2002 年最不发达国家报告（联合国贸易和发展会议）

联合国贸易和发展会议 2002 年最不发达国家报告 概 述 贸发会议秘书长编写 联 合 国 联合国贸易和发展会议 日内瓦 2002年最不发达国家报告 概 述 贸发会议秘书长编写 联 合 国 纽约和日内瓦，2002年 说 明 联合国文件都用英文大写字母附加数字编号。凡是提到这 种编号，就是指联合国的某一个文件。 本出版物采用的名称及其材料的编写方式，并不意味着联 合国秘书处对于任何国家、领土、城市、地区或其当局的法律 地位，或对于其边界或界线的划分，示任何。 本出版物的材料可自由援引或翻印，但需说明出处及文件 号码。应向贸发会议秘书处提交一份载有文件引文或翻印部分 的出版物。 此处所载的概述也作为 2002 年最不发达国家报告 (UNCTAD/LDC/2002,出售品编号：E.01.II.D.14)的部分内容印 发。 UNCTAD/LDC/2002/Overview 本概述的英文本和法文本也载于互联网的下列网址： http://www.unctad.org 3 概 述 真正的转折点？ 在第三次联合国最不发达国家问会议(第三次会议)的开 幕词中，联合国秘书长科菲·安南敦促各国政府努力使这次会 议不同于以往两次会议，使之成为“改变最穷国家贫苦人民日 常生活的真正转折点”。本报告的目的是为制定旨在促进最不 发达国家减贫工作的国家政策和国际政策提供一个更好的分析 基础，从而促进上述目标的实现。 近年来，国际社会已将减贫视为国际发展合作的中心目 标。在此背景下，第三次会议通过的《2001-2010 十年期支援 最不发达国家行动纲领》的“总目标”是到 2015 年将生活在 极端贫困中的人口比例减少一半。《行动纲领》列出了最不发 达国家和其发展伙伴须采取的一系列行动。落实这些行动，并 使这些行动促进减贫总目标的实现，就要求具有战略眼光，就 要求更好地认识最不发达国家贫困的性质和变化机制，更完整 地了解什么样的政策最能有效地减轻这些具有特别且多样的社 会经济条件的国家的贫困。 为减轻一般穷国尤其是最不发达国家的贫困而采用的分析 性基础是有问题的，这一点尚未得到普遍承认。目前使用的国 际贫困统计数字存在着各种各样的缺陷，与最不发达国家有关 的统计数字尤其如此。现在人们正呼吁根据各国穷人的数量分 配援助。对全球化与贫困关系的分析目前仍处在初级阶段。但 是，反对全球化和支持全球化的两派人物正在得出以偏概全 的、简单化的政策结论。一派称穷国经受的全球化太多了，而 另一派称穷国经受的全球化太少了。对于发展中国家经济增长 与贫困关系的性质以及这种关系在整个减贫战略中的地位问 题，现在连世界上最杰出的贫困问题专家们都难以达成一致认 识。然而，10亿多人，其中包括最不发达国家中的 4亿人，现 4 在生活在这样的国家：其政府正在拟定“减贫战略文件”，以 此作为获得优惠性援助和债务减免待遇的条件，世界银行的一 位官员既真诚又准确地将这一过程称为“一项试验”。 为提高穷人的生活水准而产生理想主义冲动是不应该受到 指责的。但除非实际采用的政策办法植根于对贫困原因以及如 何才能有效地消除贫困原因的深刻了解，否则结果会很糟，比 以往的结果更糟。正如西蒙·库兹涅茨(Simon Kuznets)在 1955 年发表的那篇著名文章(他在文章中提出了如下假设：在经济 发展早期阶段经济不平等现象会增加，而在随后的阶段会下 降)中所警告的，帮助穷人的政策如果属于“无视过去经验的 纯想像的产物”，那么很可能会“充满浪漫暴力”。这就是 说，尽管用心良好，但依靠不完整的知识制定出来的政策很可 能导致贫困的增加，而不是减少。 本报告力求避免浪漫暴力。本报告的中心思想是，确实存 在着通过持续经济增长快速减轻最不发达国家极端贫困状况的 重要机会，但这一机会目前被低估了。大多数最不发达国家目 前也没有利用这一机会，因为它们陷在了国际贫困陷阱中。通 过“减贫战略文件”办法，应该能够比以往更有效地促进减贫 目标的实现。但这要求：(a) 更完全地过渡到本国真正拥有减 贫战略并拥有更多的政策自主性；(b) 从“减贫战略文件”办 法初始阶段正出现的面向调整的减贫战略转到面向发展的减贫 战略上；(c) 更具有支持性的国际环境。本报告提出了制定减 贫战略的另一种办法，这种减贫战略着重通过实施面向增长的 宏观经济政策、建立国内生产能力并实现与全球经济的战略一 体化来达到使平均家庭生活水准翻一番的目标。与此同时，减 贫战略也注意实施某些特定政策，以减少国内特定社会群体或 地区享受不到经济增长益处的危险。本报告还指出，国际政策 需要更多地注意打破初级商品依赖、无所不在的贫困、难以承 受的外债负担这三者之间的联系。对全球经济日益明显的两极 分化现象，也有必要制定相关政策，以减少最穷国家的社会经 5 济边缘化现象。通过改善国家政策和国际政策，真正的转折点 是能够出现的。 新的贫困估计 本报告分析了在全球相互依赖性日益增加的背景下最不发 达国家的贫困与发展的关系。在编写本报告之前，进行这种分 析是不可能的。在此之前能公开得到的具有国际可比性的贫困 估计涉及的最不发达国家和年份都太少。本报告克服了这一问 题，使用了关于 39 个最不发达国家在 1965-1999 年期间情况 的新的一套贫困估计数据。这套数据是为了编写本报告而专门 编制的。这套数据不仅对分析全球范围内的贫困具有意义，而 且对实现“千年发展目标”和“国际发展指标”以及对实现第 三次会议所制定的发展指标都具有意义。 新的估计建立在什么是贫困这个简单的概念上。从根本上 讲，贫困是指无力获得最低限度生活水准。生活水准的尺度是 私人消费水平。