阿根廷危机与制度性不信任

阿根廷危机与性不信任 作者：杨雪冬 时光总能冲淡记忆。然而，一年多之前那场曾经让许多人惊愕和焦虑的阿根廷危机尽管渐渐被西方主流媒体淡化，但政治动荡、经济凋敝依然像梦魇一样笼罩着这块充满想象力的土地。据报道，2002年阿根廷国内失业率达到25%，最富阶层与最贫穷阶层收入差距扩大到46.6倍。首都布宜诺斯艾利斯及其周围地区有30万户赤贫家庭，人数达150万，人均月收入不足29比索，不到8美元。政治上，自德拉鲁阿被迫辞职后，总统三度难产，总统与议会相互抵触。最终产生的总统杜阿尔德，是个在政坛打拼多年的资深政客，虽然使出各种解数把自己扮演成“现代而且富有灵活性的领导人”，但骨子里依然无法摆脱已经影响阿根廷社会政治生活半个多世纪的庇隆主义，无法拿出有效的来解决经济问题，更难以进行根本性的政治改革来重建阿根廷的社会政治秩序。依然用老套的方法，对外批评帝国主义和国际资本转移国内注意力，对内许诺福利争取穷人的支持。 　　阿根廷是世界上最富有戏剧性的国家。她拥有世界上最富有激情的足球队，浪漫的政治家伴侣（庇隆夫妇），也有可能是世界上最不成功的经济。虽然有许多国家比它更穷，但它是一个一度富裕的穷国。在一个世纪前，阿根廷以其发达的畜牧业成为美国和欧洲的重要肉类进口国，其广袤的土地和潜在的巨大机会吸引了大量欧洲移民。阿根廷的生活水平在20世纪40年代与西欧不相上下，号称世界第六大经济强国。 　　对于阿根廷危机的解读有不同版本，但可以归纳为两类。或者以1950年代崛起于拉美本土的依附理论为根据，强调全球资本主义造成的“中心－边缘”结构，使拉美国家处于“边缘”地位，在经济、政治以及文化等诸多方面必须依靠“中心”，一旦“中心”有所变化，脆弱的“边缘”必然出现经济危机，进而造成社会政治动荡。或者以1970年代舶来自欧美的新自由主义为借口，强调国家对经济的过度干预造成市场的扭曲，政治腐败孳生了大量的制度漏洞，从而为国际投机资本提供了机会，导致经济动荡。在这两类解读中，前者强调危机的外部因素或国际体制，后者侧重于内部因素或国内制度，但基本上都停留在经济领域，缺乏历时性和制度意义上的。 　　从制度意义上说，2001年底阿根廷爆发的危机深深扎根在其现代制度建构过程中沉淀下来的制度性不信任。所谓的制度性不信任指的是社会力量彼此之间以及它们对包括国家、政党、企业等现代性制度所持的程式化不信任感。在制度的推动下，这种不信任感固定下来，并随着制度的生长而不断得到再生产。简要地说，在阿根廷现代政治经济社会制度的建构过程中，各种社会力量由于各种原因，在利益和理念方面差距甚大，难以达成基本共识，并且在制度的物质化推动下，凝固成制度性不信任，破坏了以积极的互动关系为基础的社会和谐的形成。制度性不信任一方面强化了社会阶层之间的各种差距，另一方面也扭曲了现代制度的运行，弱化甚至背离了制度的应有绩效。 　　沃尔夫•格雷贝道多夫曾说，“作为一个重要的政治实体，拉丁美洲的历史是从‘发现的历史’开始的”。西班牙人阿尔马格罗在16世纪３０年代征服智利，把殖民范围推进到马乌莱河，随后阿根廷也逐渐被纳入殖民地范围。西班牙殖民者是通过三种方式来加强其统治的。首先是政治上的“纵向主义”管理和严格的等级制。辖区内宗主国直接纵向统治，禁止各殖民地之间任何横向交往。这种辖区式管理阻碍了国家意识的形成，为日后的分裂以及各国之间的不和谐关系埋下了祸根。其次是在经济上实行分封土地的监护区制，严格控制殖民地的产品结构，使之为宗主国经济服务。最后，在文化方面，殖民统治者在摧毁了印第安文化的同时，又力图把宗主国的文化移植过来，实现对殖民地的文化控制。从本质上讲，宗主国文化是一种推崇等级制、独裁和家长制的封建文化，并没有为拉丁美洲带来新鲜的活力，反而和印第安文化中的一些顽固势力结合在一起，更加强烈地扼杀个人的积极性与创造性。 　　殖民统治从一开始就为阿根廷日后的社会政治格局提供一个破碎而且不平衡的基础。