地方政府债务资金运动的效应机制及其经济后果

地方政府债务资金运动的效应机制及其经济后果 跑ti政府债务资垒运丽的 鼓应由n制段真经济后果 尹启华1 ，2 陈志斌l (1.东南大学 经管学院，南京 211189;2. 嘉兴学院商学院，浙江嘉兴 314? 1 ) 摘要:我国存在地理上的二元，经济结构特征，地方政府债务资金的跨区域流动对于区域经济增长发挥着重要 的作用 。 从近年来国家审计署审计公告的审计结果分析来看，地方政府债务资金运动主要呈现回波效应和扩散效 应两种特定效应机制 O 另外，由于经济区域之间的相互依存和空间溢出效应，这两种效应机制可能产生正的或者 负的外部性。 从经济增长的角度来看，我国地方政府债务资金有序的垮区域运动，能够提升资金要素的使用效率 与效果，从而优化资源自己置。 关键词:地方政府债务;资金运动;效应机制;经济后果;回波效应;扩散效应 中图分类号 :F127 文献标识码 :A 文章编号: 1?5 -2674(2015)10 -071-04 审计署 2013 年第 32 号公告显示，截至 2013 年 6 月底，地方政府负有偿还责任的债务余额在我国各级政府 债务总额中已经超过半数。从历史原因分析来看;分税制;改革使得地方政府承担了过度的经济事务而显得 财力匮乏。从现实原因分析来看，我国地方政府缺乏足够的资金进行基础设施建设和改善民生，不得不通过举 债来满足经济社会发展的需要。 但我国存在地理上的二元经济结构特征，部分学者已经意识到经济发展程度 不同地区的地方政府举债行为具有较大的差异性，现有研究主要从欠发达地区和发达地区两类区域分别剖析 了地方政府的举债行为。[1)[2 )[ 3 ][ 4 ] 然而，从空间经济学的研究视角来看，这两类区域地方政府的举债行为是否 会产生交互影响，鲜有学者对此进行学理层面的探索。 另外，从经济增长要素供给和资金运动论的观点来看， 地方债务资金运动促进区域经济增长的内在效应机制是什么? 这些效应机制可能会带来哪些正的或负的外部 性?对于这些重要的基础性理论议现有文献均鲜见涉及。 尽管我国地方政府债务信息披露存在着较大缺 陷，但仍可通过近几年国家审计署的;片段式;审计公告对地方债务资金的运动轨迹进行剖析。 有鉴于此，本文 试图基于审计署审计公告的定性结论，从学理层面来探究我国地方债务资金 运动的循环积累因果变化规律。 一、一种经典的理论分析范式:回波效应与扩散效应 顾名思义;回波效应;与;扩散效应;作为两个重要的分析工具具有对立统一性，其开创者是 1974 年诺 贝尔经济学奖得主冈纳?缪尔达尔 (Gunnar Myrdal) 。 这两个分析工具主要用来描述经济增长极的内在运 行机制，而且它们将经济运行过程看成是由若干个动态因素相互作用和相互影响的非均衡发展过程。 从空 间角度来看，这两种效应显著体现于城市通道之中，即发生于大都市和非都市区之间。 [5 ] 由于我国各地区的 经济发展具有不平衡性，地方政府债务资金在区域间的分布和流动也呈现不均衡性。因此回波效应;与 收稿日期 :2015 -08 -28 定稿日期 :2015 -09 - 14 基金项目:国家自然科学基金面上项目 (71172侃4 ) ;教育部人文社会科学青年基金项 目 ( 14YJCZH188) ;浙江省哲学社会科学规划课题 (I3NDJ??33YB) 作者简介:尹启华(1977 - ) ，男，湖北嘉鱼人， 东南大学经管学院博士研究生 ， 嘉兴学院商学院讲师，主要从事地方政府债务研究;陈志 斌(1965-) ，男，江苏泰兴人，东南大学经管学院教授、博士生导师，主要 从事政府会计研究。 71 事代，圣恃何究 2015 年第 10 期 ;扩散效应;作为一种理论分析范式可以用于分析我国地方政府债务资金的运行规律。其中回波效应;是 指经济扩张地区的政府从本地区及周边地区金融机构或者非金融机构吸收规模较大的债务资金，从而推进 该地区经济的快速发展，与此同时伴随着周边地区经济发展速度的放缓。