现在用于鉴别穷人的标准是采用每天 1 美元和 每天 2 美元这两条国际贫困线，通常用这些贫困线来对全球贫 困状况进行国际可比的估计。这些国际贫困线指出了在何种水 平之下，私人消费被认为是不够的。按照通行的做法，衡量这 种贫困线时，采用了购买力平价汇率。采用这种汇率是为了考 虑到不同国家之间的生活费用的不同。 现在许多人指出，贫困是一个多层面的问题，由相互关联 的经济、政治、人类社会文化诸方面的匮乏所构成，其特点不 单单是缺乏经济机会，而且也是不安全、脆弱和无权力。本报 告并不反对从多方面定义贫困。事实上，这种看法显然能够准 确地描述人们对贫困的体验。然而本报告使用了一个较狭窄的 定义，因为这样的定义有助于进行更有力的分析。这样做既是 为了将各国的贫困演变情况放到全球背景中，也是为了理解这 6 些趋势所反映的过程的多层面性。本报告的做法最好视为对基 于多层面贫困定义的做法的补充。 虽然本报告采用了传统的贫困定义，但本报告所作的革新 是在推导贫困数字时所用的方法上。目前使用每天 1 美元和每 天 2 美元国际贫困线而得出的全球和国家贫困估计根据的是家 庭收入或消费调查所得的数据。本报告所采用的贫困估计是与 此不同的。这些估计根据的是与国民帐户一致的贫困估计，这 种估计计算了一国人口中穷人所占的比例，计算时使用了两个 数字：(1) 国民帐户资料中所报告的人均年私人消费额的平均 值，以及(2) 家庭调查数据中所报告的私人消费在家庭中的分 布情况。 应该指出，与国民帐户一致的贫困估计不同于世界银行的 贫困估计，世界银行仍采用每天 1 美元和每天 2 美元国际贫困 线标准，但使用家庭调查数据来估计私人消费的平均水平和分 布。这种估计上的差异对于全球减轻极端贫困的努力来说十分 重要。与国民帐户一致的贫困估计表明，在最穷的国家，尤其 是在非洲，贫困的严重性迄今为止被低估了，经济增长对减轻 贫困的作用也同样被低估了，与每天 1 美元国际贫困线最相关 的国家是那些人均国内生产总值低于 700美元的国家。 基于家庭调查数据的贫困估计和与国民帐户一致的贫困估 计两者之间的差异应该是所有在发展中国家从事有效减贫工作 的人所关注的。这种差异意味着现在迫切需要改进贫困统计工 作。这就要求为建设国民帐户和家庭调查方面的统计能力而进 行投资，最不发达国家需要在这两方面都作出巨大努力。在此 之前，有必要先从政策分析着手。 本报告进行分析时根据了与国民帐户一致的贫困估计，因 为这些估计与纯粹根据家庭调查数据作出的贫困估计一样，为 进行国际贫困比较提供了适当的估计数字。国民帐户提供的数 据和家庭生活水准调查所得的数据都不是完美的，但与家庭调 查相比，国民帐户的编制程序在各国之间更可能标准化，这一 7 点尤为重要，因为本报告的目的是对贫困进行国际比较。初步 研究结果也表明，与目前流行的基于家庭调查的贫困估计相 比，与国民帐户一致的贫困估计与贫困的某些非货币指标具有 更高的相关性。 最后，采取与国民帐户一致的贫困估计也是出于实际的原 因。借助于这种估计，本报告发现，在人均私人消费水平与贫 困现象两者之间存在着密切的统计关系。实际上这种关系极为 密切，人们完全可以使用普遍容易得到的关于私人消费的国民 帐户资料，对没有家庭调查数据的国家和年份的贫困普遍性和 严重性作出有效的估计。本报告从头到尾使用了这种估计。对 大量最不发达国家的贫困水平进行描述并对一定时期内的趋势 进行分析，现在只能使用这种办法。新的贫困估计开辟了一个 前所未有的机会，使人们能够对贫困、发展和全球化之间的关 系进行经验性分析。本报告创造了这一机会，也抓住了这一机 会。 最不发达国家贫困的性质 为本报告准备的新的贫困估计表明，最不发达国家的贫困 具有七个重要特征。 首先，大多数最不发达国家的一个特点是，绝对贫困遍布 于整个社会。在 1995-1999 年期间，就我们已掌握数据的一组 最不发达国家来说，81%的人口每天的生活费不到 2 美元，每 人的平均消费水平每天仅为 1.03 美元。最不发达国家 50%的 人口生活在极端贫困中，即每天不到 1 美元，他们的平均消费 水平每天仅为 74 美分(0.74 美元)。用这些数字来推断我们没有 掌握资料的最不发达国家，可以估计出，在 1995-1999 期间， 全部 49 个最不发达国家每天生活费不到 1 美元的总人数为 3.07亿，每天生活费不到 2美元的总人数为 4.95亿。最不发达 国家当时的总人口是 6.13亿。 8 其次，在非洲最不发达国家中，贫困极为普遍和严重。在 1990 年代后半期，就我们掌握资料的非洲最不发达国家来说， 87%的人口每天的生活费不到 2 美元，这些人的平均消费额每 天仅为 86 美分。非洲最不发达国家 65%的人口每天的生活费 不到 1 美元，这些人的平均消费额每天仅有 59 美分。在我们 掌握资料的 29 个非洲最不发达国家中，只有 5 个国家每天生 活费不到 2 美元的人口比例不到 80%。这些数字表明，非洲最 不发达国家贫困问题的严重性一直被低估了。 相比之下，亚洲最不发达国家虽然也有很高的贫困率，但 相对来说没有那么严重。在 1990 年代后半期，就我们掌握资 料的亚洲最不发达国家来说，68%的人口每天的生活费不到 2 美元，这些人的平均消费额每天为 1.42 美元。23%的人口每天 的生活费不到 1 美元，这些人的平均消费额每天为 90 美分， 这十分接近贫困线。 第三，就最不发达国家整体而言，极端贫困的普遍性日益 增加。就我们掌握资料的最不发达国家来说，约 48%的人口在 1965-1969 年期间每天的生活费不到 1 美元，而在 1995-1999 年期间，这一比例已经是 51%。