8高校处分权之法律依据与运用

8高校处分权之法律依据与运用 高校处分权之法律依据与运用,法治, 陈晓娟 约3721字 【摘要】高校处分权是高校自治权的重要组成部分。为更好地公共权力的运用,保障学生的合法权益,应增强基本教育法律对高校处分权的规范,完善配套法规、规章和高校规范性文件建设;在实际运用行政处分权时以依法、必要、适度来把握,慎用自由裁量权。 【关键词】高校处分权 依据 运用 完善 高校处分权是高校自治权的重要组成部分,对于维护正常的教学管理秩序和矫治学生不良行为是必不可少的。近十多年来,围绕高校处分权的运用,学生起诉学校的事件屡有发生。有些案例法院作出了有利于学生的判决,而对有些争议法院甚至以不属现行行政诉讼规定的受案范围为由不予受理。这类学生管理中的焦点问题亟待进一步研究和思考。 高校处分权行使的法律依据 笔者认为,高校处分权是高等学校依据法律、法规授权,对违法、违纪的学生予以制裁的具体行政行为。它的现形式较宽泛,在学生管理环节常被加以运用。教育部规章《普通高等学校学生管理规定》将学生纪律处分的种类分为警告、严重警告、记过、留校察看和开除学籍五种。出于论述需要,本文将取消入学资格、退学处理列入广义的高校处分权的范围一并加以讨论。因为同开除学籍一样,取消入学资格、作退学处理也直接影响了学生作为公民的受教育权这一基本的宪法权利和学生与学校间的“在学法律关系”或“基础关系”。 高等学校不是任何时候都是以行政主体的身份出现的。它与学生之间有时是平等主体间的民事法律关系,有时却是管理与接受管理的行政法律关系。《教育法》赋予学校及其他教育机构对受教育者进行学籍管理、实施奖励或者处分的权力。《高等教育法》确立了高等学校工作的校长全面负责制,在校长行使的职权中包含了“对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分”。从以上规范我们得知,在法律明确授权的范围内,高校在招生、学籍管理、实施奖励或者处分方面与学生之间不是完全平等的主体间关系。这些权力的运用与为学生提供餐饮服务等是有很大差异的。其中高校处分权就完全符合公共行政权力行使的法律性、单方性、强制性等特征。 《学生管理规定》进一步明确了高校对学生进行行政处分的种类、适用情形、实施、程序及救济等内容。例如其中列举了学校可以给予学生开除学籍处分的若干情形:违反宪法,反对四项基本原则、破坏安定团结、扰乱社会秩序的;违反治安管理规定受到处罚,性质恶劣的;屡次违反学校规定受到纪律处分,经教育不改的等等。由此可见,作为对违法、违纪学生的惩戒形式,行政处分具备侵益性、裁量性等特点,对学生的名誉甚至学生的身份有直接影响。 笔者并不赞成将高校处分视作行政处罚的形式之一,学校对学生予以行政处分作为术语自有其科学性、延续性,但在其性质方面我们可重新进行考量。传统上公立学校与学生之间的关系属于大陆法系行政法中特别权力关系的范围,但该理论在上世纪已有了新的发展。学校对学生加以处分也历来被习惯性地视作内部行政行为之一。但是笔者认为,高校与学生的关系和高校与教师的关系还是有区别的,后者是典型的内部行政关系的范畴,但前者却不可加以混同。随着法治的进步和教育法律关系的变化,学生作为参与民事或行政法律关系的另一方平等主体的地位应被加以重视。高校在法律、法规授权的范围内运用处分权,应是一种具体行政行为,属于外部行政行为范畴。重新审视该行为的性质,对于切实保障学生权利、逐步实现教育法治具有重要意义。 高校处分权运用中的问题 各高校在运用处分权时做法不一,主要问题如下: 有关法律依据较原则、粗疏,缺乏明确规定。我国《教育法》规定,受教育者享有因对学校给予的处分不服而向有关部门提出申诉的权利。《学生管理规定》再次明确,学生依法享有对学校给予的处分或者处理有异议,向学校、教育行政部门提出申诉以及对学校、教职员工侵 犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼等权利。但是,对受理申诉的组织、程序和诉讼的形式是否包含行政诉讼、“等合法权益”是否包括受教育权,立法的意图比较含糊。而《高等教育法》第五十三条第二款关于“高等学校学生的合法权益受法律保护”的规定则更为笼统。 高校在运用行政处分权时较少受法律约束,自由裁量权过大。仅从学校“可以”给予开除处分的情形来看,“违反宪法,反对四项基本原则”、“屡次”、“性质恶劣”、“情节严重”、“造成严重后果”等在实际中如何考量与认定可谓见仁见智。另按照规章要求,学校对学生的处分应当做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当。这20个字的要求对学校是约束,于学生是权益保护。