国家内部分裂为若干个大庄园，这些庄园是“封闭的社会”，培养的是个人对庄园主的绝对服从，而不是对国家与民族的忠诚与认同。因此，整个社会政治结构有两个明显特征：一是从总体上说政治经济权力操纵在一小撮大庄园主和与宗主国有着密切联系的集团手中，大部分民众被排斥在社会政治生活之外；二是具体来说，即使掌握权力的集团之间也相互对立，互相排斥。这严重阻碍了“民族意识”的形成。这样的政治经济传统贯穿在阿根廷现代民族国家构建过程的始终，甚至得到了制度的再生产和强化，直接导致了现代化进程中独裁不断，社会各阶层间缺乏团结和解，以及对国家利益缺少共识。 　　对于发展中国家来说，“现代国家构建”和“民族构建”常常是通过独立战争完成的。也往往是不同步的。因为在殖民地时代，由于殖民国制度的移植，国家构建的某些方面已经开始起步。阿根廷也不例外。与许多拉美国家一样，她深受西班牙和葡萄牙这两个具有强烈封建色彩的欧洲国家的影响，两个进程没有得到较为彻底的完成。在“国家构建”上，虽然建立了庞大的官僚机构，但没有形成强大而且团结的公民社会；在“民族构建”上虽然通过独立战争初步形成了“民族意识”，但是严重的不平等妨碍了社会内部的和谐与认同。 　　1816年，在圣马丁将军的领导下，阿根廷摆脱西班牙殖民统治，取得独立。但是独立并没有给社会政治格局带来革命性的改变。传统的大地产制和严格的等级制不仅没有被削弱，反而不断发展、扩大。通过对印第安人土地的掠夺，对教会地产及国有土地的占有，绝大多数克里奥尔人（土生白人）地主的大地产不仅原封未动，而且他们还取代了殖民者的地位，霸占了绝大多数原来属于殖民者的土地。另外，通过对在独立战争中立有战功的将军、军官以及行政长官进行的土地分封，大地产的数量大大增加了。 　　土地分配的不公平被认为是造成阿根廷制度缺陷的根本原因。获得土地的有钱人和有影响的人，并不在自己的土地上生活，而是居住在都市，模仿欧洲生活的消费文化，过着奢华的生活。他们对于宗主国的价值观念、社会风尚和物质产品、社会服务等亦步亦趋，把大量的钱财用在这些方面，同时极端蔑视体力劳动。上层人士对于消费的崇尚和劳动的蔑视影响了全社会的价值理念和文化时尚。甚至穷人也在竭力模仿这种高消费主义的生活方式。结果，不仅消耗了本可投放在本地企业中的资金，减少了本地经济发展的机会，也形成了对劳动的蔑视，追求奢华的风气。因此，有一些学者在比较美国和拉美发展道路的差异的时候，特别强调后者没有形成前者那种清教伦理观。当然，更重要的是，收入和财富的不公平分配从来没有取得广泛的合法性，造成社会的两极分化以及政治上的相互不信任。尤其在对待国家的问题上，有钱人把国家看作维持自己特权的工具，而贫困者则把它视为贫困的根源，在政治领域充满了投机色彩和仇恨抱怨心理。 　　独立后的政权没有实现对全国的统一，相反被众多的“考迪罗”瓜分了，政治组织分裂成一些更小的单位。一直到1870年，在阿根廷还存在着他们的影响。“考迪罗”是指一个军人或一个地主，凭借个人的威信和被统治者的绝对忠诚，在一个地方或地区称王称霸。被他统治的人的忠诚是绝对的，因为一方面考迪罗对他们进行剥削压迫，另一方面也保护他们不受其他考迪罗的侵犯并向他们提供最低的经济保障。“考迪罗主义”的存在对于拉美政治发展产生了深刻的影响，阻碍了拉美政治现代化、制度化和民主化的进程。其影响表现为：首先，造成了政局的涣散，中央政权控制的乏力和政令执行的不畅。其次，军人干预政治。在整个19世纪中，政权的原有支柱──天主教会的影响逐渐下降，地主贵族与军队的联盟成为政权的真正基础。军队由于拥有组织，资源以及垄断武器成了拉美最强有力的“政党”。军人对政治的干预限制了政党的发展和民主选举制度的实施。再次，腐败和政治上的任人唯亲成了拉美政治的基本特征。殖民统治时期的封建传统和大地产制的维持成了腐败和任人唯亲滋生的良好土壤。考迪罗们的出现使这种现象更加明显，因为它们要获得政权，必须获得一些特殊的社会集团的支持，而回报的则是政治恩惠。由于没有制度化的民主机制，所以这种政治互惠就变得公开化、被制度默认了。