_近北极机制_的提出与中国参与北极

社会科学 2012 年第 10 期 柳思思:“近北极机制”的提出与中国参与北极 收稿日期:2012-06-20 * 感谢国家海洋局提供数据支持与专业指导。本文系 2012 年教育部人文社科项目“从制度困境看全球治理体制的改革 与中国对策”(项目编号:12YJAGJW008)的阶段性成果。 ① 吴慧:《北极争夺战的国际法》，《国际关系学院学报》2007 年第 5 期。 ② 目前，美国和加拿大在北冰洋海域颇有争议的西北通道，正是冷战时期乃至现在美国海军核潜艇集结的重要通道。北 半球的中高纬度聚集着当今世界众多主要大国，所以部署在北冰洋海域的战略导弹核潜艇，对于其他北半球中高纬度 的大国，特别是敌对国家的威胁 (突出的表现为核威慑)是相当大的。 “近 北 极 机 制 ”的 提 出 与 中 国 参 与 北 极* 柳思思 摘 要:北极对中国十分重要，但中国如何参与其中? 回答这个问题需要对北极机 制的构建进行重新思考。现在有关北极的三种机制都存在局限: “扇形原则”只有利于 加拿大与俄罗斯; “环北极八国、五国机制”明显将其他国家 ( 包括中国) 排除在北极 治理圈之外; “全球共管北极”又被所有“环北极国家”坚决反对，不具有现实性。因 此，“近北极机制”的提出是一种新的尝试。在不久的将来，“近北极机制”的构建与 完善将成为治理北极的可能的新选择。 关键词:“近北极机制”; 中国参与; 机制构建 中图分类号:D815 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2012)10-0026-09 作者简介:柳思思，北京第二外国语学院国际问题研究中心、法政学院讲师，法学 博士 ( 北京 100024) 北极地区指北极圈以北的地区，包括北冰洋海域、北冰洋沿岸亚、欧、北美三大洲大陆北部 及北冰洋中的许多岛屿。北极地区岛屿的陆地面积约 800 万平方公里，主要有格陵兰岛、加拿大 北极群岛、斯瓦尔巴德群岛、法兰士约瑟夫地群岛、新地岛、北地群岛、新西伯利亚群岛和弗兰 格尔群岛等;水域主要为北冰洋，它是地球上最小的洋，面积约 1310 万平方公里①。北极地区 具有重要的地缘战略意义，俄罗斯、美国等大国对该地区觊觎己久。北极地区曾经是 20 世纪美、 苏两个超级大国争夺的战略制高点的重要区域。冷战时期，美苏两国核潜艇就在厚厚的冰层下和 寒冷的海水中进行着“捉迷藏”的游戏②。近年来，随着全球气候变暖，北极冰盖加速融化，北 极正处在大气、海洋、陆地、生态和社会等诸多变化之中，北极能源开发、北极航道问题也被提 上议事日程。 一、北极对中国的战略意义 对于中国来说，北极具有重要的战略意义，主要体现在如下三个方面: 第一，这有利于中国更靠近世界下一个能源和资源宝库，拓展能源合作的新领域。近年来， 北极地区的油气储量勘探结果引起了世界的热议，被称为 “世界最后的宝库”。根据已探明的储 62 社会科学 2012 年第 10 期 柳思思:“近北极机制”的提出与中国参与北极 量，北极地区拥有 90 亿桶的原油，石油储量占全球未开采石油的 13 %;天然气资源更多，有 1670 万亿立方英尺的天然气，占全球天然气资源的 30 %以上。此外，北极地区拥有大量的优质 煤炭资源以及大量的铜、镍、钚复合矿以及金刚石、钛、铀、铁等矿藏①。因此，北极又有 “第 二个中东”之称。北极油气资源已经成为美国、俄罗斯、欧盟等全球大国与地区能源战略中的 重要组成部分，也已经被挪威、加拿大、丹麦等国家视为未来经济发展的重要支柱。可以说，这 些潜在的油气资源对世界各国都有着极大的吸引力。因此，在巨大的利益驱使下，诸多国家都在 着手研究怎样开发或争夺北极资源。到目前为止，北极地区的油气开采活动主要集中在俄罗斯、 美国、挪威和加拿大四国，大规模的油气田主要位于俄罗斯的西西伯利亚地区、美国阿拉斯加北 坡地区、挪威的挪威海区域和加拿大北部区域。油气产量尤以俄罗斯为最高，其原油产量占整个 北极地区的 80%，天然气占 99%②。 第二，与传统航线相比，北冰洋航道将大大缩减中国的船运航程。由于各国之间超过 90% 的国际贸易通过海运实现，所以，海上货运堪称国际贸易的生命线。