对新闻媒体与公安执法关系的思考

新闻媒体和公安执法在互动过程中， 既存在着 互为依托、 互相促进的相辅关系， 又存在着互相制 约、互为矛盾的抵触关系。 随着构建社会主义和谐社 会进程的逐步深入， 新闻媒体与公安执法作为相对 独立的两大社会秩序控制主体， 相互影响、 相互作 用，时而相辅相助，时而相互抵触，但究其二者的社 会功能本质，都指向了社会秩序。 公安执法应充分尊 重新闻媒体， 而新闻媒体又应以不妨碍公安执法公 正为前提，实现二者之间最大限度地相辅共融，这是 构建社会主义和谐社会以及推进社会主义民主法治 进程的强大动力。 一、我国当前的新闻媒体与公安执法互动现状 （一）新闻媒体积极主动地介入公安执法领域 长期以来， 新闻媒体对公安执法始终保持积极 主动介入的姿态， 其原因可以概括为内在因素和外 在因素： 1.内在因素。（1）社会与功能因素。新闻媒体 代表人民行使表达自由权， 并通过报导公安执法新 闻推动全社会的民主法治进程， 是其履行社会职责 和体现社会功能的亮点。 （2）追求社会认同需要。 “由 于公安执法解决纠纷、平定矛盾的独特功能，使它在 社会结构中具有很高的地位， 新闻媒体报道案件和 评判公安执法过程的能力， 衬托出新闻媒体的重要 角色。 ”在与公安执法的对话和互动过程中，新闻媒 体在社会秩序控制体系中逐步树立了与公安执法同 等重要的地位，被社会称为“无冕之王”。 （3）利益因 素。 相对一般新闻素材，公安执法因涉及广大民众的 民主权利和切身利益， 影响着民众对社会环境的认 知，与新闻媒体受众的信息获知取向遥相暗合，最大 限度地争取到民众的关注和拥戴是新闻媒体特别关 注公安执法的最直接原因和动力。 2．外在因素。（1）公安执法功能缺失。由于各方面 的原因， 公安执法机关依法独立行使职权的原则仍 不能获得充分的保障， 某些地方党政领导错误地理 解党对公安执法工作的领导，借口加强党的领导，而 对公安执法活动实行不正当的甚至是非法的干预， 同时公安机关在财政上受制于地方行政， 导致公安 执法的独立性和公正性在执行上大打折扣。 在这样 的大环境下，个人往往是无能为力的，因而期望通过 媒体曝光来引起高层领导和社会公众的关注， 以解 决问，这就形成了找公安执法不如找媒体的悖论。 （2）体制内监督不力导致新闻媒体越位。 “公安执法 权的体制内监督不尽如人意， 使得公安执法体系以 外监督资源成为公安执法改革的重要关注点。 新闻媒体监督被普遍认为是公安执法体系外监督的 常见的、基本的形式。 ”“中国媒体—般都具有官方性 对新闻媒体与公安执法关系的思考 刘小青 （江西公安专科学校，江西 330103） 摘要：舆论监督给公安执法带来了新的挑战。 新闻媒体与公安执法作为相对独立的两大社会秩序控制主体，相互 影响、相互作用，在互动过程中既相辅又抵触。 公安执法应充分尊重新闻媒体，而新闻媒体新闻媒体又应以不妨碍公 安执法公正为前提，实现二者之间最大限度地相辅共融，这是构建社会主义和谐社会以及推进社会主义民主法治进 程的强大动力。 关键词：新闻媒体；公安执法；相辅共融；和谐社会 中图分类号：D631 文献标志码：A 文章编号：1008－8121（2009）06－0079－04 收稿日期：2009－10－13 作者简介：刘小青（1966-），男，江西永新人，江西公安专科学校办公室副主任、讲师，研究方向：新闻传媒、法学。 2009 年 11 月 江西公安专科学校学报 Nov. 2009 第 6 期 总第 135 期 JOURNAL OF JIANGXI PUBLIC SECURITY COLLEGE No.6 Ser.No.135 79· · 质，这是由中国的特定国情决定的。 