香港公务员薪酬报告——普华永道

香港公务员薪酬报告——普华永道 English version 回目录 1. 公务员薪酬政策及制度检讨专责小组（「专责小组」）委聘普华永道咨询有限公司协助研究若干海外 国家在公务员薪酬管理方面的最新发展，在顾及香港公务员薪酬制度的历史和发展下，寻找一些可供香港 借鉴的做法。本报告主要根据专责小组在我方职权范围内所订下的五个研究重点进行研究： ? ? ? ? ? 。 2. 本报告概述这项中期研究的主要研 的一些主要原则和整体安排。为方便论述起见，我们在报告摘要后编纂了一个海外国家公务员薪酬安排概 览表。至于每一国家的有关详情，可参考附录内的有关资料。 3. 我们的研究方法旨在确保我们能以一致的方式搜集资料，从而提出精辟而且切合香港实际环境的研究 成果。为符合这一准则，我们借助资深顾问对每一国家进行重点研究。我们的顾问大部分为有关国家的离 任高级官员，对该国公务员薪酬制度的发展有深入认识。 4. 尽管每一国家都有其不同的公务员薪酬制度以配合各自的特定需要，但我们仍根据本研究的成果把其 中的共同课题和可资借鉴的经验简介如下： ? 。薪酬及职级改革 若要取得成功，必须在其它多个范畴内推行相辅相成的改革，例如把人力资源与财务管理职能下放予 各部门和机构，及设立辅助性的绩效评核和管理架构，以便薪酬和职级改革能够以公平而一致的方法 进行。 ? 。一般而言，薪酬及职级安排的推行需时多年，必须按步就班，才可减低风险 和培养公务员队伍的实力。无论在政治层面或公务员上层架构的层面，政府高层必须对改革作出持续 的承诺和支持，才可维持动力。 ? 。尽早向公务员队伍内的管理人员和员工征询意见， 们的意见。 ? 这可提供推行薪酬改革时的所需实力和承诺。资源的投放领域一般包括： 相关培训和技能发展；通讯；改变公务员理念体系和促进绩效文化发展的特别措施；发展支持设施（例 如技术系统）以确保薪酬的有效运作。 ? 。推行薪酬或职级安排以取得成效绝非易事，难题与挫折常有发生。以下都是一些有待处理的问题： 员工对改变现状的抗拒；员工在新制度下若有所失、因而士气低落以至工作动力顿减；如何取得充足 经费推行建议中的改革。 5. 在介绍过这些可资借鉴的经验后，我们以下将会根据上文所提到的五个研究重点，进一步论述我们就 海外个案的良好措施所取得的研究成果。 6. 以下是上述国家薪酬政策的普遍趋势： ? 进一步把薪酬政策和管理职能下放予个别部门和机构 ? 认为公务员在某些领域内（如平等机会）可作为优秀雇主并带头树立榜样，连带在薪酬政策上也发挥 其应有作用，例如：从平等机会的角度强调薪酬安排的公正无私 ? ? 透过不同形式的绩效奖励，致力加强公务员薪酬与表现的联系 ? 以较灵活的措施（例如合并津贴并把其并入基本薪金）取代僵硬的中央统筹制度 ? 至于上述国家内与香港纪律部队大致相若的部门，其中只有少数因受特别规条约束（例如被取消采取 工业行动的权利）而获提供独立的薪酬安排；事实上，其它队伍的待遇与一般政府部门或公营部门的 职类并无分别。 7. 上述五国均以较灵活的薪酬幅度取代高级公务员的固定薪级（按年资自动增薪）。有些国家在这方面 的发展步伐较快，已将灵活薪幅制推广至全体或大部分公务员。在薪酬幅度制下，每一薪酬幅度均设有最 低薪点和最高薪点，公务员的薪酬可根据个人表现在薪酬幅度内自由移动。 8. 上述五个国家都在不同程度上把薪酬水平和调整幅度的厘定职能下放予个别部门和机构。影响所及， 重以符合预算规范的财政负担能力、实现绩效目标、如何「招聘、留用和激励」员工作为主要的考虑因素。 薪酬趋势和水平调查一般只用作公务员按议薪准则订立集体和个人雇佣协议时的参考信息，并不会用来主 导公务员的薪酬调整工作。 9. 与薪酬厘定事宜。 10. 除了上文已介绍过的灵活薪幅制外，上述各国所推行的其它绩效薪酬措施还包括： ? 个人表现花红，包括「一次过」的表现花红和并入基本薪金的表现花红 ? 团队制绩效金 — 较少采用，一般要求工作团队实现既定的绩效目标或完成某一任务或项目。 11. 高级公务员是绩效奖励制的重点推行对象。究其原因，一方面是表现优异的高级公务员有必要得到适当 奖励和激励，另一方面是高级公务员的工作一般要求他们运用较大的酌情权和监控力度。高级公务员的绩 效薪酬（属于不固定薪酬）在其薪酬总额内的比重，各国均有不同，而且分别甚大。新加坡的高级公务员 薪酬平均约有40% 是按个人表现与整体经济表现发放的薪酬，可见新加坡政府在推行绩效薪酬制方面步伐 最快。 12. 绩效薪酬制的推行成效主要取决于两个关键因素：发展一个可以信赖而且稳健的绩效管理架构，以及提 供充足经费以便能有效分辨表现平庸与表现突出的员工。 13. 正如上文所指出，上述各国都按照一个由中央制定的政策架构，在不同程度上把薪酬职能下放予个别部 门和机构。虽然这方面的措施大大改善了公务员的服务效率， 但职能下放也带来了一些有待正视和认真 处理的辣手问题，尤其是有意见认为这会使公务员队伍出现分化。 14. 大部分上述国家也对其职级安排进行了重大改革。以下是职级改革方面的一些共同特点： ? 把一般职系人员并入不同部门 ? 透过精简职级数目以及薪酬幅度数目，减少管理结构的层级 ? 把职类合并为范围较广的员工组别，藉此改善职级及人力资源管理 ? 建立用以评估职位比重的职位评值制度和程序 ? 不再过度强调以学历作为职级或职系评定的首要。 15. 本报告不拟提出任何具体建议。但我们相信，根据上述五国的经验以及香港公务员队伍所面对的挑战， 。具体而言，香港公务员队伍可： ? 对其薪酬政策及其背后原则进行更深入的检讨 ? 进一步探讨应否引入灵活薪幅制 ? 检讨现时用以厘定薪酬水平和调整幅度的机制 ? 探讨可否进一步推行以绩效为主的薪酬与奖励制度 ? 探讨可否进一步把薪酬与人力资源管理的职能下放至个别部门。 16. 我们在本报告内拟订了一个简略的图表，以便读者能对上述各国的公务员薪酬安排能一目了然。该概览 表按专责小组所指定的五个研究重点简介各国的有关资料。我们期望该表能有助读者阅览本报告内的各项 主要研究成果。 17. 在制定该表时，我们难免只就每一国家的有关资料提供简单摘要，因此读者在阅读有关资料时必须多加 留意。为免误解，读者应参考附录A至附录E内关于各国的详尽资料。 () 2.1 我们认为，首先回顾香港公务员薪酬政策及制度(特别是第一阶段检讨工作涵盖的五个范畴)的发展，可为我们提供实际依据，与顾问研究所得有关五个国家最新发展的情况作比较。 2.2 据我们了解，本港的现行公务员薪酬政策，是“ ”(见注1) 这项政策声明包含两部分? 前半部说明薪酬政策的目标，后半部则阐释厘定薪酬的原则。 2.3 根据我们翻查所得，现行的薪酬政策目标可追溯至二十世纪六十年代中期。其后，政府在一九六八年 作出一项较详细的声明，重申同一概念。自此进行的多项公务员薪酬检讨，一再探讨并肯定这个目标。事实上， 公务员薪酬政策目标——提供足够薪酬去吸引、挽留及激励合适人才，为市民提供高效率和具成效的服务——向 来是无可置疑的。 2.4 探讨过政策目标后，我们可以转谈厘定公务员薪酬的原则和制度自二十世纪中叶以来的演变。 原则?可与私营机构作合理比较 2.5 在二十世纪五十和六十年代，政府每隔几年便委任一个薪俸调查委员会，负责检讨公务员的一般薪酬 水平，以及个别职系的薪酬和结构。一九六五年的薪俸调查委员会建议，厘定公务员薪酬时，应以“ ”为原则。这项原则，其后获得一九六八年薪俸调查委员会确认，并获政府接纳。当时政府作 出一项详细声明，列出以下基本原则? (a) 政府同意采用“公务员薪酬应与工作大致相若的私营机构雇员所得薪酬可 作合理比较”的原则，作比较时应顾及双方在其它服务条件上的差别；以 及 (b) 公务员有合理权利要求继续获得以生活费用指数为依据的实际收入水平， 但须证明其它机构的雇员也有同样待遇。 2.6 比较薪酬，本身是一项复杂的工作。早在一九七一年，薪俸调查委员会的报告已指出：“政府工作之 性质有时无可与私营机构比较者„在私营机构并无类似受纪律约束之人员，而政府之政务主任有其独特之职 务„在甚多方面，政府之职务与私营机构之工作亦有明显之差别„政府需求继续性之服务并希望以年资薪级， 职位之相当稳定，有良好之晋升机会，及有长俸制度等事项吸引其人员，而在私营机构之雇主心目中，此等条 件不一定构成重要因素。”(见注2) 2.7 一九七一年薪俸调查委员会注意到进行薪酬比较的实际困难，但仍赞成采用“可与私营机构作合理比 较”的原则。一九七一至七四年，政府接纳薪俸调查委员会按“”与私营机构比较薪酬的建议。这个 制度把公务员分为不同的职业类别，每一类别包含一系列可在私营机构中找到相类的职位。政府其后进行了一 连串的职业类别调查，但由于未能在私营机构中找到相类职位，最终须放弃按职业类别比较薪酬的做法，改为 按生活费用数据调整公务员的薪酬。 2.8 由上文可见，与私营机构比较薪酬，涉及两大项工作： (a) 在私营机构中找出相类工作并评估相应的薪酬水平（ ）；以及 (b) 评估私营机构的一般薪酬变动，确保公务员的薪酬变动与私营机构 普遍一致（）。 一九七一年薪俸调查委员会建议按职业类别与私营机构比较薪酬，是执行(a)项工作的一个(失败的)尝试。由 此可见，这项工作十分复杂。在进一步了解政府一直如何进行这项工作前，我们会按事件的发生次序，先简述 (b)项工作。 薪酬趋势评估 2.9 一九七四年，政府决定进行一项私营机构，确保公务员薪酬与私营机构大致相若。