地方融资平台信用评价办法

地方政府基础设施建设投融资 平台信用评级 大公国际资信评估有限公司 二 00 九年七月七日 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 目 录 目录 ....................................................................................................................... i 摘要 ......................................................................................................................1 第一节 行业信用风险特征...................................................................................2 一、行业界定....................................................................................................2 二、行业信用风险要素 .....................................................................................2 （一）国家政策风险................................................................................................. 3 （二）法律风险 ......................................................................................................... 3 （三）地方财政风险................................................................................................. 3 1、财政政策风险 ...................................................................................................................3 2、财政收支平衡风险 ..........................................................................................................4 3、地方政府债务风险 ..........................................................................................................4 （四）地方政府管理风险......................................................................................... 5 1、债务管理风险 ...................................................................................................................5 2、政府换届风险 ...................................................................................................................5 （五）投融资平台自身风险..................................................................................... 5 1、政府支持风险 ...................................................................................................................5 2、治理模式风险 ...................................................................................................................5 3、自身偿债能力不足风险 .................................................................................................6 第二节 公司信用分析 ..........................................................................................6 一、评级思路....................................................................................................6 二、信用风险影响因素分析 .............................................................................7 （一）宏观经济环境和国家政策 ............................................................................ 7 1、宏观经济运行 ...................................................................................................................7 2、国家宏观政策 ...................................................................................................................7 （二）区域经济环境................................................................................................. 8 1、资源禀赋及地区在国家或区域发展战略中的地位 ...............................................8 i 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 2、经济发展水平 ...................................................................................................................8 3、制度环境 ............................................................................................................................9 4、基础设施建设情况 ..........................................................................................................9 （三）企业内在信用要素分析 ................................................................................ 9 1、基本经营 ............................................................................................................................9 2、经营性业务运营.............................................................................................................10 3、政府支持和偿债安排....................................................................................................10 4、土地整理、储备、出让和收益返还 ........................................................................ 11 5、企业管理和发展战略.................................................................................................... 11 （四）财务状况 ....................................................................................................... 11 1、资产规模和质量.............................................................................................................12 2、债务和权益资本.............................................................................................................12 3、盈利能力和现金流量....................................................................................................13 （五）企业地位 ....................................................................................................... 13 1、公司在地区经济发展中的作用 .................................................................................14 2、与政府的关系 .................................................................................................................14 3、地方政府支持力度 ........................................................................................................14 （六）地方政府信用分析....................................................................................... 