而;扩散效应;是指经济扩张地区 在充分利用债务资金改善本地区经济状况以后，其周边地区也会从中获得资本、人才和其它资源条件，进而 形成逐步追赶中心地区的态势。 不可否认，当前我国地方政府官员的政绩考核将 GDP 增长作为重要目标导向，但各地区经济发展均面临 着巨大的资源约束与资本限制。因此，地方政府只有通过大规模举债才能缓解资源约束以实现区域经济增长。 地方债务资金作为一项促进经济增长重要的资源要素，其在区域之间的有序运动势必会对各地区经济增长发 挥举足轻重的作用。从;回波效应;与;扩散效应;在不同阶段的增幅表现来看，根据缪尔达尔的观点，两种效应 机制在地方经济发展过程中尽管是同时发生的，但扩散效应在经济扩张地区经济发展初期增幅表现并不明显， 而回波效应在经济扩张地区经济发展初期增幅较为明显。然而，这两种效应在周边地区经济发展初期增幅均 不明显。显然，从新古典主义经济学注重对空间均衡发展因素进行分析的角度来看叫我国地方债务资金在区 域之间的流动似乎也蕴含着类似的特征。这种蕴含的内在效应机制需要从学理层面进行前瞻性的探索。 二、地方政府债务资金运动的回波效应分析 1.地方政府债务资金运动:回波效应的形成机理 如前所述回波效应;是经济扩张中心地区的政府利用债务资金的流入发展当地的经济，给周边地区 带来了一系列不利变化或负面影响。从地方政府债务资金的流入方式来看，它实际上是绕开了相关制度规 定以规避法律法规的管制。譬如，我国旧《预算法》地方政府不具有举债权，但其仍利用技融资平台等 举债主体变相借债。根据审计署 2013 年公布的全国政府性债务审计专项调查结果发现，地方政府债务在举 债主体和融资方式上出现了许多新的现象，例如，在政府负有担保责任的债 务中包含了全额拨款为 其它单位提供担保形成的债务，而且在政府可能承担救助责任的债务中还包含了地方政府通过国有独资或 控股企业等新的举债主体形成的债务。从上述公告所披露现象发生的主观原因来看，地方政府千方百计举 债来提升地区生产总值增长率和剌激地方经济增长，试图获取政绩和争取升迁资本。从客观原因分析来看， 我国基础设施和民生工程等项目资金缺口较大，单纯依靠地方财政收入难以满足基本建设的需要。 通过对 2013 年全国政府性债务审计结果进行分析可以发现，绝大部分地方债务资金的确已经投入到市政 建设、土地收储、交通运输和保障性住房等民生项目和公益性项目当中，在当地产生了较好的经济效益与社会 效益，极大地推动了经济扩张地区的经济发展。经济扩张地区在经济迅猛发展过程中需要大量投资的驱动，同 时也迫切需要周边地区的交通配套和资金供给等，因而除了大规模吸收本地区金融机构资金以外，还与周边地 区政府积极争夺信贷资源。尽管周边欠发达地区政府也有举债融资的内在需求，但由于各种原因只能获得相 对较少的债务资金来发展经济，以致于信贷资金、劳动力和技术等各项要素禀赋从周边地区向经济扩张地区流 动和聚集，最终导致两类区域的经济发展差距进一步扩大而出现循环累积的 状况。实际上，这种理论阐释也从 一个侧面解释了我国一些省会城市与周边城市的经济差距为什么在不断扩大而并非在缩小。 2. 地方政府债务资金运动:回波效应的经济后果 毋庸置疑，债务资源在各级地方政府的主导下剌激了各个区域的经济与社会发展，然而也不可避免地带 来了一系列负面的经济后果。部分地区的地方政府在经济扩张过程中热衷于盲目扩大固定资产投资规模和 重复性建设项目，试图谋求当地经济短暂的高增长。尽管国家审计机关针对地方政府举债不断给予风险警 示，但仍有部分地区过度举债以致于出现循环累积不可自拔的结果。地方政府的非理性行为不仅降低了债 务资金的使用效率，同时也减少了其它地区获取这些资金的可能性，这是由于地方政府从银行等金融机构可 以获得的信贷资金数量在一定时期是极其有限的。 