首次 薪酬趋势调查在同年进行。自此，薪酬趋势调查每年都进行一次。有关薪酬调整制度及机制的演变，详载于本 章C部。 薪酬水平评估 2.10 关于第2.8段提及的(a) 局于是决定进行一项薪酬水平调查。这项调查，在同年五月委聘顾问进行。 2.11 由于不少政府职位是私营机构没有类似的，当局决定不把公务员的工作与私营机构直接配对，改为采 用职位评值法（因素计分法），就是根据(a)知识和技能、(b)解决问题的能力和(c)问责性这三项因素，把一个可以代表一组政府职位的典型职位与私营机构内一组相类职位的典型职位作比较，然后计算每个职位的总分， 再与该职位的薪金和整套薪酬福利互相配对。至于附带福利，则主要按其对员工的最高估计数值计算。 2.12 一九八六年的薪酬水平调查结果显示，除第一标准薪级及首长级薪级第3和第4点外，公务员的薪酬福利条件普遍比私营机构为佳。至于首长级薪级第4点以上的职级，则因为缺乏资料而无从比较。一九八七年 四月，政府原则上接纳了上述薪酬水平调查结果。 2.13 一九八八年，政府参照一九八六年的薪酬水平调查结果，改善了第一标准薪级公务员的薪酬条件（薪 金和规定工作时数）。 2.14 不过，高级公务员评议会及警察评议会的职方都拒绝接纳上文第2.12段概述的调查结果。他们对一九八六年薪酬水平调查结果感到不满的地方，主要是调查方法，尤其是职位和附带福利评值的方法存在缺点。具 体来说，职方认为： (a) 调查方法太笼统，所依赖的统计数据有限。顾问的调查方法，只顾 及知识及技能、解决问题的能力和问责性这三个因素，不但流于主 观、容易出错，而且有机会被人操纵。这种方法更忽略其它例如体 力要求、工作环境等重要因素，因此不适宜用来评估工作性质复杂 的公务员职位； (b) 以最高估计数值计算福利，对公务员不公平，而计算公务员福利（尤 其是宿舍、自行租屋津贴及退休金）的价值时，更有所夸大； (c) 当局就调查结果咨询职方的时间太紧迫，也没有向职方提供足够资 料；以及 (d) 调查方法并无考虑纪律部队的工作特性，例如危险、有压力、须随 时候召、个人自由受限制等。 2.15 职方猛烈抨击政府原则上接纳整体调查结果的决定，并表示如果政府一意孤行，必会严重打击公务员 士气，以及遭受强烈反抗。这方面的讨论未有结果前，当局和职方亦为了一九八八年的薪酬调整幅度而意见分 歧。结果，当局在一九八八年八月委任了一个调查委员会，负责研究一九八六年的薪酬水平调查方法及结果， 并就这些调查结果可否作为调整公务员薪酬的有力依据，提出意见。 2.16 调查委员会先后在一九八八年十一月及一九八九年三月提交中期及最后报告书。结论是： (a) 所采用的比较薪酬方法，既妥善又为人认识，但如果采用职位与职 位比较法则更适宜，且能使人对调查结果更有信心； (b) 所采用的评估附带福利价值方法，偏于高估公务员福利，尤其是房 屋福利；以及 (c) 尽管私营机构和公务员的工作的确存在差别，但要推翻主要调查结 果的一般要旨，仍欠充分理由。 2.17 政府在一九八九年四月接纳了调查委员会的建议，但以第一标准薪级人员已获改善的薪酬条件保持不 变为准。 2.18 调查委员会报告书并建议，按“职位与职位比较法”进行的薪酬水平调查，应该成为调整公务员薪酬 的依据，每隔三年进行一次。政府把这项建议记录在案，因为当时已邀请薪常会全面检讨公务员的薪酬结构， 不宜同时进行薪酬水平调查。 2.19 经进一步研究调查委员会的建议后，薪常会表示对这项建议有以下存疑? (a) 要在私营机构找到足够的相类职位作比较，有实际困难。事实上， 正是由于这个存在已久的问题，一九八六年薪酬水平调查才采用因 素计分法； (b) 薪常会留意到，调查委员会认为，公务员薪酬与私营机构大致相若， 比所有其它因素都更重要。不过，频频调整外部对比关系，难免会 影响内部对比关系，对保持公务员体制的稳定并无好处；以及 (c) 建议的制度将会大幅改变公务员薪酬结构、员工协商和薪酬厘定方 面的现有模式。然而，碍于上述困难，新制度不一定会比现有制度 更能达到政策目标，而从员工有所保留的态度看来，也不见得会更 受员工欢迎。 2.20 一九八八年，考虑到纪律部队的职责和工作量，加上一九八六年的薪酬水平调查未能从私营机构取得 相类的资料，就纪律部队的特殊工作因素(如危险、有压力及个人自由受限制)作比较，政府于是邀请薪常会对纪律部队的薪俸及服务条件展开独立检讨。结果，有关的检讨委员会()建议另设警务人员薪级表和一般纪律人员薪级表各一，并建议成立纪常会。 2.21 纪常会在一九八九年成立。应政府要求，纪常会就纪律部队的首长级、高级警司／监督、警司／监督 及同等职级进行了职位评值。这项工作是与纪律部队的管理层和顾问共同进行。 2.22 评值结果显示，高级警司／监督和警司／监督或同等职级的薪酬，为本港同等职位薪酬的75%或以上。不过，首长级职位，尤其是较高层的职位，薪酬待遇则似乎比同等职位差。纪律部队指评值结果没有充分反映 一些不能量化的特殊因素，而正因为这些因素，他们的工作与文职人员有别。他们建议增加薪酬，部分职级的 增幅高达26%。 2.23 纪常会认为纪律部队首长级的薪酬应该跟随市场薪酬线的中位数。一九九零年，纪常会向政府建议新 的纪律部队首长级薪级，但建议高级警司／监督、警司／监督及同等职级的薪级保持不变。 2.24 同年，由于各纪律部队纷纷要求修订非首长级的薪级，政府邀请纪常会先后检讨员佐级和主任级的薪 酬。检讨结果是，纪常会认为员佐级应该相应采用薪常会就文职职系建议的薪酬基准，但可继续享有纪律部队 当时比较优厚的薪酬。纪常会亦建议减少员佐级人员的入职薪点数目，并提高他们的薪酬，以承认初级警务人 员的职责较为繁重。 2.25 至于各个纪律部队的主任级人员，纪常会认为除了基本招聘职级外，其它职级的职责大致相若，薪酬 方面应反映这一点。纪常会并建议各纪律部队的相等职级在薪酬方面应该看齐。 2.26 在一九八九年之后的数年内，薪常会的工作重点，是应政府邀请检讨薪酬结构。(下文第2.30至2.32段会探讨薪酬结构。)“可与私营机构比较”这一原则。举例来说，薪常会建议把一直未能与私营机构作比较的资历组别删去(例如资历组别第4、6及12组)。此外，鉴于公务员入职点以上的薪酬水平可能仍受关注，薪常会建议当局“ ” (见注3)。 2.27 一九九九年的检讨结果，是大多数文职职系的基准／入职薪酬被调低6%至31%不等。根据薪常会有关文职职系起薪的建议，纪常会就纪律人员职系建议了一套新的入职薪酬，把有关入职薪酬调低3%至17%不等。经修订的入职薪酬于二零零零年四月生效。政府并接纳薪常会的建议，把入职薪酬与每年根据薪酬趋势进行的 原则：跟随而非领导私营机构 2.28 另一个经常检讨的原则，是“ ”。一九七一年的检讨再次肯定这项原则，只是措辞略 为不同：“ ”(见注4) 2.29 从本章C部可见，每年薪酬趋势调查的设计／方法已反映应该“”这一原则。 2.30 薪常会在一九七九年成立后，进行了首次薪酬结构检讨，建议政府采用“”。 2.31 薪常会在建议采用这个方法前，曾考虑另外两个：“”和“”。前者已证明不可行(见上文第2.8段)，后者则须找出一些在私营机构中有相类职系的核心职系，在厘定其它职 系的薪酬时作参考之用。薪常会最后认为，“”是当时唯一的可行方法，但不排除将来或会采用“ ”，不论是单独采用或与“”一并采用。 2.32 年间，薪常会重新肯定“”，并建议根据个别职系已予修改的结构，修订每一资历组别的薪酬基准 及有关职系的薪酬结构。这些建议都获得政府采纳。 2.33 最后，我们简述政府近年在处理“海外”和“本地”聘用条件有差别的问题上，有何进展。为消除两 者的差别，政府在一九九四年首次提出“划一聘用条款和服务条件”的概念，获得薪常会大力支持。一九九八 年，政府建议落实这个制度，但修改原先建议的应用范围。经咨询职方并获得薪常会支持后，这个制度由一九 九九年一月一日起对新聘的公务员实施。 2.34 我们回顾公务员薪酬制度的发展时，并无发现值得注意的资料，显示香港政府在以薪幅取代固定薪级 方面有何经验。 2.35 一九六八年，为进一步落实“可与私营机构作合理比较”的原则(见上文第2.5至2.29段)，当时的铨叙科成立了薪俸调查组，负责透过各项调查，搜集及分析有关私营机构薪酬及服务条件的资料。 2.36 当时因通货膨胀加速，显示政府有需要更频密地调整公务员的一般薪酬水平。在一九七二及七三年， 政府根据生活费用数据调整公务员薪酬，但事实证明，纯粹根据生活费用的变动调整公务员整体薪酬，并未能 贯彻“可与私营机构作合理比较”的原则。 2.37 政府决定，要确保公务员薪酬与私营机构大致相若，最有效的方法是进行私营机构薪酬趋势调查，调 查结果可作为厘定公务员整体薪酬调整幅度的依据。首次薪酬趋势调查于是在一九七四年展开。 2.38 薪常会在一九七九年一月成立后，发展薪酬趋势调查制度便成为其工作范围之一。同年，为求更公正、 独立，薪俸调查组拨归薪常会，并改称为薪酬研究调查组(调查组)，向一个薪酬趋势调查委员会(薪趋调委会)负责。(薪趋调委会的主席由薪常会成员担任，成员包括纪常会和职管双方的代表。)自此以后，薪趋调委会一直不断检讨定期进行薪酬趋势调查的需要和调查方法。 2.39 调查组每年进行薪酬趋势调查一次，目的是评估在一段12个月的期间内(即由上一年四月二日至当年四月一日)，参与调查的私人公司的全职雇员平均薪酬变动。这项调查不会比较个别职业类别的薪酬。 2.40 薪酬趋势调查通常在每年一月至五月进行。