第三章 行政法的基本原则

null第三章 行政法的基本原则第三章 行政法的基本原则本章知识点 行政法基本原则的含义 行政法基本原则的性质和功能 依法行政原则 尊重和保障人权原则 越权无效原则 信赖保护原则 比例原则 正当法律程序原则 行政公开原则 行政公正原则 行政公平原则 null分析：行政法的制度基础 守法政府 legality 有限政府 limited power 开放政府 openness and public participation 理性政府 rationality 责任政府 accountability 第一节 概述第一节 概述一、行政法基本原则的涵义 行政法基本原则的涵义： 是指指导和规范行政立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范，它贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法的基本价值观念。 从六个方面理解行政法基本原则的涵义： 1、是一种“基础性规范”，是产生其他具体规则和原则的规范。 2、是一种高度抽象的并体现行政法基本价值观念的规范。 null3、是一种普遍性规范，它对行政关系进行整体的宏观的调控、规制。 4、不仅指导、调整行政执法行为，而且指导、调整行政法的整个立法行为。 5、不仅指导、调整行政法的整个立法行为，而且在一定场合也直接规范行政行为的实施和行政争议的处理。 6、是在行政法调控行政权的历史中形成，并由行政法学者所概括的，而并非由某一个或某几个具体法律、法规所规定。 行政法的基本原则的意义行政法的基本原则的意义（一）指导功能 指导行政法律规范制订[行政立法]、实施[行政过程+行政救济过程]是行政法基本原则的基本使命。 （二）解释功能 （三）整合功能 行政法基本原则的统一性和稳定性维系着行政法制 的统一、协调和稳定 （四）补缺功能行政法中的原则行政法中的原则 第一层次： 一般法律原则：如平等原则 第二层次： 部门法的原则：如行政法上的行政合法性原则 第三层次： 部门法中某一领域的原则：如行政组织法上的精简效率原则 第四层次： 某部法律的原则：如《行政复议法》上的全面审查原则null西方国家行政法一般以三权分立和法治的宪政原则为主要依据，衍化并确立其基本原则。 英美法系 大陆法系null英国――总的法律原则是：议会主权原则、法治原则。 在行政法领域的原则： 1.越权无效------与职权法定原则相联系。英国法院对于行政诉讼的管辖权，只在行政机关行为超越其法律权限时才发生。 2.自然正义------是关于公正行使权力的“最低限度”(因而也是最“自然”的)的程序要求，其核心思想有二： 一是公平听证规则，即任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利； 二是避免偏私规则，即任何人不能成为自己案件的法官，也就是说某案件的裁决人不得对该案持有偏见和拥有利益。(注：[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第95页。) 3.行政合理性原则。韦德认为：“合理原则，已成为近年赋予行政法生命力量最积极和最著名理论之一”“今天该原则几乎出现在每星期所发布的判例中”。（《行政法》P67）null美国――总的法律原则是-------分权、法治。 在行政法领域的原则： 1.基本权利原则：强调维护公民权利，凡违背人类固有基本权利的无约束力； 2.正当程序原则：不通过正当程序的行为无效 “正当程序”最早出于1787年美国宪法第5条规定。1946年《联邦行政程序法》给予进一步规定。但何谓正当------有不同理解，且内涵是发展着的。 3、行政公开原则： 国会于1966年修改1946年行政程序法中关于政府文件公开的决定，制定了《情报自由法》，规定除该法列举的九项情况外，全部政府文件必须公开，任何人有权要求得到政府文件，行政机关不得拒绝； 1974年制定《隐私权法》，规定行政机关所保持的个人记录，有对本人公开的义务等。 1976年制定《阳光下的政府法》，规定合议制机关的会议必须公 行政公开作为一项重要的行政法基本原则的地位由此得以确立。 null德国――法律原则也是法治和分权，（荷兰、葡萄牙等同之） 在行政法领域的原则： 1.行政合法性原则-----强调法律至上，一切行政行为都必须服从法律，否则无效；一切行政行为都必须符合法律授权，越权无效。 2.比例原则：兼顾国家行政目标和公民权益保护，对相对人采取不利措施时，要适当，不能过度。 法国―― 1.行政法治原则，要求行政行为必须有法律依据、合乎法律、保证法律实施； 2.均衡原则是作为控制行政自由裁量权而出现的，它是“二战”后，法国行政法院对具体行政行为的监督逐渐强化的产物。但是，“均衡性”作为行政法院对于行政机关的具体行政行为进行司法监督或审查的原则，其含义目前仍没有一致的解释。null日本行政法治原则的基本内容有三项： (1)法律保留原则。这一原则的基本要求是：政府的行政活动必须有国会制定的法律依据。 (2)法律优先原则。这一原则的基本内容是：法律高于行政；一切行政活动都不得违反法律，行政机关制定的规范不得在事实上废止、变更法律。 (3)司法救济原则。这一原则的基本内容是：一切司法权归属于法院；法院具有行政纠纷的终裁权；公民的合法权益受到行政机关的不法侵害时，享有不可剥夺的获得司法救济的权利。 中国台湾学者由于受德国和日本行政法学的影响，认为行政合法性原则的基本内容主要包括法律优先原则和法律保留原则两项。null学界借鉴国外行政法原则，从中国行政法实际中，进行概括。认识很不一致（曾多达30多个，目前还有10多个）：如： 行政法治、依法行政、职权法定、有限权力，越权无效，公民权益保障，行政合法，行政合理，行政效率，责任行政，正当程序、救济原则，公开原则，公正原则。null二 、行政法的一般基本原则 （一）依法行政原则。 1、法律创制原则 2、法律优越原则 3、法律保留原则——再授权禁止原则 （二）越权无效原则。 （三）比例原则——过度禁止原则 指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益。如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成不利影响时，应使这种不利影响限制在最小的范围和限度，使二者处于适度的比例。null（四）正当程序原则。 指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告之相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。第二节 实体性基本原则第二节 实体性基本原则null德国学者Otto Mayer最先提出依法行政原则： (1) 法律创制，法律创制原则。指法律对行政权的运作、产生具有绝对有效的拘束力,行政权不可逾越法律而行为； （2）法律优先：指法律位阶高于行政法规、行政规章和行政命令 ,一切行政法规、行政规章和行政命令皆不得与法律相抵触 。[消极] （3）法律保留：1、指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关透过法律规定，行政机关不得代为规定[立法法第八条]，2、行政机关实施任何行政行为必须有法律授权。[积极]二、行政合法性原则的具体要求二、行政合法性原则的具体要求1、任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在。这是指中央政府与地方政府的权限划分、行政专业部门与综合部门的权限划分、上级与下级的权限划分等都必须依据法律确立，行使行政权力不能超过法律赋予的权限，否则即构成违法； 2、任何行政职权的行使应依据法律、遵守法律。这就要求行使行政权力不仅应遵循实体法规范，而且应遵循程序法规范，两者不能偏废； 3、任何行政职权的授予和委托及其运用都必须具有法律依据，符合法律要旨。否则就被视为滥用行政权力。 4、任何违反上述要求的行政活动，非经法律事后认可，均可被宣布为无效。如何理解依法行政原则中的 “法”？如何理解依法行政原则中的 “法”？依法行政原则中的“法律”首先是指实定法。奥托·迈耶最早提出依法律行政原则时，将其中的法律仅限于国会通过的、实定的法律。 二战后，实质法治国理论的兴起，实定法必须受超实定的法的约束，尤其是在缺乏实定法的前提下，行政还必须服从于超实定的法，这种超实定的法，比如宪法精神、公平、正义的法律理念等等，从而使“依法律行政”走向“依法行政”。 随着行政立法活动在世界各国普遍发展，依法行政从依照国会立法行政逐渐走向了依照一切制定法律行政。 在我国现阶段，行政合法原则要求行政机关进行行政活动时应遵循宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及行政规章等具有普遍约束力的规范性文件。 null 长春市居民李某（74岁）在出示老人证要求免费乘坐专线公车被拒，于是起诉长春市专线车营运公司，要求公司执行《吉林省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉若干规定》的规定：“七十周岁以上的老年人凭有效证件免费乘坐市内公共交通工具、进入公园及享受当地人民政府规定的其他特殊优待。” 长春市专线车营运公司的答辩依据为长春市政府的政府规章（长府发[2000]28号）：”70周岁以上老人凭《老年优待证》可免费乘坐市内公共交通客车（除小公共、出租车、专线承包客车外）。“问：法院应当以哪个法律规范为依据？案例（一）法律优越（先）（一）法律优越（先）法律优先，强调的是行政机关在政治制度上对立法机关的从属性，它是消极地禁止公行政违反法律，所以又称为“消极意义上的依法行政”。其含义如下:1，行政行为应受宪法的直接拘束1，行政行为应受宪法的直接拘束我国宪法第5条第3款规定：“一切法律、行政法规、地方性法规都不得同宪法相抵触；一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。” 遗憾的是，由于缺乏宪法诉讼机制，行政审判中也不作违宪意义的审查，使得本条规定在中国的司法实践中缺失。 宪法不仅规定了国家的基本制度，还规定了人民的基本权，行政行为，不论是高权行政还是国库行政，均应当受到基于宪法保障下的基本人权（特别是自由权与平等权）的限制。2. 行政权应当受到法律的拘束2. 行政权应当受到法律的拘束行政行为除应受宪法的拘束之外,也应受作为公意之代表的全国人民代表大会制定的法律、地方性法规及其它决议的约束。 (1)行政行为应受该制定机关在组织法上所赋予的职权职务范围限制,不得逾越组织权限。[具体] (2)行政行为也应受执行特定职务的拘束,即负有公正执行其职务的义务。[抽象] (3)行政行为的内容亦不得与同级及其上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定等相冲突,否则便无效。3. 行政行为应受一切有效规则的拘束3. 行政行为应受一切有效规则的拘束行政行为在法律规定之范围内,固然有自由行动的权利,但除了应受宪法、法律与其它权力机关的意志的拘束之外,也应遵守一切有效地的成文或不成文法源。 平等保护原则；明确性原则；信赖保护原则 其他成文法 其他不成文法源4. 法律审查4. 法律审查1. 法律审查：对于是否遵守了法律优先，必须经由特定的程序加以保障。否则，法律优先无法得到保障。 2. 对于违背了法律优先原则的行政命令及行政行为，经审查得予以撤销。null案例：全国首例公民告警方非法查验身份证案 2003年5月23日，徐建国在湖北麻城火车站出站时，麻城铁路公安处车站派出所的三名警察强行要求检查居民身份证。徐建国要求警察严格依照《居民身份证法》的规定，说明理由且出示执法证件方可查验原告身份证，但遭警察拒绝，并被其强行带至民警值班室继续接受盘问。