中国土地制度改革

中国土地改革 中国土地制度改革 比例均与农村土地有关。 城乡土地所有权的巨大差异，导致农村土地所有权不公平待遇 自1978年以来，在对中国农村土地制度改革完善的推进过程中，既有政策性调整，诸如80年代的连续五年的五个一号文件出台，对当时中国农村经济发展和土地制度改革起到了巨大指导作用，也有土地制度和法律的不断完善，如以《土地管理法》等等为核心的一系列土地管理法规出台和实施，保证了中国土地制度改革成功地向前推进。但土地制度在城乡之间存在严重的不平等性和不公平性却一直没有任何改变。如我国《土地管理法》第六十三条明确规定: “农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，也就是说，农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让。即使到201X年国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。对原有土地政策虽有松动，但也缺乏可操作性。按目前的法律，作为农地转让权的权利主体，承包农户可以在平等协商、自愿、有偿，不受任何组织和个人的强迫和阻碍的条件下转包、出租、互换农地经营权，农地转让的价格由当事人协商确定，而转让收益归承包农户所得。但这种转让权是有限制的，即全部以“土地的农业用途”为限。众所周知，中国实行城市土地国有制，农村土地集体所有制，应当说这一制度没有什么错，只要符合农村和城市实际，完全是可以的，我国几十年来也一直实行着这一制度，但是，在实际运用中，农村土地和城市土地在收益权、占有权、处置权等方面却有着很大的区别，农村土地所有者的产权变动仅限于所有权未变化和土地用途不变化的承包权流转，而没有出让权，这实际上是一种不完全的、有限的所有权。农村土地出让，必须国有化后，由国家进行出让，其他任何人都不允许转让土地，显然，这是一种极其不平等的制度。如果说市场竞争带来了就业、资源配置及商品价值转换周期上的不平等结果，那是短期结果，是可以通过自身努力来改变的话，那么，制度、法律上不平等和不公平则是长期的，是无法通过自身来改 变的。 土地征用制度与征用是对农民利益的掠夺 工业化、城市化发展是经济发展的必然过程，也是经济发达的重要标志，伴随这一过程的生产要素也将发生变化的是，农村人口向城市和城镇加速转移，农村耕地大量减少，城市土地不断扩大，而保证工业化、城市化做法之一就是实行农村土地国家征用制度。这种征地补偿标准体制存在两个缺陷。一是我国采取的土地征用补偿标准，根本没有反映市场经济条件下被征用土地资产价值，仅仅是一种土地产值标准，而土地补偿费并不是土地交换价格的全部，因此是很不合理的。事实上，农村土地国有化，应当是所有权与所有权之间的市场交换行为，使价格的全部价值，仅仅用支付土地补偿费来实施的，是不平等的，它不仅使农民利益受损，而且，也让农民失去了生活和就业保障。因为承包地，不仅是农民的就业保障和生活来源，也是国家给予农民最基本的生存权利，一旦失去了土地，农民就失去了生存依赖和社会保障。据有关专家估计，改革开放以来农民以土地的“税、租、费”等名义被拿走的资金有大约15000亿元。1987年至201X年全国非农占用耕地直接剥夺农民土地净收益高达30000亿元。这些都是由于“农村集体土地所有制”在产权制度体系中的不平等造成的。因此，可以说，现行的农村土地制度无法从根本上解决城市化过程中农用土地非农化与农村人口不断增长、农民收入和就业之间日益激烈的矛盾，无法形成良性的土地等价交换体系，土地征用制度已经给农民利益造成了巨大损害，已经不适应当前经济发展新格局。 二、制度改革的艰难选择——根本性变革还是逐步完善, 面对以上的矛盾和问，中国农村土地制度究竟是采取全面改革还是进行制度完善,假如要改革，那么，是否具备了条件，或者反过来说，当前中国农村经济和国家所拥有的条件是否可以满足改革所必要的条件，还是只能满足进行制度完善所具备的条件。深入地了解这些，是进行农村土地制度改革涉及的前提条件。 制度改革和完善的必要性和充分性思辨 制度改革是对不合理经济关系的重新调整和新的经济关系的建立，因此，制度改革应有必要性和迫切性，同时还要有充分性和改革的可行性。但经济关系的调整有两种办法，一种是完全的制度改 革，形成新的制度体系，也就是说，改革是对原有的制度体系进行较大范围的关系变革，是对原有的制度体系上的全面改变。一种是对原有制度体系中的不合理、不规范因素进行调整和完善。 一般来说，改革原有的制度须具备以下必要条件: 其一，原有的制度体系，已经无法解决新出现的问题和矛盾。其 二，新问题和新矛盾主要是由于制度本身缺陷直接带来的，不进行全面改革就无法克服和改变。其 三，新问题和新矛盾已经成为生产要素、市场要素流动与配置高效化的主要障碍，改革有迫切性要求。其 四，原有的制度体系效用持续减弱以至于无法发挥作用，并可能开始起相反作用，即正效应已经小于自身带来的负效应。 与此同时，要使改革取得成功，还须具备以下足够的充分条件。其一，原有的制度主体与客体有改革的意愿和内在要求。其 二，改革的条件已经具备，包括整个经济体制转化的市场条件、自然和经济条件以及物质条件均已具备。其 三，改革的时机成熟，当前进行改革是最佳的良机，否则就会错失良机。其 四，比较改革成本的大小与不改革带来的损失。其五，这项改革已经成为影响社会、国家或者当前国家主要的影响因素，并确定为当前的任务。