为方便进行调查，非首长级公务员分为三个薪金级别。参 与调查的私人公司须就相应属于这三个薪金级别的雇员提供下列资料：底薪因生活费用、整体经济环境和公司 业绩而出现的变动；巿场薪酬及递增薪额的一般变动；以及附带福利以外的现金报酬(例如劳绩奖赏、花红)的 变动。这些资料会按照议定方法整理和分析，从而得出每个薪金级别的薪酬趋势“总指针”。指针以百分率显 示，代表了有关薪金级别内所有接受调查的雇员的平均薪酬调整幅度。 2.41 根据一九八八年调查委员会——其职权范围包括检讨一九八七至八八年度的薪酬趋势调查方法——作出 的建议(见第2.16段)，政府从薪酬趋势“总指针”减去公务员增薪额占薪酬的开支(以占每个薪金级别的薪酬总开支的比率表示)，得出薪酬趋势“净指针”。政府厘定薪酬调整幅度时，亦顾及调查委员会的另一项建议： 得出的低层薪金级别薪酬趋势指针如果比中层薪金级别低，就应调高至同一水平，除非有充分的反对理由。 2.42 政府决定并公布通常在四月一日生效的薪酬调整幅度之前，必先咨询四个中央评议会，并提交行政会 议和立法会财务委员会讨论。由于调查期是由上一年的四月二日起计的12个月，薪酬的调整只会跟随而不会 领导私营机构。 2.43 在厘定薪酬调整幅度时，政府会考虑薪酬趋势调查的结果、生活费用的变动、经济状况、财政预算、 职方的加薪要求和公务员士气。政府和职方商议实际调整幅度时，薪趋调委会和薪常会都不会参与。 2.44 对工作表现出色的人员，政府通常透过晋升或其它不涉及薪酬或金钱利益的方式表示奖励，例如由部 门或职系首长、政务司司长或行政长官发给嘉许或嘉奖书。二十世纪九十年代中期，若干部门(例如机电工程署)成立“营运基金”，设计了以部门为单位的团队奖赏，以实物(例如超级市场礼券、周年聚餐等)奖励员工。假如部门在某一财政年度内达到既定的目标(通常是一套反映服务效率、成效和水平的既定指针)，所有员工都会获得相同价值的奖赏。 2.45 一九九九年三月，政府发表《公务员体制改革》咨询文件，建议把工作表现奖赏的元素，逐步引入公 务员体制内，以激励和奖赏表现出色的人员。其后，政府要求部门及职系首长改善就员工工作表现的管理制度， 2.46 作好上述准备后，政府决定在公务员体制内试行以团队为本的奖赏制度，目的是为部门提供一件管理 工具，用以找出表现出色的团队并加以奖励，从而提高部门的整体服务水平。政府采用团队奖赏方式，原因如 下： (a) 团队成绩较易衡量； (b) 可避免倚赖主观的评核；以及 (c) 队员可以互相勉励，从而提高团队的工作效率。 2.47 要成功推行工作表現獎勵制度，就要得到高級管理層全力支持，並要公務員廣泛接受這個概念，也要 考慮以什方法分配獎賞才能符合公正公平的原則。为了使部门和员工认同这个制度，并测试团队奖赏能否公 正公平地分配予员工，六个部门自二零零一年十月起各自推行了一项试验。试验计划的要点如下： (a) 得奖单位可以是部门的组别或办事处，也可以是组别或办事处的工 作队伍； (b) 部门首长可设计部门本身的计划及厘定分配奖赏的准则； (c) 奖赏（约为半个月薪酬）会一次过发放，并不计入底薪内；以及 (d) 部门首长应与员工共同设计和管理试验计划。 2.48 建议。 2.49 为了提高运作效率、增加制度的透明度及保持内部对比关系，薪酬管理工作一直由公务员事务局，参 照有关咨询组织的建议，根据13个预先核准的薪级表（例如总薪级表、警务人员薪级表、首长级薪级表），中 央处理。首次把这项工作下放，是在一九九九至二零零零年度。当时，为应付人手短暂不足的问题，部门及职 系首长获授权自行招聘非公务员合约雇员，并厘定这些雇员的薪酬。 2.50 为了进一步把职能下放，近年政府透过“公营部门改革”做了不少工作。除了把更多管理人力资源的 权职下放给部门及职系首长外，政府还在五个部门，即公司注册处、土地注册处、电讯管理局、邮政署和机电 工程署引入“营运基金”的概念，提高服务效率。主管人员可以用商业手法管理人力及财政资源，但员工仍然 按公务员薪级表支薪。 2.51 此外，自一九九九至二零零零年度起，政府已逐步在23个部门改用整笔拨款安排。这些部门包括渔农 灵活地调动拨款，应付各项开支。不过，以整笔拨款营运的部门，薪酬及编制仍受中央规管。 2.52 到一九九九至二零零零年度，当局正式把与非公务员合约雇员有关的薪酬管理工作下放，这才带来真 正的转变。根据新安排，为应付人手短暂不足的问题，管制人员获授权招聘非公务员合约雇员，并按照若干概 括的准则厘定个别雇员的薪酬及酬金，例如他们的聘用条件既不可以低于《雇佣条例》规定的条件，又不可以 比同等公务员职级的中点薪金优厚。采用这项安排后，部门可以灵活地应付突然增加的工作量。各部门初步对 新安排誉不一，但一致认为，如要广泛实施非公务员合约雇员计划，作为除公务员外另一个招聘人手的固定 途径，政府应该先行深入探讨其可行性。 2.53 由此可见，政府对于把薪酬管理工作纳入下放范围，一直持谨慎态度，因为这个做法会对一贯的公务 员薪酬管理政策及机制有重大影响。若要考虑更改现有政策及机制，必须先对未来的最佳路向进行彻底检讨并 取得共识。 注: 1. 一九八九年薪常会第二十三号报告书，第11页。 2. 一九七一年薪俸调查委员会报告书，第4页。 3. 一九九九年薪常会第三十六号报告书，第27页。 4. 一九七一年薪俸调查委员会报告书，第4页。 (本章以方便阅读的点列形或，载述专责小组对顾问研究结果的意见，并提出值得进一步研究的要点) I. 3.1 – 顾问的五国研究，就专责小组须检讨的五个范畴，提供了资料。 3.2 – 为应付不同的需要，各国存在差异是无可避免的。就是“公务员”一 词，不同国家都有不同定义。尽管如此，顾问仍能在这些国家中找 出一些共通点和相同经验。 3.3 – 我们注意到，顾问观察得到的要点如下： (a) 薪酬与职级的改革在实施过程中，不可也不应脱离公务员制度 的整体改革； (b) 要有长远目光； (c) 必须取得关键人士对改革的认同和承诺； (d) 要投放较多的资源，这可提供推行薪酬改革时所需的实力和承 诺；以及 (e) 因应公务员制度改革而对薪酬及职级安排所作出的大规模变 动，对公务员而言，难免有得有失。 3.4 – 我们不打算在本报告书内复述顾问的研究结果，但希望读者会细读顾 问报告原文。(顾问报告随本报告书附上。) 3.5 – 直至目前为止，我们对顾问的研究结果和建议持开放态度。 3.6 – 无论如何，有一点值得注意的是，这次研究涵盖的五个国家大多数花 了很长的时间(约10至15年)来推行全面改革，以配合不断转变的 社会经济和巿民对公务员的期望。 3.7 – 我们明白，这项顾问研究只可作参考之用，香港必须按本身的需要采 取最合用的公务员薪酬制度。 3.8 – 我们在提出本身的意见和建议前，会先从香港现行制度(及第二章所述 发展概况)的角度，提出以下问题讨论。 II. 3.9 – 在按五个研究范畴讨论薪酬制度前，我们先要问?现有薪酬制度是经 过多年演变而成，在其它因素配合下，为香港带来一支稳定、廉洁 和有效率的公务员队伍，基本的问题是这个制度是否需要改变？ 3.10 – 不过，得知五个国家在薪酬管理方面的发展后，我们发现了一点， 就是香港的现行薪酬制度虽然一直行之有效，但的确需要认真加以 研究，以确保这个制度在香港当前的社会经济情况下仍然管用，可 以符合各方的期望和应付未来的挑战。 3.11 – 近期公众对公务员薪酬开支议论纷纷，正好说明了有作出改变的需要。 市民显然希望当局彻底反思现有薪酬制度所依据的基本原则。虽然 香港过去定期进行的薪酬水平、薪酬结构及其它检讨，确实对薪酬 制度作出了一些改善，但仍然只就薪酬制度的个别范畴进行零碎的 检讨，可能已不足够。 III. A 3.12 – 正如第二章所述，本港的现行公务员薪酬政策，是“提供足够薪酬去吸 引、挽留及激励合适人才，为市民提供高效率和具成效的服务”。 3.13 – 由于公营部门与私营机构的工作性质不同，执行公务的原动力，与私营 机构不尽相同。私营机构大多以盈利或业务的增长为主要考虑因素。 3.14 – 除了专业知识外，政府较重视员工的忠诚、经验、服务精神、社会责任 感、团结精神、服务的连贯性等。正如第二章指出，对于私营机构 的雇主来说，这些因素未必是最重要的。 3.15 – 香港政府目前以不同方法吸引、挽留及激励员工，包括提供具竞争力的 薪酬(根据与私营机构大致相若的原则厘定)、合理的工作保障、较 好的晋升机会、退休金或强制性公积金。 3.16 – 从顾问的五国研究可见，虽然这些地方仍然认为政府应该带头做一名 “好雇主”，而“招聘、挽留及激励”员工亦是颇普遍的薪酬政策 目标，但提供递增薪级、工作保障、晋升机会及退休金等，可能已 不再是主要的考虑因素。 3.17 – 在五个国家中，政府的负担能力已成为更重要的考虑因素。与私营机构 的薪酬作正式比较，也不再那么重要。 3.18 – 每名公务员在递增薪级、工作保障及退休金等方面的待遇大致上保持相 若这一原则，可能不再适用。这些条件正逐渐被下列各项取代?按 工作表现给予奖励，在薪酬(尤其是高级公务员的薪酬)中加入可调 节的部分，改用合约安排，或以公积金代替退休金。 3.19 – 其它改革结果，包括出现“净工资政策”，亦即与工作有关的各项津贴 都纳入薪酬内。 3.20 – 在这方面，五个国家的公务员薪酬制度可能与私营机构有越来越多共通 点。当然，盈利和业务增长不可能是政府最关注的因素。 