世界最发达国家是如何保护农业的

世界最发达国家是如何保护农业的 作者:国家体改委赴美考察团 经济研究参考 1996年04期 美国是世界上最发达的国家，也是世界第一大农产品出口国。虽然 现在美国农业劳动力只占全国总劳力的不到3,， 农业产值只占国内生 产总值的2,，但是美国对农产品的保护措施无论在规模上， 还是在水 平上都是名列世界前茅的。美国的农业保护可分为:政府对农业的保护 1 ;农民的自我保护;通过市场的套期保值。 一、美国政府的农产品价格和收入支持政策 根据美国目前的法律，正在实行的农产品价格和收入支持政策有四 1.无追索权贷款项目。参加该项目的农场主，在农产品收获后，如 市场价格较低，他可以拿自己的农产品做抵押，从农业部所属的商品信 贷公司取得为期10个月的贷款。农场主所能获得的贷款额由政府所确认 的农产品价格(美国人把政府确定的价格称之为贷款率，为了便于理解 ，本文不用这一提法)乘以该农场主所抵押的农产品。在此期间如果他 2 不能按合适的价格出售这些农产品，该农场主即可以自己的产品抵债， 商品信贷公司则无权索回贷款。这实际上是一种农产品保护价。 最早政府确定的价格叫“平价”，即根据1910—1914年出售一定数 量的农产品所能换回的工业品的现期价值量计算出农产品的平均价格， 1973年改成按生产成本来确定农产品的价格，1985年又改为按该产品前 5年的平均市场价来确定价格。1990年农业法又:一般情况下， 政 府定价为前5年平均市场价格(扣除最高价和最低价)的85,， 但根据 年末库存情况，农业部长有权调整这一比率。例如， 3 对小麦来说，如果 年末的库存水平高于30,，则农业部长可以把上述比率下调10个百分点 ，如果库存水平在15—30,之间，则可以把比率下调5个百分点， 如果 库存水平低于15,，则不能下调比率。1991—1995年小麦的政府定价实 际为，每蒲式耳2.04、2.21、2.45、2.58、2.58美元。 2.农户自储农产品项目。该项目是1977年农业法提出的。凡参加该 项目的农场主都必须同商品信贷公司(即CCC)签订，CCC给农场主 储存费用和无追索权贷款。一旦农场主把谷物储存起来，这些谷物就不 4 能随便出售。但当市场价高于CCC制定的“释放价格”时， 农场主如不 出售产品，CCC将不再付给储存费。当市场价格高于CCC制定的“号令价 格”时，农场主则必须在一定时期内出售产品，归还贷款和利息。这种 做法实际上是政府利用私人的仓储设施，调控市场供给的一种办法。 根据1990年农业法，只有在市场价格低于宣布的政府定价的1.2 倍 和小麦库存水平超过37.5,，玉米库存超过22.5,时，政府才实行农户 自储农产品项目。而且法律还限制了农户的储备总量，如小麦的最大储 5 备量为3—4.5亿蒲式耳，玉米的最大储备量为6—9亿蒲式耳。 3.目标价格补贴项目。目标价格是以生产成本加适当利润确定的。 现在几乎每种食用谷物都规定有目标价格。在农产品收获后的5 个月里 ，市场平均价格低于目标价格，那么参加该项目的农场主所出售的农产 品可得到政府的差额补贴，其数额等于目标价格与市场价格或政府定价 (即贷款率)两者中的较高者之差。 1990年农业法规定，政府必须在销售季节第5个月后尽快将75 ,的 差价补贴送到农场主手中，其余的25,则可在年底付清。这样，目标价 6 格就成了农场主销售农产品的最低收入价格。在目标价格高于政府定价 (贷款率)时，目标价格就成了农产品的最低保护价。但这时政府并不 收购这些农产品，而只是付给差额补贴。 4.灾害补贴项目。灾害补贴是联邦政府对因自然灾害而不能播种或 严重减产的农场主动补贴。1990年农业法规定，凡参加联邦农作物保险 的农作物，补贴数额根据农业保险的有关规定确定，没有参加保险的农 作物，补贴数额则按规定产量的40,确定。另外，对因自然灾害使花生 、大豆、甜菜、甘蔗等不能完成一定比例播种面积的 7 农场主，也可取得 未播灾害补贴。 除以上项目外，因美国农产品长期过剩，联邦政府还制定了限制供 给，并适当给予补贴的政策项目。这方面的项目有: 5.播种面积削减项目。该项目在1933年农业法中就已提出，50年代 后改为自愿退耕项目，即土地银行项目。因该项目不能有效控制农产品 的供给，以后该项目要求农场主必须至少停耕20,以上的耕地才有资格 领取政府的补贴，而且停耕的土地必须用于土壤保护的目的。