这意味着，在过去 30 年里， 最不发达国家生活在极端贫困中的人数增加了一倍，从 1960 年代后半期的 1.38 亿增加到 1990 年代后半期的 3.07 亿。每天 生活费不到 2 美元的人口比例在 1990 年代后半期和 1960 年代 后半期不相上下。这意味着在过去 30 年里，最不发达国家每 天生活费不到 2美元的人口数量也增加了至少一倍。 第四，最不发达国家极端贫困的趋势与抽样调查的另外 22 个其他发展中国家的情况形成了鲜明对比。对这 22 个国家， 我们进行了与国民帐户一致的贫困估计。这些发展中国家极端 贫困的普遍性从 1960 年代到 1990 年代出现急剧下降趋势，这 种趋势受到一些较大的低收入亚洲国家尤其是中国、印度和印 度尼西亚情况的巨大影响。由此推断，全世界的极端贫困问题 9 越来越变成了最不发达国家的问题。实际上，根据新的贫困估 计，最不发达国家已经成为世界上极端贫困最集中的地方。 第五，亚洲最不发达国家与非洲最不发达国家极端贫困的 趋势存在着明显的不同。在我们掌握资料的亚洲最不发达国家 中，生活在贫困中的人口比例从 1965-1969 年期间的 36%下降 到 1995-1999 年期间的 23%。在同一时期，贫困的程度也在下 降，每天生活费在 1 美元以下的人口的平均消费额从 1960 年 代后半期的每天 84 美分上升到 1990 年代后半期的每天 90 美 分。虽然不像抽样调查的其他发展中国家那么显著，但这一减 贫记录已经远远超出了非洲最不发达国家的情况。在非洲最不 发达国家中，生活在极端贫困中的人口比例从 1965-1969 年期 间的 56%上升到 1995-1999 年期间的 65%。非洲最不发达国家 的贫困程度起初略有改善，但从 1970 年代中期以来，程度又 开始加深。每天生活费不到 1 美元的人口的平均消费额从 1975-1979 年期间的每天 0.66 美元下降到 1995-1999 年期间的 每天 0.59美元。 第六，最不发达国家的极端贫困现象与依赖出口初级商品 有着密切关系。在出口非石油产品的最不发达国家中，69%的 人口在 1997-1999 年期间每天的生活费不到 1 美元，而在出口 矿产品的最不发达国家中，这一比例超过 80%。在出口服务的 最不发达国家中，每天生活费不到 1 美元的人口比例一般来说 较低(43%)。在设法实现出口多样化，已能出口制成品的最不 发达国家，这一比例更低(25%)。如果不包括孟加拉国的话， 出口制成品的最不发达国家中每天生活费不到 1 美元的人口比 例为 44%(孟加拉国在整体平均数中占很大比重)。 第七，最后一点，在主要出口品是非燃料初级商品的最不 发达国家中，生活在极端贫困中的人口比例从 1981-1983 年期 间的 63%增加到 1997-1999 年期间的 69%。这种增加在出口矿 产品的最不发达国家尤为明显，这些国家生活在极端贫困中的 人口比例从 61%增加到 82%。在出口服务的最不发达国家中， 10 贫困现象也在增加，虽然增加的速度比出口非燃料初级商品的 最不发达国家要慢。在实现多样化已开始出口制成品的最不发 达国家，极端贫困的比例已经从 1981-1983 年期间的 30%下降 到 1997-1999 年期间的 25%。在这组国家中，贫困的平均比例 已经下降，无论孟加拉国是否包括在内。 从这些趋势可以推断，依赖初级商品出口的最不发达国家 在整个最不发达国家集团中属于极端贫困最为集中的地方。在 1997-1999 年期间，最不发达国家生活在极端贫困中的总人数 的 79%生活在专门从事初级商品出口的国家。比较 1981-1983 年与 1997-1999 年两个时期，出口初级商品的最不发达国家中 生活在极端贫困中的人数增加了 1.05亿，而在实现了多样化并 开始出口制成品和/或服务的最不发达国家，生活在极端贫困中 的人数增加了 1,000 万。出口初级商品的最不发达国家与出口 制成品的最不发达国家之间的差别与非洲最不发达国家和亚洲 最不发达国家之间的差别有重叠，但并不是完全一致。 国际贫困陷阱 在大多数最不发达国家，绝对贫困很普遍，这是因为大部 分人口的收入水平仅仅够满足基本需要，或者连基本需要也满 足不了，而现有的资源，即使平等地分配，也不足以持久地满 足全体人民的基本需要。贫困通常也是长期存在的。本报告的 核心论点是，在大多数最不发达国家，贫困无处不见，并且是 长期存在，原因是这些国家陷在了国际贫困陷阱中。 这一总论点可以分解为五个分论点。 • 在普遍贫困的社会，包括最不发达国家的社会， 持续的经济增长通常对减轻贫困尤其是极端贫困 具有强大的积极作用。 • 然而普遍贫困也是对经济增长的主要制约，这种 制约尤其体现在以下方面：普遍贫困影响到可用 11 于私人投资和生产所有公共产品(包括行政服务) 的国内资源，也影响到环境资产。 • 国际经济关系在帮助最不发达国家打破普遍贫困 和经济停滞这一恶性循环方面能够发挥关键作 用。 • 然而在许多最不发达国家，尤其是依赖初级商品 出口的国家，相互关联的国际贸易和金融关系网 正在强化普遍贫困和经济停滞的循环，而这一循 环反过来又强化不利的外部关系网。 • 目前所看到的全球化正在关紧而不是打开这种国 际贫困陷阱。 通过持续经济增长实现快速减贫的机会 在普遍贫困的形势下，持续的经济增长通常对减轻贫困尤 其是极端贫困具有强大的积极作用。从各国的人均私人消费水 平与生活费每天不到 1 美元和不到 2 美元的人口比例之间的关 系上，可以明显地看到这种变化模式。新的贫困估计表明，随 着人均私人消费水平的普遍提高，贫困比例也自然地并且可预 测地下降。