自行发债开闸我国地方债能否走向自主发债

《新西部》２０１１．３３期 自行发债开闸　我国地方债能否走向自主发债 张志清　王巨贤 （西北政法大学经管学院　陕西西安　７１０１２２） 【摘　要】　文章概述了我国地方政府债务形成的原因，分析了地方政府自主发债存在的问题，就地方政府是否能从自行发债过渡到自主 发债提出了一些问题及相应的对策：建立信息披露制度，引入独立评级机构；完善政府监管机制，对发债主体进行限制；严格控制地方官员在 任期内发债必须清偿；政府要掌控资金使用的变化。 【关键词】　债务；偿还；自行发债；自主发债 　　地方政府债券（Ｌｏｃａｌ　Ｔｒｅａｓｕｒｙ　Ｂｏｎｄｓ），指某一国家中有财政收入 的地方政府地方公共机构发行的债券。地方政府债券一般用于交通、 通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。地 方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。 ２０１１年１０月２０日《２０１１年地方政府自行发债试点办法》发出，财 政部公布：国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自 行发债试点。 ２０１１年１１月１５日，总额为７１亿元的２０１１年上海市政府债券开 始招标发行，发行分为两期，分别是３６亿元３年期和３５亿元５年期固 定利率附息债券，中标利率分别为３．１％和３．３％，将于１１月１６日起计 息。随后广东省财政厅宣布将于２０１１年１１月１８日自主招标发行６９ 亿元地方债。地方政府自行发债由此开闸。 允许地方自行发债，其主要目的应在于解决地方即将到期的债务， 而庞大的地方债务是如何形成的，又为何会出现难以偿还的局面，以下 逐步分析。 一、政府债台高筑的形成原因 １９９４年执行分税制，地方政府税收来源大幅减少，１９９５年起实施 《中华人民共和国预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券，因此， 我国目前政府债券仅限中央政府债券。如此一来，地方政府无法直接 从市场融资，从而催生出地方融资平台。 ２００８年，受国际金融危机和国内经济下滑的影响，地方财政也出现 了一定的问题。在此情况下，政府推出了４万亿元刺激计划。在此计 划中，两年内列入中央财政预算的只有１．１８万亿元，其余则需地方财 政和社会资本配套。 ２００８年全球金融危机过后，我国政府继续执行宽松的货币政策已 达到保经济增长的目的，支持国有控股银行向政府支持的基建项目放 贷，最终导致地方政府积累了金额空前的债务。 ２００９年中央代发了２０００亿元的地方政府债券，由此打开了我国地 方债发行的闸门。仅在２００９年一年，中国就向经济注入了９．６万亿元 人民币，使经济增长水平在８．７％，２０１０年ＧＤＰ增长１０．３％。经济增 长了，但是巨大的债务偿还也已刻不容缓了。 据首次针对地方财政收支的全国审计结果，截至２０１０年年底，全 国除５４个县级政府没有政府性债务外，其余省、市、县三级地方政府性 债务余额１０７１７４．９１亿元。２０１１年９月１７日，渣打银行中国研究部主 管王志浩（Ｓｔｅｐｈｅｎ　Ｇｒｅｅｎ）表示，中国地方债务现已达到１４、１５万亿的 规模，今明两年约有４万亿的债务需要偿还，其中只有２０％－３０％能够 １００％付息，但７０％－８０％的贷款则不可能。 在此情况下允许地方政府自行发行债券，无疑是在做一大胆尝试， 自行发债与自主发债是有一些区别的，自行发债是指总的指标由中央 分配，发行规模、资本利用、未来偿还等地方说了不完全算。