中处理，才能把分散、孤立的各类信息变成网络化信息资源，拓展信息数据应用广度和深度，满足管理、决策层的需要；只有税收征管的信息高度集中，征收与检查的职能才会从分局或所调整、集中到县局或市局，基层单位才会不再承担征收与稽查的职能，而是专司管理。这样，职能和责任也才会更为明确。 　　软件的开发应用要牢固树立“一盘棋”的思想，加快推广应用全国统一征管软件的步伐，最终达到全国使用统一标准的，覆盖征收、管理、稽查各环节的，集征收、监控、考核、决策于一体的税收信息管理系统，实现软件功能的全面、规范和兼容。各地在一定时期内需要自行开发特殊软件的，也要与全国统一软件匹配、共享。在运用计算机自动控制征管业务流程的基础上，加快计算机辅助决策系统的开发，充分运用网络实时传输的优势，加强对经济税源的监控、预测，提高信息数据和网络资源的使用效益。 　　美国联邦税务局在全国设立了4个信息处理中心，集中处理来自全国各地的申报资料，并在华盛顿总部设置巨型机算计，储存了全国各地的纳税人历年的资料。我国应借鉴美国等发达国家的经验，有效整合税收业务，实行信息的集中处理。可先在市级单位设立二级信息处理中心，逐步归拢到以省或大的经济区为单位设置综合信息处理中心。在信息系统的应用开发上，在项目规划和软件开发环节通过合作的方式利用高端人才搞好系统架构的战略设计，在软件的推广应用及日后的运行维护中以自己的技术人员为主，保证项目建设的水平。建立一个基于信息技术的社会化管理监控体系，通过加强与工商、海关、银行、司法等部门的协作，完善税收征管信息系统，强化日常征管与稽查，构建覆盖税收征管全过程的信息系统。对于征管软件、金税工程、稽查软件等涉及税收核心环节、核心业务流程的，由总局统一进行管理，代码不开放；涉及到数据的开发、利用，涉及为纳税人服务、综合数据利用等方面的制度创新和手段创新，开放代码和管理，由地方发挥主观能动性。其次，对税收业务和工作规程进行重组和优化，建立职责明确、科学规范的岗位责任体系。建立即符合专业化管理要求，又适合计算机网络管理、便于操作的税收业务岗位责任体系。以达到信息处理的流程化、标准化，实现信息的高度集中。由总局建立符合国家安全标准的信息采集系统，由各级税务机关如实填写统计数据，总局可随时获得及时、可靠的统计类信息，改变目前基于文件传送的税收数据统计方式。通过进行数据管理将其转变为可靠信息，建立新形势下的现代化的税收管理体系。实现信息技术的科学管理，成为融现代科技、税收业务、组织管理为一体的系统工程。 　　 (三)将优质服务与税收征管有机结合起来 　　税收服务不能仅仅理解为推出几项便民措施，还必须从根本上简化办税办事程序，对普遍性的问题出税收刊物，有条件的地方可设立网址，及时发布最新税收政策，通过互联网站向社会提供涉税咨询服务。这样不仅方便纳税人，提高服务质量，而且对提高税务人员分析问题、解决问题的能力也有帮助。建立“12366”声讯服务热线，利用人工值守和自动声讯服务对纳税人电话提出的问题进行“一站式”解答，并记录、保存到计算机数据库中，以便于对地方税收热点问题进行分析和统计。办税服务厅的窗口功能将逐步“弱化”。随着征管信息化的发展，纳税咨询、税务登记、涉税审批特别是纳税申报、税款缴纳等涉税事项将从“物理”的办税服务厅变为“一站式”的电子化服务，办税服务厅的征收窗口功能弱化后演变为专门的咨询、服务窗口。 　　为保障纳税服务工作持续、深入地开展下去，必须要建立相应的制度办法，形成为纳税人服务的工作机制，建立包括从可行性分析、决策、实施到效果评估、信息反馈、服务监督与责任追究的工作机制，并组建与征管模式相衔接的纳税服务专门机构。使税务部门可以根据客观环境的变化，不断挖掘纳税服务内涵，丰富纳税服务的载体和手段，增强服务能力。税收管理员负责对所管纳税人综合资料和分户资料的收集、整理、立卷工作，建立纳税人档案。准确记录管户基本情况、税款征收情况，掌握纳税人生产经营和财务变动情况。通过一般纳税人年审，各种涉税结算、清算，发票的清理、协查，以及进行欠税、减免税、先征后退、先征后返税款的核实，未申报户、未缴税款户的催报催缴等，对纳税人“追踪入户，知情到点”。主动搞好纳税服务，提高纳税人依法纳税的自觉性和自行申报纳税的能力。 　　创新税收征管服务手段，优化税收征管制度，改革创新税收工作体制和工作模式，甚至重新架构税收法律法规，都应与为纳税人优质服务结合起来。随着市场经济的深入发展，经济情况会更加复杂，纳税人的需要更趋多样化，纳税服务工作也要不断发展。通过加强和完善征管机制，形成环节少、效率高的程序性服务体系，保证纳税人涉税审批事项能最少时间完成，一是形成一柜式审核、审批完成的服务体系，主要有税务登记开业、变更、注销、年检和换证，税种登记，票种核定，一般纳税人的年检年审，票证、证明开具，纳税申报，税款缴纳、发票发售、申报方式审批、网上认证审批；二是形成事前预审批，事后核实正式审批的服务体系，主要有一般纳税人的临时认定，纳税资格认定，定期定额核定和调整，防伪税控审批及专用发票最高审批等，个体工商户停歇业；三是形成纳税人、服务窗口和审批部门三点式的审批服务体系，减少审批环节，主要有福利企业先征后退，资源综合利用即征即退，饲料企业减免税，软件企业超税负返还，企业所得税税前列支、减免税等等。运行纳税评估系统尽最大可能发现纳税人的疑点，通过约谈、举证、自查等，帮助纳税人的涉税操作符合税收法律规范，消除饶幸心理。