原先基于家庭调查的贫困估计未能使人们看到如此 密切的关系。新的贫困估计还表明，贫困比例的下降速度也比 原先想象的快得多。因此可以说，目前对未来减贫潜力所作的 预测是过于悲观了。 如果一个国家人均私人消费水平一年约为 400 美元 (按 1985 年购买力平价美元计算 )，通常人们会预料该国人口的 65%生活费每天不到 1 美元。如果人均私人消费水平增加一 倍，达到每年 800 美元，预计生活费每天不到 1 美元的人口比 例将不到 20%。 在很穷的国家可以通过经济增长实现快速减贫，这一点不 应该让人感到意外。可以理解的是，在普遍贫困的国家，增长 12 与贫困的关系与富国的情形不同，因为在富国，只有人口中的 一小部分人生活在绝对贫困中；也与中等收入国家的情形不 同，因为那些国家虽已经实现了一定程度的繁荣，但仍有相当 比例的人口被置于发展进程之外。在富国，经济增长不大可能 减少绝对贫困，因为不管人均收入有多高，总有一些个人或家 庭，由于本身的特殊原因或由于经济部门的变化或经济周期的 影响，而掉在贫困线以下。在这些情况下减贫必然要涉及转移 收入、社会福利或开展有针对性的创造就业计划。在中等 收入国家，重新分配措施也是极端重要的。但在普遍贫困的情 况下，由于经济中可用资源即使在平等分配之后也不足以持久 地满足全体人民的基本需要，因此只有通过经济增长，通过提 高每个家庭的生活水准，才能大规模地实现减贫。 这一结论必然产生于本报告所指出的贫困的普遍程度与人 均私人消费水平特有的关系。这一关系的形式已经考虑到不平 等现象的增加对贫困的影响。通常在低收入国家，随着平均收 入和消费的增加，不平等现象会增加。当然，在人均国内生产 总值增加的情况下，如果没有同时伴随着人均私人消费的增 加，那么贫困的普遍性也不会下降。 普遍贫困和经济停滞循环 虽然在普遍贫困的条件下存在着快速减贫的重要机会，但 正由于同时普遍存在着绝对贫困，所以实现这种机会也是十分 困难的。在这种情况下，不仅经济增长影响到贫困的发生，而 且贫困的发生也影响到经济增长。在存在着普遍贫困的社会， 贫困本身也是对经济增长的主要制约。 贫困制约经济增长的主要原理是，普遍贫困对用于投资和 生产公益品 (包括行政服务 )的国内资源产生了消极的反馈作 用。在大部分人口每天收入不到 1 美元或 2 美元时，国内生产 总值的相当一部分必须用来采购生活必需品。例如在 1995- 13 1999 年期间，最不发达国家人均收入按当前价格和官方汇率 (而不是按 1985 年购买力平价美元)计算为每天 0.72 美元，而 人均消费为每天 0.57美元。这就是说，平均而言，每人每天只 有 15 美分用于私人资本形成、基础设施的公共投资以及重要 的公共服务(包括卫生、教育、行政以及法律和秩序等)。 在国内资源如此有限的情况下，很难用国内资源来进行新 的投资。经济的脆弱性也极高，因为国内资源还不足以应付气 候方面以及外部来的冲击。最后，用于公共物品和服务包括行 政、法律和秩序以及整个政府系统的资金都严重不足。提供必 要的有形的资本货物、教育、卫生和其他社会和实际基础设 施，以赶上人口的增长速度，这一直是难以解决的问题。 贫困现象越是普遍，国内资源的有限性就越表现得突出。 让我们集中看一下抽样调查中 80%以上人口每天生活费不到 2 美元的最不发达国家，可以看出国内储蓄率平均不超过国内生 产总值的 2%至 3%，在 1995-1999 年期间，政府的总消费开支 (包括卫生和教育)平均每人每年才合 37 美元，而在同一时期平 均每人每年的卫生开支只有 14美元。 政府开支额按人均计算如此之低，并不是公共部门调动资 源不力的结果。在我们掌握资料的最不发达国家中，政府收入 (不包括赠款)占国内生产总值的比例在 1995-1999 年期间平均 是 16%，这与其他发展中国家相比并没有低很多。但鉴于大多 数最不发达国家国内生产总值数额很小，这一比例代表的数额 按人均计算之后，自然就显示出公共服务开支的严重不足。 可用的资源极端有限，这意味着最不发达国家的政府经常 要在提供各种不同的重要公共服务方面作出困难的选择。大多 数公共服务例如卫生、教育、农业支持服务、一般行政以及执 法活动等，构成了现代经济发展的基础，但由于最不发达国家 严重的供应制约，这些服务都处于落后状态。当然，通过重新 分配公共开支，也可以实现某些改善。但除此之外，最需要的 是解决国内资源有限这一问题。 14 在许多最不发达国家，不仅用于投资和公共服务的国内资 源少得可怜，而且正在发生着被迫性的环境退化过程。当为了 生存而不得不消耗自然和环境资源时，这种情况便发生了。在 最穷的最不发达国家，“实际国内储蓄”平均是国内生产总值 的负 5%。“实际国内储蓄”是衡量储蓄的一种尺度，它从国 内储蓄总额中扣除由于环境资源的消耗和人造的资本货物的贬 值而造成的国民财富的减少。许多最不发达国家不仅仅是陷入 “欠发展”这一低水平的陷阱中，而且陷入越跌越深的循环 中。大多数生活必需品所依赖的环境资源正在被消耗，而高速 的人口增长、环境退化与贫困的增加又具有相互加强的作用。 通过全球一体化实现经济增长的机会 在帮助最不发达国家冲破造成普遍贫困持久存在的国内恶 性循环方面，国际经济关系可以发挥关键的作用。 首先，利用外国储蓄可以起到催化作用，帮助穷国冲破低 收入、低国内储蓄和低投资这三者之间的低水平平衡。一旦增 长开始起步，外国储蓄还能使私人消费的增长加速，而这又不 要求采取勒紧裤带的措施。如果增长完全靠国内储蓄来支持， 则勒紧裤带的措施是必要的。 其次，普遍贫困意味着国内需求十分有限，国内市场往往 缺乏活力并通常形成勉强维持人们生存的分割局面。