15 1、宏观经济环境 .................................................................................................................16 2、地区经济环境 .................................................................................................................17 3、地方财政状况 .................................................................................................................18 4、地方政府债务 .................................................................................................................24 5、地方政府治理 .................................................................................................................26 6、地方政府信用 ........................................................................................................27 第三节 主要评级要素及部分指标映射 ..............................................................28 ii 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 摘 要 城市道路、桥梁、环境整治等城市基础设施和供水、污水处理、供热、供气、 公交等公用事业主要由地方政府进行投融资和运营管理。我国相关法律法规明确 地方政府不得自行举借债务。为了满足地区基础设施建设的资金需求，地方政府 通过成立投融资平台进行融资。地方政府基础设施建设投融资平台是政府出资的 国有独资公司，这类公司代表地方政府实行基础设施和公用事业的投资和运营， 利用地方政府信用向银行贷款或发行债券，以解决财政资金短期投入不足的问 题。由于基础设施和公用事业不以盈利为目的，公司的盈利能力普遍很弱或根本 没有盈利，偿债资金主要来自地方财政，公司信用与地方政府信用密切相关。 大公充分认识到了地方政府基础设施建设投融资平台投融资和债务偿还模 式的特殊性，在信用评级过程中除了研究公司自身的经营与财务状况外，对公司 与地方政府的关系及其获得的财政支持、地方政府的财政实力以及政府信用水平 作了全面的考察研究，并确定了相关的定性和定量指标，最终通过评级操作体系 来确定公司的信用等级。 本方法由以下三个部分构成： 第一部分首先对地方政府基础设施建设投融资的行业范围进行了界定，接着 对该行业的固有特征和特殊性进行了描述，最后对现阶段及未来一段时期内行业 信用风险的主要来源作了归纳。大公认为除了公司自身的运营管理和财务实力方 面的风险，国家政策的可能变化、债务保障的法律障碍、地方政府财政实力不足 或者对公司的支持力度不足等都是导致公司出现债务危机的重要风险因素。 第二部分确立对公司进行信用分析的评级思路和框架。即对包括宏观经济环 境和国家政策、区域经济环境、公司的经营和财务状况、公司在地区经济社会发 展中的地位及其受政府支持的力度、地方政府的财政实力和信用水平进行全面的 分析，根据定性和定量指标结合的评级操作体系，最终确定公司的信用等级。 第三部分提供了大公在确定地方政府基础设施建设投融资平台信用级别时 主要考虑的因素，并在对已有数据库进行整理与统计的基础上提供了部分关键指 标的信用等级参考映射。 1 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 第一节 行业信用风险特征 一、行业界定 基础设施行业根据其公共产品属性、行业竞争性和盈利能力的不同，大致可 以分为三类（见表 1）。 表1 基础设施行业分类 基础设施分类 行业 公共产品属性 行业竞争性 行业盈利能力 一 城市道路、桥梁、环境 整治，水利建设 很强 很弱 很弱 二 城市供水、污水处理、 供热、供气、公交 较强 很弱 较弱 三 电力、电网、高速公路、 铁路、港口、机场 较弱 较强 较强 其中，城市道路、桥梁、环境整治等城市基础设施，水利建设等区域基础设 施，供水、污水处理、供热、供气、公交等公用事业的特点是区域专营优势突出， 但盈利能力较弱。行业特点的差异导致其投融资模式的不同。由于第一、二类基 础设施的公益性特征，目前主要由地方政府进行投融资和运营管理。我国地方政 府融资途径有限，为了满足地区基础设施建设的资金需求，地方政府通过成立投 融资平台进行融资。地方政府基础设施建设投融资平台的经营和债务保障与其它 国有企业或国有资产管理公司相比有很大的不同，公司自身业务产生的经营性净 现金流无法保障债务偿还，偿债资金主要来自财政。本评级方法主要针对此类评 级主体。电力、电网、高速公路、港口、机场等行业具有较强的盈利性和竞争性， 投融资模式与以上行业有很大不同，因此不包括在本评级方法所指的基础设施行 业范畴内。 