北冰洋是联系大西洋与太平 洋的便捷通道，北冰洋的开通必将更有效地紧密联系欧洲、北美、东亚三大经济区，造成世界经 济、政治格局的重新调整。 表 1 从中国港口到世界重要港口的海上距离 单位:海里 航线 经马六甲 和好望角海峡 经苏伊士运河 和直布罗陀海峡 经巴拿马运河 经北极航线③ 天津 －圣约翰斯 天津—纽约 天津—摩尔曼斯克 天津—雷克雅未克 天津—汉堡 14560 15135 16043 14951 14771 11888 12876 12574 11607 11320 11500 10777 7966 8876 6728 8114 8172 上海 －圣约翰斯 上海—纽约 上海—摩尔曼斯克 上海—雷克雅未克 上海—汉堡 13973 12548 15456 14364 14184 11301 12289 11987 11020 10715 11290 10567 7722 8632 6508 7894 7952 厦门 －圣约翰斯 厦门—纽约 厦门—摩尔曼斯克 厦门—雷克雅未克 厦门—汉堡 13451 14026 14934 13842 13662 10779 11767 11465 10498 10193 8115 9197 8115 9197 6915 8301 8359 香港 －圣约翰斯 香港—纽约 香港—摩尔曼斯克 香港—雷克雅未克 香港—汉堡 13239 13814 14722 13630 13450 10567 11555 11253 10286 9981 11935 11212 8379 9289 7167 8553 8611 资料来源: 作者使用海运里程数据库的数据 http: / /www． dataloy． com /，再根据 MapInfo与 ArcGIS等地理 信息系统软件估算而成。 72 ① ② ③ CSIS． Arctic Oil and Gas Development华盛顿智库战略与国际研究中心———北极石油和天然气开发研究，http:/ / csis． org / event /arctic － oil － and － gas － development(访问时间:2012 － 5 － 16)。 张侠、屠景芳:《北冰洋油气资源潜力的全球战略意义》，《中国海洋大学学报》2010 年第 5 期。 北极航线:到北美东部港口走西北航线，到北欧、西欧、波罗的海港口走东北航线。 社会科学 2012 年第 10 期 柳思思:“近北极机制”的提出与中国参与北极 如表 1 所示，中国方面，笔者分别选择了天津、上海、厦门、香港这四个中国的重要港口; 目的地方面，分别选择的是:加拿大的圣约翰斯、美国的纽约、俄罗斯的摩尔曼斯克、冰岛的雷 克雅未克与德国的汉堡。通过简单比较可以得出，通过北极航线将极大地缩短中国海上贸易的航 程。以天津—纽约为例，经马六甲和好望角海峡，为 15135 海里，经苏伊士运河和直布罗陀海峡 是 12876 海里，经巴拿马运河是 10777 海里，而经北极航线仅需 8876 海里。因此，对中国而言， 北极地区的地缘政治经济因素与油气资源同样重要。通过北极将有利于缩短中国与西欧以及北美 之间贸易的航程和时间，节约运输成本。就目前中国的航运路线来看，由于受大陆阻隔，中国与 西欧及北美之间的海上贸易运输迂回曲折，绕航现象非常突出，导致运输成本居高不下，货物贸 易运输周期长，不利于产品的保质及资源的优化配置。北极航线的开通，对于我国的对外贸易、 航运市场、国内生产布局等都将产生极为重要的影响。 第三，在索马里海盗猖獗、巴拿马运河和苏伊士运河部分限运及日益堵塞的情况下，选择北 极航道有利于减轻中国对马六甲海峡等海运要道的过度依赖，减少远洋海运的安全风险。而且， 对于中国北方港口来说，利用北冰洋航线到欧洲西部、北海、波罗的海等港口具有缩短 25% － 55%航程的优势，越往北的港口越具有优势。这将有利于中国北方经济的发展，有利于中国区域 经济平衡发展。鉴于此，中国极地研究中心王建忠研究员指出，中国地处西北太平洋，北极的变 化会对中国工业中心重新布局产生重大影响，中国北方城市的发展将迎来更大的机会。 