向国际市 场出口便使土地和劳力资源这些由于国内需求有限而一直得不 到充分利用的资源被调动起来，用于发展生产。 第三，更多地获取能够得到的现代技术使落后的经济体能 够迅速提高生产率，而不需要不停地重新进行发明创造。出口 有利于这一过程，穷国获取技术的一个主要渠道是通过进口机 器和运输设备。在适当的情况下，外国直接投资也是获得技术 的一个重要渠道。 15 第四，国际人口流动的增加使得穷国的穷人能够找到工 作，即使他们本国的机会十分有限。 国际关系可以帮助打破经济停滞和普遍贫困这一恶性循环 这一点导致一些分析家得出结论认为最不发达国家的主要政策 问题是它们没有足够地融入到全球经济中。但这是一种错误的 推论。 国际贸易在最不发达国家的经济中已经占有很大的比重。 在 1997-1998 年期间，最不发达国家货物和服务的出口额平均 占其国内生产总值的 43%。最不发达国家平均贸易一体化程度 与世界平均水平相同，也与最近世界银行报告《全球化、增长 和贫困》列为“更加全球化的发展中国家”的那组国家的平均 水平几乎相同。贸易一体化的平均水平实际上还高于经合发组 织中的高收入国家。 同样，最不发达国家已经在相当大的程度上依赖外部资 金，以补充其国内资源不足。在 1995-1999 年期间，在 80%以 上人口生活费不到两个美元的最不发达国家中，外部资源差 幅，即货物和服务贸易净余额，约相当于其国内投资总额的 90%和政府消费开支的 125%。而对其他最不发达国家来说， 这方面的比例略低一些。但预算和积累过程依然还是以外部资 源为主，特别是外国援助。 最不发达国家的问题不是与世界经济一体化的水平，而是 一体化的形式。目前的一体化形式，其中包括很弱的出口能 力，并不能支持持久的经济增长和减贫努力。事实上，对许多 最不发达国家来说，对外贸易和金融关系是贫困陷阱的不可分 割的一部分。 国际贸易、外部资金以及贫困循环 在初级商品出口是主要出口收入来源的最不发达国家，国 际贸易和金融关系是贫困陷阱不可分割的一部分，这一点最为 16 明显。正如我们已经看到的，这些国家的贫困问题最为严重。 也正是在这些国家，其在世界经济中的社会经济边缘化也最为 明显。经过对人口加权计算并且以购买力平价进行估计，在 1960 年，世界 20 个最富有的国家其人均收入比出口非石油初 级商品的最不发达国家的水平高 16 倍，而在 1999 年，已经高 35 倍。那些到 1990 年代末已经实现多样化，进入制成品和/或 服务出口领域的最不发达国家，它们的情况有所不同。在 1960 年，20 个最富有的国家人均收入水平比这组最不发达国家的水 平高 8 倍，而在 1999 年高 12 倍。在 1990 年代，最富有国家 人均收入与出口制成品和/或服务的最不发达国家人均收入水平 实际上出现了缓慢的接近。 这种收入上的接近趋势反映了原先所说明的贫困趋势。鉴 于经济增长对减轻贫困所具有的重要性，贫困的持续存在可以 恰当地视为那些依赖初级商品的最不发达国家未能共享全球经 济增长的结果。 在依赖初级商品出口的最不发达国家，普遍贫困与经济停 滞的循环又因外部贸易和金融关系的消极联合而得到加强。这 种联合含有三个相互关联的因素： • 初级商品实际价格下降和起伏不定； • 难以承受的外债负担； • 由援助国所左右的援助/还债制度。 从 1960 年以来，非燃料初级商品的实际价格出现了长期 下降趋势。进行的比较研究表明，1980 年代所出现的初级商品 价格的下跌比 1930 年代大萧条时期更为严重，时间也更为漫 长。贸发会议的非燃料初级商品价格综合指数，在刨去发达国 家制成品出口的价格指数因素之后，相当于 1979-1981 年期间 年平均水平的一半。大多数依赖初级商品的最不发达国家尤其 受到这种趋势的不利影响，因为其生产力很低，并且通常出口 范围十分狭窄、没有多少活力并且是附加值很低的产品。在极 端贫困相当普遍以及教育水平很低的情况下，很难为提升生产 17 水平而调动投资资金和专门知识。市场份额的减少也因而强化 了初级商品价格下跌的影响。 另一个问题是，对初级商品的依赖和过多外债负担的积累 两者之间存在着密切的联系。在 1998-2000 年期间，所有依赖 初级商品的最不发达国家都存在着按照国际标准来说已经难以 维持的外债负担，但四个国家例外(不丹、厄立特里亚、索罗 门群岛和乌干达)。外债的积累显然有很多原因，其中包括国 内管理不善以及腐败。但存在着普遍贫困的依赖初级商品出口 的国家其拥有难以维持的外债负担的概率极高，因此债务问题 被恰当地视为系统性的，而不单单是一个国家的问题。一些共 同的因素在起作用，影响到所有这类国家。 一旦一个国家出现了无法维持的外债，便会出现一些消极 的特点，进一步强化普遍贫困的陷阱。首先，由于债务的很大 一部分是政府，而不是私人部门所欠的，因此还债负担严重减 少了可用于公共投资的人力和物力资源。其次，巨大的债务余 额因使一国的形势具有不确定性，所以对私人投资是一个遏制 因素。国内利率也可能很高。第三，还债加剧了外汇的紧张。 高额外债也吓阻了私人资本流入，迫使人们普遍认为风险很 高，使出贷者和投资者望而止步。虽然高负债国家仍然收到外 国直接投资，但它们实际上已经被排斥在国际资本市场之外。 这种情况的一个重要后果是，很难获得应付外部冲击和气候冲 击所需要的短期贷款。 无法维持的外债也弱化了援助的效果。这部分是通过外债 对私人部门投资以及对政府提供公共服务的能力的影响来发生 的。但在 1990 年代期间，由于未能为那些主要欠官方债务的 国家建立起有效的还债机制，因而导致了如下一种援助/还债制 度的产生：援助越来越被用于――不论是以隐含的方式还是以 明显的方式――确保官方债务能够得到偿还。