于是在公安执法 公正重要性日益突出， 而其监督资源又比较紧缺的 今天， 人们必然对具有官方性质的媒体监督公安执 法寄予厚望。 ” 在新闻媒体和公安执法互动过程中， 公安执法 相对于新闻媒体则显得较为被动而审慎， 因为在新 闻媒体和公安执法的相辅、抵触这种双重关系中，抵 触关系对具有庄重、严谨、权威等理性品格的公安执 法，在现实中更为民众所关注，影响更为深重。 （二）新闻媒体与公安执法之间的相辅和抵触双 重关系 1.相辅关系 相辅，即相互依存、又互为补充。 这里的依存和 补充在我国民主法治进程中显得尤为重要， 同时也 是构建和谐社会十分重要的—个方面， 新闻媒体与 公安执法的和谐相处更是二者充分实现各自社会功 能的理想状态和最终的价值取向。 （1）公安执法的庄重、严谨、权威等理性品格以 及通过其品格所体现出的社会公信力有赖于新闻媒 体向民众灌输和宣传， 并通过这种灌输和宣传不断 提高民众的法治意识和整体素质。 （2） 公安执法的社会公信力是民众对公安执法 实现其社会功能的认同感，是民众的一种心理感受。 当具有认同感的民众成为社会主流时， 公安执法就 能取得社会公信力。 反之，公安执法的社会公信力将 下降，进而导致整个社会秩序的不稳定。 因此，公安 执法只有在广为社会和民众知晓并认同的情况下， 才具公信力， 才能充分体现出在社会生活中的价值 和功效。 新闻媒体的宣传报道因其特有的社会功能， 对于公安执法及其社会公信力的实现， 具有极其重 要的作用。 （3） 公安执法公正的实现有赖于新闻媒体的外 部支持。 公安执法独立是公安执法公正的重要保障， 历来为世界各国所倡导。 在一个公安执法绝对独立 的环境中， 新闻媒体尚不能有效体现出对公安执法 的支持， 而在公安执法独立面临着种种干扰和掣肘 的现实中，情况则更加恶劣，比如地方保护主义和少 数官员以权压法， 将公安执法转变为不正当权力服 务的傀儡。 当公安执法因这些问题而孤立无援和苍 白无力时， 新闻媒体以公众代言人的正义角色支持 公安执法公正， 以强大的舆论功能向公安执法内在 的公正力量伸出援手，必然会对防范和遏制那些“暗 箱操作”、“以权压法”等腐败现象产生积极作用。 （4） 公安执法体制改革与完善有赖于新闻媒体 的正确反馈。 新闻媒体就是一面镜子，为公安执法体 制改革及其自身完善提供了最为直观的反馈， 通过 新闻媒体总结出的民众对公安执法体制、 公安执法 活动的评价、 意见和建议成为公安执法自身完善和 发展最为鲜活、最为具体的宝贵社会资源。 应该说， 新闻媒体既为公安执法改革提供了广泛的舆论支持 和社会认同， 又在公安执法的完善和进步过程中起 到了拾遗补缺的作用， 对于推动我国公安执法现代 化进程具有十分重要的意义。 2．抵触关系 抵触，即互相制约、互相矛盾，在对方的发展和 实现社会秩序控制功能过程中产生消极的影响。 在 社会现实中， 这种抵触使得新闻媒体与公安执法在 各自发展的道路上为了维护自身的地位和利益往往 不择手段，甚至放弃了各自的原则，直接导致了民众 认知的混乱和社会秩序的不安定。 （1）新闻媒体炒作引发的舆论“暴风骤雨”对公 安执法公正构成威胁和干扰。 公正是法官作出裁判 时必须秉承的的立场，但在现实生活中，新闻媒体却 常常可能成为公安执法以外的力量， 扰乱公安执法 的严肃和稳定。 “社会舆论效果”往往使得法官难以 做到保证冷静审视案件，“民愤极大” 有时成为定罪 量刑的参照依据。 