因此，不论是资源方面，还是航道方面，北极对中国都十分重要。这就引出了本文的核心研 究问题:中国如何参与其中?这是一个国际关系领域的重要问题，这方面需要构建新的国际机 制。一方面，北极对于中国来说，具有重要的战略意义;另一方面，北极自然条件复杂，地理条 件上，中国不是环北极国家，单凭一己之力，难以单独开发北极，必须与其他大国进行协调。中 国进行协调的对象必须冲破环北极国家的局限，日本、韩国、欧盟与美国将成为可以合作的新力 量。 二、关于北极的机制分歧与局限 北极地区是地球上的“未定区域”之一，从国际法看，北极地区尚未形成一个完整的、被 世人公认的条约体系。现行有关北极地区的国际法规只局限于解决某一具体问题，尚未出现把北 极地区或北冰洋视为一个整体进行治理的法律。北冰洋沿岸国有俄罗斯、加拿大、美国、丹麦 (格陵兰岛)和挪威 (斯瓦尔巴群岛)五国，国土进入北极圈内的国家还有瑞典、芬兰和冰岛。 上述国家统称为环北极国家。环北极国家根据国际形势的变化，在不同时期制定不同的北极战 略。在环北极国家激烈争夺北极主权的同时，一些北极国际组织顺势而生。 对于北极的归属与治理问题，目前学界主要存在三种观点:一种是将北极依照 “扇形原则” 来明确北极的法律性质，将其瓜分后纳入北极国家的领土主权管辖范围。这已导致了环北极国家 很长时间的主权之争。在环北极国家之中，最早对北极提出领土要求的是加拿大。1907 年，加 拿大参议员帕斯尤可·普瓦里耶首次提出“扇形机制理论”，作为加拿大对北极岛屿拥有主权的 基础。他声称，位于两条国界线之间直至北极点的一切土地应当属于邻接这些土地的国家，这就 是“扇形机制”①。据此进行划界，加拿大和苏联是最大受益者，北极的大部分领土几乎能完全 被这两国瓜分，加苏两国对此大力支持。1926 年 4 月 15 日，苏联最高苏维埃主席团通过决议， 单方面宣称:凡位于苏联沿北冰洋海岸，北极和东经 32°4'35″至西经 168°49'30″之间的所有陆地 和岛屿，无论是已经发现的或将来可能发现的，都是苏联的领土。在苏联时期的地图上，已经将 这一地区标注为本国领土。苏联解体后，俄罗斯在地图上仍然这样标注，但这遭到丹麦、芬兰、 82 ① 参见王军敏《关于北极法律地位的新动向》，《理论前沿》2009 年第 20 期。 社会科学 2012 年第 10 期 柳思思:“近北极机制”的提出与中国参与北极 挪威和美国的反对①。然而这种理论是没有国际法依据的。第一，“扇形原则”立基于邻接原则， 具有缺陷;第二，只要存在对延伸至极点的狭窄条型区的主权主张，这一原则就难以适用于北 极;第三，这一原则不能适用于包括公海在内的地区②。因此，“扇形机制”被长期搁置。 图 1 关于北极的机制分歧 第二种观点是在环北极国家之间建立共管机制。如 “环北极五国”、“环北极八国”机制。 “环北极八国”主要通过北极理事会进行运作。“环北极八国”源自 1990 年 8 月 28 日，在加拿 大的雷索鲁特市，八个环北极国家成立国际北极科学委员会③。次年，为了便于政府之间在保护 北极地区环境上的合作，在芬兰的倡议下建立了四个分委会，其中之一便是关于北极地区海事环 境的保护委员会。“北极五国”是指 2008 年 5 月 27 ～ 29 日，加拿大、丹麦、挪威、俄罗斯、美 国五个环北冰洋国家在格陵兰岛伊鲁丽塞特进行政治磋商，商定在现有国际公约基础上开始谈判 北极分割事宜④。 但无论是“环北极五国”还是“环北极八国”的机制安排都遭到了国际社会的反对，并且 环北极国家之间也矛盾重重。将北极视为环北极国家私有财产的企图明显不符合国际法的要求。 与前两种“环北极国家”的机制相反，这就产生了第三种机制，即主张北冰洋冲突各方完全可 以而且有必要按相同的思路签订一个类似于 《斯瓦尔巴条约》的公约，在北冰洋地区形成和平、 和谐的环境。但这种条约的产生面临诸多需要解决的问题。简单来说，这种机制即 “全球共管 北极机制”，强调北极完全的全球性，将北极列为与海底、月球性质相同的 “人类共同遗产”， 或是具有同南极相似的国际法地位。在历史上，《南极条约》的签署使各国对南极的主权要求得 以冻结，但在北极地区则没有这样的国际公约。