这削弱了援助对 发展的促进作用，这种情况又反过来强化了援助疲劳症，并为 援助疲劳症找到了理由。 18 全球化与国际贫困陷阱 全球化意味着更多的货物和资源跨界流动，并出现管理这 些流动的起补充作用的一套组织结构。这种全球化正在关紧依 赖初级商品出口的最不发达国家所处的国际贫困陷阱，并强化 了那些已从初级商品出口转移到制成品和/或服务出口的最不发 达国家的脆弱性。造成这种情况有直接的和间接的两种原因， 直接的原因是全球化正在改变世界初级商品经济，间接的原因 是，全球化对较先进的发展中国家产生了影响，而这些影响又 影响到最不发达国家的发展前景。 世界初级商品经济最近发生的重要变化包括：国际贸易日 益集中化，拥有重要市场份额的公司数量大幅度减少，大公司 又出现纵向的一体化趋势；为在更为开放也更为复杂的市场中 竞争而起码要求具备的资本、复杂技术和人力资源的水平提高 了；营销委员会的解散、贸易壁垒的拆除以及外国公司在最不 发达国家经营活动的限制也被取消；发达国家的超级市场建立 了全球初级商品的供应链。对这种变化的全部后果目前尚未充 分认识，但有一种危险是，最不发达国家的生产商将在更大程 度上被排斥在全球市场之外，因为初级商品链中的买主不断提 升其采购额、可靠性和质量标准，而更为严格的市场要求又要 求进行越来越大的投资，才能满足买主的质量要求和规格。 目前的全球化形势也正在影响最不发达国家与较先进的发 展中国家之间的关系。这些关系可以是相互支持性的，也可以 是相互竞争性的。国际体系中的各种不均衡性，加上全球金融 的不稳定，使较先进的发展中国家难以深化工业化进程，使技 术水平上升到一个新台阶，从而完全脱离正在由更穷的国家出 口的简单产品。由于那些实现了小幅度繁荣的较先进的发展中 国家遇到了“玻璃屋顶”，无法进一步推进其发展，所以最不 发达国家也越来越难以在发展的道路上迈出步伐。 19 在这方面值得注意的一点是，随着最贫穷的发展中国家的 边缘化，全球经济也日益出现两极化现象。贸发会议的研究表 明，中层发展中国家的数量，即那些人均收入是先进国家的 40%至 80%的国家，比 1970 年代少了。另外货币基金组织也 指出，“自 1980 年代初以来，两极分化的力量似乎更加强大 了”。在这种形势下，最不发达国家很难以持久的方式向前发 展。 与其他低技术制成品出口国的更激烈的竞争是导致另一些 最不发达国家脆弱性增加的主要因素：这些最不发达国家试图 通过摆脱对初级商品的依赖而脱离贫困陷阱。虽然这些最不发 达国家的情况平均而言比依赖初级商品出口的最不发达国家要 好，但从全球范围来看，这些国家的贫困水平依然很高，其增 长途径和减贫办法依然十分脆弱。出口制成品的最不发达国家 与那些出口初级商品的国家一样，近年来遭受了贸易条件恶化 的不利影响。而且它们的出口基础往往也很狭窄，集中在低技 术的产品上，与国内经济的其他部分联系很少，其附加值也很 低。最不发达国家的纺织品和服装出口往往借助于特别优惠而 得到发展，尤其借助于按照《多纤维安排》而在工业化国家市 场所享受的配额，这些配额会在近期的将来受到削弱。虽然对 于已经摆脱对初级商品的依赖而进入制成品和/或服务出口领域 的最不发达国家来说，国际贫困陷阱不是那么明显，但这些国 家依然很脆弱，减贫过程能否持久以及制造业方面就业前景能 否扩大都依然是问题。 “减贫战略文件”办法的潜力和局限 描述国际贫困陷井并不是为了使人们对最不发达国家的未 来前景产生悲观情绪。相反，这样做的目的是为了更好地查明 为在既多样又特殊的 49 个最不发达国家中促进减贫而有必要 采取的国家政策和国际政策。 20 近年来，人们开始关注最穷国家的长期的无法接受的高贫 困率，这也导致人们对国际发展合作进行重新思考。新的办法 是由货币基金组织、经合发组织发展援助委员会和世界银行共 同拟订的。新办法产生于一项广泛的共识，即不可维持的外债 负担正在严重地阻碍增长和减贫工作；也产生于旨在解决这一 问题的更好的帮助重债穷国倡议的拟定工作。但新的办法现在 已远远超出了减免债务的问题。现在已要求各国政府在本国肩 负起减贫的责任，制订本国拥有的减贫战略。捐助国正在有选 择地将其援助和减免债务集中在具有良好的减贫战略并具有能 拟订和实施政策并调动和管理公共资源的良好行政系统的国 家。捐助国正在努力本着发展伙伴的精神与这些国家一道努 力，将援助集中在这些国家的优先目标上。另外也有一些行动 显示，人们现在更多地重视提高国际政策的协调性，以支持最 穷的国家的减贫工作，例如为穷国的产品提供更多的市场机 会，增加与贸易有关的技术合作，鼓励向最穷的国家进行用于 发展的外国直接投资并鼓励其他有益的私人资本流动。当然， 鼓励外国直接投资和私人资本流动的工作做得还很不够。 这种处理国际合作的新办法的核心内容是编写和实施“减 贫战略文件”。减贫战略文件同时具有几项作用：各国政府据 此拟订本国的减贫政策，货币基金和世界银行通过这些文件确 立令人满意的政策环境，而各双边捐助国通过这些文件将其减 贫援助协调起来。《第三次联合国最不发达国家问题会议行动 纲领》所规定的各国应采取的行动正是通过减贫战略文件在大 多数最不发达国家中得到落实。有效的减贫工作将取决于这一 试验性的机制在实际当中如何发挥作用，或者说，由于减贫战 略文件办法不是绘制蓝图而是一个正在实现的过程，因而有效 的减贫工作取决于它如何得以在实际中发挥作用。 本报告所作的分析表明，由于存在下述三个重要问题，减 贫战略文件办法的潜力正在受到削弱： 21 • 由捐助国驱动的政策向本国拥有政策和实现政策 自主的过渡并不彻底； • 减贫战略文件的政策内容； • 资源方面的限制。 