null中华人民共和国居民身份证法 第十九条：人民警察有下列行为之一的，根据情节轻重，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任： 　　（一）利用制作、发放、查验居民身份证的便利，收受他人财物或者谋取其他利益的；（二）非法变更公民身份号码，或者在居民身份证上登载本法第三条第一款规定项目以外的信息或者故意登载虚假信息的；（三）无正当理由不在法定期限内发放居民身份证的；（四）违反规定查验、扣押居民身份证，侵害公民合法权益的；《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。 总　理　 温家宝 二○一一年一月二十一日《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。 总　理　 温家宝 二○一一年一月二十一日第八条　为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： 　　（一）国防和外交的需要； 　　（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要； 　　（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要； 　　（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要； 　　（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； 　　（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。 null涉嫌违宪、违法的关于劳动教养的主要规定有： 1957年8月3日国务院公布实施的《关于劳动教养问题的决定》； 1979年11月29日国务院公布施行的《关于劳动教养的补充规定》； 1982年1月21日国务院国发[1982]17号文件转发的《劳动教养试行办法》。国务院关于劳动教养问题的决定 （１９５７年８月１日全国人民代表大会常务委员会第七十八次会议批准 １９５７年８月３日国务院公布）国务院关于劳动教养问题的决定 （１９５７年８月１日全国人民代表大会常务委员会第七十八次会议批准 １９５７年８月３日国务院公布） 根据中华人民共和国宪法第一百条的规定，为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人，改造成为自食其力的新人；为了进一步维护公共秩序，有利于社会主义建设，对于劳动教养问题，作如下决定： 一、对于下列几种人应当加以收容实行劳动教养： （１）不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理，屡教不改的； （２）罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的； （３）机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的； （４）不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。 二、劳动教养，是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。 对于被劳动教养的人，应当按照其劳动成果发给适当的工资；并且可以酌量扣出其一部分工资，作为其家属赡养费或者本人安家立业的储备金。 null被劳动教养的人，在劳动教养期间，必须遵守劳动教养机关规定的纪律，违反纪律的，应当受到行政处分，违法犯罪的，应当依法处理。 在教育管理方面，应当采用劳动生产和政治教育相结合的方针，并且规定他们必须遵守的纪律和制度，帮助他们建立爱国守法和劳动光荣的观念，学习劳动生产的技术，养成爱好劳动的习惯，使他们成为参加社会主义建设的自食其力的劳动者。 三、需要实行劳动教养的人，由民政、公安部门，所在机关、团体、企业、学校等单位，或者家长、监护人提出申请，经省、自治区、直辖市人民委员会或者它们委托的机关批准。 四、被劳动教养的人，在劳动教养期间，表现良好而有就业条件的，经劳动教养机关批准，可以另行就业；原送请劳动教养的单位、家长、监护人请求领回自行负责管教的，劳动教养机关也可以酌请批准。 五、劳动教养机关，在省、自治区、直辖市一级建立或者经省、自治区、直辖市人民委员会批准建立。劳动教养机关的工作，由民政、公安部门共同负责领导和管理。 null国务院关于转发公安部 制定的《劳动教养试行办法》的 （一九八二年一月二十一日） 国务院原则同意公安部制定的《劳动教养试行办法》，现转发你们，望结合各地具体情况研究执行，执行中有何意见和问题，希及时告诉公安部。 劳动教养试行办法 （１９８２年１月２１日国务院转发、公安部发布） null劳动教养相关规定 19791129 国务院关于劳动教养的补充规定 19570803 国务院关于劳动教养问题的决定 20051122 公安部关于《公安机关办理劳动教养案件规定》第四十八条如何理解问题的批复（公复字[2005]4号） 20040706 劳动教养场所安全生产管理规定（司发通[2004]101号） 20031013 公安部关于被劳动教养人员在逃跑期间违法犯罪如何处理问题的批复 20030801 劳动教养戒毒工作规定（司法部令第78号） 20020601 公安机关办理劳动教养案件规定（公通字[2002]21号） 20020531 公安部关于《治安管理处罚条例》能否作为劳动教养审批依据问题的批复（公复字[2002]5号） 20010705 公安部关于重听和低视力残疾人能否适用劳动教养问题的批复（公复字[2001]12号） 20010515 公安部关于如何计算劳动教养执行期限有关问题的批复 20000907 劳动和社会保障部办公厅关于对刑满释放或者解除劳动教养人员能否享受失业保险待遇问题的复函 