河南省社保情况调查

河南省社保情况调查 王 云 根据法和经济研究中心组织安排，我于2007年7月-8月前往河南省郑州进行调研，在河南省劳动和社会保障厅的帮助下，我完成了社保基金管理和监管及医疗保障试点情况的调研，先报告如下: 一、调研情况 (一)社保基金运行情况 社保基金即社会保障基金,它是指根据国家立法,通过各种特定渠道建立的用于实施社会保障制度的专项资金。我国的社保基金主要包括四个部分:社会统筹基金,个人账户基金,全国社会保障基金和补充保障基金。 ,,,,年省级养老保险基金收入,,(,亿元，支出,,(,亿元，当年收支结余,,(,亿元，累计结余,,(,亿元，。在省级养老保险基金余额,,(,亿元中，有,,(,亿元全部为活期存款，基本医疗保险基金收入,,(,亿元，支出,,(,亿元，累计结余,,(,亿元。 2006年全省社保基金收入达260亿元，支出204亿元，当年结余55.6亿元。2007年3月以来，逐步统一了养老保险制度，省级统筹，全省企业退休人员养老金水平增加到900元。至10月底，全省企业养老保险新扩面参保职工38.54万人，净增31.09万人，全省企业养老保险参保人数达到793.69万人。征缴企业养老保险费156.29亿元，综合征缴率115.6%。发放养老金164.89亿元，按时足额发放率和社会化发放率均保持100%。机关事业单位养老保险参保人数105.3万人，基金征缴收入27.3亿元。 2006年12月，全国社保基金理事会与河南省政府签署委托投资。根据协议，全国社保基金理事会将受托投资运营企业职工基本养老保险个人账户中央财政补助资金。委托资产将并入全国社保基金统一投资运营，委托期限最短为五年;全国社保基金理事会承诺3.5%的年收益率，免收管理运营费用，相关费用由中央财政预算核拨。 (二)出台《河南省社会保险基金管理规定》 2007年9月20日河南省政府最新出台了《河南省社会保险基金管理规定》，《规定》适用的对象包括了河南省城镇企业基本养老保险基金、机关事业基本养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金(包括城镇居民医疗保险基金、离休干部医疗保险基金、大额补助医疗保险基金、公务员补助医疗保险基金)、工伤保险基金、生育保险基金等各项社会保险基金的管理和监督工作。 《规定》对各项社保基金的收支、管理、运营的程序、方式等进行了严格规定。针对贪污、截留、挤占、挪用社会保险基金;擅自增提、减免社会保险费;收取现金不开具票据或者未按规定及时入账;不如实核定社会保险缴费基数;伪造、篡改社会保险缴费记录和个人账户数据等11种违法行为，规定先由监督部门责令限期纠正;造成社会保险基金损失的，责令追回基金损失;尚不构成犯罪的，按照干部管理权限由监察机关对责任人依法给予行政处分;构成犯罪的，将移交司法机关依法追究刑事责任。 河南省规定社保基金要专款专用，不得用于平衡财政预算，不得从中列支办公经费。社保基金账户要在同级劳动和社会保障行政部门、财政部门共同认定的国有或者国有控股商业银行开设，而且，在每家银行只能开设一个账户。社保基金不能用于投资，也不能用于担保抵押。 河南省规定全省劳动和社会保障行政部门应当向社会公布社保基金监督电话，并及时受理社保基金收支、管理和运营方面违法违纪行为的投诉。举报事项经查证属实、挽回或者减少重大损失的，应当对举报人给予奖励。 (三)医保覆盖面扩至全民 根据国务院《关于开展城镇居民基本医保试点的指导意见》(国发[2007]20号)，将城镇非从业居民纳入基本医疗保险体系，包括不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生(包括职业高中、中专、技校学生)、少年儿童和其他非从业城镇居民都可自愿参加城镇居民基本医疗保险。对试点城市的参保居民，政府每年按不低于人均40元给予补助，其中，中央财政从2007年起每年通过专项转移支付，对中西部地区按人均20元给予补助。