在当前县际竞争的现实背景下，一些落后地区的地方政府为了缩小与经济扩张地区的经济差距，不惜利 72 地方政府债务资金运动的效应机制及其经济后果 用影子银行等非正规融资手段筹措债务资金，导致地方政府举债进一步隐蔽化和不可测度。而且，这样会使 得落后地区地方政府的举债规模更加偏离其财政承受能力，财政风险和金融风险更加难以预测，最终致使周 边相对落后地区的财政难以持续发展。综上所述，地方债务资金运动回波效应最直接的经济后果是加剧了 周边地区的财政风险与金融风险，其间接后果是导致了周边地区的大气环境遭受严重污染。一般来说，这两 类地区的政府很难通过自身适应调节机制去缓解地方债务资金运动回波效应所带来的负面经济后果，必须 从源头上去理顺我国的财政管理体制才是治理的根本。再者，各级地方政府过度利用债务资金导致技资规 模急剧膨胀和技资结构不合理，这是由于地方政府债务资金由市场配置的基础性作用仍未充分发挥出来，因 此，应彻底改变经济资源主要由行政主导的局面，与此同时还应深化政府投资管理体制改革，建立一套技资 风险约束机制和构筑真正意义的多元化技资主体。 三、地方政府债务资金运动的扩散效应分析 1.地方政府债务资金运动:扩散效应的形成机理 如前所述扩散效应;是经济扩张地区的地方政府利用债务资金发展当地的经 济，从而对周边地区的 人才、交通和生态等带来正的外部性。从 2013 年审计署公布的《全国政府性债务审计结果》分析来看，我国 地方政府性债务资金主要用于交通运输、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性和公益性项目，这些项目在 惠及本地区的同时也辐射到周边地区。当然，从刻画地区间竞争的县际竞争理论来看，经济扩张地区的政府 一般不会主动去帮助和支持周边地区的经济发展，只有当其经济发展到一定阶段以后，才会客观地给周边地 区带来经济辐射效应。因此，地方债务资金运动扩散效应是:首先，经济扩张地区利用债务资金发展本地区 的经济建设，当经济区位优势积累到一定程度以后会给周边地区带来人才、技术和资金等方面的便利，这种 债务资金运动扩散效应对周边地区的正外部性具有间接作用的特征。其次，由于区域之间的相互依赖和空 间溢出效应 [7] 这种扩散效应机制也可以从政府债务资金本身的流动性加以解释。随着全国经济一体化局 面的逐步形成，经济要素的高流动性也会导致周边相对不发达地区的政府能够获得一定数量的信贷资金。 鉴于我国地方政府投融资平台的资金需求规模较为庞大，这就间接决定了地方政府的主要债权人为五大国 有商业银行，然而五大国有商业银行信贷资金总量在一定时期是有限的，它 们通过分支机构经营模式也会在 总体决策中对各地区地方政府的信贷资金进行适当的分配，因此，周边地区的地方政府也能获得一定数量的 债务资金来发展当地经济。 但不可否认的是，各地区政府性债务资金的数量与规模大小取决于地方政府之间以及地方政府与商业 银行之间的多主体博弈结果。进一步的分析可以表明，某一地区所获得的政府性债务资金表面上看是由地 方政府主导的，但事实上也是市场机制发挥作用的结果。因此，只有将市场机制与政府干预相结合，才能增 加扩散效应。 [8] 当经济扩张地区的经济发展到一定阶段，地方政府债务资金运动扩散效应的总体方向是从 经济扩张地区转向周边地区，其原因主要体现在以下两个方面:首先，由于商业银行出于风险管控的需要和 地方政府基于信贷成本的考量，经济扩张地区的政府不可能毫无节制和非理性地向银行肆意借款;其次，各 商业银行鉴于分支机构经营布局和争取地方政府支持银行业务的考量，也会顾及到相对不发达地区政府对 于信贷资金的现实需求。事实上，从增进经济资源有效配置的角度来看，由于周边落后地区基础设施建设资 金本身极为匮乏，它们在获得银行信贷资金以后可以极大地提高债务资金使 用的边际效用。 2. 