20000704 公安部关于未经公安机关决定强制戒毒人员刑满释放后又有吸毒行为可否实行劳动教养问题的批复 19990609 关于审批劳动教养案件有关程序问题的批复（公复字[1999]3号） 19981130 公安部关于劳动教养范围有关问题的通知 19981013 关于盘问留置时间可否折抵劳动教养期限的批复（公复字[1998]4号） 19960214 公安部关于对多次贩卖少量毒品行为人能否实行劳动教养的批复 19950228 公安部法制司关于审批劳动教养案件有关程序问题的批复 19920512 公安部关于如何理解《治安管理处罚条例》第三十二条中“依照规定实行劳动教养”的批复 19920309 公安部关于劳动教养审批工作改由法制司负责指导的通知 19910327 人事部关于解除劳动教养人员回原单位工作后如何确定职务和工资等问题给河南省人事厅的复函 19870824 公安部 司法部关于对卖淫嫖宿人员收容劳动教养问题的通知 19830430 公安部关于修改《劳动教养试行办法》第十九条的通知 19820814 中国人民解放军总政治部、公安部关于军队执行国务院转发公安部《劳动教养试行办法》几个问题的通知 19820121 国务院关于转发公安部制定的劳动教养试行办法的通知 null20010704 最高人民法院关于劳动教养管理所不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复 20001211 最高人民法院行政审判庭关于人民法院在审理劳动教养行政案件时就有关实体问题能否进行审查的电话答复（行他[2000]第12号） 19991018 最高人民法院行政审判庭关于《人民法院审理劳动教养行政案件是否遵循〈刑事诉讼法〉确立的基本原则的请示》的答复（[1998]法行字第16号） 19981119 最高人民法院行政审判庭关于人民法院受理劳动教养行政案件是否需要复议前置问题的答复（[1997]法行字第27号） 19900806 最高人民法院研究室关于免予起诉免除刑罚人员可否再予劳动教养问题的复函 19891005 最高人民法院关于未成年人盗窃财物被劳动教养，受害人要求其监护人承担赔偿责任，人民法院能否作为民事赔偿案件受理问题的函 20070320 关于律师代理劳动教养案件的规定（吉公办字[2007]17号） null原告：某市A厂 被告：某市物价局 A厂向市物价局申请降价销售铝材，经其口头同意并在申请书上注明备案后，A厂降价销售了一批铝材。后该市某区物价局以A厂非法降价销售铝材为名，对A厂罚款5千元。A厂向市物价局申请复议失败后起诉。 无法律规定市物价局享有定价的权利 行政许可法中的法律优越原则行政许可法中的法律优越原则第一条：为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。 第四条：设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。（二）法律保留（二）法律保留法律保留原则，也称为“积极的依法行政”，1、指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关透过法律规定，行政机关不得代为规定[立法法第八条]，2、行政机关实施任何行政行为必须有法律授权。[积极]1. 法律保留的历史沿革1. 法律保留的历史沿革封建专制时期，权力集中于君主之手，自然不存在法律保留。 立宪制度兴起后，行政权除非依照法律的规定，否则不得干涉人民的自由，这就形成了最早的“干涉保留”。不在干涉保留范围之类的，就是所谓的“特别权力关系”。 行政职能进一步扩充后，给付行政有了大的发展，法律保留也随之进入“全面保留时期”。 政府间的竞争加剧，行政需要更多的自由，法律保留学说又发展出“重要性理论”。即只有关于公众及个人的“基本和重要”的决定，才需要采取法律保留。2.“重要性理论”下的层级保留2.“重要性理论”下的层级保留宪法直接保留与规范的事项（制宪事项） 法律加以保留和规范的事项（立法法第8条） 法律和行政法规加以保留和规范的事项（行政许可法第14、15条） 第十四条：本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。 第十五条：本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。 第十七条：除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。 不适用法律保留的领域与事项3. 特殊的行政保留3. 特殊的行政保留特殊行政保留是指受宪法保障的行政自主地位，强调立法对行政的尊重。 1958年法国宪法第34条列举了国会立法的范围，第37条规定，凡在第34条列举范围之外的事项都属于条例的范围。第34条还在列举属于法律范围内的事项时，规定其中某些事项法律只能规定原则，原则之外就属于条例的范围。法国政府制定条例的权力不仅范围广，而且有确定的保障。 第61条更规定，国会所制定的法律如果超出了第34条列举事项，因而侵犯了属于条例的权限时，政府可以请求宪法委员会宣告法律违宪。 在行政机关与立法机关均由选民直接选举产生的国家才允许有行政保留的存在。所以行政保留只在采用总统制、半总统制的美国和法国才有探讨的可能。 4.法律保留—授权明确性与法律明确性4.法律保留—授权明确性与法律明确性授权明确性主要适用授权立法当中,见于德国基本法第80条第1项。 授权明确性，要求国会授权行政机关立法时，必须明确规定此项授权的内容、目的与范围，否则该授权无效。[行政自主地位] 法律明确性是要求限制人民自由权利除了要有法律依据外，该依据的内容必须足以使被规范人理解和预见。[对公民权利的保护]null2005年12月，章某购买了一辆汽车，常州市公路管理处向其收取了2005年至2006年12月的公路养路费共计1560元。