在此基础上，对属于低保对象的或重度残疾的学生和儿童参保所需的家庭缴费部分，政府原则上每年再按不低于人均10元给予补助，其中，中央财政对中西部地区按人均5元给予补助;对其他低保对象、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭60周岁 以上的老年人等困难居民参保所需家庭缴费部分，政府每年再按不低于人均60元给予补助，其中，中央财政对中西部地区按人均30元给予补助。 郑州、洛阳、南阳已被列入国家试点，已开始启动城镇非从业居民医疗保险，中央和省财政将按参保人员人均30元的标准给予补助，市县财政配套资金也已准备就绪，将城镇居民非从业人员、私人企业，老人、儿童、重度残疾全部覆盖。 按照河南省规划，到“十一五”期末，实现全省城镇企业基本医疗1200万人，基本养老、失业、工伤和生育保险参保人数分别达到940万人、660万人、500万人和300万人以上。河南全省目前城镇职工参保人数700百多万，覆盖面还远远不够，任重而道远。 我们通常将农民工视为弱势群体，之所以弱势是因为弱权，我国正处于经济转型期，农民工经济地位的薄弱导致其许多合法权益无福享有，市场经济无法自动调节各阶层群体收入分配公平公正，需求代全民利益的政府积极介入。根据农民工最紧迫的社会保障需求，河南省已研究制定了农民工参加社会保险的具体办法，逐步把农民工纳入到城市社会保险体系之中。目前，河南省务工的农民工总人数1000多万人中已参加工伤保险的有25万人，参加医疗保险17万人，参 人。今年全省将有20万农民工能享受到医疗保险待遇。 加城市职工养老保险26万 河南全省共有21个县级市，48个市辖区，89个县，合计169个。河南省新型农村合作医疗试点工作于2003年9月启动，2006年有65个开展新农合，到2007年7月底，已扩大到143个，参合农民达到6102万人，参合率86(95,;财政补助资金25(34亿元已足额落实到位;全省累计筹措医疗救助资金1(85亿元，比去年全年多0(26亿元，累计资助农村低保、五保对象等142万人参加新农合，对医疗费用超过报销封顶线的城乡困难群众156万人次给予二次补偿。 为了增加新型农村合作医疗对农民的吸引力，河南推出多项优惠政策。一是将报销用药范围由800多个品种扩大到1000多个品种，新增了白血病、癌症等重大疾病常用药;二是将一次性报销的最高标准提高到1万元。为了增强农村公共卫生和基本医疗服务能力，方便农民就近看病，河南省以乡镇卫生院建设为重点，进一步健全县、乡、村三级服务网络。今年，河南省筹资4亿元，新改造800家乡镇卫生院，基本把全省乡镇卫生院改造一遍。 二、存在的问题 (一)社保基金的安全性漏洞 2006年11月23日，审计署公布了对29个省区市、5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金的审计结果。此次审计发现违规问题金额达71亿。部分社保机构违规建办公楼，基金无法追回，其中河南省被点名。作为困难群众生活的源头活水，社会保障制度是社会的“稳定器”和“安全网”。社会保险基金是“高压线”，任何人都不得侵占挪用。 1999年前发生的违规问题金额大多是涉及保险基金安全和完整的问题。动用保险基金对外投资、购建房产、委托金融机构贷款形成坏账、用于规定范围以外的支出、经商办企业、弥补行政经费和违规担保等。另有原行业基本养老保险统筹基金结余未移交财政专户存储。当时三项保险基金财务会计制度尚不健全，一些地方出于保险基金保值、增值的需要，出借和投资了一部分基金;有些社保机构动用三项保险基金购建了办公用房或其他一些房产，既无法变现，也没有正常的资金来源归还基金。以上问题虽经有关部门查处，但因种种原因部分基金至今不能收回。 2000年来违规贷款投资，扩大三项保险基金开支范围用于弥补“补充医保基金”及借给企业;用于委托金融机构贷款、对外投资;用于购建办公房及弥补行政经费;未按规定实行专户管理。此外，审计还发现一些地方基金管理不够规范。一是社保费代征机构未按规定时间将保险基金收入;二是社保经办机构在决算中少计保险基金收入。