3.21 – 顾问的结论显示，似乎对于作出上述转变的国家而言，转变成效不错， 至少看来有助于平息就公务员薪酬是否过高、过低或有否随经济情 况调整等不休的争论。 3.22 – 我们现在并非建议香港跟随外国的做法，因为我们要有自己的一套制 度，藉以维持一贯的服务和团结精神。作出任何改变，导致人手转 换频仍，会对本港不利。 3.23 – 我们想提出以下问题，以供讨论： (a) 公务员薪酬政策及制度应否彻底改变 薪酬以净工资计算(即以现金取代房屋、医疗等各项津贴)？ (b) 对高级公务员采用的薪酬政策，应否与中级和初级公务员不同， 即前者既要承受薪酬调整的较大风险，亦有机会获取较大的奬 赏？ (c) 处理纪律部队薪酬的政策，应否与其它公务员不同？ (d) 我们应否继续定期检讨薪酬水平、薪酬结构和薪酬趋势，确保 公务员薪酬与私营机构保持相若？ (e) 还是政府的负担能力应成为调整薪酬时的首要考虑因素？ (f) 在现有薪酬政策及制度中有那些元素应该保留，以维持公务员 体制稳定和员工士气？ (有关推行各项改革的方法和所需时间，暂时不作研究。) 3.24 – 多年来，香港政府一直采用每年有固定增薪的薪级制度。公务员会每年 获得增薪，直至到达所属职系和职级的顶薪点为止。增薪可因工作 表现欠佳而不获发放，但这个情况甚少发生。 3.25 – 香港政府在以薪幅取代薪级方面，没有经验。 3.26 – 五个国家都引入了灵活的薪幅制度，只是程度有别?有些应用于大部分 公务员；有些只应用于高级公务员，而其余公务员则沿用固定薪级。 3.27 – 推行薪幅制度的一般方法，是为个别职级或级别设最低和最高薪酬。员 工在这些幅度内获得较为灵活的薪酬，而薪酬也可按工作表现增减。 当局在决定薪酬方面，有颇大弹性。 3.28 – 五个国家的经验显示，薪幅制度可提供一个讲求表现(不只是年资)而更 公平的奖赏机制，并可推广注重工作成效的文化。 3.29 – 这些国家的经验也显示，采用灵活的薪幅制度，必须同时有一个严格的 衡量和管理工作表现的机制，以作配合。 3.30 – 在研究应否以弹性薪幅取代固定薪级时，有若干问题是要考虑的： (a) 以香港而言，引入弹性薪幅制度，对改良工作表现奖赏制度和 促进讲求工作成效的文化会否有帮助？ (b) 引入弹性薪幅制度，会否在公务员当中造成分化？ (c) 弹性薪幅制度应适用于所有公务员，还是只适用于管理职务较 重的高级公务员？ (d) 弹性薪幅制度，应否同时适用于文职职系及纪律部队？ (e) 为配合弹性薪幅制度，现行对工作表现的衡量及评核机制是否 要修改？ (f) 法？ 3.31 – 在香港，公务员薪酬调整幅度是参照每年进行的薪酬趋势调查厘定。这 项调查的目的，是评估过去12个月内私人公司雇员的平均薪酬变动。 3.32 – 政府厘定公务员薪酬调整幅度时，也会考虑生活费用的变动、经济环境、 财政预算、职方的加薪要求及公务员士气。 3.33 – 根据顾问观察所得，由于普遍趋势是把薪酬管理工作下放给个别部门， 五个国家已逐渐摒弃以既定公式厘定薪酬的做法。 3.34 – 顾问又观察到，由于上述转变，中央机关的角色已有所改变，现今主要 是制定整体政策大纲和提供意见，而非直接监管具体的薪酬谈判工 作。 3.35 – 不过，如果仔细阅读五个国家的研究结果撮要，便会发现有两个国家的 中央政府对厘定薪酬水平和调整幅度的工作似乎仍然有很大控制 权，而厘定方法亦相当机械化。至于其余三个国家，决定薪酬水平 和调整幅度的主要因素，似乎是财政限制和薪酬谈判结果。 3.36 – 在研究五个国家的经验可否给香港借镜时，我们必须考虑下列几个问 题： (a) 应否继续遵守“公务员薪酬与私营机构保持大致相若”的原 则？ (b) 公务员和市民是否仍然认为现行的薪酬调整制度是公平的？是 否有其它可以达到这个目标而效果相同或更佳的制度？ (c) 现行薪酬调整的制度是否有需要更改或变得更灵活？ (d) 在决定薪酬调整幅度时，应否以财政限制为首要因素？ (e) 薪酬调整应否仍由中央管制、指引？还是下放给部门(见E节)， 让各部门行使自主权、灵活运作？两者之间，要如何平衡才适 合香港？权力下放多少才恰当？ 3.37 – 现奖赏制度的元素逐步引入公务员体制内的建议，首次见于一九九 九年三月发表的《公务员体制改革》咨询文件。 3.38 – 政府引入按才能评核工作表现的表格、设立评核委员会，以及收紧发放 增薪的准则，从而改善了对员工工作表现的管理制度。这个制度有 所改善后，政府便由二零零一年十月起在六个部门推行一项试验计 划，测试团队奖赏能否公平公正地分配予员工，并争取部门及职方 认同和支持这个概念。试验计划的成效在二零零二年后期便有分晓， 试验结果相信会对这项措施日后的发展有重大影响。 3.39 – 顾问研究显示，五个国家都致力把薪酬更贴近工作表现。以较灵活的薪 幅(按工作表现给予不同薪酬及增薪)取代固定薪级表上自动按年递 3.40 – 有些国家已在不同程度上把个人表现奖赏纳入底薪内，有些则选择以一 次过的形式发放奖赏，作为员工某年表现良好或对某项工作有贡献 的奖励。 3.41 – 以团队为本的奖赏并不普遍，而且通常只适用于完成某项工作／计划或 达到某一工作目标的情况。 3.42 – 在其它国家，工作表现奖赏至今只限于高级公务员。奖赏占薪酬的比率， 因国家而异，由5%至约40%不等。工作表现奖赏通常不适用于初级 公务员。即使适用，奖赏通常都不足薪金的一成。 3.43 – 其它国家的经验显示，工作表现奖赏制度成功与否，主要取决于当局是 否有一个可靠的架构去管理员工的工作表现，以及是否有足够经费 作奖赏之用。在表现管理架构能够公平和贯彻始终地运作的地方， 工作表现奖赏制度似乎更能发挥作用，为职管双方带来实际益处。 3.44 – 鉴于上述情况，我们要考虑以下问题： (a) (b) 其它形式的工作表现奖赏制度？ (c) 应否实施团队奖赏制度？如果应该，则对哪些级别(高级、中级、 低级或各级)实施？准则又如何？ (d) 应否引入个人奖赏制度？如果应该，则对哪些级别(高级、中级、 低级或各级)实施？准则又如何？ (e) 工作表现评核制度近年已有改善，这方面还需要什么改变，以 3.45 – 近年，在把工作下放方面，香港政府已把更多管理人力资源的职权转授 给部门，并在5个和23个部门分别实施“营运基金”和“整笔拨款” 安排。不过，由公务员事务局中央处理的薪酬管理工作，仍没有下 放。 3.46 – 为应付人手短暂不足的问题，香港政府已自一九九九至二零零零年度 起，根据聘用临时工人的经验，授权各部门只须遵守若干概括的准 则便可以自行招聘非公务员合约雇员，并可就个别情况订定薪酬和 酬金。 3.47 – 顾问的研究显示，五个国家或多或少已把薪酬管理工作下放给个别部门 和机构，后者则按一个由中央决定的政策大纲运作，而且在负担能 力和财政预算方面有严格限制。这个措施的特点包括? (a) 部门或机构享有颇大自由； (b) 高级公务员仍由中央管理；以及 (c) 减少采用津贴。 3.48 – 根据顾问的观察，上述措施能够以更公平的方式奖赏员工，使薪酬制度 更能配合个别部门或机构的特别情况，精简有关程序，以及更灵活 地应付资源和人手需求，因此在改善个别员工的工作表现和整体生 产力方面，看来已经发挥实际作用。 3.49 – 然而，把薪酬管理工作下放，同时影响到内部对比关系，也可能动摇公 务员队伍的共同目标和信念。 3.50 – 五个国家中，很多都已经大幅改革职级方面的安排，一般包括： (a) 把一般职系人员(政务职系或同类职位除外)转为部门人员； (b) 精简职级数目和薪幅，从而建立层次较少的管理架构； (c) 把各种职业合并为较大的员工组别，从而改善人力资源管理； (d) 建立正式的职位评值制度及程序，以评定职位的比重；以及 (e) 界定职级或职系时，以工作要求而非学历为主要因素。 3.51 – 下列问题必须考虑： (a) 像香港这样的城市，应否考虑把管理公务员薪酬的工作下放? (b) 如果把公务员薪酬管理工作下放，应该把多少与薪酬及职级界 定有关的职责下放给部门? (c) 为方便推行以部门为本位的管理工作，应否把部分或全部一般 ／共通职系人员转为部门人员? (d) 如果把薪酬管理工作下放，过渡期间或会相当长。在这段期间， 如何维持服务水准和员工士气? (e) 在精简工作方面，可否把现有职系合并为多个较大的职业类别 ?可否进一步精简组织架构，包括扩阔管理职权和减少架构的 层次? (f) 应否推行正式的职位评值制度?如果应该，则由中央还是部门 负责推行? (本章总结中期报告内容，并邀请各界人士提出意见) 4.1 我们已知悉顾问就五个国家的公务员薪酬管理制度最新发展进行研究的结果，以及顾问认为可能适用 于香港的最佳做法。 4.2 然而，在听取有关各方及公众就顾问研究结果发表的意见之前，专责小组应继续持开放态度。中期报 告已经发表，我们现正进行咨询，各界人士可就我们在第三章提出的各项问题，发表意见。 4.3 在这方面，我们同意顾问的看法，即 4.4 我们会在二零零二年七月提交最后报告时作出建议。薪常会随后会联同其它两个咨询组织，在二零零 二年下半年就如何进行第二期检讨工作向当局提出建议。 4.5 专责小组欢迎各界人士提出意见。 4.6 如果有任何意见，请于二零零二年五月二十五日或之前送交公务及司法人员薪俸及服务条件咨询委员 会联合秘书处。地址?香港金钟道89号力宝中心第2座7楼701室；传真号码?2877 0750；电邮地址?jsscs@jsscs.gov.hk。 注: 5. 