章某认为常州市公路管理处征收养路费的行为违法，于2006年9月1日向常州市天宁区人民政府提起诉讼，其依据是19999年10月31日修正后的《公路法》第36条已明确取消了对车辆所有人征收公路费的规定，并将其修改为”国家采用依法征税的办法筹集公路养路金，具体实施办法和步骤由国务院规定。“常州市公路管理处的依据：国务院于2000年10月转批国家计委、财政部等部门共同制定的《交通和车辆税费改革实施》的通知中强调：”在车辆购置税、燃油税出台前，各地区和有关部门要继续加强车辆购置附加费、养路费等国家规定的有关政府性基金和行政事业性收费的征管工作，确保各项收入的足额征缴。“案例问题：法院一审、二审均支持了征收养路费的行为，是否违反了法律保留原则？ 建阳市第二建筑公司诉建阳市第二轻工业局处罚决定案 建阳市第二建筑公司诉建阳市第二轻工业局处罚决定案1996年9月27日，原告建阳市第二建筑公司(以下简称二建公司)与该市某银行签订装修工程。10月5日，二建公司在取得市建委的建筑施工许可证后，开始施工。随后，被告建阳市第二轻工业局发现二建公司违法施工，即进行制止，并两次发出书面通知要求原告办理有关手续。原告未予理睬，继续施工。12月3日，被告以二建公司未取得室内装饰施工资质等级证书和未办理施工许可证书进行室内装修活动，违反了国务院的国办通(1992)31号文件和中国轻工总会的轻总室(1996)4号文件的有关规定，依据南平市(地区)人民政府的《南平市室内装饰行业管理规定》第14号规定，对二建公司罚款5000元，二建公司不服该处罚决定，向建阳市人民法院提起行政诉讼。 null分析: 本案涉及法律保留原则. 《行政处罚法》第12条规定，国务院部委制定的规章可以在法律、行政法规规定的处罚行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部委制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，处罚的限额由国务院规定。但是，中国轻工总会并不属于国务院部委，即没有法律赋予的制定行政规章设定行政处罚的权力。 《行政处罚法》第13条规定，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。而本案中的南平市政府却不属于上述规定的地方政府范围，其制定的《南平市室内装饰行业管理规定》也不属于地方政府规章。 《行政处罚法》第14条规定，其他规范性文件不得设定行政处罚。建阳市第二轻工业局处罚决定依据的三个规范性法律文件，不能设定行政处罚，所以，其行为无效。 禁摩令案件禁摩令案件据不完全统计，国内至少有30多个城市对摩托车、微型车实行了不同程度的禁止或限制。 各地政府列举的"禁摩"理由，大致有4个： 首先是道路交通日趋饱和，道路建设远不能满足车辆增长的需求； 其次是摩托车和微型车技术性能较差，车速慢，容易发生车辆机件故障，影响其他车辆的行使； 第三是摩托车和微型汽车相对而言对环境造成的污染也更大； 最后由于微型车普遍档次低，外观不好看，有损城市形象。 各地停止核发号牌以及“禁摩令”，一般都是以“市政府办公会议”、“市政府决定”、“市政府常务会议公告”、“政府通告”等名义发布。 长沙市公安局交警支队根据市政府“禁摩令”的有关规定，对城区六路一桥全面禁摩 。2004年7月12日，刘铁山骑摩托车经过湘江一桥收费站处，被交警以‘闯禁区’为由，罚款200元。8月10日，刘铁山起诉岳麓区交警大队的诉状递交到岳麓区人民法院。法院随即受理此案。 null违背法律优先： 机动车辆登记制度就是行政许可。对摩托车、微型车不予登记就是不予许可。根据《行政许可法》规定，“行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料”，行政机关及其工作人员“对符合法定条件的行政许可申请不予受理的”属于违法行为，要予以纠正和处分。这也就表示，市民只要提交《道路交通安全法》规定的材料，公安机关就应该受理登记。 违背法律保留 禁摩是对公民权利的限制，所以必须得到法律的授权，翻遍相关法律，行政机关没有得到此类性质的授权。法的合法性：形式与实质法的合法性：形式与实质 考虑到对公民自由权和隐私的尊重，新修改的《婚姻法》( 2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改〈中华人民共和国婚姻法〉的决定》修正)和国务院《婚姻登记条例》废止了原来有关“强制婚检”的规定。但是，一些数据表明，强制婚检的废止对控制传染病和防止新生儿畸形产生了负面影响。于是，黑龙江省通过地方立法恢复了强制婚检的要求，其依据是《中华人民共和国母婴保健法》(１９９４年１０月２７日第八届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过) (第七条　医疗保健机构应当为公民提供婚前保健服务。婚前保健服务包括下列内容：（三）婚前医学检查：对准备结婚的男女双方可能患影响结婚和生育的疾病进行医学检查。)。于是对于是否需要强制婚检，婚姻法、条例、地方性法规、母婴保健法的规定明显不一致。 Q：如何评价这些规定的合法性？何在？何种途径？如何完善法的“合法性审查”机制？公平、合理的行政公平、合理的行政 据报载：北京市一出租车司机为了送一位临产孕妇去医院，在途中连闯四次红灯，最终及时赶到医院，使孕妇母子平安。 问题： 1）如何处理司机的交通违章行为？ 2）讨论：情势合理性、形式法治主义 vs. 实质法治主义。 附：行政应急性原则 附：行政应急性原则 常态法治 vs.紧急状态法治 作为法治原则例外的应急性 真正的行政合法，要求行政行为真正符合公共利益。因此，在特殊情况下，行政法规范已无法适用时，就不能再要求行政主体按行政法规范实施行政行为，而应要求行政主体按公共利益原则直接表达其意志。这就是行政应急性。 行政应急性是行政合法性原则的必要补充和重要组成部分，是行政合法性基于公共利益而表现出来的应有的灵活性。它并不是对法治的破坏，而是为了在特殊情况下真正贯彻法治。