违规行为包括转移至亲友等，河南新密市将企业职工养老保险基金637万元存入两家城市信用社，由于2002年11月信用社撤销，资金面临损失。有些行业主管部门存在截留社保费的问题。 河南省从去年年底开始大检查，根据规定，涉及基金金额,,万元以下的一般要情，要在发现,个工作日内上报至省劳动保障社会保险基金监督机构;涉及基金金额,,万元以上的性质严重造成恶劣影响的重大要情，还要报送劳动保障部基金监督司。若发现隐瞒、谎报或拖延者，查清原因后，由上级劳动保障部门建议有关部门给予相应的党纪、政纪处分，构成犯罪的，移交司法机关依法处理。 我国现在实行的完全是一种政府主导型的社保基金监管体制。社保基金主要用于购买国债存入银行,大部分基金作为政府预算的一部分,投资风险由财政部门承担。社保基金的行政监与投资运营没有分离开来,政府部门集各项权力于一身,从而造成信息不对称、透明度不高、金收益率低等突出问题。这种体制的特点可以用“松监督,严管制”来概括。所谓“松监督”是指由于社保基金监管立法的滞后,造成监管主体缺乏规范的执法依据,从而使得对社保基金监管力度明显弱化。制度约束的缺失必然导致监管漏洞,这便为暗箱操作预留了空间。所谓“管制”,则是指政府部门对社保基金的投资、运营以及其他市场化的行为设定了非常严格的限政策。这种严管制的价值取向,固然有利于保证社保基金的安全,但人为割裂了社保基金与市尤其是资本市场的关联,无疑加大了社保基金保值增值的难度。 规范社保基金运作的三个主要文件,即分别于1999年7月1日发布实施的《社会保险基金财务制度》, 2001年12月发布实施的《全国社会保障金投资管理暂行办法》, 2004年5月1日公布实施的《企业年金基金管理试行办法》,效力层次低，不够权威。另外,社保基金的运作与管理也需要完备的市场体系,尤其是专业性机构的参与,基金市场运营机构、基金托管机构、各种提供中介服务的机构等。这些机构在我国的培育与塑造还需要付出更多的努力。 (二)医保基金存在透支风险 1.由于存在道德风险和逆向选择，医疗费用上涨，医保基金存在透支风险。我国医疗费用占GDP的5.7%，但是由于我国整体上医疗制度存在的缺陷，以及医疗保险管理和使用中存在的问题，即使是参加了城镇职工基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度的两亿人，个人在看病报销中还存在困难，医疗保险的作用没有完全体现，反观英国，医疗费用占GDP的7.6%，实现了全民免费医疗，而新加坡只用了3%;医保费用资金筹集存在大问题，国家和各级财政无力全部负担，个人付费比例较大，社会商业保险市场没有充分开发。 2.医保制度设计上的先天缺陷和运行中碰到的新问题给医保基金带来了压力。一方面， 医保基金的筹资比例偏低和统账结构不合理使可统筹使用的基金盘子变小， 影响了医疗保险的互济作用和共担风险功能的发挥; 另一方面基金的支出比例和支出项目却偏高、偏多，这主要表现在: 一是医保新的药品目录 中增加了大量昂贵的药品， 二是植入性人工器官被纳入医保基金支付范围， 且一人如同时使用多个人工器官， 可以同时申请， 远远超出了基本医疗保险基金的承受能力，也偏离了“低水平、广覆盖”的社会基本医保制度的总原则。 3.困难群体加入医保时少缴或不缴费用， 给基金运行带来隐患。近几年来， 为了顺利推进国有集体企业的改革、改制， 陆续将那些困难和破产关闭的国有、集体企业的退休人员纳入了基本医保， 在企业改制或破产关闭时， 一般采取按人均 ,,,,--,,,,, 元不等的标准一次性筹资缴费参保的方法，使这部分退休人员能享受与其他正常缴费人员同等的医疗保险待遇。但因不少企业改制、破产时“无产”可破， 对本该由财政支付的退休和保养、协保人员的医保费采取了挂帐处理的做法， 这也给医保基金的正常运行带来了压力和隐患。 4.人口老龄化使医保基金不堪重负。