最后，个人魅力成了政治动员的根本性力量。独立后的阿根廷政治并没有摆脱封建传统的影响，控制资源的个人继续控制着政权。由于缺乏制度化的民主机制和正式的参与渠道，所以民众表达意愿的机会受到了限制，更多的是依赖和寄希望于某些个人。这无疑扩大了个人的影响力。虽然个人魅力的存在在一定程度上有助于全国政治动员，但在缺乏制度约束的情况下却容易沦为个人独裁。 　　阿根廷经济的起飞是从19世纪20年代开始的。投到拉美的外国投资（首先是英国资本，其次是法国和西欧其他地区的资本，还有少量美国的投资）大部分涌入阿根廷的领土范围之内。随之而来的是大量的移民。尤其在1880年到1930年间，由于土地的开发，畜牧业的发展，吸引了大量国外移民。这些人大部分是有产者或技术工人。在最多的时候，占全国有产者和技术工人总数的2/3。他们没有获得公民权，所以这两个在资本主义经济发展和制度稳定中最具有战略意义的阶层实际上被完全排斥在外。更为严重的是，这些移民对于国内居民抱着某种种族优越感，这种感觉延续了数代，直接妨碍了阿根廷国家意识的形成。另一方面，这些大量涌入的移民凭借其能力迅速在经济领域获得很高的位置，这也引起了传统精英的担忧。本土精英的反应是虚构出各种带有仇恨色彩的民族主义，对西班牙统治时期进行美化。这种意识在现代蜕化为长枪党和法西斯主义。萨明托曾经预测，在阿根廷将出现一个富裕的“伽太基”阶层，它们是成功的企业家，但不是负责任的公民。严格的社会等级和大有产者对政治权力的垄断并没有这些移民有序地纳入社会政治生活之中。 　　经济史学家诺斯以及温格斯特等人则从新制度主义角度进行了更深入的分析。他们认为成功的现代国家必须达成“共识的政治秩序”，以实现社会集团之间制度性信任。而“共识的政治秩序”的达成需要下列条件：首先，对于政治的合法目的和公民权的范围有共同的信念体系；其次，有成功的宪法限制政治损失程度。政治决策的范围越大，其产生的利害关系也越大；再次，权利要明确界定，以减少寻租。政治利害程度越大，意味着寻租程度越高，政治利害程度越高，社会集团就越会投入更多的资源来夺取和维护有价值的权利；最后，国家服务对象的范围越小，寻租的程度越大。 　　他们认为，独立后拉美国家缺少能够有效约束社会群体，避免它们彼此攻击的政治制度。而这些制度，以产权制度和宪政制度为代表，是建立政治秩序的核心力量。这些制度本来能够使一些集团利用国家为自己牟利或侵犯其他集团的成本大大增加，防止某些社会集团为了自我利益的最大化，牺牲其他集团所做的战略性“错误计算”。但由于社会政治力量的极端不平衡，大有产者对权力的垄断和滥用，造成了虽然有正式的宪政制度，了通过选举移交权力并保障个人自由权利，但只是一纸空文。没有一个政治团体相信违背这些规定会受到惩罚。而那些掌握权力的人则明目张胆地忤逆宪法，并经常为维护自己的地位严厉压制其他团体。而那些失去权力的人认为无法通过正常的程序来掌握国家，因为执政者也控制着选举。这样，本来以制衡各种社会力量实现秩序和可靠预期性的现代性制度，反而成了各种社会力量，尤其是强势集团政治经济投机的手段。不仅各社会集团之间无法形成共识的底限，而且制度被彻底工具化了。 　　约翰•凯在阿根廷危机爆发后，在“金融时报”上撰文指出，“阿根廷的政治是其现代经济问题的根源，而阿根廷历史上的经济问题则是现有政治状态的根源”。1885年阿根廷制订宪法，1916年实行大选。政治的发展正是处于阿根廷经济快速增长的时期。但随后两次世界大战的爆发和1930年的经济大萧条给阿根廷经济带来了灭顶之灾。战争造成了国际贸易与航运的困难。而欧洲和美国陷于战争和经济衰退。一方面减少了对拉美原料与初级产品的进口，另一方面也无法提供拉美市场所需的商品。此后，其单一的农产品经济元气丧失、一蹶不振。经济危机也引发了政治危机，1930年的军事政变推翻了宪政。在以后的日子里，具有内在缺陷的经济格局、严重不平等的社会结构、缺乏共识的政治力量以及不时到来的国际经济动荡环环相扣，形成社会经济政治的恶性循环。 　　