作出处分决定之前,应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩。这个环节应是核心程序。但是由谁来听取意见?是否在某些情形下需采用较正式的听证程序来听取陈述与申辩?如缺省该环节又有何后果?法律并无明确规定。 学生寻求救济的途径狭窄,被纳入行政诉讼范围的案例极少。学校对学生作出处分,应当出具处分决定书并送交本人。学校应当成立学生申诉处理委员会,受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。该委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。学生对处分决定有异议的,可以向其提出书面申诉并获得复查结论。从以上规定来看,如果对学校给予的行政处分不服,校内申诉可以给予学生事后救济。如果对复查决定仍有异议,学生还可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。由主管机关给予处理并答复。从立法意图上来说,对高校行政处分不服,也仅限于从校内申诉再到校外申诉而已。另外,从《行政诉讼法》的条文与解释来看,受教育权能否被纳入行政诉讼的受案范围并不明确,因而实践中会出现法院在此类纠纷是否立案问题上有很大分歧的现象。目前高校学生在学校处分权面前明显处于弱势地位,对其合法权益的保护还远远没有落到实处。 完善高校处分权制度的建议 为更好地规范公共权力的运用,保障学生的合法权益,在完善高校处分权制度方面应作以下考虑: 增强基本教育法律对高校处分权的规范,完善配套法规、规章和高校规范性文件建设。在《教育法》、《高等教育法》中,应明确学校行政处分的性质、种类、主体、标准、程序与救济的规定。教育权与受教育权关系到宪法所保障的公民基本权利,所以应按照“法律保留”的要求由效力仅次于宪法的法律来调整,从而在根本上解决有关法律问题。下位法应在上位法的范围内制定,下位法如与上位法抵触的按“法律优先”原则处理,并按照《立法法》规定的程序或修改或撤销,从而保证法律体系的统一性与协调性。高校处分应在校方管理人员、教师和学生代表共同参与及集体讨论的基础上以学校名义作出。特别是在程序方面,应突出保障学生受处分之前的知情权、申请回避权、陈述与申辩权,其中在作出影响“在学法律关系”的处分之前还应告知学生有要求听证的权利等。充分的事前、事中的程序救济对保障公开、公平、公正的处理结果是至为关键的。处分决定送达后,学生可选择先在校内申诉或直接向高校的教育行政主管部门申请行政复议,其中对涉及“基础关系”的争议可直接向法院提起行政诉讼。对“基础关系”以外的处分争议,在目前国情下还是应在教育行政机关依法获得复议权,对复议结果不服的学生仍可以复议机关为被告提起行政诉讼。对此我国的《行政复议法》、《行政诉讼法》应作明确规定或解释,充分保障学生在自己的核心利益受到侵害时获得司法救济的权利。法院应严格审查开除学生等严重处分行为的合法性,特别是程序是否合法、正当。 相关的法规、规章应及时对行政处分前的听证等环节作出较详尽的规定,比如听证主持人、参加人、通知、陈述与辩论及时限等,以便在一定程度上避免高校自由裁量权的滥用。高校规范性文件应在法律、法规、规章确立的框架内起草,草案内容应向全校师生公布,在充分听取专家、师生意见的基础上完善并报教育部门进行合法性审查,从而使得高校自治性文件获得广泛的群众基础,保证其依法产生与民主执行。 在实际运用行政处分权时应以依法、必要、适度来把握,慎用自由裁量权。学生管理要实现法治,除了较为完善的法律规定与制度约束外,关键在实施环节。“程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当”对高校运用处分权提出了类似司法环节的要求。按照“行政法治”的原则,行政处分既要符合合法性原则,同时也要符合合理性原则,而后者是在前者基础上的进一步要求。本着尊重、爱护、教育学生的宗旨,高校在行使处分权时要充分保障学生合法、正当的权利,特别是知情权、参与权、申请救济权等程序权利。决定处分的主体的范围要扩展,参与主体应包括校领导、学生部门工作人员、教师、学生代表等,从而更全面地认定事实、更准确地适用法律,还可共同衡量斟酌处分的必要性与适当性,做到能不处分的不处分,必须处分的种类与尺度应和违法违纪的程度相当,即符合行政法上的比例原则的要求。?民主、公开、公平的程序运行能最大程度上避免个人任意,将处分领域内的自由裁量权约束在法律、法规、规章、校规的框架内。(作者单位:苏州市职业大学经贸系) 注释 ?尹晓敏:“高校处分权的行使与比例原则的适用”,《高教探索》,2005年第3期,第46页。