这种主张让北极国家将对北极的具体权益无条 件、无偿让渡出来，北极完全由全球共管。这种观点在学界颇有影响，但是为所有环北极国家所 排斥，在实践中也很难实行。 总体而言，无论在多边领域还是双边层次，无论对于北极资源、北极航道还是安全问题，目 前的北极治理机制都存在不同局限与问题，或是集中在某几个国家之间，或是短期的浅层次安 排，还不时地掺杂了各种反对的声音，推进得尤为困难。概而言之，目前该地区还没有一种占据 主导地位的、能为多国所接受的政治与法律机制;就北极的资源开发或航道使用而言，更缺乏一 种能够多层次、多角度深入协调各国分歧并形成共识的机制。可见，相关国际机制的缺失或不完 善，是关于北极开发与治理亟待解决的头等问题。而我们提出的构建与完善北极治理的国际机 制，将有利于北极从“争议之北极”、“隔阂之北极”迈向“和谐之北极”、“共赢之北极”。 92 ① ③ ④ ② 参见 ［英］ 伊恩·布朗利《国际公法原理》，曾令良、余敏友译，法律出版社 2003 年版，第 155、156 页。 Marcel de Haas，Russia’s Arctic strategy – challenge to Western energy security，Bimonthly Review，2009，(4)． 肖洋:《北冰洋航线开发:中国的机遇与挑战》，《现代国际关系》2011 年第 6 期。 社会科学 2012 年第 10 期 柳思思:“近北极机制”的提出与中国参与北极 三、“近北极机制”的提出与合法性、合理性依据 尽管从地理条件来说，中国不是北冰洋沿岸国，没有北冰洋岸线，中国也不是北极理事会成 员国，可以说，在现有机制安排下，中国参与北极处于劣势地位;但如前文所述，中国高度重视 北极地区，清晰地认识到北极资源与北极 “无冰期”带来的商业机会与战略机遇。中国政府也 在着手制定帮助中国在北极地区有所作为的政策，中国积极寻求参与未来北极事务中政策与基本 法律框架的新机制。 (一)“近北极机制”的提出 中国是北半球国家，中国也是近北极国家。地理角度上，北极的面积是 2100 万平方公里， 有 1300 万平方公里是海洋。北极环境的任何变化，都将影响到中国经济和社会的巨大变化。北 极与中国乃至所有近北极国家的人民生活都是息息相关的，北极的任何变化都影响着包括中国在 内的所有近北极国家的生活和社会变化。中国在北极的航行权益、贸易权益以及环境变化的权 益，都是我们应当主动维护的权益，这就是本文之所以提出 “近北极机制”的背景。 图 2 “环北极”——— “近北极” “近北极机制”的提出是一个创新。与 “环北极机制”相较，“近北极机制”是适用于所 有环北极国家与近北极国家共同治理北极的机制。对于北极，近北极国家并不执着于领海主权的 要求，近北极国家更关注的是关于北极的航道使用、合作开发能源与环境保护等具体领域，因 此，这就比原环北极国家的合作更具有现实可行性。属于 “近北极机制”的国家必须符合如下 三项标准: (1)地理位置上属于北半球国家; (2)地缘政治上与北极密切相关; (3)经贸上高 度关注北极航道。就这一标准而言，“近北极机制”的重要成员除了环北极国家之外，还应包括 中、日、韩以及欧盟。“近北极机制”的提出要把握以下两个基本原则:首先应加强更多的重要 行为体对北极事务的协调和介入，提升治理机制的开放度和民主度，防止个别国家垄断北极事 务;同时还应尊重部分环北极国家的既得利益。 (二)“近北极机制”的合法性依据 “近北极机制”的合法性依据主要包括如下三点:第一，根据国际法，在环北极国家主权属 地和北极之间，是由国际海底管理局监管的中立区，北冰洋是国际海域，不是只属于某个国家的 领海。根据 1994 年生效的《联合国海洋法公约》规定，一国可把其海岸线 200 海里 (约 370 公 里)以内的水域当作专属经济区，可以根据大陆架的自然延伸，将专属经济海域由 200 海里扩 大到 350 海里①。如果环北极国家能证明其大陆架在地理上与北极海床相连，就可以对北极领土 提出更多的要求。但迄今为止，还没有一个北冰洋沿海国家的大陆架远到足够名正言顺地对北极 提出主权诉求 (俄罗斯的申请就被联合国拒绝)。