补贴额一 般为停耕土地正常产量的50,的现金或实物。现在法 8 律还要求农场主必 须停耕20,以上的耕地，其才有资格参加农产品信贷项目并取得差额补 贴。1990年农业法规定，把耕种面积削减项目与产品年末库存与消费量 之比联系起来，例如，当玉米库存与消费量之比超过25,时，停耕面积 增加10—20,，如果比例在25,以下，停耕面积则增加0—12.5,。 6.水土保持项目。该项目的目的，一是让严重侵蚀的土壤退耕，减 少农产品的供给;二是保护水土资源，维护生态环境。1990年农业法规 定，该项目对所有农场主开放，参加该项目的农场主 9 的耕地改种草或树 木10—15年，都将得到政府付给的租金。1994年全国有1100万英亩的小 麦地参加了水土保持项目。 以上6个项目实施的最重要的机构是农业部所属的商品信贷公司。 该公司是1933年成立的，专门负责农产品价格和农场主收入支持项目， 其董事长是由农业部部长兼任的。它从各个方面搜集有关供求的信息， 并在现有法律授权的范围内根据这些信息讨论和制定有关。它有股 本1亿美元，并可借入145亿美元的资金，国会还要不断给它补充经营资 10 本。它的职能包括:购进国家所有的农产品;按照规定处理商品;向参 加政府项目的农场主发放贷款和支付各种补贴。商品信贷公司本身没有 营业人员，这些项目都是通过农业部的农业加强局、农产品销售局、国 外农业局等机构的人员和设施来完成的。 在联邦以下，直接和农场主打交道的是州、县的农业稳定和保持委 员会，他们要负责执行当地的耕地停耕、农产品储存及其他有关项目。 州的委员会由农业部长任命3—5个农场主，加上州的农业稳定和保持局 的局长。县的委员会由各县的农场主民主选举产生，任期3年。 县的委 11 员会在州的委员会指导下开展工作。县的办公室人员协助农场主准备价 格支持的文件，检查他们是否符合参加者的资格，并向农场主提供有关 项目的详细规定。 开展这些项目需要政府的大量财政支出。政府用于各个项目的直接 补贴从1933年的1.31亿美元增加到现在的100多亿美元， 最多的是1987 年，达167亿美元。而直接补贴只占项目总开支的2/5，如1983年政府的 直接补贴为92.94亿美元，而农业部用于各个项目的总开支为218亿美元 。近年来政府每年用于这方面的总开支都在200亿美 12 元左右。 二、美国政府在农产品出口方面的支持和保护政策 农产品出口对美国农业和美国的整个对外贸易有着十分重要的作用 。美国小麦的一半以上销往海外，美国的稻米和棉花也有近一半销往海 据计算，每出口1美元的农产品就会给相关部门带来1.38 美元的收 入，每10亿美元的农产品出口就支撑着1.8万个就业岗位。 为了支持农 产品的出口，美国政府制定了许多政策，主要的有:出口加强项目，出 口商品信贷合作项目，外国市场开发及市场促销项目，食品援助项目等 13 1.“出口加强项目”是通过给农产品补贴，以加强美国的出口商在 国际市场上与那些受补贴农产品的竞争力。这是美国农产品出口补贴的 主要项目，除此项目外还有一些小的项目，如奶制品出口鼓励项目及棉 籽油、葵花籽油支持项目。 1985年的《食品安全法》批准了出口加强项目，其目的是为了促进 美国农产品的出口。1988 年批准了《乡村发展、 农业及相关机构法》 。1990年的农业法确定为支持“出口加强项目”的资金每年不得少于5 亿美元，棉籽油和菜籽油项目的支持资金不得少于 14 5000万美元。1994年 出口加强项目的财政支持达到历史最高水平，为11.5亿美元，1995年规 定对该项目的支持最多不得超过8亿美元。1995 年棉籽油和菜籽油的预 算开支被限制在2650万美元。出口项目价格补贴中几乎80,用于支持粮 食出口，其他用于支持小宗农产品的出口。根据乌拉圭回合谈判协议， 美国将减少对出口农产品的价格补贴，具体政策美国农业部和国会正在 拟定之中。 2.“出口商品信贷合作项目”。当美国的出口商为进口国的进口商 15 提供商业信贷时，该项目可以为该信贷提供98,的担保。1989—1994年 该项目提供的信贷担保至少在50亿美元。有90种商品享受到该项目的信 贷担保。享受担保的粮食和油料占出口额的2/3。 乌拉圭谈判协议没有 限制出口信贷担保，美国政府正在完善该项目的实施办法。 3.“国外市场开发及市场促销项目”。