如多年前的郑州民警张金柱交通 肇事逃逸案， 当张金柱被判死刑后发出哀叹：“是死 在新闻媒体的手中而不是法律手中。 ”该案在法院审 理期间，新闻媒体对案情作了连续性报道，在全国引 发舆论的一片喊杀声。 法律界认为，张金柱确实犯下 了严重罪行，但其罪并不足以致死，其死刑判决显然 是受了新闻舆论的影响。 当“民愤极大”一词被写入 判决书时， 折射出法律原则本身所具有的稳定性和 严肃性已经面临社会舆论的极大挑战。 当前的“假虎 案”被网上炒作得炙手可热，在强大的舆论面前，法 院对案件走向的把握陷入了左右为难的尴尬境地， 公众的舆论已经对法官审判形成了无形的强大压 力，与法律效果比，社会舆论效果此时已处于上位。 （2）作为法律专业的“门外汉”，一些新闻媒体业 内人士对公安执法活动所进行的法律视角评判对公 安执法权威造成损害。 公安执法为公众所尊重和慑 服，就是因其具有极强的稳定性和专业性，必须由专 业人士以审慎态度执行， 且非经法定程序不得随意 更改。 而新闻媒体的记者、编辑或制作人，大多并未 受过系统的法律专业训练， 在宣传报道中就难免辞 不达意、语焉不详，或是以情绪的宣泄代替理性的思 考，误导公众，造成对公安执法活动的认知扭曲，甚 至使公安执法活动的过程和结果在社会和民众中变 得面目全非。 80· · （3） 盲目逐利取向使严肃的公安执法活动成为 新闻媒体业内人士获取利益的牺牲品。 对公安执法 活动的评判，无疑是当前新闻媒体在社会中“抬高身 价”的有效手段。 个别媒体把公安执法作为进攻的对 象大肆炒作，不负责任甚至是有意歪曲地评判，从中 非法获取利益， 使得严肃的公安执法活动被公众质 疑甚至否定。 例如几年前，上海同济大学在校研究生 兀培玉被几名歹徒追打至河中溺水而死， 众多新闻 媒体都进行了连续追踪报道。 因歹徒行凶时开了一 辆有“法院”字样的警车，其中一人还穿了制服，于是 乎，一些新闻报道凭主观推断，认定是警察干的，继 而铺天盖地的强烈要求追查出真凶的报道， 许多媒 体索性用了“公安车”一词。 公安机关当时已抓获的 凶手之一是工商所干部，竟被人怀疑是替罪羊。 只有 《人民日报·华东新闻》发表了一篇《假警车的由来》， 报道了那辆案发现场“警车”的出处。 二、 新闻媒体与公安执法之间相辅和抵触关系 的成因 实现新闻媒体和公安执法的良性互动， 强化二 者的相辅关系， 使各自的社会功效在合作过程中得 以顺利实现并充分互补； 尽量消除二者之间的抵触 效应， 将因分歧和冲突而产生的负面影响降至最低 限度，这是一种理想的状态。 在我们为之努力的过程 中，应当深入分析二者之间这种微妙关系的成因。 在 这里，笔者主要分析其中抵触关系的成因。 笔者认为， 新闻媒体和公安执法二者出于各自 的社会属性， 它们之间的抵触关系产生的原因取决 于两个方面， 一方面是其本身内在的社会职能性质 决定的，另一方面是外在的人为作用使然。 （一）新闻媒体与公安执法的功能导致二者抵触 1. 新闻媒体和公安执法在性质和功能上有明显 差异。 公安执法具有鲜明的权力属性和庄重、严谨、 权威等理性品格，追求公正、公平和社会效益是其价 值取向，以国家意志解决社会纠纷是其主要功能；而 新闻媒体则有鲜明的民意色彩， 具有道义评判的属 性，倾向性、应时性等感性品格突出，追求社会的轰 动性和经济效益是其价值取向， 代表公众行使表达 自由权是其主要功能。 2.新闻媒体与公安执法在工作规程上大相径庭。 