普华永道咨询有限公司向专责小组提交的中期报告，第3页。 23. 具体处理专责小组所提出的五个研究重点 原因、成效和可资香港借鉴的经验进行深入探讨 就海外国家内相当于香港纪律部队的公务员队伍探讨其薪酬安排（原因在于这类公务员的薪 酬安排一般有别于其它公务员） 就整体薪酬结构内的各种主要福利和津贴进行概括介绍；但本报告不拟讨论整体人力资源管 理事宜，除非这方面的讨论有助人们概括了解各种薪酬安排和发展 /联邦政府的公务员薪酬制度，除非当中有一些职位组别（相当于香港公务员 队伍内的主要职位组别）的管理职能由中央公务员体系以外的机构负责。 24. 按照我们的研究方法，我们务求在紧迫的时间内提出精辟而且切合专责小组工作要求的研究成果。研究 进行其间，我们: 制定了一个详细而结构严谨的研究框架，以确保关于上述各国公务员薪酬制度的介绍和评述 都能按一致的方式和理念进行。 借助资深顾问对每一国家进行重点研究。我们的顾问大部分为有关国家的离任高级官员，对 该国公务员薪酬制度的发展有深入认识，而且与该国政府现任高层官员保持接触，因而可迅速取得有 关资料和观点。 对香港公务员的薪酬安排、其历史背景和主导其发展的一些特别考虑因素进行研究。尽管就 本研究的工作范围而言，我们无需对香港公务员薪酬制度作出评论，但若能了解其实际运作及其发展 原因，对于我们按照香港的实际情况评估海外国家有哪些可资借鉴的经验和发展，将有重要的参考作 用。 与专责小组紧密合作，确保本研究能以最有效和最切合所需的方式满足其检讨工作的要求。 25. 本节旨在向读者扼要介绍上述各国的政府体制及其公务员制度。如欲进一步了解有关细节，可参考附录A 至E内的各国个案概览。 26. 专责小组指定本研究以澳洲、新加坡和英国作为比较对象，普华永道咨询则建议把加拿大、新西兰也列 作比较对象。这些国家之所以被视作本研究的比较对象，主要出于以下的考虑因素： 政府体制和管治模式 ---上述各国的政府制度都直接或间接地以英国的「西敏寺」模式作为 其历史根源 专业的公务员队伍 --- 上述各国都有一支专业而且以常额编制的公务员队伍，很多公务员 都把本身工作视作终身职业 公营部门改革计划 --- 过去20余年上述各国都在推行大规模的公营部门改革，而且现时仍 把其作为当前的重要课题 价值观 --- 上述各国公务员队伍均有其共同的价值观：廉洁正直，不偏不倚地为人民提供 服务；而且在大部分个案内，政治中立是公务员的一个重要价值观。 27. 重要的意义，政府体制也是本研究的一个重要环节。 28. 这五个国家展示了一组不同的政府体制。相对于其它国家而言，新加坡政府采用集权和单一的管治模式， 而英国、加拿大和澳洲则各有三层职责各异的政府架构。 新西兰处于新加坡与英、加、澳之间。这些不同的政府体制使我们难以对香港和这些国家进行直接的比较。 29. 这五个国家的公营部门长远改革计划有不少可资借鉴的经验。有些国家（如新西兰）推行较激进的改革， 其它国家（如加拿大）则推行渐进式的改革。但所有国家的公营部门改革都或多或少地具有一些共同的范 畴： 重组和重新界定公务员队伍的核心职能，逐步把职责下放予一些自治性机构和其它政府层面 致力提高公务员队伍的服务质数、效率和成效 加强私人机构对公共服务的参与程度，引入市场竞争作为改革动力 发展以客为本的服务文化（包括多项电子政府计划） 培养绩效文化以加强公务员队伍的透明度以及集体和个人的问责精神 员工。 30. 我们必须明白这些范畴在影响以及（在某些情况下）支持各国公务员薪酬及职级改革方面，均有重要的 作用。 31. 本节摘录我们的主要研究成果，并探讨这些研究成果对香港公务员队伍有何重要启示。我们会先重点介 绍一些可资借鉴的经验，然后再深入探讨我们在上文所说的五个范畴内所取得的主要研究成果。 32. 这些海外研究成果的一个最可注意的地方，就是作为我们研究对象的五个海外国家都推行了一连串薪酬 及职级改革。除了加拿大仍在处理一些重大的改革问题外，其它国家均已在过去十多年大大改变了本身的 薪酬和职级安排。这些国家的政府一般认为这些改革与公营部门管理方面的其它改善措施，对公务员队伍 的整体表现有重要的正面影响，例如：加强资源管理的灵活性和成效，提高效率和服务质素；加强透明度 和问责性；精简公务员队伍的规模，减省其薪酬开支；协助公务员队伍培养「以客为本」的绩效文化。 33. 这些海外个案有何可资借鉴的重要经验？我们认为第个可资借鉴的经验，就是 。作为本报告探讨对象的五个国家内，薪酬与职级的改 革在定位和推行上都被视作人力资源管理改革的一个重要环节。同样，人力资源管理改革在推行上也被视 作公营部门改革的一个重要部分。 34. 具体而言，以下是一个可资借鉴的明确经验：薪酬与职级改革成功与否取决于其它领域内一系列相辅相 成的改革，例如： ? 把人力资源管理职责下放予个别部门和机构，以便他们可有效管理各自的员工 ? 下放财务管理和监控职责，以便高层人员可有效管理资源从而争取较佳成效 ? 设立辅助性的绩效评核和管理架构，以确保薪酬和职级改革能以公平而一致的方式进行。 35. 同样，这五个国家似乎都总结出一个道理（姑且不论这一道理是对或错）：若然没有一个以提高灵活性 和强调绩效表现为宗旨的薪酬及职级政策从旁配合，公营部门的改革便无法完全推行。 36. 第个可资借鉴的经验，就是。这五个国家的政府由于面 对一系列内外压力（经济衰退，通胀恶化，公务员队伍被指欠缺效率，工会权力的壮大令人关注等等）， 都不约而同地在80年代中或80 政策所有主要范畴的改革。但就我们所知，这五个国家在推行有关改革时并没有依循一个总体计划或蓝图。 相反，各国政府只制定了一些广泛的施政方针，然后逐步作出改动及推行改革，因而每一阶段的改革都是 建基于上一阶段改革的经验和教训之上。 37. 这方面的成功因素似包括以下各项： ? 无论在政治层面或公务员上层架构的层面，政府高层必须对改革作出持续的承诺和支持。 ? 分阶段按步就班地（而非急进地）推行改革。唯一例外是新西兰：新西兰在90年代初弥漫 备受关注，因而不少旧有措施都回复原貌。 ? 借助试点研究试验各种建议方案后才加以广泛推行，藉此减低风险，协助培养公务员队伍的 变革能力。 38. 第个可资借鉴的经验，就是 。上述各国在这方面所采用的方针包括： ? 及早向所有关键人士（尤其是公务员队伍内的管理人员和一般员工）征询意见。 ? 采取措施培养公务员队伍内的变革能力和相关经验。海外国家的政府在改革初期常常寻求外 界协助，以便为改革项目提供所需的专业知识和资源；同时也会致力使这方面的知识逐步传授予公务 员，以培养其变革能力及其对改革的承诺。 ? 就个别国家而言，初期容许有关员工或部门以自愿方式推行改革。以澳洲为例，个别部门可 自行决定是否改变其薪酬和职级制度。事实上，不少部门初期只沿用一些旧有的中央政策和规则，其 后加以检讨和修订，使其更能切合部门本身的特定需求。 39. 第个可资借鉴的经验，就是。上述各国在以下领域均投放了较多的资源： ? 员工培训及技能发展（尤其是绩效管理技能的培训） ? 通讯及公关 ? 推行范围较广的变革管理，以协助雇主克服员工对变革的抗拒，改变员工的「理念体系」， 促进绩效文化的发展 ? 资助新旧制度更替所涉及的额外开支。 40. 第个也是最后一个可资借鉴的经验，就是 。上述各国在推行富于实效的薪金改革时常遇到一些难题及挫折，例如： ? 克服公务员及其代表对任何改变现状的措施所产生的强烈抗拒 ? 部分员工有感工作不再安稳、薪金递增不再理所当然，变得士气低落（虽然也有员工认为这 类改革可为其带来裨益） ? 缺乏经费因而无法全力支持新措施的推行（例如：为鼓励员工提升表现而发放的区别性绩效 奖金） ? 由于某些国家（例如英国）已把议薪职能的权力下放至个别部门，使公务员队伍的团结性和 文化凝聚力受到冲击。尤其是部门各自厘定其薪金水平和职级安排，各部门公务员（最高层的公务员 除外）能否简便快捷地重新调度和配置，已成为当前的一个重要课题。 41. 会按照上文所提到的五个重点范畴进行论述。 42. 尽管上述各国在某程度上有共同的历史和文化渊源，但却各自发展出甚为不同的薪酬政策和制度以配合 本身的特定需要。有必要指出这些政策由面世至今，为配合不同因素的出现（例如：招聘及留用人手方面 的困难，劳工市场及经济的整体发展趋势，当前的政治取向以及优先处理的课题）而经历多番转变。举例 足以招聘、留用和激励合适员工的薪酬。不过，除了这些差别外，我们也看到各国在这方面的一些重要的 共同课题，下文将逐一加以介绍。 43. 上述各国（事实上也有不少其它国家）在公务员薪酬改革方面的一个关键而长远的课题，就是如何进一 步下放薪酬决策及管理职能，藉此提高公务员的灵活性、问责性以及整体表现和效率。相对于其它国家而 言，澳洲、新西兰和英国推行较为激进的改革：这些国家已在相当程度上淘汰了以往全国性的议薪安排， 转而根据由政府统一制定的准则和指引，把大部分薪酬职能下放予个别机构和部门。新加坡和加拿大保留 了一些较为集权化的制度，但两国也给予个别部门和机构一定程度的自主和灵活性。 44. 在这种发展趋势中有一重要例外，这就是高级公务员的薪酬安排。上述各国皆继续由中央统一管理大部 分或全体高级公务员的薪酬事宜和整体人力资源管理事宜。有意见认为这种方法能有效控制公营部门的薪 酬开支，可确保个别部门及机构的最高层人员的自由流动和凝聚力。现时香港公务员队伍内首长级人员的 薪酬与人力资源管理安排，跟上述国家的有关安排有一些共通之处，但并非完全相同。 45. 