1946年阿根廷历史上最富有传奇色彩的庇隆将军当选总统。其倡导的“正义主义”（“庇隆主义”）成为动员阿根廷广大民众的一面旗帜，并成为20世纪中期以后阿根廷最富有影响力的政治主张。庇隆主义和秘鲁的“人民党主义”（又称阿普拉主义）、巴西的“瓦加斯主义”、“墨西哥的“卡德纳斯主义”、厄瓜多尔的“贝拉斯科主义”等共同构成了从1930年年代到1960年代拉美最有影响的民众主义社会政治思潮－－民粹主义。民粹主义利用个人魅力，动员国内底层民众，试图在政治上和经济上力图寻找出一条能够摆脱特权阶层和外国势力控制的道路。 　　在政治上民粹主义既不同于考迪罗主义、资产阶级代议制，也不同于后来出现的官僚──威权主义。作为军事独裁的考迪罗主义和官僚──威权主义在政治上均代表保守势力。考迪罗主义力图在社会面临急剧变革的情况下保存旧秩序；官僚──威权主义政权虽力图在经济发展方面有所作为，但无一不是严厉镇压群众的。而在一定程度上，民粹主义看到了阿根廷社会政治发展中的根本问题，因此希望通过政治动员和提高国家的自主性来实现社会整合。但是它对反对派采取“半排斥”态度，因为它认为，在落后的社会中，由于缺乏各阶级的政治发展，存在着小圈子政治、帮派政治、或考迪罗政治，代议制民主的公式是行不通的。 　　为了获得群众支持，庇隆执政后进一步推行福利政策，扩大公共雇员规模。使得本来财力虚弱的财政负担更重。而福利的扩大，推动了超前消费，也减少了资本积累，使得经济发展更加依靠外来资金的流入。更重要的是，社会福利政策被某些政治力量用作收买支持者的手段，从而造成了社会经济更严重的不平等。在50年代，出现一个重要的政治现象，一方面国家的规模在增长，官僚队伍在扩大，形成了与经济发展不对称的“早熟的官僚化”。这种影响一直持续至今。阿根廷经济学家帕博罗•圭多指出，在过去10年间，国内生产总值增加了50%，但公共开支增加了90%，政府规模增长了28%。例如，在圣琼斯省，政府开支的85%用于其三万人的雇员。另一方面特殊政治力量对国家的控制，使得庞大的国家的自主性、权力和效率在下降。 　　民粹主义虽然提倡把工人农民结合到运动中，但一直把后者看作落后的、被中产阶级精英领导的群体。从其诞生开始，“民粹主义”就存在着一种精英倾向，把大众看作可以操纵和控制的工具，并且把他们当作“父爱主义”社会政策的消极接受者。同时，民粹主义的动员和组织政治力量的方式是“法团主义的”，即以社会集团为单位，这同时造成了团体之间的不协调和不信任，漠视了个人的权利，扩大了政治冲突的范围。 　　著名拉美问题专家奥唐奈认为从某种意义上说，“民粹主义”发现了拉美不发展的某些原因，但是其方法是维护社会结构的现状，或者说屈从于社会现状，并且建立了一种不适应的国家机器。用政治动员来利用那些被排斥在体制外的群体的支持（如有组织的劳工，处于边缘的城市居民和农民），结果造成了全社会范围的政治冲突，使不信任关系进一步扩大和恶化。而国家“自主性”的缺失根本原因不是国家的能力不足，而是国家无法真正代表社会最大多数群体的需要。国家无法扮演“凌驾”的角色，平衡自己与各社会群体，以及社会群体内部的关系。在这个过程中，既得利益精英为了安抚那些新生的强大竞争对手，开放了政治游戏，但是这些新兴力量的参与是非正式的，非结构的，对整个政治游戏没有重大改变。这产生了诸多制度性后果：特殊主义的增强；纵向社会组织的强化以及庇护主义政治的扩大。民主制度的恢复并没有取得意想中的效果，而是形成了具有拉美特色的“委托型民主”（delegativedemocracy）。任何赢得总统位置的人都可以根据其爱好行事，约束他的只是现有的僵化的权力关系，以及宪法规定的任期。而且这种民主整合社会政治力量和获得合法性所依靠的依然是个别人的“克里斯玛”，而不是正式的制度机制。这是低制度化民主，政治领导人既没有“横向责任”也缺乏“纵向责任”。政治的动荡造成了每一届政府都必须为自己的合法性进行辩护以及民众对政治的不信任。同时，每个社会阶层又把政治看得非常重要，因为政治决定了他们的福利。 　　