此外，依据《联合国海洋法公约》的精神，用 于国际航行的海峡实行 “过境通行制度”，即给予外国船舶和飞机享有以连续不停和迅速过境为 目的而行使的航行和飞越自由。过境通行制度比无害通过制度更为自由，该制度可防止我国船舶 03 ① 中华人民共和国海事局:《联合国海洋法公约》，人民交通出版社 2004 年版，第 13 页。 社会科学 2012 年第 10 期 柳思思:“近北极机制”的提出与中国参与北极 在途经北冰洋沿岸国时受到歧视待遇或出现阻碍航行的行为，从而有利于中国航海贸易的发展， 有利于中国走向海洋和世界①。 第二，北极是所有近北极国家共同的北极，不是哪一国单独的权益与义务。海上运输，如果 操作不当，会对临近的自然生态环境造成难以恢复的破坏。无论是排放到大气中或是水中的物 质，由于海事而引起的原油或其他危险货物的泄漏;还是通过大型船只的引入和入侵，北冰洋这 些海运活动都会对脆弱敏感的周边生态环境产生潜在的影响和威胁。一旦意外事故发生，后果将 不堪设想。以墨西哥湾漏油事件为例，墨西哥湾漏油事件造成的生态灾难与经济损失难以估量， 并且引发世界范围内对海洋油气开发活动的环境安全关注。漏油事故发生后，相关国家对北极油 气活动的态度变得小心谨慎。墨西哥湾事件发生后，美国政府立即宣布暂停北极近海石油勘探活 动。加拿大也对格陵兰近期日趋活跃的北冰洋巴芬湾、戴维斯海峡区域的油气勘探活动表示担 忧。 在航行营运的过程中，船舶可能以不同的方式向海洋中排放某些有害物质，这包括污水、洗 舱水、生活垃圾、生活污水与废气等，尤其是燃烧后排放到大气中的废气含有大量的二氧化碳、 硫化物，这就会对北极地区以及周边地区的气温变化、臭氧层等产生极大的影响和破坏。此外， 船舶噪音可能会导致某些海洋物种生理机能的变化，严重时甚至危及它们的生命。例如大型船舶 会发出各种低频率的噪音，这就与鲸的听力所及区域相近。人对北极生态资源的影响从古代起就 非常明显，现在，人类对北极的影响更具破坏性了。北极驯鹿的数量从 300 万只减少到 20 万只， 北西伯利亚珍贵的紫貂皮实际上几乎已经完全灭绝，另外，海冰范围的季节性变化，使得北极地 区的环境噪音比其他地区更加复杂和多变。 第三，“近北极机制”的提出不是对环北极国家主权的颠覆。环北极国家主要关注的是主权 与所有权，即“为我所有”的问题;而近北极国家主要看中的是使用权与治理权，即 “为我所 用”的问题。“近北极机制”包括所有环北极国家，并不质疑环北极国家在主权诉诸上拥有优先 权;但在治理与利用北极上，近北极国家同样与北极密切相关。因此，近北极国家也应当享有相 应的权益并承担对称的义务。两者不但不相矛盾，还可以共容共存。 (三)“近北极机制”的合理性依据 “近北极机制”的合理性依据主要在于如下两个方面: 其一，北极地缘政治区域呈现逐渐扩大化的趋势。在冷战后急速发展的全球化背景下，在国 际政治和国际关系中，北极的地位在不断升高，北极与世界政治的联系在增强，导致了北极地缘 政治的空间不断膨胀，北极地缘政治的边界与范围拓展延伸，越来越多的外部国际行为体开始介 入。北极地缘政治局势呈现一定的扩散化、膨胀化特点②。北极地缘政治格局是建立在北极地缘 政治区域基础上的，北极地缘政治区域是北极地缘政治发生与发展的空间依托。北极问题的重要 性及其影响范围越来越大，如气候变暖造成的影响几乎是全球性的，北极航道的战略影响也完全 超出了北极地区本身，北极地缘政治空间除了在水平层面表现出向全球方向扩大的趋势的同时， 还在垂直方向向外层空间发展③。如美国对于欧亚大陆主要战略大国部署的导弹防御系统，将北 极上空从大气层到外层空间都变成了它的地缘政治竞争领地。总体而言，北极地缘政治空间的发 展呈现出立体化、多样化趋势。 其二，北极地区的开发，北冰洋航线的开通对所有近北极国家 (包括中国)具有极大的经 济意义和航运价值，单个国家不可能完成如此庞大的工程。在开发北极资源与使用北极航道时， 由于北极特殊的自然环境与气候条件等影响因素，无论是进行勘探钻井、铺设管道、建设基础设 13 ① ② ③ 刘楠来、王可菊:《国际海洋法》，海洋出版社 1986 年版，第 23 － 25 页。 地理概念的扩展化、膨胀化是地缘政治局势的新特点。