二、行业信用风险要素 一般的实体企业对债务的保障能力主要取决于其财务状况，包括资产负债状 况、盈利能力、经营性净现金流水平等。地方政府基础设施建设投融资平台是政 府出资的国有独资公司，在股权结构、组织人事、业务职能和资金往来等方面都 与政府保持密切联系，是一种特殊类型的企业，其债务偿还模式与一般工商企业 2 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 有本质的区别。这类公司代表地方政府实行基础设施和公用事业的投资和运营， 利用地方政府信用向银行贷款或发行债券，以解决财政资金短期投入不足的问 题。由于基础设施和公用事业不以盈利为目的，盈利能力普遍很弱（很多项目根 本没有盈利），公司偿债资金的来源主要是地方财政，公司信用与地方政府信用 密切相关。因此，考察地方政府基础设施建设投融资平台的信用风险除了要研究 公司自身的财务风险外，更重要的是考察地方政府信用以及影响地方政府信用的 一些风险要素。地方政府基础设施建设投融资平台作为一种特殊类型的企业，信 用风险形成的主要原因归纳起来有以下四大类： （一）国家政策风险 地方政府通过投融资平台进行融资，是为了规避我国相关法律和政策中有关 地方政府不得借债的规定。目前财政部、发改委、央行等中央主管部门对地方政 府通过投融资平台举借债务采取默认的态度，但今后相关政策是否会有变化尚难 预料。 （二）法律风险 投融资平台作为承担有限责任的企业，地方政府对其因基础设施建设形成的 债务的偿还责任在法律上并不明确。也就是说如果地方政府拒绝偿还此类债务， 债权人利益的法律保障存在一定的不确定性，这是地方政府基础设施建设投融资 平台的主要信用风险之一。 （三）地方财政风险 近年来各级地方政府的财政实力增长很快。但由于目前我国财政体制中财权 和事权不对等的问题比较突出，同时国企亏损、“三农”问题、科教文卫和社会 保障欠账等历史遗留问题较多，基础设施建设也需要大量的资金投入，各地政府 的财政收支普遍处于较紧张的状态。近年来我国各地的土地出让收入在地方财政 总收入中的占比很大，土地出让收益不像税收等收入具有很强的稳定性，大大增 加了地方财政收入的不确定性。 1、财政政策风险 （1）财政体制风险 我国的财政体制仍不完善，在某种程度上，地方基础设施建设投融资行业正 是由于我国财政体制不完善，中央与地方政府之间的“财权”与“事权”不相匹 3 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 配的产物。未来中央与地方、地方各级政府间财政收入和支出的划分方法、转移 支付政策等会有调整，将对地方政府的收支状况产生明显影响。 （2）土地政策风险 目前土地出让金一次付清、土地出让收益归地方政府的政策有可能出现调 整，将使地方政府的收入来源和结构发生重大改变。 2、财政收支平衡风险 （1）宏观经济风险 宏观经济形势的变化对地方财政收入有重要影响，经济衰退时期财政收入减 少，同时为了刺激经济而采取的减税、扩大政府投资等措施将使财政收支平衡面 临很大压力。 （2）财政实力风险 地区经济发展水平是地方财政收入的决定性因素之一，经济落后地区的财政 收入规模小、增长慢，有限的财政收入主要用于政府机关和事业单位运行、社会 保障等刚性支出，偿债能力较低。 （3）财政来源单一风险 产业结构单一地区的地方财政收入受特定产业波动的影响明显，收入的稳定 性较差，发生政府债务危机的可能性相对较大。 （4）土地收益波动风险 土地出让收益是目前地方财政收入的重要来源，也是地方政府进行基础设施 建设的主要资金来源，除了国家土地政策未来可能出现变化，土地收益本身就具 有不稳定性，土地市场的低迷和价格的下跌，将使地方财政收入出现明显减少。 （5）财政负担风险 随着经济的发展，地方政府的负担也不断增加，如人口老龄化造成的社会保 障支出增加等，自然灾害等突发事件也使财政负担存在突然加大的可能性，这些 都将增加财政支出规模，从而影响政府债务的偿还。 3、地方政府债务风险 （1）政府债务不透明风险 我国地方政府债务很不透明，也没有完善的债务管理和预警机制，政府债务 负担是否超出财政的承受能力，不但投资者难以识别，地方政府自身也难以进行 4 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 有效控制，是地方政府信用出现危机的重要原因之一。 （2）过度负债风险 地方政府大量举债进行基础设施建设，是近年来地方政府债务增加的主要原 因，若这些建设项目脱离地方经济社会发展的实际需要和地方财政的承受能力， 将成为未来爆发地方政府信用危机的重要原因。 （四）地方政府管理风险 除了地方财政实力的不足可能导致地方政府无力偿还投融资平台债务，地方 政府管理水平方面的问题也可能导致债务的如期还本付息出现问题。 1、债务管理风险  地方政府下属机关、事业单位、投融资平台的债务没有统一的管理，缺乏对 债务规模的统一控制和到期还本付息的周密安排，使到期债务的还本付息可能出 现问题； 2、政府换届风险  上届政府过度负债、或者本届政府不再支持某些上届政府重点投资的领域或 企业，有可能使本届政府拒绝履行上届政府对相关债务偿还作出的承诺。此外， 新上任的政府官员对于某些债务工具或债务责任缺乏了解，或者债务偿还日期正 处于政府换届和交接时期，也会加大债务不能如期偿还的风险。 （五）投融资平台自身风险 基础设施建设投融资行业由于产生背景的特殊性，地方投融资平台是法律上 的债务承担主体，其自身的风险不可忽视： 1、政府支持风险  投融资平台作为独立法人向金融机构或在资本市场融资进行基础设施建设， 基础设施的公益性特征决定了相关债务的偿还依赖于地方政府支持。地方政府对 其支持力度的不确定性是其债务风险的主要来源，尤其是成立时间不长、整合资 源不多的城投公司。