应急性的要求：在紧急状态下坚守法治应急性的要求：在紧急状态下坚守法治为了防止这种行政应急性发展成为行政专横而践踏法治，行政主体在适用行政应急性时应符合法定条件、公共利益、法定程序。 A.目的：真实、公益 B.手段：措施、范围、期限 C.比例：对个体权利最小侵害 D.公平：对损害的公平补偿中央气象台9月15日6时发布台风红色紧急警报 ： 中央气象台9月15日6时发布台风红色紧急警报 ： null防御指南： 1. 政府及相关部门按照职责做好防台风抢险应急工作； 2. 相关水域水上作业和过往船舶应当回港避风，加固港口设施，防止船舶走锚、搁浅和碰撞； 3. 停止室内外大型集会和高空等户外危险作业； 4. 加固或者拆除易被风吹动的搭建物 , 人员切勿随意外出，应尽可能待在防风安全的地方，确保老人小孩留在家中最安全的地方，危房人员及时转移。当台风中心经过时风力会减小或者静止一段时间，切记强风将会突然吹袭，应当继续留在安全处避风，危房人员及时转移。  5. 相关地区应当注意防范强降水可能引发的山洪、地质灾害。 　　null国家总体应急预案（ 2006年1月8日 ，http://www.gov.cn/yjgl/2005-08/07/content_21048.htm） 省级总体应急预案 （广东省突发公共事件总体应急预案，http://www.gdemo.gov.cn/yasz/yjya/200712/t20071202_36169.htm） 国务院部门应急预案 国家专项应急预案（http://www.gov.cn/yjgl/2006-01/11/content_21049.htm）null1.3　分类分级 本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。 　　根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类： 　　⑴自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。 　　⑵事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。 　　⑶公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。 　　⑷社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。 　　各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。null3.1.1　预警级别和发布 　　根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警。预警级别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。null3.3.1　善后处置 　　要积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作。对突发公共事件中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿，并提供心理及司法援助。有关部门要做好疫病防治和环境污染消除工作。保险监管机构督促有关保险机构及时做好有关单位和个人损失的理赔工作。null突发事件发生后，如能进行有效的紧急控制，不一定导致公共危机；但是很多情况下，突发事件往往导致公共危机，必须采取应急手段去应对，这称为公共危机应急管理机制，这一机制的法律保障体系就是应急法制 。 应急法制是指一个国家和地区针对突发事件及其引起的公共危机所制定或认可的，处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的社会关系的法律原则和规则的总和。 null从应急法制的内容看，它对应急法律关系的各方主体在权利义务配置上是不均衡的。这主要表现为政府权力的优先性和公民权利的受限性。 政府权力的优先性有两层含义： 在应对公共危机的过程中，政府权力优先于公民权利，也即在突发事件应对过程中特别是紧急状态处置过程中政府可以限制、暂停某些公民基本权利的行使； 政府权力在个别情况下优先于法律，“在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施”。 (参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2000年版，第30页。) 因为行政权力本身肩负着社会管理的基本职能，而且在突发事件和公共危机应对过程中拥有人力、资源、技术、信息、体制等方面的独特优势。null公民权利的受限性表现: 需要接受政府权力的依法限制， 根据应急法制的要求负有较常态更多、更严格的法律义务，来配合紧急权力的行使，如服从征用、征调、隔离、管制等，并有义务提供各种必要帮助，如科研、宣传、医疗等。 法律救济的有限性，是指对于公民权利受到的合法侵害，在突发事件应对过程中由突发事件的紧迫性所决定，往往只能对此提供临时性的救济，在事后恢复阶段基于紧急措施的公益性和损害行为及后果的普遍性、巨大性，许多情况下政府往往可依法只提供有限的救济，如相当补偿或适当补偿等等。 null对于政府权力的优先性，应急法制确立了“应急法治原则” 要求政府应对突发事件的举措必须有法律依据，并严格按照法律规定实施，违反法律规定必须承担相应的法律责任；即使紧急情况下可以先行采取没有法律依据或与法律冲突的行动，事后也必须征得有权机关的追认； 政府应急处置行为还必须遵循应急法治对行为程序的基本要求，不管这种应急行为程序属于普通程序、简易程序还是紧急程序（最低限度程序或者较平常更高更严格的特别程序），一旦法定程序要件缺失，应急处置行为都属于违法。 合法性是政府权力优先性得以成立的关键条件。 