正如在地理意义上，“东亚”并不应包括美国等国家;但在国 际关系上，提及“东亚国家”，也默认为包括美国等国家。 陆俊元:《当今北极地缘政治格局特征分析》，《世界地理研究》2010 年第 1 期。 社会科学 2012 年第 10 期 柳思思:“近北极机制”的提出与中国参与北极 施，还是设置航标，获取地图等，都需要人力、物力、财力的巨额投入，需要不同国家进行合 作，降低风险。同时，为了保护北极良好的生态系统，对整个北极区域气候进行科学考察，各国 也必须进行合作。 据科学研究预测，从现在起到 2060 年，由于全球气候变暖，北极西北的冰川会在夏季完全 融化，在北极海域夏季，大型船舶能够顺利通行，如果穿过白令海峡的北极航线能够开通，那亚 洲远洋海运的航程可以从现在的 20930km缩短到 12719km，而北美至亚洲航线则缩短了 6500km， 相较于传统航线，通过北极航线的运输成本大约是原来的 3 /5①。世界发达国家大多位于北纬 30 度以北地区，这个地带生产了当今世界 80%的工业产品，占据 70%的国际贸易②。因此，北极 航道的开通将改变世界贸易格局，进而影响整个世界的经济和地缘政治格局。 四、中国积极参与构建 “近北极机制” 北极的气候环境影响我国的气候与环境变化，北极航道的开通直接关系到我国未来国民经济 的可持续性发展。因此，中国对北极的战略选择应该是我们发挥大国作用，致力于构建北极地区 新秩序。无论从自身利益，还是从世界经济协调发展来看，中国都应该在北极新秩序的构建过程 中发挥作用。那么中国具体应该如何做?笔者认为主要在于如下几个方面:第一，中国应该积极 联合所有近北极国家;第二，基于共同利益与立场，在环北极国家之中，美国是可以重点考虑的 联合对象;第三，推动近北极机制议程具体化、可操作化。 (一)积极联合近北极国家 中日韩都是地理上的近北极国家，在很多地区纬度相近，又都高度依赖石油、天然气等外来 资源。无论在北极潜在的油气资源联合开发上，还是北极航道的开辟利用上，日本和韩国都是中 国可以重点联合的力量。第一，在联合日本方面，我们不难发现，日本在逐步加大对于研发北极 的投入力度，包括日本与气象信息服务商合作，研发世界首颗专门用于监测北极海域海冰状况的 超小型卫星，为北极航道上的船舶导航，日本还将组建公私合营公司，参与北极圈油田开发。 第二，在北极资源领域，中国要积极联合韩国。2011 年 1 月，韩国知识经济部在一份声明 中宣称，韩国天然气公司 (KOGAS)的董事会会议已决定收购加拿大 MGM能源公司在北极乌米 艾克 (Umiak)气田天然气储量的 20%股份，这是韩国公司获得的首份北极资源开发协议，声明 没有透露协议的价值，但称此项协议将帮助韩国天然气公司获得 672 亿立方米的液化天然气 (LNG) ，相当于韩国 2009 年 LNG进口量的 5. 6%。该公司将在当年 2 月签署最后的合同并计划 从 2020 年起生产天然气③。由于这是韩国在北极的第一个资源开发项目，因此具有重要意义。 第三，在北极问题上，中国应加大与欧盟的合作。如果没有丹麦的格陵兰，事实上，欧盟也 属于地理意义上的近北极国家间组织 (位于北极圈以南、邻近北极圈)。在法律上来说，格陵兰 属于欧盟的海外领地，因此，欧盟政策不能自动适用于格陵兰。所以，当前欧盟在北冰洋的实体 控制力与影响力都不大。欧盟的北极目标是维护北极与人类的和谐关系，推动北极资源的可持续 利用，致力于提高北极多边治理，这在一定程度上与我们的立场接近，是我们可以靠近联合的对 象。 (二)在环北极国家之中，美国是中国可以重点说服联合的对象 可以预计，如果中国提出“近北极机制”，态度强硬的将是加拿大与俄罗斯，因为依据最早 的“扇形原则”，这两国是最大的受益国。而在环北极国家之中，要着重指出的是，美国是中国 可以重点联合的对象。相较态度强硬的俄罗斯、加拿大而言，美国对待中国的态度会相对松动。 23 ① ② ③ 史春林:《北冰洋航线开通对中国经济发展的作用及中国利用对策》，《经济问题探索》2010 年第 8 期。 胡琳琳:《冰区船市场引群雄逐鹿》，《中国船检》2010 年第 9 期。 