这些问题并不是上述办法的必然后果，也不是不可解决 的。然而如果不采取措施解决这些问题，没有理由期望会比过 去的政策能够产生更好的结果，实际结果反倒可能更糟。 由捐助国驱动的政策向本国拥有政策和 实现政策自主的过渡不彻底 随着采取减贫战略文件办法，现在正在发生的最重要的一 项变化可能是从由政策驱动的政策向本国拥有政策和实现政策 自主的过渡。这种过渡是建立在加强本国拥有政策这一点上。 这意味着政策应在国内制订和实施，而不是由捐助国驱动或由 货币基金或世界银行规定，各国政府应通过参与性的过程制订 政策，即让本国的各有关方面以及更广泛地说让公民社会参与 政策的制订。 显然，采用减贫战略文件办法之后，本国政府在政策拟定 的技术过程中将会发挥更多的领导作用，而与公民社会组织也 将举行更多的对话。通常这种对话是受到限制的。然而，加强 本国对政策的所有权以及实现政策的自主实际上是极为困难 的。优惠性援助和债务减免随时有可能被撤回，这使得政府官 员很难冒一些风险，而冒这些风险是充分发挥减贫战略文件办 法的潜力所需要的，这种情况也使得国家当局难以坦率地说明 自己的意见。 向政策自主的过渡也正受到下述因素的妨碍：最不发达国 家在关键的领域缺乏本国的能力，例如在了解贫困、发展与全 球化之间的复杂关系，并将这种关系转化为具体的政策方面。 对独立行动的余地也缺乏信心，因为在采取减贫战略文件办法 22 的初始阶段，临时减贫战略文件与重债穷国达到完成点的条件 之间存在着很大差异。这很可能反映实施减贫战略文件办法的 早期阶段的实际情况，但象征性的信息是，即使减贫战略文件 没有达到货币基金组织和世界银行所认为的正确标准，所认为 的适当条件性照样会确定的。 减贫战略文件的政策内容 在这种情况下，在减贫战略文件办法的最初阶段所出现的 减贫战略往往是侧重于调整的减贫战略。这种战略试图将很薄 弱的公共开支局面与更深和更广泛的结构改革以及在原先的结 构调整中所采取的宏观经济政策结合起来。过去经验表 明，在那些生产能力、市场和经营人才都未得到充分发展并且 绝对贫困十分普遍的国家，这些方案不足以使这些国家摆脱贫 困的陷井。所采取的政策模式不适于实现这一特定目的。 大量的最不发达国家在 1990 年代采取了结构调整方案， 结果是，许多最不发达国家的政环境发生了重大变化。这对宏 观经济产生了一定的积极影响，尤其是降低了过高的通货膨胀 率，纠正了高估的汇率，出口也往往增加。但国内投资和储蓄 率并没有普遍增加，也没有吸引来私人资本流入；虽然制止了 传统出口市场份额的下降，但没有逐步实现结构调整，实现更 有活力的出口局面。事实上，不但没有提升初级商品的出口， 而且出口前的当地加工能力也严重下降，有时质量也明显下 降。 总之，在实施调整政策之后，并没有随之出现贫困现象稳 步下降的趋势。在采取了“扩充的结构调整贷款办法”这种结 构调整方案的最不发达国家，每天生活费不到一美元的人口比 例从实施这种调整方案之前三年的 51%上升到实施之后头三年 的 52%，以及第二个三年的 53%。由于总人口已增加，这意味 23 着实施这些方案的最不发达国家生活在极端贫困中的人口也增 加了。 由于调整政策一般并没有带来也不可能带来持久的经济增 长，并且即使有增长率也不足以明显地减轻贫困，故新的减贫 战略力图使经济增长更有助于减贫。因此存在着这样的危险， 即减贫战略文件办法可能使最不发达国家陷入最糟糕的境地。 为实施新的减贫战略而采取的政策可能使这些国家面对激烈的 竞争性全球市场，但这些政策并没有促进其参加竞争所需要的 生产和供应能力的发展。与此同时，通过国际发展合作，对社 会福利也将有更多的符合经济规律的管理和行政指导。 资源制约 严重的资源制约也妨碍着减贫战略文件办法实现减贫潜 力。资源制约源于以下几方面：(一) 未能解决外债问题，(二) 援助水平低，出现了减贫资金的缺口，(三) “用一只眼睛”看 待援助的效能。这些问题将在概述的最后一节即讨论国际政策 的最后一节加以论述。 国家发展战略与减贫 从以上的分析中，从对国际贫困陷阱性质的理解中，人们 必须得出这样的结论：即人们对随着采用减贫战略文件办法而 实施的新的国家和国际政策可能产生的影响过于乐观。但同样 对通过实用和实际的备选办法实现迅速减贫的机会又过于悲 观。通过减贫战略文件办法，详细拟定减贫战略，为过去的经 济改革和调整政策提供一个真实和更好的备选办法，这应当是 可能的。但这将要求基于国家能力重建的真正国家所有权和政 策自主，要求国家政策的一种真正的突破，超越1990年代的调 整政策，以及更具支持性质的国际政策。 24 本报告的一项中心建议是：必须从面向调整的减贫战略转 为面向发展的减贫战略。 要实现这一点，减贫战略就要注重长期发展战略，而不是 作为过去调整政策的延续。采用这种办法，就可从总的发展战 略中推出减贫战略文件办法范围内的优先政策行动、包括目前 没有得到深入处理的贸易问题。私营企业在实现此种战略的目 标方面应当发挥领导作用。但有关发展进程应当得到务实和注 重发展的国家的催化和指导，国家通过对市场的良好管理，将 利益驱动引向国家发展和减贫的目标。建立能干有效的政府， 以及培育一个能动的国内企业家阶层，使他们愿意将资源用于 国内投资而非用于奢侈品消费或在国外拥有私人财产，这是一 个中心的体制问题，这一问题也必须在促进发展的减贫办法中 予以处理。 要由各国政府自己来作出其战略选择。但本报告中对普遍 化的贫困所作的分析表明了四个一般政策方向，很可能具有广 泛的适用性，尽管有具体的环境情况。它们是： • 促进快速和持续经济增长的中心重要性； • 建立一种能动的投资出口联系； • 拟定生产发展政策备选办法； • 采取政策，确保社会群体和地区在实现增长方面 落后。 