1998年郑州市开始实行职工基本医疗保险时，在职职工与退休人员的比例大约为三点多比一， 到了 ,,,, 年， 这一比例已降为约二比一， 当前退休人员仍以每年 ,,以上的增幅在增加，这部分人群因身体原因造成的医疗费用明显高于在职职工，使基金当年的收支平衡难度越来越大。 三、加强社保基金监管，完善立法 我国社保基金监管的目标应该定位于安全与保值增值两个方面。当这两个目标发生冲突的时候,保值增值目标应该让位于安全目标,这是社保基金的特殊性使然。同时应该防止一种倾向,即过度强调安全目标而抹煞了保值增值目标,寻求二者之间的平衡才是正确选择。 目前，社保基金的管理过于分散。全国每个省、每个市、每个县都有社保基金的管理权，社保基金由如此众多的单位管理，必然会出现失控的一面。试想，如果社保基金由全国统一管理，垂直的地方劳动保障部门不是对地方行政首长负责，而是对劳动和社会保障部负责，那么地方就无法左右社保基金的使用。而诸如,,,,年上海发生的社保基金案，也就不会发生。而且，社保基金由全国统一管理，也利于人才的流动，不至于因工作变动而造成个人社保基金断裂。 1(完善社保基金监管立法,加大执法力度 立法者需要考虑尽快制定一部较高法律层级的行政法规或法律,对社保基金的性质、资金来源、投资运营、监管者权力边界、纠纷解决机制尤其是法律责任 等问题作出明确界定。社保基金监管法的出台,是对法律缺位的弥补,必将对完善我国的社保基金监管体系产生深远影响。当然,法律制定后能否很好地实施是另一个值得关注的问题。毕竟,在我国目前这种有法不依、执法不严普遍存在的情况下,强化执法有着更深刻的意义。至于如何实施社保基 我国一些地方出现的违规挪用社保基金的现象并不鲜见,但对行为人的处罚普遍较轻,多以行政处罚终结,追究刑事责任者寥寥无几。基金的违规操作与挪作他用,隐含着巨大风险,潜伏着严重后果,因而强化法律责任就显得异常重要。对于监管者而言,必须重塑其监管者角色,独立行使监管职责,尽一个善良管理人的谨慎勤勉义务。对于违法者来说,必须构建一套严格的法律责任体系,使其为自己的行为付出沉重代价,充分发挥法律的威慑、惩罚与教育功能。 2(确立市场化的社保基金运作模式 我国社保基金监管体制属于典型的政府主导型,政府社保部门既充当监管者,同时又是委托人、投资人和资产管理者,角色严重错位,不能实现监督制衡。这种做法与当今世界多数国家引入竞争机制,由商业机构进行运作的市场化模式显得格格不入。调整的大致思路是:在社保基金监管体系中引入竞争机制,由市场化的民营机构负责运营和投资,政府制定政策,明确规则,对基金运作实施有效监管。 为了确保社保基金的安全性,必须强化社保基金运营机构的内部监控机制和中介机构监督机制。在该机构内部,要建立互相监督与相互制约的法人治理结构和权责明确的决策系统。针对社保基金的重大投资项目,要组织有关专家进行科学的可行性论证。在该机构外部,要通过审计师、精算师、资产评估机构、风险评级机构等市场中介组织实施监管,最大限度地保障社保基金的正常运行。 3(调整和健全行政部门的监管职能 首先,在现行的财政预算体系中设立专门的社会保障预算,将社保基金全部纳入社会保障预算,统一核算,统一管理。为了保证社保基金不被挪用,应当严禁社会保障预算资金弥补其他财政资金的赤字,这样做可以有效防止政府官员滥用行政权力对社保基金进行非公共化的恣意调用,以保证社保基金的有效控制。同时也有利于促使政府制定可持续发展的社会保障战略,提高社保基金使用效率,以实现公共利益的最大化。 其次,整合行政部门的监管职能,建立一个强有力和独立的社保基金监管委员会。其成员由劳动和社会保障部、财政部、全国社会保障基金理事会、证监会、银监会、保监会等部门的人员组成,并可以吸收企业和个人代表共同参与,负责对社保基金进行全面监管。其主要职责是制定社保基金投资策略和监管办法,全面监督社保基金运营管理,审批社保基金管理公司的运营资格等。社保基金监管委员会部分剥离了其他行政部门的监管职能,并在整合行政部门监管职能的基础上形成了一个监管协调机制,从而可以提高行政监管的有效性。 4(完善社保基金监管的信息披露制度 管理透明度低,信息披露不充分是我国社保基金监管存在的重要问题之一。