若同类政府投融资平台较多，则政府支持的不确定性也相对 较大。 2、治理模式风险 地方政府成立的投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰。投融资 平台下属除了企业法人，还有事业单位，甚至有些和政府职能部门一套人马、两 5 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 块牌子，法人治理结构不完善，市场化投融资“借、用、管、还”的责任主体不 清晰。 3、自身偿债能力不足风险  地方政府成立的投融资平台，其注册资本绝大部分为当地城市道路、桥梁、 公园等公共设施，现金注资很少。很多投融资平台资产规模很大，但大部分是城 市道路、桥梁等非经营性资产，既不能产生收益、出现债务危机时也无法变现。 土地资产在很多城投公司的资产中占比很大，但土地资产流动性较低，同时入账 时还可能存在评估价值虚高的问题。投融资平台主要承担政府公益性项目，大部 分项目是社会效益重于经济效益，因此很多地方政府投融资平台资产负债率高、 资产利润率低，项目自身无现金流或现金流不足，不能满足偿债需要。 第二节 公司信用分析 一、评级思路 地方政府组建的投融资平台虽然是法律实体，但是其偿债资金的来源主要是 地方财政，公司信用与地方政府信用密切相关。因此，考察地方政府基础设施建 设投融资平台的信用水平除了要研究公司自身的财务状况，更重要的研究对象是 地方政府信用以及财政保障。 公司得到的政府支持力度，也就是财政对公司债务的保障程度，主要取决于 公司在地方经济发展中的地位，以及地方政府偿还债务的能力和意愿，即地方政 府信用水平。虽然公用事业的盈利能力较弱，但城市供水、污水处理、供热、供 气、公交等业务具有一定的盈利能力和稳定的现金流，对债务保障仍有重要意义， 因此需要考察公司的基本经营，由此判断公司自身产生的现金流规模及对债务的 保障能力。 公司的基本经营状况与地区经济发展水平有很强的关联，公司从事的基础设 施建设等业务的情况及其在地区经济中的地位也与地区经济发展状况和发展阶 段等密切相关。因此，地区经济环境是公司发展的重要环境因素。 宏观经济环境决定了地区发展的大环境；国家政策直接决定了基础设施建设 规模和政府投资行为，决定了政府投融资平台的投融资环境甚至投融资模式。因 此，宏观经济环境和国家政策是需要加以认真研究和分析的基本要素。 6 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 基于上述的行业特征和风险分析，大公对地方政府基础设施建设投融资平台 信用评级的思路如图 1所示。 评级主体信用等级 图 1 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用风险评级框架 二、信用风险影响因素分析 （一）宏观经济环境和国家政策 1、宏观经济运行 宏观经济环境是任何形式的经济体赖以生存的基础，宏观经济状况反映经济 增长和社会投资、消费和进出口趋势，直接决定了行业和企业的运营环境。大公 分析宏观经济运行的基本状况，主要考察 GDP 增长和产业结构调整情况；社会投 资、消费和进出口等的变化趋势；CPI、PPI 等通货膨胀指标。把握宏观经济周 期对各个地区、各大行业、各类企业的影响是宏观经济分析的重要方面，包括一、 二、三次产业结构和各主要行业、地区的发展情况等。 2、国家宏观政策 宏观经济分析的另一个重要方面是对宏观经济政策的分析。宏观经济政策包 括财政和货币政策、产业和区域发展政策等，通过对这些政策的分析来预测宏观 经济和产业发展、政府投资方向等的变化趋势。 一般来说，紧缩财政和货币政策容易导致投资和消费萎缩，经济增长速度放 缓；扩张的财政和货币政策促进投资与消费，对宏观经济增长有显著的促进作用。 宏观经济环境和国家政策 财政保障 财务状况 基本经营 地区经济环境 地方政府信用 企业地位 7 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 但不同的行业和地区受政策影响的程度有很大差别，需要具体分析。财政政策还 直接影响政府的财政收支状况和政府投资规模。扩张的财政政策将导致财政支出 规模的加大，政府对基础设施等的投资力度加大。 目前我国地方政府投融资平台的融资方式和偿债机制在法律和政策上存在 很多问题，需要密切关注人民银行、财政部、发改委等主管部门的政策动向，关 注地方政府发行市政债券、有关政府投融资平台的政策和法律是否可能出现重大 变化等。 （二）区域经济环境 1、资源禀赋及地区在国家或区域发展战略中的地位 大公从两个方面来考察评级主体所辖地区经济社会的增长能力和发展潜力， 一是地区资源禀赋，二是地区在国家或区域经济社会发展战略中的地位。 资源禀赋指的是地理位置、自然资源、环境生态等对地区发展有重要决定作 用的因素，其中自然资源包括水资源、煤炭、石油、天然气、黑色金属、有色金 属、非金属等矿产资源，以及土地资源状况；环境生态包括生态保护和污染环境 等状况。 地区在国家或区域经济社会发展战略中的地位决定了国家给予地区经济发 展的政策优惠以及中央或上级政府支持的力度，包括所处地理位置、地区经济社 会发展潜力、与周边经济交往情况以及对周边地区的辐射带动作用、在国家或区 域发展中的地位和作用等。 2、经济发展水平 地区经济的发展水平不但决定了地方政府投融资平台的经营状况和发展空 间，还与地方政府的财政实力直接相关，需要重点分析。 评估经济发展水平可考察该地区 3～5 年的 GDP、工业增加值等衡量地区经 济实力的定量指标，包括总量和人均指标；城乡居民人均可支配收入、城镇化率 也是地区经济发展水平的重要衡量指标。地区经济开放程度和资本市场发展状况 也是反映经济发展水平的两个重要方面。 产业结构是决定地区整体经济效率和发展态势的重要因素。