北京正点国际投资咨询有限公司:《2011 － 2015 年中国液化天然气 (LNG)行业投资分析及前景预测》第 3 章 “亚澳地区”，北京投资出版社 2011 年版，第 156 － 160 页。 社会科学 2012 年第 10 期 柳思思:“近北极机制”的提出与中国参与北极 因为从地理意义而言，尽管美国通过阿拉斯加北部海域实际掌握和控制了一部分北冰洋油气资 源，美国也算环北极国家;但北冰洋大陆架油气资源主要分布在俄罗斯、加拿大、挪威等国海洋 管辖区域。上述这些国家掌握实体资源，控制能力强，相较而言，美国则不具有这方面的优势。 此外，由于西方与俄罗斯关系日渐缓和，加拿大、挪威、丹麦等国对美国的安全依赖减弱，其北 极战略的独立性加强，美国不易控制。为了实现美国自身的利益，美国的对策是通过多边论坛强 调北极地区可持续发展，为其新北极战略部署和实施争夺时间，这就使得我们与美国之间有了可 以合作的前提与基础。 此外，北冰洋主权之争日益激烈，这个争夺不会停止，还会继续。建立符合国际利益的北冰 洋新秩序，可以缓解由于主权争夺而造成的紧绷的国际关系，协调各方的利益。进入全球化时 代，尤其进入 21 世纪以后，根据中国的新安全观和地缘政治观，“互信、互利、平等、协作”， 北极的争议也应该通过谈判探讨，构建互相合作的新机制来解决。对北冰洋主权之争，中国可以 从中斡旋，构建符合多方利益的北冰洋新秩序。 (三)推动“近北极机制”议程具体化、可操作化 推动“近北极机制”议程具体化、可操作化，这是关键点。具体来说，有如下几个方面: 第一，建立紧急事件处理机制与应急反应措施。这能够最大限度地保护北冰洋和降低对北冰 洋环境的威胁和污染，使突发性事件能够快速有效地被处理，最大限度地降低经济损失，保障北 冰洋海域的环境与原住民的健康，降低北冰洋油气开发的成本和环境风险。特别在目前人类缺乏 该地区的航行经验的前提条件下，建立应对措施具有一定的难度，这就突出了有效预警措施的重 要性。还有，我们必须进一步完善合作研发深海勘探技术的议程，采取降低海洋原油污染风险的 方式来进行油气开采。 鉴于目前环北极地区的特殊性和海域界限仍存在分歧，建立国家之间的密切合作也就显得更 为重要。例如，溢油问题的反应机制。溢油事故发生的位置、对事故的快速反应能力等都直接影 响到事故对环境的破坏程度①。我们对于溢油事故所采取的处置措施尤为重要，而北极地区温度 低和海冰的存在也会给溢油的回收和分解造成很大的阻碍。一旦发生船舶溢油事故，救助的速度 和能力显得尤为重要。以溢油回收工作为例:设备吊运、组装、下水，布放围油栏、开启收油 机、抛撒吸油毡、喷洒消油剂，各项溢油应急处置程序都必须有条不紊地进行。 第二，共同完善北极的航标等设施与破冰船维护。助航标志是反映航道尺度、确定航道方 向、标志航道界限、引导船舶安全航行的标志，其主要功能是标示航道的方向、界限与碍航物， 揭示有关航道信息，为船舶航行指出安全、经济的航道。目前北冰洋地区的助航标志的数量还比 较少，远远不能满足通航后的导航需要。另外由于海冰的存在，航标需要每年反复设置和撤除， 这不但耗费大量的人力、物力和财力，还对航行造成极大的不便。因此这一技术难题需要各国共 同合作才能得以解决。 破冰船是维护北冰洋地区海上运输的重要因素。破冰船可以维护冰区船舶航道的畅通，护送 和领航其他船舶，进行搜救作业与应急反应。破冰船的工作原理是靠船上的强大的动力，机器在 开动时，把自己的船首移到冰面上，此时船就使用自己的全部重力压冰，而这个极大的重力就能 把海冰压碎。它的船首的水下部分倾斜度很大以便于破冰。目前世界上的破冰船队正不断老化， 在今后很长一段时间内，对于船舶搜救、应急反应而言，北冰洋将会是一个充满巨大挑战的区 域。随着该地区船舶数量的不断增多，需求援助的船舶也会更多、更频繁，可以充分利用和整合 现有资源来扩大和提高北冰洋地区的搜救能力。当离事故地点较近时，各国的破冰船可以及时对 其他船只提供搜救与援助。 第三，极地科学研究互助机制。因为自身的科技实力有局限性，绘制海图需要巨大的人力与 33 ① 曹玉埠:《北极航线探讨》，《世界海运》2010 年第 10 期。 社会科学 2012 年第 10 期 柳思思:“近北极机制”的提出与中国参与北极 财力。