上述各国的政府都认为公务员队伍作为优秀雇主，必须在某些领域（如平等机会）带头树立榜样。因此 在上述国家内，公务员队伍都被视作某些领域（例如：平等机会政策，雇员培训发展，以绩效考核为基础 的任用和晋升政策等等）的典范。这些政策对薪酬政策和结构都有一定影响。 46. 上述各国近年在财政及公共开支上都受到相当的的掣肘。影响所及，政府一方面缩减公务员队伍的规模， 另一方面严格控制公务员的薪酬水平。以加拿大为例，过去十多年公务员核心职位数目减少了大约40%， 而整个90年代大部分时间公务员的薪酬水平几乎停滞不前。同期，英国公务员队伍的规模平均每年缩减 大约4%。在这种情况下，难怪财政负担能力成为这些国家的公务员薪酬政策的一个主导特色。尤其在薪酬 职能已在相当程度上下放予个别部门和机构，预算拨款限额成为政府控制公务员薪酬的主要机制时，财政 负担能力的重要性更为突出。 47. 国家进一步推行这类制度的能力。这无疑对这类制度在上述国家的认受性和评价造成负面影响。 48. 正如上文所指出，由于财政负担问题日渐受到关注，上述国家在80年代及90年代初所推行的公务员薪 合适员 工的薪酬。上述各国政府仍务求公务员薪酬与私人机构薪酬水平「大致相若」，尽管这些国家已不再强调 两者之间的明确联系。上述各国也没有试图促使公务员的薪酬水平超越私人机构的薪酬水平：当中有些国 家（例如新加坡）致力促使公务员薪酬在整体上紧贴私人机构的水平，也有其它国家仿效英国的做法，明 确强调公营部门的薪酬水平相对于私人机构的薪酬水平而言，应存在一定程度的「折让」，以反映公务员 在工作上所享有的某些额外福利，例如工作较为安稳、享有无需供款的退休金等等。 49. 的现象，就是上述政策导致高级公务员的薪酬水平 过度落后于私人机构的水平，而有关当局近年已设法缩短两者的距离。以新加坡为例，由于这一问题已引 合新加坡继续致力招纳「最优秀和最聪颖的人才」加入公务员队伍的政策目标。 50. 内部对比关系一直是公务员薪酬政策制定方面的一个重要课题，无疑这一情况以后仍会继续。但这方面 的一个普遍趋势，就是内部对比关系在公务员薪酬厘定工作上的重要性似乎有所削弱。这主要有两个原因： 首先，上文所提到的职能下放已削弱了部门与部门之间、职类与职类之间（但并非部门与机构内部）内部 对比关系的重要性；其次，上述各国政府考虑到内部对比关系会严重影响政府在私人就业市场的招聘能力， 因而已设法不再过度强调内部对比关系的重要性。 51. 上述各国在薪酬政策方面的一个普遍趋势，就是各国政府一直致力加强薪酬与表现（指个人表现与公营 部门生产力的提高）的联系。其目标在于提高公务员队伍的效率和生产力，协助公务员培养绩效文化，以 及提高公务员队伍的灵活性。上述各国在这方面的整体发展趋势，在于透过一系列以绩效为本的薪酬安排， 包括灵活薪幅、表现花红以及其它奖励计划（下文将有详细介绍）取代或补充传统上或多或少以自动增薪 为主的固定薪级制。这类新设立的薪酬安排初期一般只应用于高级管理层。 52. 上述各国政府已致力推行更为灵活的薪酬政策以免重蹈以往的覆辙 --- 使公务员队伍受僵硬、繁琐的政 策方针或其它繁文缛节所掣肘。英国、澳洲和新西兰均以较简单和灵活的中央统筹措施取代原有的制度， 事实上这符合各国政府把公务员队伍的管理职能进一步下放予个别部门的方针。其中新加坡的做法最为瞩 目：鉴于80年代中期经济衰退的冲击，新加坡自那时起便逐步推行一系列影响深远的措施，以确保政府 在调整公务员薪酬以反映经济状况方面具有相当的灵活性。现时新加坡高级公务员薪酬内酌情发放的部分 约占薪酬总额的30% 至40%，只有部分能并入基本薪金内（因而不可全部用来计算退休金）。 53. 我们必须指出，上述各国与香港在公务员所享津贴及其历史因素方面存在颇大的差别。具体而言，上述 各国只有极少数的公务员享有的津贴超过其总薪酬（不包括应享退休金）的10%，而某些国家（例如英国） 甚至已取消大部分津贴。 54. 上述各国均已采取不同措施合并及取消公务员津贴，藉此提高公务员薪酬制度的透明度，加强公务员队 伍的问责性，减省行政开支。举例说，据加拿大政府估计，处理公务员津贴所涉及的开支，约占人力资源 服务总成本的三分之一以上。这方面的政策一般受到公务员队伍的欢迎，因为把津贴并入基本薪金内，能 让公务员在运用薪金方面享有更大的自由度。举例说，新加坡政府推行「单一薪」制政策，多类津贴和额 外赏赐（例如高级公务员的用车津贴）已被取消或并入基本薪金内；新西兰容许高级公务员在无需有关部 门或机构承担额外开支的前提下，自行决定以何种方式安排其薪酬方案。 55. 至于得到保留的津贴，一般是因为少数特别原因才予以保留。例如：执行艰辛或厌恶性职务；在偏远或 生活指数偏高的地区工作；超时或额外工作；吸纳和留用人才以填补需要特殊技能但暂时人手短缺的职位。 56. 我们的研究显示，上述各国在处理相当于香港纪律部队（惩教署、海关、消防处、政府飞行服务队、入 境事务处、警务处）的公务员队伍的薪酬安排上彼此并无一致的方式。这方面的整体趋势在于为这类公务 员（这些都是已被取消罢工或采取工业行动的权利，及（或）有必要确保其薪酬厘定工作不受政府支配也 不受政治干扰的公务员）提供独立的薪酬安排。举例说，英国监狱服务处人员最近被取消在采取工业行动 方面所享有的法定权利，其薪酬则改由独立的薪酬检讨委员会负责厘定。 57. 事实上, 上述各国（新加坡除外）都已为其警察部队制定独立的薪酬措施。至于其它纪律部队，除个别 部门外（例如英国的监狱服务处），其薪酬管理制度与其它政府部门或公营部门的职类并无分别。但我们 必须指出，鉴于上文所提到的各种职能下放的措施，这些纪律部队其实有条件按其实际情况制定各自的薪 酬措施。 58. 上述国家的警队及个别其它纪律部队所关注的问题，就是制服人员与非制服人员（文职人员）传统上均 有不同的薪酬安排。普遍意见认为这造成了一系列关于人力资源管理及效率的问题。这些国家当中有不少 正采取措施，进一步把全体制服与非制服人员纳入单一的薪酬及人力资源管理架构内（以加拿大为例，加 拿大皇家骑警除了一般警员外，还有两类待遇不同的文职人员）。 59. 上述各国为响应各种外来压力，已在多个范畴内对其薪酬及职级政策进行重大改革。总括而言，这些国 家的政府均认为这些改革已取得成效，因为各国公务员队伍的表现和生产力均有所提高。在某些国家内， 这些改革成效更得到一些独立性较高的评估项目的充分肯定。但我们也要指出，个别员工和工会对此类改 革意见不一，尤其在改革初期其抗拒心态较为明显。 60. 尽管香港特区政府近年已推行了一些关于薪酬及职级政策的改革，平心而论这些改革相对于上述各国而 言（可能除了加拿大外)，无论在本质上和程度上都较为局限。由于香港与上述各国均面对相近的外来压 力，而上述各国均认为本身的公务员薪酬改革已见成效，我们认为 。若然如此，以下问题必须加以处理： ? 香港有没有条件进一步把薪酬方面的职责下放予各决策局和部门？ ? 香港特区政府整体公务员雇佣政策是否称得上优良的雇佣政策？ ? ? 香港特区政府应否摒弃以学历为主的内部薪酬对比关系原则？ ? 为配合薪酬调整而进行的整体资源配置工作，应否以预算规范内的财务负担能力作为主导原 则？ ? 能否加快或扩展现时用以整顿、合并及简化公务员津贴的各种措施？ ? 现时纪律部队的薪酬事宜应在多大程度上继续以独立方式处理？ 61. 上述五国均以较灵活的薪酬幅度取代高级公务员的固定薪级（按年资自动增薪）。 那些已大幅度地把薪酬管理职能下放予个别部门的国家（例如英国、澳洲和新西兰)更将灵活薪幅制推广至全体或大部分公 务员。 62. 在薪酬幅度的具体执行细节上，上述各国，以至在一些已进一步下放薪酬职能的国家内各部门与机构之 间，皆有不同的做法。不过，我们仍可把薪酬幅度制的主要特色概括如下： ? 每一薪酬幅度均设有最低薪点和最高薪点，每一薪酬幅度均有所属的职级或级别 ? 薪酬幅度内的升迁一般视乎表现而定（不会自动增薪) ? 公务员的薪酬可根据薪酬幅度或特定指引自由移动（例如设置固定支薪点，员工可根据表现 获得0、1、2甚至3个 支薪点） ? 薪酬幅度内的薪阶远比传统的固定薪级为阔，各个薪酬幅度彼此重叠的情况也较多 ? 与香港纪律部队大致相若的公职人员一般较为抗拒薪酬幅度制。这些部门的作风一般较为保 门的主流文化。 63. 公务员对推行灵活薪幅制意见不一。上述各国政府及高级公务员一般认为薪幅制的推行颇见成效，尤其 现的公务员文化。但这个机制也遭到工会及某些员工的反对，他们认为薪幅制的推行可导致公务员队伍出 现分化，与公务员当前的主流文化也背道而驰。个别国家在这方面更遇上一个棘手难题。以英国为例，由 于政府无力为这类计划提供充足资助，因而对这类计划的可信性和成效直接造成负面影响。 64. 从这些海外国家的实际经验中，我们知道灵活薪幅制的成效以及人们所称道的不偏不倚，实际上视乎有 关部门能否以全面的方法进行绩效评估和管理。以下是上述各国在这方面的一些良好措施： ? 就政府的整体施政目标、部门/机构的工作目标与公务员个人的事业目标确立三者间的清晰 联系 ? 要求公务员制定个人绩效计划或合约，并取得主管人员在这方面的共识，以此作为评核日后 工作表现的依据 ? 准确评估 ? 制定精密的员工考核方法 ? 确保考核程序可处理表现优秀和表现欠佳的员工。 65. 鉴于上述各国均已推行灵活薪幅制（至少就高级公务员而言），而一般意见认为只要推行得宜，这些改 革措施将有助提高公务员队伍的问责性和表现，我们认为 。