公安执法讲求的是法律公正， 无论是过程还是最终 裁判都要求严谨和公正， 这些都以严肃和稳定的法 律依据为保障； 而新闻媒体的职业特点是积极主动 地报导动态的、非常规的事件，对于新闻媒体报道的 灵活性、倾向性，法律以及其他社会规范没有相关的 硬性规定， 对媒体报道的社会正义性要求更没有硬 性的保障。 3.新闻媒体和公安执法在职业语言上相去甚远。 公安执法以事实为依据，以法律为准绳，讲求语言的 规范、明确、严谨，并力求避免语言歧义；而新闻媒体 的新闻语言讲求的是能吸引受众的“眼球”，力求标 新立异，刻意追求语言文字的内在张力，有意识地引 发受众产生联想。 （二）外在的人为操作导致二者抵触 这是新闻媒体和公安执法抵触关系的主要成因 之一。 大致包括：1.公安执法领域从业人员违反职业 操守，通过新闻媒体鼓动舆论，意图使案件朝向自己 的主张解决。2.个别公安执法机关或部门利用新闻媒 体为自己的机构谋求政绩或荣誉。3.公安执法从业人 员为扩大自己的社会影响， 对审理的案件事实进行 夸大甚至是背离的披露，盲目追求“语出惊人”。 4.对 于一些具有新闻价值的案件———涉及公共人物、社 会关注的事件，媒体工作者积极介入，唆使和鼓励有 关消息来源，并抢先予以绘声绘色的披露。 关于新闻媒体与公安执法之间的抵触关系的形 成和原因，笔者认为，公众的综合素质也是一个主要 方面，包括法律意识、文化水平乃至对宗教、信仰、婚 姻、家庭等的认知水平和价值取向。 当前，部分低俗 甚至是无中生有的社会现象经过不良媒体的恶炒、 恶搞， 把背离社会道德习俗的一些恶劣认知迅速地 无限放大，有些甚至已经突破了法律的底线，使部分 受众在追求精神刺激的动力下迷失了理性。 当累计 到一定数量的新闻媒体受众对社会整体环境持怀疑 态度的时候，身处其中的公安执法又岂能逃脱。 三、 正确把握和运用新闻媒体与公安执法的关 系的构想 公安执法应充分尊重新闻自由，本着友好合作、 良性互动的原则， 为新闻媒体合理介入公安执法提 供良好的条件； 新闻媒体则应以不侵害公正公安执 法为度，在合理的范围内实现自身的社会协调功能。 （一）积极倡导和谐相处的主旋律，引导公众全 面而理性地看待社会问题 当前， 出于本位思想， 一提到舆论监督公安执 法、新闻媒体监督公安执法，往往把公安执法权力的 行使这一单向行为看做是整个公安执法活动过程而 加以关注。这种认知是片面的。公安执法权力的执行 者和公安执法权力的受体乃至整个社会环境都是公 安执法活动的参与者， 哪一方面出了问题都对整体 的公安执法活动造成影响。 当前，把作为公安执法活 动整体过程的一个部分的公安执法权力的行使作为 全部公安执法活动去关注、监督、评判甚至是责难， 81· · 对公安执法机关行使公安执法权来说， 实在有失公 允。 媒体在引导公众监督公安执法机关行使公安执 法权的同时， 还应更加关注和监督自身以及社会受 众的伦理道德素质和法律意识， 这样才能够进一步 加强新闻媒体和舆论对公安执法的理解和支持，同 时公安执法也因媒体的客观认同而更加的配合和保 障新闻媒体自由的实现。 （二）设定专门的法律规范，对新闻自由加以合 理限制 出台一部关于调整新闻媒体与公安执法二者关 系的专门性法律是构建社会主义和谐社会、 推进我 国民主法治化进程的迫切要求和妥善整合社会秩序 控制职能和功效的有力手段。 法律规范应以保护为 主、合理限制的原则，对有关新闻媒体旁听、采访、报 道、评论的自由权利做出规定与调整，并设定违规的 罚则。 设定这一规范，可借鉴一些国外成功的立法经 验，如英国的《蔑视法庭法》中的“实质性的严重损害 危险”、美国的“明显和即刻危险”标准、“定义平 衡”标准等。 