因为这关系到改革是主要矛盾还是次要矛盾，假如是主要矛盾时，改革的力度就会大，改革推进的速度就会快，改革就会更彻底一些。相反，假如土地制度存在的问题并不是当前国家和政府工作的主要任务和重点时，改革的进程、力度就会小一些，制度改革就会采取渐进性模式，因为，此时，这项改革仅仅是其他改革的一项配套改革。改革而制度完善则是在原有的制度体系框架下，针对其制度实施中出现的问题和矛盾，进行局部的较小范围的调整、补充、改进和改良，使原有制度体系更加规范有效，使制度体系的效用得到更好地发挥。 判断和评估并实施制度完善和调整，要观察以下几个主要方面，其一，制度本身没有问题，新矛盾不是制度本身带来的。其 二，制度的效用仍然在起作用，而且是正效用，即使正效用在减弱，但尚未达到负效用。其 三，新问题和新矛盾尚未上升和达到主要矛盾，即使是矛盾的主要方面，但未达到足以必须进行全面改革的地步，也同样会暂时采取通过制度的完善进行解决，待解决了社会和国家面临急切矛盾之后，国家和政府才会着手进行，否则，全面的改革，可能会造成改革举步维艰，甚至会起到相反的效果，这也是所谓激进的改革往往会给改革带来新问题和新矛盾的现象大大超过了改革本身的问题，从而，使改革半途而废，这样的例子是很多的。 当然，选择制度改革还是制度完善，还需要考虑成本问题以及经济发展的短期、中期和长期因素，即改革成本在时间与空间上的效用衡量是否合算，进一步说就是选择制度改革还是选择制度完善，要在一定的时间段上进行具体的分析，可能结果无非是: 首先，改革的短期成本大，但从长期来说，成本代价远远小于因改革带来的效益。此时应选择制度改革，但须具备的必要条件是国家和社会对改革具备相应的承受能力。其次，制度完善短期成本低，但因未进行制度改革而带来的长期损害要远远高于成本付出。此时，就需对制度改革和制度完善进行比较。再次，在一定的时间内，选择制度完善与制度改革的预期综合效用相同时，一般来说，宜选择制度完善，而不必选择制度改革。 解决以上问题和矛盾的主张及其分析 1. 关于农村土地集体所有权与城市土地国家所有权的不平等待遇问题。这实际上是过去我国执行经济制度的组成部分，是不合理的，也是不公平的。过去我国实行计划经济，一切均归于国家和全民，土地制度体系同样如此。因此，无论是农村还是城市土地均归于国家，尽管所说的农村土地集体所有制实际上由于农村的所有生产都是执行着计划经济，因此，农村土地所有权和城市土地所有权问题不是很突出，也不存在不平等和不合理问题，因为一切都是国家的。但目前，我国实行了社会主义市场经济体制以后，国家、集体和农民均是市场经济条件下平等的经济主体，国家财产和集体财产和农民个人的财产全都受到法律保护，在这种情况下，仍然实行所有权的差别政策，显然是不合理的，也是不符合市场经济发展规律的。因此，土地所有权不公平待遇和差异政策，是土地本身的问题，应该从根本上进 行改革。采取其他的完善措施显然是不可能从根本上改变这一矛盾和问题的。但解决这一问题的办法有以下几种: 第一，在法律进行修改，按照公平保护所有权、国有财产和个人财产的规定，对于城市土地和农村土地所有权实行公平权责利制度，对土地所有权进行法律上的界定，国家所有权拥有的权力农村土地所有权同样具备。优点是可以保证农村土地集体所有权的平等权实现，在一定程度上是农民的权益得到了保护。缺点是: 法律及其法律实施仍在原有的框架下进行，未从根本上改变农村土地集体所有权受侵犯的地位和可能。第 二，改变农村土地所有权，将农村土地所有权改为国家所有。这样就不存在所有权不平等现象。当然实行这一制度变革，必须能够保证农民在农村土地国有制情况下，获得土地优先使用权以及获得与城市居民同样的最低生活标准。优点是: 农村土地国有化，农民能够获得与城市居民同样的生活保障和社会福利，从而解决农村农民的贫困问题和生活保障问题。但缺点是: 国家的经济实力还远远未达到这一水平，广阔的农村和巨大的农村人口，使得国家在短时期内还不具备这样的能力。第 三，就是实行农村土地农民所有的耕者有其田制度。就是将农村土地分给农民自己所有，由农民自己决定土地处置、使用和分配。当然，此时，农村土地的用途必须服从国家和地方发展规划，并在土地产权交易中制定严格的土地交易规则和土地税收制度相配套，同时能够遵守土地法规。优点是: 农民真正的获得了土地所有权，同时也就获得了土地使用、收益、处置权和土地交易权、经营权和管理权，应当说这是世界各国市场经济发展的必由之路和共同特点，保证了农民的权益。缺点是，改革的难度大，需要在法律制度上进行完善，需要与城市土地制度改革相配套。 关于所有权、使用权和承包权问题。所有权、使用权和承包权，应该是不同的。当前存在的问题主要集中在使用权、承包权和所有权相混淆。农村土地集体所有权是属于农村集体的，但由于集体定义不明确，定位难度大，从而呈现出了不同的主体。使用权主要是对农民 和农户家庭来说的，在法律上应是农民土地使用权，但实际上仅仅给农民的是土地承包权，也就是说将农民与农村土地的关系从使用权缩小到了承包权。显然这是很不合理的。目前农民仅仅拥有承包权，显然已经大大落后于城市企业改革步伐了，不是前进，而是落后。当然这里还有一个问题就是对于集体所有权的理解。不同理解，就会产生不同所有权形式，也正是由于这种不同的理解，才造成了事件中的不同土地占有、使用模式。说明在集体所有权问题上的界定是极其必要和迫切的。究竟是界定在农村的乡镇、村民