我们认为以下是一些必须处理的问题： ? 薪酬幅度应否只适用于高级公务员？ ? 薪酬幅度应由中央统一制定？还是容许决策局和部门自行制定？ ? 薪酬幅度应有多大灵活性（举例说，是否应保留支薪点制度）？ ? 政府的现行绩效评核机制和员工考核制度应作何改动才可有效支持灵活薪幅制的推行？ ? 对拨款安排有何启示？ 66. 上述各国的公务员队伍历来都采用由中央统筹的全国性薪酬厘定制度。这类制度一向非常倚赖以计算公 述各国都推行由雇主和工会代表共同参与的集体议薪制度。 67. 上述各国在80年代末和90年代初面对上文所提到的各种外来压力，均采取各种措施把公务员薪酬水平 和调整幅度的厘定工作下放予个别部门和机构。影响所及，英国、新西兰和澳洲（在某程度上加拿大和新 加坡也是如此）都摒弃了由中央统筹并以计算公式为本的薪酬厘定方法（这正是香港现时所采用的方法)，这种方法强调公务员薪酬趋势和水平与私人机构的比较。取而代之的是以下现象：个别部门在厘定薪酬方 的考虑因素。按照统一制定的议薪及预算准则而进行的集体及个别议薪，或以此方式订立的多年服务， 厘定公务员的薪酬基准，但这方面的调查结果只供参考，不会用来规限公务员的薪酬调整工作。 68. 中央机构的角色已经转变，而且仍会持续演变。现时，中央机构在薪酬厘定方面的角色一般为： ? 厘定高级公务员的薪酬水平与调整幅度。上述各国均有不同的处理方法。举例说，英国政府 向这方面的一个独立委员会征询意见，而澳洲和新西兰则容许高级公务员各自议定本身的服务合约。 ? 为某类待遇不同的公务员厘定薪酬水平与调整幅度。以英国为例，不准采取工业行动（或至 少政府不预期他们会采取工业行动） 的某类职业组别（例如高级公务员、医生和牙医、护士、军队、 教师及监狱服务署人员等），其薪酬检讨事宜便由6个独立的薪酬检讨机构负责。 ? 制定整体的薪酬架构及政策，以便个别部门和机构能藉此自行厘定各自的薪酬安排。各国在 这方面的实际运作分别颇大。举例说，澳洲和新西兰的整体薪酬架构强调财务负担能力以及某些最低 要求（例如要求按生产力的提升与否来厘定加薪幅度），但个别部门在相当程度上却可自行厘定本身 的薪酬安排。相反，英国和新加坡的政府部门却必须就如何提高薪酬安排方面的灵活性，事先与有关 政府机构进行磋商和取得共识。 ? 研究薪酬水平和动向。这类研究一般以私营及公营机构为对象，并以各类调查和数据为基础， 而且可供公众查阅。研究成果可用作统一厘定薪酬时的参考资料，并为其它部门和机构在厘定薪酬时 提供重要指引；但一般而言，薪酬研究成果与薪酬调整幅度之间的任何「公式」化联系已被否定。个 别部门和机构亦可自行进行薪酬研究，以探讨各自的薪酬水平在某类劳工市场上的竞争力。 ? 就薪酬问题向个别部门和机构提供意见和指导。以澳洲为例，就业及劳资关系部 (Department of Employment and Workplace Relations) 69. 这些强调进一步下放职权的措施，其主要优点在于个别部门和机构在按本身实际需要制定薪酬政策和制 度上，可享有更大的权力和灵活性，因而也必须进一步承担问责义务。职能下放所引起的变革，既能大大 简化统一厘定的薪酬措施，亦能导致薪酬制度转趋复杂和繁琐。以英国为例，该国在摒弃了统一厘定薪酬 的制度后，却须面对全国170多个独立议薪单位的繁复局面。不过，这方面另一可资借鉴的经验，就是在 变革初期，当公务员体制内的管理人员正学习如何适应截然不同的环境时，必须尽早推行严格的开支控 制。 70. 在探讨可资香港借鉴的经验以及上述措施对香港有何启示时，我们必须指出香港其实只是一个由单一政 府（不存在地方政府的体制）管治的城市，并没有正式的集体议薪安排。不过，考虑到上述各国均在逐步 推行以职能下放为主的薪酬调整机制， 员队伍的效率和表现，我们认为这是一个值得深入探讨的课题。由于公众对这方面的事务日益关注，我们 认为。 71. 基于我们就海外个案所进行的研究，我们认为以下是一些必须处理的问题： ? 香港政府应否继续采用基于计算公式的方法来厘定公务员薪酬？如果继续采用的话，这一计 算公式是否须予修订或以不同的方式应用？ ? 个别决策局及部门在厘定本身的薪酬水平和调整幅度上应否及应有多大的自主权？ ? 公务员事务局及库务局等中央机构在未来的薪酬厘定工作上应担当甚么角色？ ? 政府应否继续统一厘定某类公务员（例如首长级人员）的薪酬水平和调整幅度？ 现行的安 排是否需要作出变动？ 72. 上这意味逐步放弃沿用多时、或多或少地牵涉自动增薪的固定薪级制度，转而采用一系列以绩效为本的薪 酬安排。除了上文已介绍过的灵活薪幅制外，上述各国所推行的其它绩效薪酬措施还包括： ? 个人表现花红，包括「一次过」的表现花红和并入基本薪金的表现花红 ? 团队制绩效金 --- 较少采用，一般要求工作团队实现既定的绩效目标或完成某一任务或项 目。 73. 高级公务员一直是绩效奖励制的重点推行对象。究其原因，一方面是表现优异的高级公务员有必要得到 适当奖励和激励，另一方面是高级公务员的工作一般要求他们运用较大的酌情权和监控力度。高级公务员 的绩效薪酬（属于不固定薪酬）在其薪酬总额内的比重，各国均有不同，而且分别甚大。以澳洲为例，大 约80% 的高级公务员均有资格获发放某类花红：这些花红平均约为个人总薪酬的5%，但个别高级公务员的花红比重可达30%以上。新加坡的高级公务员薪酬平均约有40% 是按个人表现与整体经济表现发放的薪 酬，可见新加坡政府在推行绩效薪酬制方面步伐最快。至于职级较低的公务员，或许未符合领取绩效薪酬 的资格，或许虽符合领取资格，但款额较少，一般不到总薪酬的10% （实际情况视乎个别国家而定）。 74. 在大部分推行绩效奖励制度的国家内，公务员的现行基本薪金一般都不会受到影响。某些国家（例如澳 洲）在推行绩效奖励制时，初期把取消常年固定增薪所节省的开支用来资助薪酬幅度内按个人表现的升迁。 在一些已下放薪酬职能的国家内，个别部门正加强控制绩效奖励金（递增奖金或一次过花红）所涉及的开 支，致力把这方面的开支严格控制在个别部门的整体开支预算内。 75. 普遍意见认为绩效奖励制是公营部门整体改革的一个重要环节。但绩效奖励制（尤其在推行初期）却在 某些国家遭到工会和员工的强烈反对。与灵活薪幅制一样，绩效薪酬制成功与否，取决于其支持架构 --- 绩效管理架构 --- 的实际成效。如能成功 建立一个被视为公正无私管理架构、在具体应用上既能一视同 仁亦能就实际情况作出相应调整的管理架构，那么绩效奖励制度便可为政府和公务员带来实际而明显的效 益。 76. 鉴于其它国家的政府都很重视加强公务员薪酬水平与表现的联系，而香港公务员队伍直至目前为止对绩 效薪酬的应用仍然相当有限，我们认为。我们在进一步探讨这方面的问题时，必须借鉴这些海外个案的实际经验，详加规划和部署。以下关键问题尤需认真处理： ? 应否推行个人表现花红？如要推行的话，可应用于哪类公务员？以甚么方式推行？ ? 根据迄今所累积的经验，香港现时是否更有条件推行团队式绩效奖励制度？ ? 个人或团队花红应以「一次过」方式发放，还是并入基本薪金内？ ? 政府的现行绩效评核及管理架构是否须作出改动以配合这方面的变革？ ? 这个措施在拨款方面有何特别安排？ 77. 除了绩效薪酬外，薪酬与职级改革的另一重点就是下放和精简职能。我们已在上文指出，上述各国都按 照一个由中央制定的政策架构，在不同程度上把薪酬职能下放予个别部门和机构。其主要特色如下： ? 容许个别部门和机构在制定和管理各自的薪酬制度上享有相当大的自由度 ? 但个别部门和机构在这方面的自由度，除了要符合由中央制定的薪酬政策和议薪准则外，还 必须受财务负担能力和预算规范所约束 ? 继续由中央独立处理高级公务员的薪酬事宜 ? 采取措施简化津贴制度：合并或取消现行津贴，并把现行津贴转为非实报实销的津贴（也就 是有资格领取津贴的员工可自动获发放津贴）。 78. 尽管我们难以提出一些肯定而独立的证据以支持职能下放的成效，但职能下放所带动的改革趋势似乎已 令公务员的个人表现和整体生产力都得到显著改善，其方法主要为： ? 使个别部门和机构的薪酬制度更能切合各自的实际环境 ? 使个别部门和机构建立一个更为公平的奖励机制（但其薪酬制度本身必须公平而且一视同仁） ? 提高个别部门和机构在资源调度方面的灵活性 ? 简化有关安排，使其较易理解，并降低行政成本 ? 使个别部门和机构在招揽专才或市场渴求的人才方面更具实力。 79. 然而，下放薪酬职能并非就可解决所有问题。从海外个案的经验中得知，薪酬职能的下放可能会引致一 些辣手问题和风险，这些都有待正视和认真处理。 ? 在不同部门或机构负责类近或相同职务的公务员，彼此之间所存在的内部对比问题；以英国 为例，最近发现不同机构的某些类近或相同职位彼此在薪酬上存在10% 或以上的差距，引致个别员工 之间出现矛盾，并引致员工产生薪酬浮动的感觉 ? 英国、澳洲等国政府在合并那些薪酬安排截然不同的部门时遇到一定困难 ? 公务员队伍的整体凝聚力（拥有共同目标和价值观）受到冲击 ? 必须严格控制整体预算开支，以免新制度推行期间（尤其是新旧制度交替期间）出现意想不 到的开支增长。 80. 大部分上述国家在下放薪酬职能时，也对其职级安排进行了重大改革。唯一例外是加拿大，尽管加拿大 现在正推行大规模的职级检讨，以响应外界对其现行制度的成本和成效提出越来越多的批评。其它四个国 家在职级改革方面均有以下共同特点： ? 容许个别部门和机构在职级问题上（以及整体的人力资源管理问题上）享有更大的自主权 ? 