浙江_从_市管县_到_省管县_

� 翻盛 , �月� 心 , 中心乡镇 、县级市 、 地级市 、 省会不一 定是政治和经济的共同体 。 现在我们 在 行政规划和行政级别方 面经常把二者混 为一谈 , 容易导致 “大城市滞涨综合症 ” , 产生很多问题 。 要从根本上解决 问题 , 首 先要用经济办法健全市场 , 转变政府行 政职能 , 让市场自发配置经济 � 其次要适 当调整行政区划 , 而不要过于频繁 。 现在 有人大谈区域经济一体化 , 甚至有人主张 在长三角也搞一个特大号的 “特别行政 区” , 我觉得没有必要 , 这是一种经济 的思路 , 还没有突破 “行政区划经济 ”的思 维模式 。 另外 , 有必要建立区域经济协调 机制, 目前这个还没有 人做 。 记者 �现在 “ 以 中心城 市带动 区域 经 济发展” 已 经成 为一种发展区域经 济的 大 思路 , 这导致经 济发达地 区行政 区 划 “做 大 ”的呼声很高 , 您认为这正常吗 � 重庆作 为直辖 市不就很 大吗 � 为什 么 就 不 能把 北京 、上海的圈子再弄大点 � 魏后凯 � 重庆建为直辖市有 很多原 因 。 与三峡开发有关 , 最早有人提 出建一 个 “三峡省 ” , 通过重庆协调 移民 、发展等 问题 。 后来考虑的因素更多 , 希望通过在 大西南建一个直辖市带动整 个西南地区 的开发 。 但现在看来 , 这个直辖市太大 , 经 济发展 水平低 , 人 口好几千万 , 还有不少 贫困县 , 特别是直辖市中心区经济总量很 小 , 是 “小马拉大车 ” , 一时还难 以起到应 有 的拉动作用 。 以中心城市带动 区域经 济发展 , 这 个提法不错 。 现在 不但我们提倡浙江要 接轨上海 , 义乌的的周边 县市也在提倡 接轨义乌 。 但对北 京 、 天津这样人 口都 超 过 �� �� 万 的超 大城市来说 , 再搞 太 大 , 我觉得没有必要 , 单纯搞 大而空的 东西是 中看不 中用的 , 反而会使某 些本 来很有特色的地 区边缘化 。 而且 , 看看 东南沿海 , 看看重庆直辖市 、 再看看大 西北 , 我们会发现一个规律 , 就是经济 发 展越快 , 发 展水平越高 , 产业布局就 越 趋 于合理 , 行 政 区划 应 该越 细 、 越 小 , 而不是越大 。 胡鞍钢曾提 出中国也 应该像美 国一样划 �� 个省 �包括 自治 区 、 直辖市 � , 有一定道理 , 但实施起 来 应该遵 循一 个循序渐进的过程 。 一定 时期的行政 区划应该与当时 的经济 发展 水平相适应 。 中国现存的行政 区划 是历 史长期形成结果 , 有 它 内在的合理性 , 行政区 划要有一定的稳定性 , 不 可能完 全重新 “洗牌 ‘ ’ 。 困 【新论链接 � 我 国正式 磅立 市领寻异 举制 , 是在度革开砒初期 时 �夕��丰 , 形成 了从 省到县时三级地 才政 府体制 , 如再加上人 民公社改 变 才乡 , 实际 实行时是 四级地才政府举制 。 而 事实上 , 浙江早 已跳 功 市营县时举制 , 尝试省直接营搭县时新塔 〕 浙江�从“市管县”到“省管县” 魏 浙江省发展计划委员会研究员 张国云 漂亮的“擦边球” 浙江虽然在名 义上实行 的是市领 导 县体制 , 但除宁波市外 , 其他市 的县 �市 � 财政和党政一把手直接由省管理 , 因此 实际并没有普遍 实行市领导县 的体制 , 也许打了一个擦边球 ‘ 由于县财政直接对省 , 县在事实上 远市而亲省 。 市里通常解决 不 了县 �市 � 财政问题 , 一方面固然是由于市财政本 身较弱 , 更重要的是省没有授权于市 而对市来说 , 在这种状 况下 实施 对 县 �市 �的管理具有一 种两难 困境 。 一方 面缺 乏必要的 行政手段和 利益激励 � 另 一 方面是则有一种管理的名分 , 具有一 种所谓协调全局利益的责任 。 陷人管则 不能 , 不管则不行 的境地 。 而在最后 , 名 分 让位于实际利益 � 行政隶属关系让位 于市场竞争需要 , 市对所辖各县 �市 �的 经济 活动 , 通常处于一种管不 了和实质 上 的不管状 态 , 甚 至与所辖 县 �� 仃�争夺 资源 长期来对这种体制 的最 大指责 是影 响了中心城市 的发展 , 使得一些中心城 市成为“小老头 ” , 导致区域发展分散化 , 等等 。这些 意见或许有其合理的一面 。 但 我们也必须清楚地看到这 么几点 � 一是 “市不管县 ”的财政体制 不利 于市这一中 间环节 , 有利于调动各县 �市 �积极性 , 加 快 县�市 �发展 �二是所谓的分散化 , 并不 是地级市的行 政权 力较弱引起 的 , 人才 和资金等要素分散在各自的出发地 “就 地闹革命 ” � 只 是在浙江 人 口高度密集的 �� � � 年第 �� 期 � � � 闪� � �� 卜�是胃� � 蕊呀� 七份 薪一榭一刁情况下 , 如果仅仅有少数几个 大城市 发 展较快 , 浙 江就不可能有迅速的发展 , 不 可能提前基本实现现代化 。 