该项目是通过广告、营养信 息、改善仓储管理、贸易服务、技术援助等非价格市场开发手段来实现 的。该项目包括市场开发和市场促销两个方面。 1954年的农业法批准为国外市场开发项目融资。1990年的农业法批 16 准了市场促销项目。1993年的混合预算调整法规定市场促销项目基金减 少到1.1亿美元。 国外市场开发项目主要是帮助出口商长期维持其外国 市场，而市场促销项目则主要是为了短期的促销活动。 每年农业部外国农业服务局的预算中都安排了国外市场开发的费用 ， 市场促销项目的资金则由另一个项目安排。 国外市场开发费， 从 1989—1993年平均每年为3000万美元，市场促销项目的资金，1995年为 8550万美元，比1989—1992年的水平下降了一半还多。从1989—1993年 国外市场开发项目的资金有70,用于粮食和油料的 17 市场开发。在同一时 期，市场促销资金的80,用于非大宗产品的促销，如:肉类、水果、蔬 4.“食品援助项目”。这一项目主要是向发展中国家提供食品援助 。在援助的食品中，粮食占了大部分，其中很多是小麦;第二大类是植 物油。美国农产品出口中食品援助的比重在大幅度下降。 从1957 年的 30,多，下降到1993年的6,。但在某些产品中， 食品援助仍占有较大 三、美国的农业保险 美国的农作物保险也是政府保护农业的一个重要方面。1938年美国 18 颁布了《联邦作物保险法》，并依法建立了联邦作物保险公司，开始举 办农作物保险。从1938年至1980年美国的农业保险经历了长期的实验阶 段，在这期间政府对农业灾害的保护主要偏重于农业救济。1980年国会 又通过了《联邦农作物保险法》。该法扩大了农作物保险的品种和地区 ，由私营公司代理出售保险单，保费补贴可达30,。1989年政府又进一 步规定农场主必须参加农作物保险，才有资格享受政府提供的灾害补贴 。由于美国农业保险是非强制性的，加上灾害援助项目的实行，使美国 19 农业保险的参与率一直很低，1984年为12,，1994年为38,。1994年国 会又出台了《联邦农作物保险改革法》，使美国的农作物保险进入了一 个新的发展阶段。改革前农作物保险只覆盖80万农户和8000万英亩农田 ，改革后覆盖面达到150万农户和2亿英亩农田。 1994年《联邦农作物保险改革法》的主要内容有:(1 )将对作物 减产的紧急援助经费从“预算外”改为“预算内”。(2 )将灾害援助 项目改为大灾保险项目，作为联邦农作物保险的补充，农民只需交定额 手续费，即可享受大灾保险。(3)开展追加保险， 为了获得更高的保 20 障水平，农场主可向私营公司购买追加保险，追加保险的补贴提高了许 多。(4 )把参加大灾保险作为参加政府其他农产品价格和收入支持项 目的前提条件，规定农场主必须对占自己总产值10,以上的作物投大灾 保险。(5)前两年总收入少于2万美元的农场可免去大灾保险的手续费 。(6)开展未保险作物援助项目，即对未列入51 种保险作物范围的作 物开辟保险业务，其保障水平与大灾保险类似，但要求在35,以上的地 区减产时才能对农民支付赔款。 下面介绍一下根据1994年法律所开展的农业保险项 21 目。(1 )大灾 保险。其标准是，产量损失超过50,以上，以60,的价格水平赔偿。农 场主要对每一种产值超过其总产值10,的作物交50美元的大灾保险手续 费，在一个县内最多交200美元，在不同县内最多交600美元。手续费是 用来补贴政府在农业保险方面的管理费，而保险费是100 ,由政府补贴 。大灾保险的保障水平很低，只有正常年景收入的30,。其目的是鼓励 农民购买追加保险。大灾保险具有一定程度的强制性，因此使参加农业 保险的农场数量大大增加。(2)追加保险。 为了获得 22 更高的保障水平 ，农户只能购买追加保险。追加保险分为差额补贴和全额补贴两种。差 额补贴的追加保险担保产量在50—65,之间，价格为100,， 投保者要 为每种作物付50美元的手续费和部分保险费，政府补贴部分保险费，其 数额等于50,的担保产量和60,的价格水平时所应支付的保险费。全额 补贴的追加保险的担保产量在65,以上，价格为100,。 投保者要为每 种作物付10美元的手续费和部分保险费，政府补贴部分保险费，其数额 相当于50,的担保产量和75,的价格水平时所要交的保险费。(3 )未 23 保险作物援助项目。