在制定规范时我们还应考虑到， 国家的法律在 很大程度上滞后于网络平台的快速发展， 立法部门 应加强网络立法，进一步规范网络环境，其中对其新 闻自由加以限制当为一项非常重要的内容。 关于这部法律规范， 由于涉及新闻媒体和公安 执法两个领域的职能实现和利益， 为避免本位主义 的倾向，尽力达到和谐共融之目的，应当由新闻媒体 和公安执法的有权部门联合制定有关报道公安执法 新闻的制度性规范， 以期新闻媒体和公安执法共同 遵照执行。 （三）提高各级领导正确处理职权与法治关系的 能力 各级政府机关、 公安执法机关及其领导应当摒 弃那种自诩“当代包青天”而包打天下式的“以权压 法”思维模式，避免为了刻意追求舆论效果而牺牲职 权规范甚至牺牲法律规定的不良作风， 特别是对法 律规定的程序性原则的伤害。 现行法律法规如果有 不符合公民利益之处，应当及时修订完善。 （四）以积极的态度强化公安执法对媒体的正向 运用 近年来， 各级公安执法机关采取了新闻发布会 制度，针对各类重大、典型或社会关注的案件，通过 国内主要媒体，主动向社会公布有关情况．并就有关 法律问题、背景情况加以、解释，这一做法已取 得了现实的成效， 形成了良好的新闻媒体与公安执 法的互动氛围。 各级公安执法机关应当立足于自身 的正向新闻媒体阵地，把自己的报刊、杂志特别是网 站等信息传播阵地做大做强，强化其“窗口”功能，确 保信息的及时性、权威性、全面性。 而信息及时更新， 并切实以真诚面对公众， 要成为公安执法机关网站 最重要的特征———即始终立足于公正无偏的立场披 露信息，以获得公众的信赖。 同时，还应在形式上不 断创新，力求与时俱进，通过与新浪、搜狐等国内几 大门户网站的合作，以论坛、法制直播、新闻发布会、 网上访谈等形式，最大限度地争取网民数量，形成了 解公安执法、支持公安执法公正的浓厚氛围，自觉抵 制不良媒体的负面炒作。 （五）倡导新闻媒体与公安执法之间的合作共融 公安执法应具有宽容意识， 应充分考虑新闻媒 体在报道公安执法新闻时的及时性、 主动性等要求 以及公众对追踪社会热点问题的迫切心理， 在合理 的范围内，应给予新闻媒体积极的回应，避免视新闻 媒体为猛虎、为仇敌，简单粗暴地将新闻媒体“拒之 千里之外”的现象。 新闻媒体则应具有自律意识，自 觉规避干扰公安执法规程、 侵害公安执法权威的行 为， 特别是对涉及重大事件可能导致社会负面影响 的公安执法新闻的报道， 应采取严格的内部审查制 度，认真把关。 （六）提高新闻媒体与公安执法的业内人员素养 公安执法机关应当引导业内人员端正思想，摒 弃过分强调公安执法独立和“去新闻媒体论”的片面 思想，树立公正公安执法的理念，独立公安执法只是 公正公安执法实现的手段之一， 并不是实现公正公 安执法的全部保障。 对包括新闻媒体在内的所有有 利于公正公安执法的因素， 都应当合理的接受并有 效的利用。 新闻媒体则应当培养一批精通法律业务、 熟悉法律语言的工作人员，能以客观、理性、严谨的 思维和法律化的措辞报导公安执法新闻。 同时，还应 强调， 不论是公安执法工作人员还是新闻媒体工作 人员，都必须树立统一的职能价值取向，即社会的公 平、公正与和谐。 参考文献： [1] 王艳.新闻监督与司法独立关系研究[M]．北京：中国物资 出版社，2004：262． [2] 顾培东．论对司法的新闻媒体监督[J]．法学研究，1999，(6)． 17． [3] 卞建林，焦洪昌．新闻媒体与司法[M]．北京：中国人民公安 大学出版社，2006：21． 责任编辑：黄晓玲 82· ·