而自主发 债是指地方政府发债规模自主、项目自主、发债用途自定、偿债部分自 负。由此看来，自行发债仅仅是中央代发与自主发债之间的一种过渡。 中央的目的可能是通过尝试，建立合理的发债机制，进而推向全国。但 自主发债其存在的风险却不可小视。 二、自主发债存在的问题 １、可能增加中央的财政负担 地方政府发行债券筹集资金总额面临着《预算法》的制约。地方政府 发行债券将会产生一系列的法律问题，如果没有严格的约束机制，一些地 方政府过度举债之后，将会出现破产问题。而我国目前尚未对政府机关 破产作出明确的规定，一旦地方政府破产，中央政府将被迫代其偿还，而 地方债与国债在偿还上有一定区别，国债可以滚动发债，来偿还以前的债 务，如果允许地方自主发债，是否也会出现地方政府不断举债，发新债偿 旧债。如此，将会形成债务沉淀，本息越滚越多，直至爆发。 ２、地方债或加重地方政府对土地财政的依赖 随着我国房地产调控，２０１０年，在两轮房市调控之下，全国土地出 让金数额仍再创新高；增幅同比增７０．４％；反映了地方政府对土地财政 的极度依赖。２０１０年全国土地出让金数据，媒体公布为２．７万亿。但 随着，房地产调控力度的进一步加深。２０１１年１－８月，土地出让金不 足２０１０年的一半。自主发债一旦成行，在房地产调控的政策下，地方 政府会首选发债，但地方债额度，期限，用途，信用，风险等都会构成地 方债发行受追捧的因素，而一旦地方债发行遇冷，就又会加大对土地的 依赖，过于依赖土地财政的后果就是，地方债务的偿还逻辑陷入了一个 两难困境：为了避免出现违约风险，则必须确保地方政府的土地收益； 而为了防止房地产泡沫，又不能放松对房地产的调控。 ３、资金用途的监管 国家审计署指出，一些地方政府将借来的资金非法投资于股市和 楼市，同时一些债务逾期未得到偿还，或只是通过借新债还旧债。当中 央财政不兜底，土地财政又无以为继之时，又无新的可以替代的经济增 长模式，可能对地方政府而言，也只有不断发行新债，以偿还旧债。但 是，新的问题又来了，新发的债以什么来抵押，有何种担保，借方和贷方 的权利义务是否平等，有无法律保障，其发行是否会遇冷如果不能持 续，那以前的债务如何偿还，此等问题的出现若解决不好会导致政府的 公信力受损。 地方政府举债约束机制未能健全的情况，允许地方政府自主发债 则可能为未来埋下更大隐患。 三、自主发债得以顺利进行的对策 １、建立信息披露制度，引入独立评级机构 地方政府在发债时对所发行债券的目的、计划、方式及资金来源、 条款、利率等；以何种信用担保，资金用途，还款计划等进行详细披露， 让债券购买者有足够的信息，以此保证资金不被挪用，该政府债券信息 披露制度可以借鉴股票、可转让债券、投资基金对信息披露的要求。债 券的信用等级应经评级机构的评估，评级机构应独立于政府，具有一定 的公信力。债券的价格及利率完全由由市场来评估，定价。定期进行 披露。 ２、完善政府监管机制，对发债主体进行限制 中央对地方政府的发债行为要适当控制和协调。地方债在发行额 度上仍应由同级人大会及上一级政府部门审批；地方债发行的规模、用 途、期限、利率等都应报备中央。由于地方政府非理性投资愿望非常强 烈，可对发行主体进行限制，对不具备自主发债资格的地方政府，发债 及资金用途仍由中央控制。 ３、严格控制地方官员在任期内发债必须清偿 地方政府官员任期一般是３－５年，本届政府大幅举债，在任期内 可能形成的是一些好的方面，ＧＤＰ大幅增长，就业增长，本届官员业绩 不俗。但还债就成了下任政府的事情。