所有不在大灾保险范围的食品和纤维作物都可以参 加未保险作物援助项目。参加者不交手续费，可享受到50,的历史产量 与实际产量之差和60,价格水平的保障。有了未保险作物援助项目，几 乎所有的作物都被农业保险所覆盖。(4)地区风险项目。 该项目规定 ，只有当全县的产量跌到担保产量以下时，农场主才能得到保险赔款。 保障责任在全县预期产量的65—90,之间，保险价值最高可以选择全县 预期收益的150,。 美国的农业保险是由联邦农作物保险公司组织开展 24 的。这是农业部 所属的公司，总部设在堪萨斯，在地方有10个分支机构，一个分支机构 负责几个州的农业保险工作。其主要职能是:一是制定有关政策，如险 种、赔付率;二是与私营公司签订合同，确定责任比例，监督帮助私营 公司进行灾害评估和赔偿，为私营公司提供再保险;三是进行一般性的 管理工作，如建立农户产量档案等;四是帮助农民不论从那一家保险公 司都能获得相同的赔偿;五是向农民宣传参加农业保险的好处，引导农 民参加农业保险;六是向政客游说，争取国会对农业保险的资金支持。 25 美国有20家私营保险公司参加农业保险，只有大灾保险由农业部在 县级的机构承担，因为大灾保险只收手续费，不收保险费。其他所有收 保险费的项目都由私营保险公司与农民发生联系，向农民卖保险单。私 营保险公司在全国有1.5万个经纪人。 联邦农作物保险公司与私营保险 公司在每年年初，根据天气情况的预测，经过讨价还价，确定各自的责 四、美国政府的农业保护政策对我们的启示 1.农业是市场经济制度中的特殊产业。美国是市场经济最发达的国 26 家，而且最崇拜市场自发调节的自由主义。但美国的农业却是政府干预 最多的部门，在经营组织上，农业领域的合作化程度也最高。农业部门 的这个特点也是其他发达市场经济国家的共同点。所以，我国农业在走 向市场经济的过程中，必须要加快国家宏观调控体制的建立。那种简单 的一放就灵的做法是非常有害的。在未来的农产品流通体制改革的过程 中，不能采取简单的“放开”的办法，而只能用新的宏观调控体制来代 替原来的旧体制。 2.农业宏观调控体制的本质是防止农产品过多。在市场经济体制下 27 ，需求制约和市场波动是两个基本规律。在农产品少的时候，价格上涨 ，刺激生产增加，产品少，有利于农业生产的发展;但在产品多的时候 ，价格上跌，给生产者以极大的打击。所以，从农业生产来讲是怕多， 不怕少，对农业打击最大的是农产品的过剩。美国在本世纪初至30年代 ，曾经历了长时期的农产品过剩的危机。在罗斯福新政期间，美国政府 开始对农产品进行保护。从农产品宏观调控政策的建立起美国农业走上 了稳定发展的道路。我国解放后的几十年中，长期处于农产品紧张的状 28 态。加上我国人均农业自然资源大大低于世界平均水平，所以人们总是 怕农产品少，各种政府调控手段也是针对“少”的办法，而对农产品过 剩的预防措施和手段都很少。现在在建立适应市场经济的宏观调控体制 时，防止“多”的政策仍然滞后。我国虽然人均农业资源较少，农产品 供给从长期看是紧张的。但在市场经济条件下，生产和市场的波动必然 会造成有时农产品过剩的情况。因此，在我国建立市场经济体制的过程 中，农业宏观调控体系最重要的功能是保护农业生产，防止农产品过剩 3.建立农业的宏观调控体制要用法制的办法，并且赋 29 予有关部门按 照法律自主决策的职能。美国对农业有过许多立法，现在形成每5 年修 改一次农业立法的制度。而根据立法，美国农业部有在法律规定的权限 以内自主决策的权力，因此美国的许多调整市场的农业政策出台很快， 很适时。而我国的农业政策缺乏立法，有关部门的职权不明确，在市场 发生变化时才来调整政策，政策往往滞后。如农产品的调价政策就是如 此。这种政策滞后给我们带来了极大的损失。这是个体制问题。农业宏 观调控体制的建立必须走法制化的道路。 30 4.建立完整的信息系统是保证农业宏观调控顺利实施的必要条件。 美国农业部有一整套完整的信息系统，包括农产品的市场价格、生产成 本、产量、储存量、销售量、农场经营状况、气象预报、世界各国粮食 生产情况等等。这就为有关部门迅速决策提供了条件。我国的农业信息 系统还很不完善，国家农业部和统计局如何分工也有待协调。 (执笔人:张路雄), 百度搜索“就爱阅读”,专业资料,生活学习,尽在就爱阅读网92to.com,您的在线图书馆 31