地下通道和空中连廊建设用地若干问题探讨_钟澄

地下通道和空中连廊建设用地若干问题探讨_钟澄 第9卷第4期 2013年8月地下空间与工程学报 ChineseJournalofUndergroundSpaceandEngineeringVol(9Aug(2013 地下通道和空中连廊建设用地若干问题探讨 钟澄* (深圳市房地产评估发展中心，广东深圳518034) 要:结合参与深圳市地下通道和空中连廊建设用地审批制度的研究，参照国家各层级 相关立法，为促进通道连廊建设及提高建筑物使用率，可以允许建筑物所有权人单独或者共同摘申请以划拨或者方式取得通道连廊建设用地使用权;申请人在申请用地前须申请核发选址意见书，以便规划主管部门能有针对性地确定通道和连廊符合城市规划标准和建筑要求，避免过度建设;地价按照通道连廊的跨越情况分别计收;使用权范围按照三维坐标测绘并登记;在不宜通过划拨或出让方式供地的情况下，可考虑临时用地或政府委托建设、免租金租赁的方式或国有土地租赁方式。 关键词:地下通道;空中连廊;建设用地 中图分类号:D912(3文献标识码:A文章编号:1673,0836(2013)04,0727, 05SomeThoughtsabouttheConstructionLandforUndergroundPassage ——————————————————————————————————————————————— andAirCorridor ZhongCheng (Shenzhen,ealEstateAssessmentandDevelopmentCenter， Shenzhen，Guangdong518034，China) Abstract: Consideringvariousleveloflegislationconcerningurbanplanning， landadministrationandunder-groundspaceinChina， inordertostimulatethedevelopmentofundergroundpassageandaircorridorwhichhelptoimproveurbantrafficandutilizationofbuildings， theownersofbuildings，withwhichthepassageorcorridorconnect， couldhavetherightaloneorjointlytouselandforconstructionpurposebyallotmentornegotiation; theownershouldapplytothecompetentdepartmentofurbanplanningforissuingawrittenproposaloflocation， sothecompetentde-partmentcanmakesurethatthepassageorcorridormeetstheurbanplanningstandardandconstructiondesignstand-ard; thelandpriceshouldbepaidaccordingtothecharacterofthelandoverwhichthepassageandcorridorcross; thescopeoftherighttouselandforconstructionpurposeshallbesurveyedandregisteredbythree-dimensionalmeth-od; inthecasethattherighttouselandforconstructionpurposeisnofitforallocationortransfer，theownerscouldusethelandbyleasing， ——————————————————————————————————————————————— orthecompetentdepartmentcouldtrusttheownertobuildthepassageandco rridorwhoseownershipshouldbetransferredtothegovernment，thenthegovernmentshallleasethepassageandcorridortotheownerwithaze rorent( Keywords:undergroundpassage;aircorridor;constructionland 1引言提高宗地内建筑的利用资源精细化管理的要求， 率，建筑物所有权人申请利用建筑物宗地外空间建 设地下通道和空中连廊的情况越来越多。地下通为了适应我国土地集约节约利用及城市空间 *03-11(修改稿)收稿日期:2013- )，作者简介:钟澄(1983-男，安徽芜湖人，法学博士，主要从事城市规划、土地、房地产方面的政策立法研究工作。 E-mail:zhongcheng20072008@163(com 728 地下空间与工程学报第9卷 “通道连廊”)所占用的国道和空中连廊(以下简称 有建设用地实质上是地上或地下空间。2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》第136条原则上确定了建设用地使用权可以分层设立，但 ,1, 没有实质上确立地下空间权及其取得方式。就地下通道而言，其可以适用各地根据原建设部于2011年1月26日起施行的《城市地下——————————————————————————————————————————————— 空间开发利用管理规定》及各省、市制定的关于地下空间的地 地方政府规章和地方性文件;而就方性法规、 空中连廊而言，目前立法尚属空白。 实践中，通道连廊经常是在道路两侧的建筑物建成后，为了方便交通而修建的。考虑到这一特殊性，有必要在参考现行地下空间法律规范的基础 对通道连廊建设用地申请人、规划管理、供地方上，式、登记方式、后续监管等问题进行针对性、创新性的制度设计，以求在合法的前提下促进承担交通功能的通道连廊的建设，兼顾建设者、城市居民和政府的利益，促进城市发展。 :“按照国家规定第36条第1款规定城乡规划法》 需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请”核发选址意见书。此处按照国家规定需要有关部 主要指列入2004年门批准或者核准的建设项目， 7月16日发布的《国务院关于投资体制改革的决 定》中关系国计民生的重大建设项目。