公共政策视角下青岛韩资企业非法撤离的应对机制研究

公共政策视角下青岛韩资企业非法撤离的应对机制研究 公共政策视角下青岛韩资企业非法撤离的应对机制研究 摘 要:通过对青岛韩资企业撤离情况进行实地调研,发现韩资撤离的内在因素,并从公共政策视角有效地探讨了应对机制的建设,即从政策创新的角度,构建科学的外资引进体系、决策支持体系与动态监管机制。 关键词:外资撤离;应对机制;公共政策 根据山东省外经贸厅2009年初提供的数据,仅山东青岛一地,2003,2007年,非正常撤离的韩资企业有206家,主要集中在城阳、胶州、即墨、莱西等区市。为了厘清韩资企业撤离的真实状况,笔者通过对韩资企业发展的地区进行问卷调查,透过韩资发展影响因素、员工待遇、职业通道的分析,为进一步改进政府招商指标提供参考。同时,又有针对性地开展了话题采访,主要分为两部分:一部分是对崂山、李沧、城阳、胶州和黄岛地区的韩资企业进行调研,另一部分是对调研所在地政府招商部门进行重点了解。 通过调查我认为韩资企业的发展面临来自成本、政策等方面的不少困境,且大部分是租赁厂房设备,所以撤离的成本相对于企业资产清算的成本非常小,当他们面临成本上升等种种压力时会选择非法撤离。 一、青岛韩资非法撤离的原因分析 韩资企业的发展困境已非局限于个案,而是演变为全国性的外资抽逃事件。从2008年年初开始,外资抽逃事件开始加剧,尤以长三角、珠三角、环渤海经济带最为严重。通过实地调研,笔者认识到韩资企业困难除受全球经济气候不景气等外部因素影响外,还与中国产业结构、政策变迁有着明显关联。 (一)生产成本大幅上升、劳动力成本相对优势减弱是导致韩资撤离的直接动 因从2008年初,新一轮、全球性的原材料价格飞速上涨,原材料成本上涨迅速刚性传导至处于产业链低端的在华韩资企业,难以应对中国市场的变化,产成品不能在短期内迅速涨价以消化成本。在生产成本中,变化最大的是企业劳务成本大幅上升。成本增加的另一原因是人民币汇率的变化,同时出口退税政策的变化也让很多出口企业深感压力。面对成本上升,企业应对策略主要停留于加强内部管理,扩大生产规模以降低单位成本,加快产品更新换代,控制产品把关,降低不良率等。若没有良好的利润率,部分企业倾向撤资。 (二)地方政府的短视行为与投资优惠政策的减少是加速韩资向外逃逸的间接因素 一方面,地方政府在招商引资与投资综合配套服务方面存在势差,在投资时推出先落地再办手续、投资一条龙服务等措施吸引外资,但在后期外资撤出等服务方面却差强人意。由于行政资源的有限性和公共管理范围的无限性,这就产生了行政行为的优先顺序。在这种思维下,受绩效考核等外在因素的强力影响下,政府的行为重点必然向经济效益最大化的方向倾斜,产生了公共决策中的短期行 为。 (三)以法律制度为主体的追偿机制不完善是撤资现象比较普遍的重要诱因 韩资企业非法撤离既受国内法律制度框架影响,又与国际追责机制不健全有着密切联系。在国内法律制度框架方面,如前述,新近出台的劳动合同法直接造成外资企业用工成本的增加。在国际层面,2008年12月,商务部、外交部、公安部、司法部联合印发《外资非法撤离中国相关利益方跨国追究与诉讼工作指引》,正式将针对外资抽逃之“追责”上升到国家高度。该政策的出台,无疑为韩资非法撤离提供了有效的制约手段,通过国家层面的追偿机制可以有效避免该类恶性事件的发生。但是,从现实层面来看,事情远远要较文件所规定情况复杂得多,或许只能作为万不得已时的政策选项。 二、构建韩资企业非法撤离应对机制 从产业结构调整的角度来看,韩资企业的撤离既有来自韩国国内监管不力的因素,同时又跟我国招商引资和监督管理框架不合理有很大的关联。因此,需要从全局的视角重新审视、评估相关的政策效果,同时也是对改革开放30年有关经济体系的再次思考,着力构建韩资企业非法撤离的应对机制,既有利于韩资企业在中国的良性发展,也有利于其他外资在中国的健康生存。 (一)创新政府政策引导能力,强化引资实效,做到时代性、动态性和科学性三统一 由于外资的引进不是一成不变的事情,而是不断变化的动态变量,因此必须制定相对的政策才能符合产业发展规律,才能促进经济稳步发展。 1.在招商引资指导思想上,由注重外资引进项目的数量与规模向注重外资引进项目的质量效益转变。不能单纯以引进项目的数量与规模作为唯一标准,而要将引进外资项目质量以及能否实现高质量产业对接、促进当地产业结构升级视为主要标准。因此,从这个角度上而言,不能被动地承接外企产业转移,要注重外资引进项目的质量、水平和效益,重点应引进与青岛产业升级和结构调整相关的跨国公司、科技研发和生产服务型项目,以优化地区产业生态链条,促进地方经济发展。 2.在招商引资实践方式上,要由粗放式的引资方式向集约式的引资方式转变。粗放式的招商引资过分注重对经济的直接拉动贡献,忽视了社会的可持续发展。集约式的招商引资方式以科学发展观为前提,以保护环境和可持续发展为宗旨,避免短视和短期行为,将数量与质量、速度与效益、环境保护与经济发展、眼前利益与长远利益有机地统一起来。在招商引资过程中,可按照政府产业发展规划进行重点招商,发布政府重点产业招商目录:一是对引进项目设置环保标准,从经济可持续发展的角度出发,对于高污染、高耗能、高排放的企业实施“一票否决制”;二是对引进项目设置技术标准,从传统的低附加值、劳动密集型的招商策略向技术、资本招商转变;三是对引进项目设置规模标准,对于投资规模较小、产业竞争力不强的企业设立准入门槛,支持民族工业发展。 3.在招商引资服务提供上,由重视优化投资硬环境向重视优化投资软环境转变。应进一步转变政府职能,改变以政府为中心的权力意识。作为政策制订者和市场运行的监督者,政府在招商引资中要淡化行政干预和长官意志,强化其协调、服务作用,以营造公开、公平、公正的投资软环境。其次进一步增强效率观念:切实转变工作方式和作风,在外资引进项目的审批、实施、退出等各个环节,提 高效率。最后,应进一步建立国际视野。随着“招商引资”向“招商选资”和“选资招商”的转变,政府应利用自身管理、信息和资源等优势,利用多种形式和渠道搭建“招商选资”、“选资招商”的平台,促进本地内资企业与世界500强和著名跨国公司沟通合作。 (二)创新政府决策支持体系,构建政府、专家、公众、企业四方互动的决策模式 由于政策具有时效性、针对性等特点,因此一定程度上来讲,任何政策都并非完美无缺,都会存在政策失效和政策失败的危险,好的政策体系需要建立完善的评估和反馈机制,在动态中不断完善才能获得良好的实施效果。从国内近几年政策演变的实践过程来看,无论是国家宏观政策,还是地方微观政策,都存在着诸如执行不到位、政策变形、中途夭折等诸多问题。基于此,笔者认为,只有创新政府决策支持体系,才能有效规避上述误区。 (三)创新外资监管动态机制,高起点、高层次、高科技打造韩资监管的有效平台 外资监管机制的完善与否,很大程度上决定了外资能否长效发展。在外资监管机制,经过多年的探索实践,青岛市已经初步建立起了比较科学的监管机制。但是,随着全市经济产业结构的调整和外部经济环境的变化,原有监管体制已不能适应形势的发展需要调整。为此,应从几下方面做好外资监管和跟踪机制:一 以办公自动化系统为支撑平台,做到事前预警、柔性监管是利用现代信息技术, 和事后服务并重。二是探索实现政府、街道、社区三级联动的外资监管机制。从政府一级的外资招商,到街道、社区的外资服务中心,层层联动,完善信息沟通,对外资发展及时做出有效的回应。三是建构良性的外资审批机制。政府审批越规范越完整越好,对企业是有利的,主要提高服务质量和意识;对撤资方面,可以考虑适当增加程序;提供对个人或配套企业保障方面,比如建筑行业,国内对建筑企业强行征收劳保税,外地的建筑企业到开发区,政府要求征收2%的保证金,一旦拖欠工资,就冻结,偿还工人工资。 参考文献: [1]唐宜红著.外资进入行为研究.北京:人民出版社,2003. [2]陈继勇著.国际直接投资的新发展与外商对华直接投资研究.北京:人民出版社,2004. (本文来源:《论文资料库》 )