由于北极天气、海况的复杂多变等原因，当前对于北极地区的测量程度远未达到其他海域 的覆盖面和精准度，有很大一部分水域没有进行探测，或者仅仅涉及到水深等基本信息。因此， 北极绝大多数地区的海图根本无法满足目前和将来海上航行的需求。例如加拿大约有 240 张关于 北极海域的海图，而其中仅有 10%能够达到相关标准的规定和满足航海需要①。俄罗斯也存在类 似的情况。此外，目前关于北极地区的海图在质量和精度上存在很大的地区差异，有的地方可能 使用现代的、高精度的水道资料，而有的地方却连最基本的水深信息都没有②。 中国是世界上极地考察最强国之一。目前，中国在北极地区的主要活动是对北极气候和环境 的科学考察。中国可以在北极科考领域与其他国家建立互助机制。科考将主要针对北极气候变化 对我国气候变化的影响、北冰洋独特的生物资源和基因资源、北极地质和地球物理等展开研究。 这主要集中在下列两个方面:一是研究北极的快速变化及其生态、环境和气候效应，二是探索北 极环境的快速变化对中国气候、海洋环境及经济社会的影响。 结 语 “近北极机制”的提出是对“环北极机制”的超越。中国不是北冰洋沿岸国家，但并不意味 着中国对北极没有参与权。中国是近北极国家，应该防止部分环北极国家将近北极国家排除在参 与北极的机制构建之外、使近北极国家边缘化的行为。下一步，中国如要更积极地参与北极治理 机制的构建，笔者认为可以从以下几个方面着手:首先，应加强研究，组建科研团队，进一步推 动对北极的科考，同时积极开展与环北极国家的重要研究机构和学者的交流。其次，在北极问题 上，应深化与日本、韩国、欧盟等近北极国家和地区的合作。第三，在环北极国家之中，美国是 可以重点说服的对象。第四，应尽快制定中长期的中国北极战略规划，并提升到国家战略的高 度，积极维护中国在北极的权益。 ( 责任编辑: 李 申) Subarctic Mechanism and China's Participation in the Arctic Region Liu Sisi Abstract: The Arctic region is very important to China， but China how to participate in this area？ To answer this question we should rethink the mechanisms of Arctic region． Now the three mechanisms of this region are limited． The Sector Principle is only beneficial to Canada and Russia． Arctic region governed by eight or five circumpolar countries obvious ruled out other countries ( including China) ． However， Global Condominium of Arctic area is rejected by all circumpolar countries． Therefore， the subarctic mechanism is a new choice． In the near future， the construction of subarctic mechanism will become a new option． Keywords: Subarctic Mechanism; China's Participation; Mechanism Construction 43 ① ② Jonathan Seymour Associates Inc，The Mariport Group Ltd，Canadian Arctic Shipping Assessment Scoping Study，London:Jonathan Seymour Associates Press，2005． p6． 李树军等:《编制北极地区航海图有关问题的探讨》，《海洋测绘》2012 年第 1 期。