null应急法制还赋予行政相对人一项特别的法律保护，即“突发事件处置过程中特别是紧急状态下人权保障的最低标准”。虽然世界各国立法都承认人权限制原则，但是一些基本人权即使在紧急状态下也应该保留，不能随便克减，于是大多数国家宪法和法律以及许多国际性公约都确立了紧急状态下人权保障的最低标准，也即克减底线，反对政府权力（包括立法权）无限制地滥用紧急权。 (参见徐高、莫纪宏编著：《外国紧急状态法律制度》，法律出版社1994年版，第91页。) null对于究竟哪些权利属于最低限度的人权，各国突发事件应急立法并不完全一致，但从世界范围看，基本权利的克减底线通常包括：人身自由和人格尊严不受侵犯、不受非法驱逐出境和流放、公民资格不得取消、宗教信仰自由受到尊重、语言使用权不受侵犯、思想自由、禁止有罪推定、法不溯及既往等等。 这些权利为处于受限地位的公民提供了起码的法律保护，它与“应急法治原则”一道，极大地改善甚至改变了应急法制在权利义务配置上的不均衡，保障公民和政府在法律地位上的平等，使应急法制呈现出与宪政和行政法治精神相吻合的“平衡性”。 null自然灾害类　>> · 中华人民共和国突发事件应对法 · 中华人民共和国公益事业捐赠法 · 水法 · 防洪法 · 防汛条例 · 水库大坝安全管理条例 · 蓄滞洪区运用补偿暂行办法 · 气象法 · 防沙治沙法 · 人工影响天气管理条例 · 军队参加抢险救灾条例 · 防震减灾法 　事故灾难类　>> · 生产安全事故报告和调查处理条例 · 放射性同位素与射线装置安全和防护条例 · 安全生产法 · 劳动法 · 煤炭法 · 建筑法 · 消防法 · 矿山安全法实施条例 · 国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定 · 煤矿安全监察条例 · 国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定 · 建设工程质量管理条例 　公共卫生事件类　>> · 重大动物疫情应急条例 · 传染病防治法 · 传染病防治法实施办法 · 突发公共卫生事件应急条例 · 食品卫生法 · 进出境动植物检疫法 · 动物防疫法 · 国境卫生检疫法 · 进出境动植物检疫法 · 植物检疫条例 · 国境卫生检疫法实施细则 　社会安全事件类　>> · 国家安全法 · 民族区域自治法 · 戒严法 · 人民警察法 · 集会游行示威法 · 监狱法 · 信访条例 · 企业劳动争议处理条例 · 行政区域边界争议处理条例 · 殡葬管理条例 · 营业性演出管理条例 · 中国人民银行法 中华人民共和国突发事件应对法 中华人民共和国突发事件应对法 （2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2007年11月1日起施行。 共70条。） 目　　录 第一章　总　　则 第二章　预防与应急准备 第三章　监测与预警    第四章　应急处置与救援   第五章　事后恢复与重建     第六章　法律责任   第七章　附　　则null第六十一条　国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。     受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。     公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变；表现突出、成绩显著的，由县级以上人民政府给予表彰或者奖励。     县级以上人民政府对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。 null第六十九条　发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。     紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。null2003年5月15日《南方周末》报道，卫生部卫生与法制监督司司长赵同刚表示，我国暂时将非典归入乙类传染病中的特殊传染病加以管理。 《传染病防治法》规定，对甲类传染病病人和病原携带者，乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，方可予以隔离治疗。思考：对非典病人的强制隔离是否违反了行政合法原则（法律保留）？ null2006年五·一期间，郑州市北环一家属楼里不时传来女子叫喊声，民警接警后赶到，有居民猜测可能是两口子在吵架，由于现场不时传来女子呼救声，最终民警破门而入，将被酗酒的丈夫暴打的女子救出。分析：民警的这种行为是否符合行政应急性原则？null案例 在青岛一个繁华的公路路段上，当交警对一辆满载13名乘客的客车进行例行检查时，客车突然撞倒检查人员逃逸（属非法运营车），交警追击了50公里，非法运营车在繁华马路上横冲直撞，它将两辆110警车撞毁，最后近2个小时交警将客车逼到一个巷子里，客车无处可逃才最终将其截住。此时，车上的13名乘客早已面色发青，吓得目瞪口呆，就此事件引起了广泛的争议，到底交警在这种情况下该不该追截逃逸的非法客车。行政合理性原则的含义行政合理性原则的含义 行政合理性原则是指行政机关不仅应当按照法律、法规规定的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定应符合法律的意图和精神，符合公平正义等法律理性。 行政合理性原则中的“理”，是指体现全社会共同遵守的行为准则的法理。null具体要求案例1案例1王某骑自行车经常违章穿红灯。一天，王某在穿红灯时被警察张某拦下。鉴于以往对穿红灯的人仅仅给予警告或罚款，效果不好，张某这次改变了方法，他责令王某在路口管理三个小时的交通以代替10元罚款。事后问王某的感受，王某认为这种方法给他的教训很深，自此他再也不违章穿红灯了。