把一般职系人员（在个别情况下不包括政务级人员或与其大致相若的职系）并入不同部门 ? 精简职级数目以及薪酬幅度数目，藉此设立数目较少但薪阶较阔的薪酬级别； 总括而言， 这有助减少管理结构的层级，让员工薪酬按实际表现在较宽阔的薪酬级别内向上移动，而无须等到晋 升时才有机会加薪 ? 把职类合并为范围较广的员工组别；例如，新加坡政府把某类职务的多种服务计划合并为单 一的服务计划 ? 建立用以评估职位比重的职位评值制度和程序；在某些国家内（如英国和加拿大）这类制度 仍由中央统筹（但却由个别部门负责推行）；至于其它国家（如新西兰）则已经把这方面的职能下放 予个别部门；近年有些国家正在考虑是否进一步推行以才能为本的评估模式以取代或辅助职位评值方 法 ? (job demands)方面的表现进行较全面的评核。 81. 职级改革获员工接受。对于政府和高层管理人员来说，职级改革使其在提升效率方面具有更大的灵活性 和运作空间。对于员工（尤其是已达现行薪级顶点的员工）来说，职系改革也使其有更多机会从事与事业 有关的培训和发展。有意见认为职位评值制度能以更公平的方式为不同职位评值，就平等机会政策（这是 一个备受各国政府重视的课题）而言，事实上这也是一项相当重要的措施。 82. 职级改革与职能下放最令人关注的问题，就是如何避免有关开支大幅增加。以加拿大为例，职级改革一 直迟迟未见实行，主要原因在于这方面的成本开支已引起人们关注：与香港一样，加拿大公务员队伍内有 很大比重的员工已到达薪级顶点，在这种情况下高级公务员能否和是否愿意管理这方面的事务，已成为不 少人所关心的问题。 83. 一般意见认为香港的公务员薪酬及职级制度稍嫌复杂。因此，根据上文所提到的海外经验，我们认为 。以下是这方面一些有待处理的关键问题： ? 政府应在多大程度上把薪酬与职级职能进一步下放予决策局和部门？应以何种方式下放（自 愿或协商）？ ? 实报实销的津贴，除了在特别情况外，有没有理据予以保留？ ? 能否根据范围较广的职位类别合并现行职级？ ? 应否把现时全部或部分的一般职系人员并入不同部门？ ? 能否推行范围较阔的薪酬级别以减少现时的职级数目？推行甚么措施才可保持薪酬制度的透 明度，并确保开支能继续得到严格控制？ ? 应否引入职位评值制度？如果引入的话，这一制度应由中央统筹还是把其职能下放予个别部 门？ ? 能否进一步推广以能力为本的评估模式？这一模式如何与职位评值制度 互相结合？ 84. 本中期报告概述了我们就以上五个国家的薪酬与职级的发展所取得的初步研究成果。 我们的工作旨在就这些国家在这方面所推行的各种改革，介绍其主要原则和特色。 为了从高层次的角度探讨这些问题，我们的讨论有时难免过于简略或概括。虽然时间紧迫，但我们仍相信本研究能掌握海外国家在薪酬及职级制 度改革方面的一些普遍趋势，从而指出其中一些可供香港借鉴的经验。 85. 我们已从这些海外个案中找到了一些可供香港借鉴的经验，并已评估这些经验对香港的启示。但我们必 须强调本报告不拟提出任何具体的建议，而只指出上文就薪酬与职级制度所提到的五个重要范畴，值得进 一步加以探讨。我们期待各界人士在公众咨询的过程中能对本报告给予宝贵意见，以便我们就下一阶段检 讨工作的范围与性质向公务员薪酬政策及制度检讨专责小组提交最后报告时，可对这些意见加以充分考虑 和归纳。 （由专责小组所委聘的顾问所编） 普遍采用的薪酬政策、薪酬结构和薪酬制度 已相当程度否 – 薪酬已在很大程度已中等程度已高度下放下放薪酬管 下放职能 – 政策大部分上下放职能 – 下放职能 - 职能 – 各理职能是一 各部门和机仍由中央厘各部门和机构各部门具有部门和机构个重要课题。 构大部分可定（有关当大部分可按照一些灵活性；大部分可按高级公务员 - 公务员按照有关指局正在检讨有关指引自行中央机构仍照有关指引的薪酬事宜(见注) ？引自行制定这项措施） 制定薪酬政策 维持其影响自行制定其仍由中央统 其薪酬政策 力 薪酬政策 筹处理，以促 进这类公务 员的流动性， - 高级公否 – 由中否 – 由中否 – 由中央否 – 由中否 – 由中 亦便于中央务员？央统一处理 央统一处理 统一处理 央统一处理 央统一处理 控制 海关及入境入境、警队、海关、入境、警相当于纪律海关和入境这类公务员 部门的安排飞行服务和队和惩教人员部队的公务人员的安排受多种因素 与其它公务惩教人员的的安排与其它员的安排与与其它公务影响（例如： 员相近；消安排与其它公务员相近；消其它公务员员相近；惩法定罢工权 防、惩教及警公务员相防人员不属于的安排大致教人员有独利，独立处理 队人员不属近；消防、核心公务员队类近，尽管当立安排；消薪酬安排的 于核心公务海关不属于伍 中有一些特防与警队人需要，各种职 员队伍 核心公务员别的安排 员不属于核务要求，以及 队伍 心公务员队过去所订下 伍 的议薪安 排）， 因而有 多种不同的 薪酬安排 否 – 只作是 – 按职否 – 只作为是 – 公务否 – 只作大部分国家 为市场薪酬业比较 市场薪酬水平员队伍内的为招聘、留 水平的指引 的指引 所有职位，都用和激励员重公务员薪 强调其相对工这项原则酬与私人机 于私人机构的指引 构的对比关 的竞争力，并系，转而以财 视此为招聘务负担能力 和留用优秀作为主要的 员工的重要衡量准则 准则 是 是 是 是 是 只是多项因只是多项因只是多项因素是 只是多项因较全面的职 素之一 素之一 之一 素之一 位比较日趋 普遍 是 – 大部是 – 大部是 – 大部分是 – 大部是 – 大部上述各国均 分津贴已被分津贴已被津贴已被取消，分津贴已被分津贴已被已减省津贴， 取消，或并入取消，或并或并入基本薪取消，或并入取消，或并藉此提高透 基本薪金内 入基本薪金金内 基本薪金内 入基本薪金明度和减少 内 内 行政成本 以薪酬幅度取代固定薪级的经验 是 – 对大不适用于大是 – 对大部大部分员工是（除了少一般的趋势 部分员工现部分已参加分员工现时已都得到自动数部门外，是倾向采用 时已实行灵工会的员实行灵活薪幅按年增薪，而例如惩教弹性的薪幅， 活薪幅制 工，尽管现制 对高级公务处） 尤其是对于 时正推行一员已实行薪 高级职员的 项新计划；幅制 薪酬方面 对高级公务 员（非工会 成员）已实 行薪幅制 调整薪酬的制度和机制 否 - 但调整否 – 但强否 – 但调整是 – 与私否 – 但调这方面的趋幅度必须符调可比较幅度必须符合人机构薪酬整必须符合势是：以较灵合经中央核性，以及调经中央核准的水平比较 经中央核准活的方式厘准的财务预整必须符合财务预算 的财务预算 定薪酬增幅， 算 经中央核准容许各机构 的财务预算 按照一个由 中央制定的 架构视乎本核准整体财在财政预算 身需要而厘务预算 和具体的薪定薪酬增幅 核准整体财务制定整体财核准整体财酬调整方面 预算 务预算 务预算 担当重要的 统筹角色 提供意见和订下方针，提供意见和指订下方针，制提供意见和指导 制定整体薪导，制定准则 定整体薪酬指导，核准 酬政策 政策 议薪准则 推行绩效奖励制度的经验 是 – 对大只局部推行 是 – 某种形逐步采用 – 是 – 某种绩效薪酬制部分员工已– 适用于式的绩效薪酬与个人表现形式的绩效现时已被广 实行某种形一小部分的制适用于大部与整体经济薪酬制适用泛采用，尤其 式的绩效薪高级公务分员工 于大部分员以高级职员酬制 员，不固定工 为然 部分最高占 总薪酬的 20% 是 – 适用是 – 适用是 – 逐渐适是 – 适用是 – 适用于部分员工 于部分员工 用于更多员工 于部分员工 于大部分员 工 是 – 适用只限于高级是 – 适用于是 – 适用只在极例外 于部分员工 公务员 部分员工 于部分员工 的情况下才 发放花红 个别采用 甚少采用 甚少采用 – 甚少采用 较少采用 虽然一般支 ---通常是项通常是项目完– 仍被视持其大原则， 目完成后便成后便付予花作试验方案 但仍没有出 发放奖励金 红 现大量成功 的例子 现时使用各对大部分员制度完善，技能传统但稳健现时使用各这是支持与 式各样的评工仍采用传水平高 – 采的制度。近年式各样的评表现挂钩薪 核方法，其中统的评核方用自我评核及强调发展均核方法，其酬方式的要 全面评核法法，这种方全面评核法的衡评分表的中全面评核素，但需要大 日趋普遍；技法缺乏一致方式很普遍。报模式 法日趋普量教育及技 能发展仍持的评核准则 遍；技能发能发展以促 续 力方面的事项 展仍持续 使行为上的 改变 精简和下放薪酬及职级管理职能的经验 是- 澳洲公持续进行，是 – 大部分近年已进行是 – 大部倾向采用较 务员只有11现行制度相部门及执行单一些精简工分部门及执简化的薪酬 个职级 当复杂，有位已独立地采作，特别是把行单位已独及职级制度， 72个职类， 用层级较少、更高层人员的立地采用层目的在于提 105个支类，灵活的结构，而薪酬级别合级较少、更高部门/执行 以及840个职级/级别亦较并 灵活的结单位的运作 不同级别 少 构，而职级/弹性 级别亦较少 是-在某程度是 – 已引是 – 采用以是 – 在某是 – 采用趋向采取较 上。每类职务入现成系职位作比较的程度上。 的等级制度广泛，以一般 都根据其工统，评值高职业调查，又或适用于所有性职业类别 作价值要求级行政官员当没有可供比公务员 分类的方式， 分类 的职位；至较的职位时，则而脱离采用 于其它职采用现成系统狭义的职责 位，则采用进行。 说明 整体职位比 较，并按不 同职业归类 注: 「公务员」一词，不同国家都有不同定义