总的办法是力求通过基于建设生产能力的经济增长和持续 发展来实现减贫。 25 最不发达国家面向发展的减贫战略要点 面向增长的宏观 经济政策 以可持续的方式加快 资本积累速度 · 货币政策 · 财政政策 · 汇率政策 侧重于具体部门的 发展生产政策 建设生产能力，提高 生产率并加快 学习的速度 · 金融政策 · 技术政策(本国的革新 体系) · 人力资源开发 · 实际基础设施开发 · 竞争政策与促进联合 贸易点 拟定和实施推动 出口的战略 · 贸易融资 · 出口信贷保险 · 贸易信息 · 出口免税 · 出口退税 · 运输和商业支 助服务 为防止伴随经济增长而在国内出现 边缘化现象的政策 创造可持续的生计 · 农业改革 · 教育和卫生 · 中小型企业与联系 · 与利润挂钩的工资制度 · 与出口活动相联系的进口替代 · 权力下放 促进快速和持续经济增长 使平均家庭生活水准翻一番 建立具有活力的投资与出口的联系 26 快速和持续经济增长的重要性 政府需要优先考虑促进快速和持续的经济增长。鉴于私人 消费的平均水平很低，因此很简单，首要目标必须是：尽快使 平均家庭生活水平翻一番。 要实现这一点就不仅需要扩大国内生产总值，而且需要一 种基于资本和技能积累以及生产率增长的经济增长，提供更多 可持续的生计和就业机会，从而增加家庭和个人消费的可能 性。 新的支援最不发达国家行动纲领确定了国内生产总值 7% 的增长目标。这是一项宏伟目标。但如果实现了这一目标，如 果私人消费与国内生产总值同步增长，到 2015 年，最不发达 国家生活在赤贫中的人数可能比目前趋势持续到那时的人数少 两亿人。 对于最不发达国家减贫而言，经济增长最为重要并不意味 着可以忽视不平等和排斥。在普遍贫困的情况下，旨在提高效 率的资产和收入再分配对持续经济增长和减贫十分重要。占人 口比例很小的富人的行为也很重要。持续经济增长取决于这些 人是否以将利润再投资于国内生产等方式使用其高收入和财 富，从而支持资本积累、提高生产率和扩大就业。尊重权利也 是一个问题。但唯一的优先事项应当是使平均家庭生活水平翻 一番。 必须建立一种能动的投资出口联系 必须建立一种可持续的增长机制，支持使平均家庭生活水 平翻一番。《行动纲领》设想了更高的投资率，将之视为更高 增长率的基础。但经验表明，可持续的增长进程要求投资增长 与出口增长之间良性互动，相互增强。而且，尽管外部资 金――通常为援助――在建立投资出口联系的最初阶段至关重 27 要，特别是对启动进程而言，但国内储蓄开始随着投资与出口 而增长，并随着时间的流逝推动这一进程，这才是增长持续的 最佳保证。 建立一种能动的投资出口联系需要创造有利可图的投资机 会，减少投资活动的风险和不确定性，并确保资金到位，以便 企业家能够投资于扩大生产。各种政策干预必须发挥关键的作 用，创造一般条件，以利于更快速的资本积累和纠正具体阻碍 获得资金和技术的市场失灵情况。还需要用特殊的刺激对出口 活动予以特别的推动。有一系列久经考验的出口促进措施，对 最不发达国家而言，这些措施仍然与世贸组织兼容，包括：退 税，以便出口公司能够以国际价格得到进口货物；免税；优惠 信贷，使出口商能够以有国际竞争力的利率得到融资；出口信 贷保险；通过投资促进机构提供信息；和补贴基础设施。必须 处理的重要战略问题是：贸易扩大最好是以什么为基础：是以 初级产品出口的升级换代，以劳动密集的制造业，以旅游等服 务业，还是以上述某种组合为基础；进口替代在投资出口联系 中的作用(通过反向联系和从进口替代行业中发展出口)；以及 出口活动与食品安全之间任何潜在的冲突。 生产发展政策备选办法 良好的宏观经济政策是长期发展战略的一个基本要素。但 追求内外平衡的短期宏观经济目标的手段应当符合长期发展目 标，且不要求可能有损于未来增长的太低的投资水平。太低的 信贷限额实际上可能损害当地企业获得其扩大生产和提高供货 能力所需资金的能力。低廉和稳定的利率――以便为生产投资 融资――和有竞争力的汇率是面向增长办法的构成要素。财政 措施也可用来提高公司利润，鼓励保留资金以加速资本积累。 在采取面向增长的宏观政策的同时，采取具体设计来提高 供货能力和生产能力的中观和微观经济政策也很重要。这是有 28 关政策方向的第三个基本要素。这种政策在拉丁美洲被称为生 产发展政策，包括金融政策、技术政策，人力资源开发和有形 基础设施发展。制定这些政策的目的是在一些具体部门并从而 在整个经济中加速资本积累，提高生产率并鼓励学习，管理部 门之间和生产企业之间的动态互补，否则其可能阻碍在任何一 个领域有利可图的投资。提高农业生产率可能是许多最不发达 国家一个特别重要的初始部门重点，因为大多数人都以务农为 生。 政府必须确保作为生产发展政策之一部分而提供的任何补 贴或租金都是设计来鼓励发展供货能力的。为实现这一点，可 使补贴或租金以投资、出口、技术学习和生产率目标为条件， 可使补贴变为临时补贴，可使补贴着重用来克服具体的市场失 灵，也可促使私营部门开展“竞赛”，作为分配补贴的机制。 这并不是向企业施舍的问题，而是创造寻租机会，诱导私人市 场采取它通常不会采取的经济上有效益的发展行动。 在最不发达国家内防止边缘化的政策 随着经济增长的出现，很有可能有些群体或地区被抛在后 面陷于贫困。因此，本文所述办法的第四个要素是采取政策， 在最不发达国家内防止边缘化。确保经济增长更具包容性的最 可靠办法是通过广泛的资产分配，扩大生产性就业，建立联 系，将边缘群体纳入生产率增长的范围，并使进口替代与促进 出口挂钩。 通过系统的贫困分析，能够最好地查明特定的政