你认为警察的做法： ① 合法合理，对屡教不改的人就应该这样 ② 合法但不合理，应该区别对待 ③ 合理但不合法，虽然有效果，但不应提倡 ④不论是否合法合理，只要有效，就应该提倡 案例1分析案例1分析正确选项应该是合理但不合法。 说它合理，是因为它确实有效，能教育违法者并达到行政管理目的。 说它不合法，是因为我国法律没有规定对这种违法行为采取如此处理方式。 我们必须将合理的措施及时通过立法将其提升为合法的措施。二、行政合理性原则产生的原因二、行政合理性原则产生的原因行政合理性原则是基于实际行政活动的需要而存在的。任何法律都是有限度的，尤其是规范行政活动的法律。主要表现在： 1、法律不可能规范全部行政活动。 2、法律对行政活动的规范，应留出一定的余地，以便使行政机关根据具体情况灵活处理。否则最终可能导致行政机关束手无策，无法适应行政管理的客观要求。null1、法律不可能规范全部行政活动。 由于社会活动的复杂多变，使国家行政活动也呈现出多变性与复杂性，法律不可能对全部行政活动作出细密无疏的规定，在许多情况下行政机关只能在法律原则的指导下，运用自由裁量权。 所谓自由裁量权，是指行政机关在法律规范明示或默示的范围内，基于行政目的，在合理判断的基础上决定作为或不作为，以及如何作为的权力。 行政机关拥有自由裁量权，并不意味着行政机关可以为所欲为，为了防止行使权力这对这一权力的滥用，必须加强对自由裁量权的控制。自由裁量行为要根据客观情况，在适度的范围内，符合社会大多数人的公平正义观念而实施。三、行政合理性原则的具体要求三、行政合理性原则的具体要求1、行政行为的动因应符合立法目的。法律赋予行政机关自由裁量权正是为了实现立法目的，凡是有悖于法律目的的裁量行为肯定都是不合理的行为。 2、行政行为应建立在正当考虑的基础上，要有正当的动机。所谓正当考虑、正当动机，是指行政机关作出某一行政行为，在其最初的出发点和动机诱因上，不得违背社会公平观念或法律精神，必须客观、实事求是，而不是主观臆断，脱离实际，或存在法律动机以外的目的追求。 3、行政行为的内容应合乎情理。所谓合乎情理，指合乎事情的常规或规律。 4、实施行政紧急行为以实现社会稳定协调发展目标的要求。null行政合理性原则包括四方面的内容： 平等对待：即当行政机关面对同等情形、或基本相似的情形时，应当做出同等的、或者相近的处理，不得出现明显的偏差或歧视； 比例原则： 正常判断：考虑相关因素，即行政机关在实施其活动时，必须考虑也只能考虑与该事件有关的各种因素，不得考虑无关因素而影响其决定； 没有偏私：1、平等对待 1、平等对待 平等对待原则是行政主体针对多个相对人实施行政行为时应遵循的规则。 （1）同等对待规则。同等对待有两种情况： 第一，行政主体同时面对多个相对人时的同等对待。 第二，行政主体先后面对多个相对人时的同等对待。 （2）区别对待规则。要求行政主体在实施行政行为时认真区别各相对人的具体情况,如果对不同情况给予同等对待，那不是平等。 （3）比例对待规则。比例对待规则要求行政主体按不同情况的比重来设定相对人的权利义务。 null从平等原则可以导出： 禁止恣意原则：在运用行政自由裁量权时，应该建立在充分考虑的基础之上，避免恣意的行使而带来的不公正。 行政自我拘束原则：是指行政机关于做成行政行为时，对于相同或具有同一性的事件，如无正当理由，应受行政先例或行政惯例之约束。不法的平等问题不法的平等问题在行政处罚过程中，执法人员经常要遇到当事人这样质问：“为什么同样违法的人很多，单单处罚我自己？” Q：违法行为大量存在而只处理部分违法行为会不会违反平等原则？null不法的平等在行政法是平等原则引申出来的一个问题。在行政执法上，平等原则要求行政机关对同等情况同等对待，在条件相同的情况下给予相同的处理。行政自我拘束原则引出了包不包括不法的平等的问题，也就是，违法行为人以违法行为大量存在来抗辩执法人员的处理能不能成立呢？null通说是不包括，理由主要有： 第一，依法行政原则要求，一个违法的事务不具有受法律秩序保护的价值，行政机关负有将其排除的义务； 第二，改善社会秩序的要求。不法平等的许多问题是因为行政机关通过行政规则而持续实施后造成行政先例所产生的，在行政机关因此造成不法的效果时，如果不容许行政机关改正—因为任何改正都会产生一个不同于以前先例的新案件，如果坚持不法平等的适用，则行政权将永远没有改正的机会； 第三，平等原则的内涵在于同等情况同等对待，不同情况不同对待，因此其适用必须要有一个比较案例，而违反法律规定的个案不能作为据以比较的案例； 第四，从平等权原则追求的理想而言，平等原则应作为帮助法律秩序向上提升，而不是追求将整个法律秩序朝向劣质标准推进，因此不能认为已有其他不法的存在而使自己的不法性消除，或是自己遭到公权力的不法侵害，也要求其他相同个案也一并不法的处理，平等原则应具有更为积极的意义，也即表现在排除不法的区别对待。 2、比例原则 2、比例原则行政法上的比例原则是指行政权虽然有法律上的依据，但必须选择使相对人的损害最小的方式来行使。 其可分为三个下位原则： 1、适合性原则：限制人民权利的措施必须能够达到所预期的目的； 2、必要性原则：在适合达到目的的多种手段中，应选择对人民权利侵害最小的手段； 3、均衡性（狭义比例）原则：对于人民权利的侵害程度与所欲达到的目的之间，必须处以一种合理且适度的手段。 比例原则与平等对待原则的关系比例原则与平等对待原则的关系比例原则与平等对待的目的都是为了实现行政行为的公正性和合理性，但是，它们又是有区别的。 平等对待是通过对各相对人之间的比较来认识行政合理性的，比例原则则是通过对事即相对人所具有的情节与所应得到的法律待遇之间的比较来认识行政合理性的。 比例原则主要是对负担行政的要求，而平等对待原则的适用则不限于负担行政，还适用于给付行政。3、正常判断3、正常判断对一个行政行为是否合理，难以确立一个量化的标准。即使我们借助于平等对待和比例原则来判断，也仍然存在是否“平等”、是否“必要”的问题。对行政主体是否遵循了平等对待和比例原则又需要新的标准加以判断。 根据国内外的实践，只能以大多数人的判断为合理判断，即舍去高智