1955年庇隆被军人废黜，军人开始在阿根廷执政，由此也开始频繁的军人政变。在1962年，军队以维护国家安全和国家发展为借口在阿根廷推翻了弗朗迪西政府。随着军人政变的成功，民粹主义被官僚－威权主义替代。为了恢复秩序，威权主义实行“排斥”政治，即把以前的政治游戏者赶出游戏，控制政治参与，在必要的时候使用暴力。这样，民粹主义的民主“法团主义”蜕变为由士兵和技术官僚主义控制的残暴的“威权式的法团主义”。官僚－威权主义是有两大特征：一是把实现政治稳定放在首要地位，不惜采用高压专制和恐怖的手段，并借助外国力量，尤其是美国的支持；二是在统治集团中组织新的阶级联盟，排斥和镇压民众主义动员起来的民众阶层。一部分“技术官僚”被吸收进统治联盟，组成了军人、文人技术官僚联盟。人们通常称之为“专家治国”。这些技术官僚通常都在国外受过高等教育，与国外有着密切的联系，也比较熟悉现代经济管理，在一定程度上弥补了军人管理的不足。 　　1973年，庇隆再次执政，但一年后就死在任上，庇隆夫人接任不到两年再次被军人推翻。军人执政直到1983年才结束。在军人专政的官僚－威权主义体制下，阿根廷经济发展迅速，成为新兴工业化国家中的一员。威权主义虽然打破了庇隆主义政党与劳工的关系，但没有建立新的替代性关系。而且社会内部矛盾更加突出。这集中体现在两个方面：一是军人专制压制了民主，破坏了民权，甚至造成了政治恐怖。军人政权企图用“强有力的权威”来建立一种新秩序，不仅将议会、政党、工会等加以取缔，而且对政治反对派和具有进步倾向的人士加以镇压。在军人执政期间，有3万多人失踪；二是新自由主义经济政策牺牲了普通公众的利益。更严重的是，为了实现经济增长，政府大举借债进行建设，引入大量国际资本，但相应的监管体制严重滞后。由于债务规模庞大，经济结构不合理，金融体制不健全，阿根廷经济在1980年代之后经历了停滞的10年，并成为全球化进程中最脆弱的环节之一，1980年代以来全球经济爆发的历次金融危机都几乎都波及过阿根廷。2001年的危机导致了阿根廷政府的实际破产。 　　伴随这种恶性制度循环还生产出一种矛盾的的政治文化。迪利（GlenCaudillDealy）在《拉美人的精神和气质》一书中提到拉美人有双重道德。一种是用于家庭的，自己群体的宗教标准，另一种是用于外部的政治标准。公共领域中，宽容、诚实、羞辱、节约使用政府资金、关心他人的福利、服务于社区等理念似乎根本不存在，即使作为某种理想也一样。与此相对的是，他们对于家庭和朋友关怀备至。这种两重性说明了拉丁美洲还没有形成一种更大范围的认同或者说信任。一个拉美著名调查机构MartaLagos对阿根廷的调查显示，在被调查者中只有23%的人认为可以相信大多数人，59%的人认为阿根廷人缺乏诚实，82%的人认为阿根廷人不遵守法律。 　　纵观以阿根廷为代表的拉美国家独立后的历程，掌握过政权的政治力量及其代表几乎尝试过各种“主义”，从左翼到右翼，再到所谓的“第三条道路”，但都没有突破诺斯等人所说的“路径依赖”，达成底限性制度共识，使制度和社会力量之间形成良性互动，更不用说实现自增强性，消除经济危机与政治动荡的恶性循环。即使经济增长偶有亮点，也无法形成可持续性的增长。政治民主化在形式上取得了长足的进展，但无法产生实际的绩效，实现政治上的和解，社会的团结。 　　阿根廷危机揭示的制度性不信任并不是一个单纯的低制度化问题，而且这样的判断显然只是把她与西方发达社会的高制度化进行了简单的对比，而是一个制度如何“本土化”问题。正是由于制度的不断引进，但无法“本土化”，难以平衡国内社会政治力量，为他们提供稳定的预期，才累积成制度性不信任。不仅有社会对国家的猜疑，还有社会内部的相互不信任。由此我们才可以更深入地认识90年代以来流行起来的“国家－公民社会”解释范式在后发展国家应用时的简约化缺陷。在现代性制度的建设过程中，不但要建立一个互信的国家－社会关系，还要建立内部互信的公民社会，这样才能实行“强国家”与“强公民社会”的良性互动，共存共进。