在一个信息披露不充分的制度下,内幕交易与暗箱操作必然产生,因此完善社保基金监管制度,必须构建高度透明的管理体制和健全的信息披露制度。 首先,要建立强制性的信息披露制度,确保信息披露内容的真实性、准确性和完整性。现行《企业年金基金管理试行办法》只规定了信息披露内容的“真实性和完整性”要求,但未规定“准确性”要求,在今后立法中有必要进一步完善。 其次,在社保基金财务会计报告和管理报告中,必须提供注册精算师的精算报告和意见书。这是保证信息披露内容真实性、准确性和完整性的重要途径,当然,精算报告和意见书真正发挥作用,还离不开精算师忠实义务和谨慎义务的履行。法律必须明确规定注册精算师的职责,使其在出具精算报告和意见书时,能够依据自身的技能和经验作出独立的判断。 再次,赋予社保基金所有人知情权与监督权。我国社保基金长期处于社保部门的封闭运作之中,作为所有人的老百姓无从知晓基金的来源、运作、增值等状况,这本身就是一个不合理的状态。所有人理应有权获悉自己财产运营的状态,管理者有义务向社会公众披露信息。而且,这种信息披露,也是对社保基金使用事前监督的一个经常而有效的方式。另外,对于社保基金的发放、收支结余等情况,应当以一定的方式接受老百姓经常性的监督。“阳光是最好的防腐剂”,社保基金的运营只有走向公众,走向阳光,保持高度透明的状态,才能不被扭曲和异化。 5(引导社保基金进入资本市场,实现基金监管与保值增值的良性互动 众所周知,我国目前的社保基金主要是存入银行或购买国债,只有一小部分投资于股市,这严重影响了社保基金的保值增值。为摆脱这一困境,需要为社保基 金寻找新的投资渠道。依笔者之见,加快社保基金入市步伐,从资本市场中获取较高的收益是解决这一问题的根本出路。在此,有几个问题需要探讨。 其一,我国社保基金进入资本市场的可行性分析。首先,我国资本市场的投资环境得到了很大改善。经过多年来的发展,我国资本市场发展的规模、速度和质量有了较大的提升,投资渠道和投资工具向多元化发展,配套的制度建设也稳步推进。尤其是近年来,资本市场良性发展的势头更加明显。伴随着新《公司法》和《证券法》的实施,一个更加健全的资本市场必将形成,这为社保基金的进入提供了难得的机遇。其次,社保基金进入资本市场得到了政策支持。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要“扩大直接融资,完善资本市场结构”,为社保基金进入资本市场提供了方向性指引。2006年6月发布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》鼓励保险资金“根据国民经济发展的要求,不断拓宽保险资金运用的渠道和范围,充分发挥保险资金长期化和稳定化的优势,为国民经济建设提供资金支持。” 其二,社保基金进入资本市场的效应。关于社保基金入市的意义,学界多有论述。如有人认为社保基金对资本市场起着“稳定器”和“指示器”的作用,也有人认为社保基金入市有利于实现社保基金的保值增值,有利于促进金融立法和监管的建立和完善,有利于推动金融创新。 其三,社保基金监管与保值增值实现良性互动的条件。风险与收益是一对永恒的矛盾,在资本市场语境下寻求社保基金监管与保值增值的平衡点应该成为制度设计者的考量基点。实现社保基金监管与保值增值的良性互动,至少需要在以下两个方面有所作为:一是要大力培育高效率的社保基金经营管理机构,形成一个成熟的托管人市场。由专业性的基金管理公司来负责社保基金在资本市场的运作,可以充分发挥其专业优势,规避风险,提高收益。二是要加强社保基金投资的风险防范。社保基金对安全性的强烈诉求,决定了对风险要严格防范,因此应该选择风险相对较低而收益相对较高的投资品种,比如开放式基金。另外,为规避投资风险,还要适时推出股票期权、期货等衍生性金融工具,在条件成熟的时候,还应通过QDII等制度安排,在可控前提下允许和鼓励社保基金进行国际投资。国际投资有利于优化社保基金的投资组合,也是提高我国社保基金自身投资管理能力及其国际竞争力的必然要求。