而下任政府能做到的可能就是 借新债还旧债。因此自主发债，还要与现任官员的任期相结合，严禁任 期内官员发债用于偿还旧债的行为。现任官员离任，应有一个严格审 计，以免将坏账留给下任。 （下转第４７页） —５４— 自行发债开闸　我国地方债能否走向自主发债 经济论坛  《新西部》２０１１．３３期 Ａ３３　 １／５　 １／４　 １　 １／２　 ０．０８０９５１ Ａ３４　 １／３　 １／２　 ２　 １　 ０．１５４６８９ 抵质押物指标及其权重 Ａ４１　 Ａ４２　 Ａ４３ 所得权重 Ａ４１　 １　 １／５　 １／３　 ０．１０４７２５ Ａ４２　 ５　 １　 ３　 ０．６３６９８２ Ａ４３　 ３　 １／３　 １　 ０．２５８２９２ 企业前景指标及其权重 Ａ５１　 Ａ５２　 Ａ５３ 所得权重 Ａ５１　 １　 １／３　 ２　 ０．２２９６４ Ａ５２　 ３　 １　 ５　 ０．６４８３４１ Ａ５３　 １／２　 １／５　 １　 ０．１２２０１８ 　　３、计算各目标层指标权重并排序 将分析准则层的所获得风险权数和分析目标层所获得的风险权数 进行权数的综合汇总，并依次排序，得出权数的重要性排行（见图５）。 三、结论 本文基于ＡＨＰ层次分析法设置了银行信贷风险管理绩效综合指 标体系，并确定了各个指标的风险权重，得出了各个指标的风险排 序，对商业银行信贷业务中的风险因素进行量化评价，有助于我国商业 银行在风险业务的办理中有效的控制风险，提高竞争力。 由于在层次分析法中对各指标分值的确定会对其得出的分析结果 产生重要影响，如何科学的界定各指标分值是一项十分重要的工作，在 后续的研究中将加强此方面的探索，从而形成一套完整的商业银行风 险评价体系。 图５　目标层权重综合排序表 准则层 Ａ１ Ａ２ Ａ３ Ａ４ Ａ５ 准则层权重 ０．１０１２０７２ ０．０５３５９７ ０．５１８４７３ ０．２９７０６６ ０．２９６５７ 目标层权重 ０．７５１４０４ ０．０７０４１７ ０．１７８１７８ ０．７５ ０．２５ ０．４７６４５１ ０．２８７９０８ ０．０８０９５１ ０．１５４６８９ ０．１０４７２５ ０．６３６９８２ ０．２５８２９２ ０．２２９６４ ０．６４８３４１ ０．１２２０１８ 综合权重 ０．０７６０４７４９５ ０．００７１２６７０７ ０．０１８０３２８９６ ０．０４０１９７７５ ０．０１３３９９２５ ０．２４７０２６９７９ ０．１４９２７２５２４ ０．０４１９７０９０８ ０．０８０２０２０７ ０．０３１１１０２３７ ０．１８９２２５６９５ ０．０７６７２９７７１ ０．００６８１０４３３ ０．０１９２２７８４９ ０．００３６１８６８８ 排 序 后 综合权重排序 ０．２４７０２７ ０．１８９２２６ ０．１４９２７３ ０．０８０２０２ ０．０７６７３ ０．０７６０４７ ０．０４１９７１ ０．０４０１９８ ０．０３１１１ ０．０１９２２８ ０．０１８０３３ ０．０１３３９９ ０．００７１２７ ０．００６８１ ０．００３６１９ 指标排序 Ａ３１ Ａ４２ Ａ３２ Ａ３４ Ａ４３ Ａ１１ Ａ３３ Ａ２１ Ａ４１ Ａ５２ Ａ１３ Ａ２２ Ａ１２ Ａ５１ Ａ５３ 　　 【参考文献】 ［１］　刘胜军，王琨．商业银行信贷风险管理．商业经济，２００８．０８． ［２］　林明光．商业银行信贷风险管理存在的缺陷及建议．经济师， ２００８．１１． ［３］　汪云飞．论商业银行信贷风险．经济管理者，２０１１．０２． ［４］　罗沛，吴健华，樊薇．基于层次分析法的高速公路省级干线 ＡＳＯＮ评估，２０１１．０２． （上接第３９页） 　　（４）注重教材选择。