我们首先分析当 地第一、二、三产业对 GDP 的贡献比例；其次，考察地区主要行业及其主要产品 产量，以及在地区内排名前十位的主要企业的情况。在此基础上，结合宏观经济 8 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 和行业运行情况，分析各大行业和主要企业的发展趋势。此外，我们还关注主要 行业和重要企业在地区经济中所占比例，行业集中度过高或严重依赖于少数大型 企业的地区具有较高经济风险。 地区经济增长情况决定了地区经济的发展趋势。考察 GDP 增长、固定资产投 资、社会消费品零售额和进出口等定量指标，结合地区经济发展水平、资源禀赋、 在国家或区域发展战略中的地位和相关政策措施，分析和评估地区经济增长趋 势。 表 2 地区经济发展水平指标参考映射 评级指标 优秀 良好 一般 较低 低 GDP（亿元） >3000 （1000,3000] (500,1000] (200,500] ≤200 人均 GDP（万元） >5 (3,5] (1,3] (0.5,1] ≤0.5 第三产业占比（%） >70 (50,70] (30,50] (10,30] ≤10 3、制度环境 首先，我们考察政策对当地经济发展的促进作用，定性分析地方政府经济政 策对经济发展的作用和影响，地区经济发展规划是否合理可行。其次，我们将研 究地方政府审批与管制程序，包括企业项目审批、行业准入、监管等，对企业创 办难易度、行业准入限制，以及地方保护主义倾向等方面进行定性分析。最后， 我们需要分析当地的司法环境，包括产权保护力度、执法效率和执法的公正度等。 4、基础设施建设情况 公路、铁路、机场、港口、电力、水利以及城市基础设施和公用事业等是经 济快速发展的前提和保证，其中城市基础设施和公用事业也是政府投融资平台的 主要投资和经营领域。对地区基础设施的状况和最近 3～5 年的建设规模进行考 察，结合地区经济发展，分析和预测地区基础设施建设的发展空间和融资需求。 （三）企业内在信用要素分析 1、基本经营 地方政府成立投融资平台的主要目的是用市场化的投融资方式缓解财政短 期投入不足的问题，以加快地区基础设施建设的步伐。城市道路、桥梁等基础设 施项目不能产生收入和经营性净现金流，投融资产生的债务偿还依靠财政资金。 首先考察公司进行的基础设施项目投资建设情况，包括公司负责项目的投融 9 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 资规模在地区基础设施建设中的占比，项目对推动地区经济社会发展的作用和意 义，项目建设和运营情况等。通过以上分析来考察公司在地区经济社会发展中的 地位。 其次，考察公司的融资情况，包括公司得到地方财政的资金投入、在地方政 府基础设施建设资金中的占比，以及与国家开发银行、全国性商业银行和当地金 融机构的合作情况、获得的授信额度等。通过这些方面的分析来考察公司受当地 政府支持的力度，以及来自金融机构的外部流动性。 地方政府其他基础设施建设投融资平台的情况分析很重要，包括这些平台的 主管部门、职能分工、投融资规模及债务规模，由此判断评级主体的定位和政府 支持力度。其中债务规模还是统计地方政府实际债务负担的关键。 2、经营性业务运营 为了提升公司的投融资能力，地方政府往往将供排水、供热、供气、公交等 公用事业，户外广告、综合管沟、商铺出租、文化旅游、行政收费等城建资产划 拨给公司。依托土地资源优势，公司往往还有房地产开发等业务。 公用事业等业务的盈利能力和经营性净现金流具有很强的稳定性。这部分业 务投融资产生的债务可以通过自身经营的利润和现金流来偿还，往往不需要财政 资金。但目前各地公用事业类企业的盈利能力有较大差异（例如：目前很多城市 对供排水行业进行改制，同时水价也不断上调，使自来水公司已经能够盈利，但 大多数城市的自来水公司仍然亏损）。考察公司各项业务的经营和管理情况，结 合地区经济发展、城镇化建设、公用事业体制改革进程等，分析公司的盈利能力 和现金流水平。 3、政府支持和偿债安排 政府支持对于政府投融资平台的运营和发展是必不可少的。政府支持主要体 现以下几个方面：财政直接投入、国有资产划拨、税收等政策优惠、土地出让收 益返还。其中划拨的国有资产包括非经营性的城建资产、经营性的公用事业资产、 国有股权、土地资产等。对公司接受到的政府各项支持政策与公司的项目投融资 和业务经营联系起来进行分析，其中每年公司得到地方财政的资金投入及其在地 方政府城建资金中的占比是衡量公司的地位、政府支持力度和财政能力的关键。 政府对于公司经营性、准经营性、非经营性等不同类型项目投融资产生债务 10 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 的偿还安排需要重点关注，包括有无明确的偿债安排、偿债机制和资金来源等。 4、土地整理、储备、出让和收益返还 近年来土地出让收益是地方政府进行基础设施建设的主要资金来源。很多投 融资平台都有土地整理和储备的职能。地方政府一般采取土地划拨和土地出让收 益返还两种方式将土地出让收益作为公司的基础设施建设资金或偿债资金。了解 公司土地整理、储备和出让业务开展情况、地方政府给予的土地政策和公司在地 区土地市场上所占份额。 对于直接的土地划拨方式，需要了解公司近年来得到的土地资源的规模和方 式、土地成本和升值空间等。对于土地出让收益返还方式，除了了解土地成本和 升值空间等，还需要了解政府承诺的返还比例和实际返还情况等。 为了准确评估公司在土地方面的收益前景，需要对地区的土地资源、城建规 划、出让指标，近几年的土地供需市场、房地产市场和土地出让价格作全面的分 析和预测。 5、企业管理和发展战略 公司治理方面，通过考察城投公司的政府主管部门及主管领导，分析公司与 政府的关系及调动政府资源的能力。 公司管理方面，首先考察与各政府主管部门（市政府、区政府、发改委、建 委、国土资源局、财政局等）的协调机制，以及项目建设和城建资金的管理机制。 