进 一步形象 地说 , 浙 江 以 “牺牲 ”杭 州市区 、绍 兴市 区 、温州市区等的快速发展为代价 , 换来 了绍 兴县 、原萧山市和余杭市 、玉环县 、 乐清市 、瑞安市等一大批县 �市 �的快速 发展 , 所得大于所失 。 我们在 �� � �年做的 分析进 一 步表 明 , 浙 江中心城市在这种所谓的分散化 格局 中也取得了较好的经济绩效 。 �� �� 年 , 浙江 �� 个 中心 城市 人 均 � � 达 到 �� �� �元 , 同期我 国东部地 区全部城市 的 人均� � �只有� �� �元 � 浙江 �� 个中心城 市的第三产业占� � �的 比重为 ��� �� , 东 部地 区 全部城市 的第 三 产业 比重 只有 �� �� � 。 也许浙 江的市 、县体制确实不利 于中心城市发展 , 但至少 从实证分析 看 , 看不出现行体制对中心城市发展有较大 的负面影响 。 种活力 由很多 因素决定 , 主要有区位 、 自 然资源 、风俗习惯等 。 各种生产要素并不 是根据行政指令 , 而是 “用脚投票 ” , 流向 回报率最高 的区域 。 或许行政手段能促 进某几 个市的发展 。 但行政手段造不出 一大批充满 活力和生机的城市 。 “市场经 济有可能失败 , 但政府干预 一定失败 ” 。 随着交通信息 的发展 、 政府经济职 能的 缩 小 和公 共管理方式 的 转 变 , 镇 口 、� �� 、 第三产业增加值等 “ 省管县的呐喊 毫不客气地说 , 市领导县体制是从 计划经济出发的一种 安排 。 实施市领导县 的指导思想 , 在于通 过提升市的行政层级 , 扩大市 的管辖范 围 , 增强市在资源配置上的行政权力 , 强 化市 的区域经济中心 地位和 协调能 力 , 加快市本身发展 , 增强市对周边农村地 区的经济发展带动作用 。 当时推选 “地改 市 ”还有一个 目的 , 这 就是 通过合并地 区 和地 区所在市的机构 , 减少机构和人员 。 但随后机构和人 员仍然存在膨胀的势 头 。 从现在来看 , 这 一体制的出发点与 市场经济是不相符合的 。 在市场经济条 件下 , 一个市能否较快发展 , 能否成为区 域经济中心 , 关键取决于其自身活力 。 这 �乡 � 、县 �市� 、市和 省的 四级政府设置 , 已经越 来越不 适 应经 济社会 发展 的需 要 。 改革的基本思路逐步清晰 �适应市场 化 和现代化 的发展 的需要 , 减少政府层 级 , 扩大管理跨度 , 提高行政效率 。 � 、实施省直管县 �市�试点 。 从财政 和干部任命关系看 , 浙江实 际实行的是 省直管县 �市 �的做法 , 但 目前名义上仍 是市管县 �市 � 的体制 。 实行省直管县 �市 �后 , 市和县 �市 �在区域经济竞争中 具有同等的法律地位 , 但市长和 县 �市 � 长可以具有 不同的行政级别 , 而与这些 市县的行政层级无关 , 形成各类市独立 、 平等的竞争关系的法律地位 。 � 、建立镇升格为市的机制 。 对于已 经具有中小城市规模 的镇 , 可以设立人 导 , 只要符合这些 指标 , 就可以通过一定 的程序改镇为市 , 由省直接管理 。 规模较 小市不再设镇 �乡 � , 由市直接管理行政 村 。 由于 省一级政府 目前无权处理此类 事项 , 建议应积极支持有条件的镇升格。 � 、建立三级 和两级 相结合的行政层 级管理体制 。 实施这些改革措施后 ,政府 层级将由 目前 的四 级政府 , 转变为三级 �省 、市县 、镇乡 �和两级 �省 、不设镇乡的 市 �政府的层级管理体制 , 增大省政府的 管理跨度 , 实现层级结构的扁平化。收缩 政府在基层的 “阵地 ” , 这有两个基本思 路 �一是增强基层政府的 自治性 , 让基层 政府具有依法处理当地事务 的较大的自 主权 � 二是让居民 自治组织 和社会中介 机构 , 替代政府在基层和微观层面的具 体事务 。 事实 � � , 这些工作浙江已经着手 进 行 , ��� �年末全省 乡镇总 数比 ��� �年 减少 � � !� , 目前的关键是如何进行理论 深化 , 把这项工作与整体推进政府改革 有机地联系起来 , 进一步做好工作 。 � 、 借鉴 发达 国家行政 区划层级体 制 。 英日美等国家 , 均实行两级地方政府 体制 。 在 日本则表现为较大的市具有省 一级 的行““限 , 以及实行“”的两“⋯ 地方政府体制 。 英国中央政府管辖’��个 �地方政府 , 日本 中央政府管辖�� 个”和 �准省一级地方政府 , 日本的省一级““�甚 至直接治理�� �� 人 以下的村 。 英日“⋯国的一个共 同特点则是充分尊重基层“�府作为法人实体 的民事主体资格 , 各个 �地方公共 团体 , 不论其规模’口何””悬 �殊 , 法律地位完全平等 · 我‘门进行借鉴�时 , 可以把英 日行政 区域层级体“理解 �“一个“ 的体“ , 并把两者”点”“起 �来 , 进而设计具有 中国特色的行政区域 �层级体“ “ � � � � � �土 又 ‘ � 诱 杜主管