学生的兴趣特点集中体现在“新、易、轻、美、 趣”等方面，对新内容有较强的求知欲，对美的追求意识强烈，喜欢趣味 性强、可以弘扬个性的运动。因此，教材选编应本着自成体系、道理翔 实丰富、条理清晰、科学合理的原则，选用适合大学生生理及心理发展 特点的套路和组合。教材应包含对健美操的基础理论定义，对经济规 则的说明。使学生从根本上真正的了解健美操运动。 （５）加强设施建设，改善教学环境。好的教学环境与教学设施是健 美操教学的基础，许多动作需要在一定的教学环境下才能进行学习的， 教学用具的提供也是为了丰富教学内容。所以，学校应本着“以学生为 主体，以增强体质为原则”的思想，根据自身情况，不断加强设施建设， 使学生们在舒适、安全的环境中，在愉悦的心情中完成学习和锻炼。 四、结论 为了更好地适应社会市场需求，提高学生的综合能力，应注意优化 健美操课的结构，提高教学效果，强化基础教学，完善和构建适应社会 市场需要的教学体系；优化教学内容，进一步加强学生知识结构及技能 掌握的专业性、全面性和广泛性；优化实践教学为学生提供发展思维的 空间，培养学生创造性思维；建立多元化的教学评价体系，使学生的综 合能力确实得以提高，并与社会需求接轨。 　　 　　【参考文献】 ［１］　王洪，曹海燕，张秋云．“一基三能型”健美操教师培养模式的 构建［Ｊ］．体育科技文献通报，２００７（５）１４－１５． ［２］　张晓莹，王立红，马鸿韬，王德华．在健美操专项课程教学中 培养学生创新能力的实践研究［Ｊ］．北京体育大学学报，２００６（１）１０４ －１０６． ［３］　焦建余．高校健美操俱乐部制教学模式的效应分析［Ｊ］．湖北 体育科技，２００７（５）３４４－３４５． ［４］　周建社，方奇．高校体育专业健美操教学内容体系“超市化” 构建的思考［Ｊ］．北京体育大学学报，２００７（１）１２９－１３１． ［５］　方志英．豫东地区高校健美操教学现状的调查与分析［Ｊ］．体 育科技文献通报，２００８（９）４９－５０． 【作者简介】 司巧珍（１９９０－）女，山东省嘉祥县人．作者单位：山东省德州学院 体育学院． （上接第４５页） 　　４、政府要掌控资金使用的变化 美国政府发债目前看来是比较成功的，但有一点是值得我们借鉴 的，就是他们的偿还是寄于企业健康的成长之上的，所以它的发行——— 偿还———再发行———再偿还是形成了一个良性循环。而我国债务投资 在公益项目、基础建设，这个投资目前是没有收益的。没有收益债如何 偿还？在此情况下，能否将一些项目市场化，让有资质有能力的企业来 做，实现资源的最优配置。当然，这样有可能引起暗箱操作，有关权利 人寻租的情况，但是让信息公开化，项目透明化、准许地方债进入二级 市场市场。在信息公开，外部评级机构评级及中央有效监管的条件下， 地方债每期发行的数额，发行时间就可以自主决定，发行完毕后，可按 规定在银行间债券市场和证券交易所市场上市流通。 针对于以前的状况，存在信息不透明，监管失灵，资本金不实等等， 此等问题如不能解决，则自主发债只会加大政府的风险，加大市场的风 险，使政府的公信力继续下降。纳税人的税款遭受损失。 因此，此次自行发债，是一次大胆的尝试，将政府的债务从隐性推 向显性。而能否实现地方政府的自主发债，对我国中央政府也是一个 考验。 【参考文献】 周尚文．美国市政债券的发行机制及对我国发行地方政府债券的 启示．湖北经济学院学报（人文社会科学版），２０１０．０６． 【作者简介】 张志清，西北政法大学教师． 王巨贤，西北政法大学教师． —７４— 基于层次分析法的商业银行信贷业务风险研究 经济论坛 