地方政府投融资平台一般采用集团化和多元化的经营模式。公用事业都是由 原国有企业或事业单位改制而来，很多地区由于市场化改革不彻底，投融资平台 与下属子公司只是名义上的合并，并没有在业务和资金上的真正整合。因此需要 关注地区公用事业的改制和整合进程，以及母公司对子公司的管理和控制程度。 公司作为政府投融资平台，其是为地方政府筹集资金、从事基础设施和 公用事业的投资建设和运营管理。因此，公司的发展战略取决于地方政府的安排。 需要考察政府对公司未来的定位、公司今后的发展模式、在区域经济发展中的地 位、以及与政府关系的变化趋势，判断公司未来的盈利能力和偿债模式是否可能 出现显著变动。 （四）财务状况 政府投融资平台的特殊性质决定了其业务经营和债务偿还与一般公司有很 11 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 大不同，公司的偿债能力取决于政府的财政实力和支持力度。因此，不能简单地 通过分析和比较公司的财务指标来判断其偿债能力。但财务报表中包含的信息能 够反映公司在地区建设中的地位、作用和政府支持力度，是判断公司偿债能力的 重要依据。 1、资产规模和质量 分析最近 3～5年公司的资产规模、资产质量以及变化趋势。 一般来说，基础设施建设投融资平台类公司以固定资产为主，其中城市道路、 桥梁等市政基础设施属于非经营性资产，对于债务保障来说没有意义。但如果地 方政府将大部分市政基础设施等国有资产都划归公司，一般来说公司在地区基础 设施建设中都占有较高的份额，政府支持力度也较大。因此，可以将资产规模和 在地区基础设施中的占比作为判断公司地位的依据。 流动资产中的其它应收款和存货经常保持很大的金额和比例，是比较特殊的 两个科目。作为地方政府的投融资平台，公司承接的银行贷款（尤其是国开行贷 款）往往有很大一部分转给地区其它国有企业或事业单位使用，在资产科目下体 现为其它应收款，需要关注这部分款项的用途和还款安排，地方财政是否有确切 的还款保证。存货中往往有很大一部分是土地资产，是公司债务偿还的重要来源。 首先需要分析地区土地市场供需形势和土地出让价格，评估土地资产的增值空 间；其次根据土地出让计划，分析这部分资产的流动性。 2、债务和权益资本 首先，考察最近 3～5 年的负债规模和资产负债率。长期负债中的专项应付 款一般是政府拨付的基础设施建设资金，不构成债务负担。其次，考察公司的负 债结构与债务偿还次序，判断公司未来的债务偿还压力和再融资空间。由于基础 设施建设和财政还款安排的时间周期较长，需要关注投融资平台的债务是否是以 长期债务为主，流动负债占比过高将使公司或地方财政面临短期偿债压力。 对地方政府投融资平台的或有负债需要保持关注。由于投融资平台与政府保 持密切联系，往往会在政府安排下为当地国有企业或事业单位作担保。需要对担 保金额和比率、被担保单位的偿债能力和担保风险进行分析，判断公司面临的代 偿风险。 投融资平台一般都得到地方政府的财政投入、资产划拨等形式的支持。财政 12 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 投入一部分计入补贴收入，大部分增加了资本公积等权益资本。因此，需要关注 资本公积等权益资本的增加情况，同时分析对应的资产质量。通过分析权益资本 的情况，可以判断公司得到的政府支持以及偿债能力。 目前地方政府一般都有较大规模的基础设施投资规划。需要结合地区经济社 会发展规划和基础设施投资规划，考察投融资平台未来 3～5 年的融资需求，进 而判断其债务规模和负债结构的变化趋势，预测未来的偿债压力和出现债务危机 的可能性。 3、盈利能力和现金流量 地方政府投融资平台从事的主要业务包括基础设施建设、公用事业运营和与 基础设施相关的资产运营和管理。基础设施建设的公益性很强，一般没有收入； 公用事业有一定的盈利能力，但各地的情况差异较大。结合地区经济发展和公用 事业改革进程，分析地方政府投融资平台各项业务的盈利能力。政府补贴收入往 往是公司重要的收入和利润来源，需要分析最近 3～5 年公司得到的补贴收入情 况，了解政府给予补贴的原因和机制，从而对公司未来获得补贴收入的情况作出 预测。 土地出让收益是很多投融资平台收入和利润的重要来源，也是债务偿还的重 要保障。需要分析公司土地整理、储备和出让业务开展情况、已储备土地的价值 和升值空间、收益返还政策、以及土地出让计划等，进而预测该项收入的变化情 况。 供排水、供热、供气等公用事业产生的经营性净现金流有很强的稳定性，但 只能保障相关业务投融资所产生债务的偿还，基础设施建设产生的大量债务还是 要依靠财政安排资金偿还。 （五）企业地位 地方政府基础设施建设投融资平台与政府保持密切的联系，依靠政府信用进 行融资，资金投向主要是应该财政投入的基础设施和公用事业，因此地方政府对 其债务偿还的道义责任是无庸置疑的。但作为承担有限责任的企业，地方政府对 其因基础设施建设形成的债务的偿还责任在法律上并不明确。因此，在对公司运 营、政府支持和财务状况进行分析的基础上，研究公司在地区发展中的地位以及 地方政府对其支持的力度，进而判断地方政府保障其债务偿还的责任和意愿。 13 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 1、公司在地区经济发展中的作用 公司在地区经济社会发展中的地位是主要考察因素。如果地区主要的道路、 桥梁、环境整治等基础设施投资项目和供排水、供热、燃气、公交等公用事业都 由公司进行投融资建设和管理运营，公司的正常运行对地区经济社会的稳定发展 具有重要意义，则可以认为地方政府对其债务还本付息的保障程度很高。反之， 如果地方政府下属投融资平台很多，公司在地区基础设施建设和公用事业经营等 业务中所占份额不高，则地方政府对其债务的保障就具有一定的不确定性。