地方政府债务资金运动:扩散效应的经济后果 在中央政府和地方政府财权与事权不对称的背景下，经济扩张中心地区在取得债务资金以后能够优化 当地的基础设施、市政工程和保障性住房工程等，这可以从 2013 年审计署公布的《全国政府性债务审计结 果》得以印证。经济扩张地区在经济获得充分发展以后又可以给周边地区带来各种便利，这样能够增进经 济扩张地区与周边地区的整体经济利益协同发展和资源的优化配置。另外，地方债务资金通过市场机制的 自发调节从经济发达地区流向周边地区，这样能够使得周边地区政府获得必要的建设资金发展当地经济。 73 事代货恃研究 2015 年第 10 期 然而值得注意的是，经济扩张地区和周边地区对于债务资金筹集的规模必须控制在一定的限度内，否则会因 超过当地的经济承受能力而引发系统性的财政风险与金融风险。 尤其是在未来经济增长速度下行的背景 下，地方政府的财政收入和偿债能力也会受到根本性的影响。 不可否认的 是，当前我国地方政府债务对于土 地财政的依存度较高，如果房地产价格出现大幅回落，地方债务风险难免会进一步恶化和难以控制。因此， 需要强调的是，首先，各地区地方政府应当积极调整经济结构和培育新的经济增长点以激发本地区潜在的增 长动力，同时还应保持债务资金合理跨区域流动和地方财政收入平稳健康发展，避免债务资金流向房地产市 场和资本市场而出现房地产和金融理财产品价格大起大落;其次，经济扩张地区和周边地区应当合理控制地 方债务规模，在保持债务资金合理流动的情况下政府投融资平台和建立风险防范机制，将总体性财政风 险与金融风险控制在一定的限度以内 。 四、结束语 在新《预算法》于 2015 年 1 月 1 日实施以前，地方政府不具有举债权利，但各级地方政府仍然通过各种 渠道进行实质性的债务融资。尽管地方政府举债隐藏着较大的财政风险，但债务资金的有序流动对于促进 我国地方基础设施建设和区域经济增长发挥了极其重要的作用。 因此，从学理层面探究我国地方债务资金 运动的循环积累因果变化规律对于政策制定者后续规制政府举债行为具有 重要参考意义。与以往的分析维 度不同，本文创造性地运用;回波效应;与;扩散效应;理论分析范式描述了我国地方债务资金运动的特征及 其促进区域经济增长的内在效应机制。 这是由于我国存在地理上的二元经济结构特征，地方政府债务资金 运动出现了;回波效应;和;扩散效应;的特殊经济现象，这两种效应机制在不同地区以及同一地区的不同经 济发展阶段的表现形式迥异，并且不同效应的内在作用机制也带来了不同的经济后果。 鉴于我国地方政府债务信息披露存在着较大的缺陷，无法通过详实的政府性债务数据进行大样本实证 研究，但结合审计署审计公告的最终结果对我国地方债务资金的运动规律和空间布局进行学理层面的探究 仍然具有现实意义。从地方政府债务治理机制的顶层设计层面来看，中央政府及其职能部门需要根据实际 情况相应地制定各种管制政策与条例，防止经济扩张地区利用债务资金发展本地区经济的同时而对落后地 区带来;回波效应;的负面影响。 从经济后果的角度来看，中央政府应当设立一套有效的激励机制来剌激和 动员经济扩张地区，以增强其债务资金扩散效应的正外部性，但应规避地方政府举债引发的系统性财政风险 与金融风险。从我国当前的法律环境来看，2015 年开始实施的新《预算法》已经认可地方政府举债行为的合 法性，这就意味着我国地方政府的举债行为将成为;新常态;。而在新常态背景下地方债务资金运动效应机 制与新《预算法》实施之前的效应机制可能存在着诸多差异，这将是未来研究的新方向。毋庸置疑，这迫切 需要我国地方政府性债务数据的逐步公开和地方政府债务审计公告的逐年公布。 参考文献 [ 1 ]高英慧，高雷阜. 欠发达地区政府债务风险治理研究一基于辽宁省 X 市所辖七县区的调查[J]. 财经问题研究，2013 ， (8). 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