公司 负责项目的投融资规模及其在地区基础设施建设中的占比、公司得到地方财政的 资金投入及其在地方财政建设资金中的占比可作为衡量的定量指标。 地方政府其他基础设施投融资平台的情况分析很重要，包括这些平台的主管 部门、职能分工、投融资规模及债务规模，由此判断评级主体的定位和政府支持 力度。 2、与政府的关系 公司与政府的关系和管理层的背景和素质也是决定地方政府投融资平台信 用状况的重要因素。首先，大公考察公司的政府主管部门，是否直属当地政府（如 市政府）、主要领导（如市长、副市长）、或财政局等强势部门管辖；其次考察公 司的董事长、总经理等主要领导的背景和素质，是否兼任或者曾担任过政府重要 领导岗位等等。通过这些方面的考察来分析公司与政府的关系和公司利用政府资 源的能力，从而判断财政对公司债务的保障程度。 3、地方政府支持力度 地方政府对公司债务的保障能力从两个方面考察：第一、债务偿还的资金安 排；第二、实际支持情况。 首先关注政府对于公司经营性、准经营性、非经营性等不同类型项目投融资 产生债务的偿还安排，包括有无明确的偿债安排、偿债机制和资金来源等。 其次，最近 3～5 年地方政府对公司的实际支持情况是地方政府的支持能力 和支持意愿的重要反映，大公将其作为判断未来地方政府对公司债务的保障能力 和保障意愿的重要参考。 政府支持可以通过以下几点体现：财政投入、资产划拨、税收等政策优惠。 其中实际的财政投入不但反映了公司受到政府支持的力度，也反映了地方政府用 14 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 于基础设施建设的财政能力。财政投入在财务报表的负债和权益中主要体现在专 项应付款和资本公积等科目中；在损益中主要体现为主营业务收入和补贴收入等 科目中，由此可以计算当年政府对公司的财政资金投入：当年财政资金投入＝主 营业务收入（财政资金部分）＋补贴收入＋专项应付款的增加＋资本公积的增加 （财政资金部分）。地方政府对公司的财政资金投入占地方财政支出和建设性总 支出的比例，可以反映地方政府的财政实力和公司的政府地位。 表 3 政府支持主要指标及其映射 评级指标 优秀 良好 一般 较低 低 财政资金投入（亿元） >15 （5,15] (2,5] (0,2] 0 土地出让收益本质上是财政资金。政府划拨的土地资产或者土地出让收益的 返还承诺，对于公司的债务保障具有重要意义。这部分资产可能在财务报表中体 现，如资产中的存货、权益中的资本公积等，也可能不在财务报表中体现，需要 分析师对资料进行汇总，分析和预测地方政府在土地出让收益方面给予公司的支 持和保障。 （六）地方政府信用分析 基础设施建设投融资平台对债务的偿还主要依靠财政资金，企业信用水平直 接取决于地方政府信用。 大公地方政府信用评级是按照一定的方法和程序，以我国各级地方政府为评 级主体，在综合调查、了解和分析的基础上，对影响政府信用等级的财政收支、 政府债务、政府治理等因素进行充分研究，对地方政府整体信用风险大小进行综 合评价、对其未来的信用风险变化趋势进行预测评估，并以特定的等级表示其风 险大小。地方政府对债务的偿还能力主要由其财政收支状况和债务负担决定，其 中地方财政状况、地方政府债务和地方政府治理三个方面直接决定了地方政府信 用。 15 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 地方政府信用等级 宏观经济环境 地方政府治理 地方政府债务 地方财政状况 地区经济环境 地方政府信用记录 图 2 大公地方政府信用风险评级框架 1、宏观经济环境 （1）宏观和区域经济运行 大公分析宏观经济运行的基本状况，主要考察 GDP 增长情况，以及社会投资、 消费和进出口等的变化趋势。把握宏观经济周期对各大行业、各类企业的影响是 宏观经济分析的重要方面，包括一、二、三次产业结构和各主要行业的发展情况， 产业结构调整方向等。 （2）宏观经济政策 宏观经济分析的另一个重要方面是对宏观经济政策的分析。宏观经济政策包 括财政和货币政策、税收政策、产业和区域发展政策等，通过对这些政策的分析 来预测宏观经济和产业发展、财政收入和支出的增长趋势和结构变化等。 政府根据宏观经济形势采取的财政政策和货币政策，对各行业和地区经济运 行将产生较大影响。分析财政和货币政策的现状及变化趋势。一般来说，紧缩财 政和货币政策容易导致投资和消费萎缩，经济增长速度放缓；扩张的财政和货币 政策促进投资与消费，对宏观经济增长有显著的促进作用。但不同的行业和地区 受政策影响的程度有很大差别，需要具体分析。 财政和税收政策还直接影响政府的财政收支。扩张的财政政策将导致财政支 出规模的加大，包括政府对基础设施等投资力度的加大，以及中央对地方转移支 16 大公地方政府基础设施建设投融资平台信用评级方法 付的增加。税收政策包括税收的范围、结构和税率等，对财政收入有直接的决定 作用，同时各行业和地区税负的变化也在很大程度上影响行业和地区的发展。 产业政策对许多行业的运行和发展起着举足轻重的作用。国家重点支持的行 业在政策有效期内发展条件优越；而国家限制的高耗能、高污染行业则发展空间 较小。国家的区域发展政策包括国家经济社会发展的区域布局、产业布局和发展 规划等。产业和区域政策与财政投入有密切关系，包括中央对各地区财政支持的 力度、各行业各地区的税收等优惠和扶持政策、政府投资方向等。 2、地区经济环境 （1）资源禀赋及地区在国家或区域发展战略中的地位 大公从两个方面来考察评级主体所辖地区经济社会的增长能力和发展潜力， 一是地区资源禀赋，二是地区在国家或区域经济社会发展战略中的地位。 资源禀赋指的是地理位置、自然资源、环境生态等对地区发展有重要决定作 用的因素，其中自然资源包括水资源、煤炭、石油、天然气、黑色金属、有色金 属、非金属等矿产资源，当地土地资源及供应状况