通过建设项目选址意见书的核发，既可以从规划上对建设项目加以引导和控制，充分合理利用现有土地资源，避免各自为政，无序建设;又可以为项目审批或核准提供依据，对于促进从源头上把好项目开工建设维护投资建设秩序。而对于划拨使用土地以外关， 由于都将进行有偿出让，而出让地块必须的项目， ——————————————————————————————————————————————— 附具城乡规划主管部门提出的规划意见，因此不再 ,2, 需要对其建设地址进行选择或确认。 实践中，大多数通道连廊都不属于列入《国务 中关系国计民生的院关于投资体制改革的决定》 重大建设项目，那么其是否需要申请核发选址意见 第36书呢,前述《中华人民共和国城乡规划法》:“前款规定以外的建设项目不需要条第2款规定 ”申请选址意见书。言下之意，法律不强制要求其但地方政府他项目在申请用地前核发选址意见书， 仍可以视需要在法规、规章中规定应当申请选址意见书的其他项目。 3(2合法选址意见书的必要性 笔者认为，通道连廊建设项目无论通过何种方式供地，都应当先申请核发选址意见书。理由是有必要赋予城市规划主管部门在供地前进行规划把关的权力，通过选址意见书规范通道连廊的性质、用地与建设规模、选址、用地范围等建设规划要,3,素，以确保通道连廊的建设符合城市规划设计标准和建设标准，避免通道连廊建设带来的负面影响。这些负面影响主要包括:(1)通道连廊一般情况下要跨越申请人不享有使用权的宗地，会对其他建设用地使用权人造成一定的影响;(2)如后文所述，通道连廊宜采用划拨或协议出让的方式供地，但申请人可能利用这种“优惠政策”扩大通道连廊的建设空间，然而——————————————————————————————————————————————— 在国家立法中难以用精确的数字对建设空间进行限制(各地可以根据实际情况进行规定);(3)通道连廊占用地上和地下空间，会对日后的城市发展产生一定的影响，但目前各地的城市规划中很少会对通道连廊，特别是空中连廊的建设进行规划。 2通道连廊项目及建设用地使用权申请人 由于通道连廊所连接的是道路两侧的建筑物，因此通常情况下通道连廊的报建者为建筑物的所有权人(市政通道连廊的申请人应为市政设施管理部门)。实践中，一般会出现两种情形: 一是道路两侧建筑物的所有权人为同一人。此种情况下，可由该所有权人单独申请建设项目审批和用地审批，建设用地使用权和通道连廊产权为该申请人单独所有; 二是道路两侧建筑物的所有权人不是同一人。此种情况下，应当要求所有权人达成协议，共同提出申请。建设完毕后，通道连廊的建设用地使用权和产权可为申请人按份共同所有，登记时的所有权比例可以根据申请人达成的协议判定。 虽然在理论上还存在建筑物所有权人以外的人申请建设通道连廊的情况，但实践中通常不会发生。即便出现这种情况，由于必然涉及到建筑物所有权人的物权，应当要求申请人与建筑物所有权人达成协议共同申请，故而此种情况下建筑物所有权人仍须为申请人。 3建设项目选址意见书的申请与核发 3(1 核发选址意见书的法律基础 ——————————————————————————————————————————————— 2008年1月1日起施行的《中华人民共和国 2013年第4期钟澄:地下通道和空中连廊建设用地若干问题探讨 729 3(3核发选址意见书的内容 城市规划主管部门可以要求当事人提交“规 ，划设计”阐述其申请符合下列要求:(1)通道连廊的两端连接建筑物，承担一定的交通功能，其 使用应当受限于所连接建筑物，不得脱离建筑物发即保证其为非单独开发的空间;挥整体功能， (2)通道连廊的建设应当基于方便生产、经营、生活，节约集约利用土地，提高建筑物利用效率等配合所连接建筑物发挥其使用功能的需要;(3)地下通道和空中连廊建设不会对已有建筑物造成严重 ,4, 损害，即不得损害已设立的建设用地使用权;(4)地下通道和空中连廊建设不会对城市基础设 公共服务设施或者其他城市公共利益项目的建施、 设造成不利影响;(5)地下通道和空中连廊建设不会造成土地(空间)使用权过渡分割，导致未来土地(空间)利用不便;(6)如果通道连廊跨越已出让给他人的建设用地的，应当取得他人的书面同意。城市规划主管部门应当在考虑上述因素的基础上核发选址意见书，最终核发的选址意见书上除项目名称、用地位置、土地用途、须载明申——————————————————————————————————————————————— 请单位、建筑规模等内容外，还应当注意以下问题:(1)应当以建设用地“体积”代替传统的建设用地面积;(2)应当写明“投影面积”;(3)应当以三维坐标方“选址用地范围”;(4)可以在附图中采用立式标明 体图形的方法表明用地空间。 当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议 ”2007年11月1日起施行的《招标拍卖挂牌方式。 :“工出让国有建设用地使用权规定》第4条规定业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、 。”《中华人民共和国物权拍卖或者挂牌方式出让 法》第137条对此进行了确认。这样看来，如果通 道连廊的建设用地为经营性用地，则只能采取招拍挂的方式出让。然而，空间用地存在一定的特殊 ——其通常要与其他空间，性—特别是地表进行对接，因此考虑到建筑物使用方便，可以考虑将其以协议方式出让给特定的申请人。事实上，近年来各如2006年9地关于地下空间开发利用的立法中， 月1日起施行的《上海市城市地下空间建设用地、2008年9月1日起审批和房地产登记试行规定》 、施行的《深圳市地下空间开发利用暂行办法》2009年10月1日起施行的《韶关市地下空间开发 、2011年2月1日施行的《郑州市利用管理办法》 ——————————————————————————————————————————————— 、2011年5城市地下空间开发利用管理暂行办法》 月16日起施行的《厦门市地下空间开发利用管理、2011年9月1日起施行的《东莞市地下空办法》 、2012年1月20日起间开发利用管理暂行规定》 《杭州市人民政府关于加强城市地下空间施行的 、2012年2月1日起施开发利用管理的若干意见》 《广州市地下空间开发利用管理办法》行的等，都 “单独建设的经营性地下空间项目应当通只规定 过招标、拍卖或者挂牌的方式出让地下建设用地使，用权”言下之意，非单独建设的地下空间项目可如协议或者土地租赁的以采取招拍挂以外的方式，方式供地。 就通道连廊而言，首先，其建设用地申请人一般为(至少包括)通道连廊连接建筑物的所有权人，即意向用地者单一;其次，通道连廊并非单独开发的空间项目，其必须与建筑物结合使用，属于结建项目。在这种情况下，笔者认为在城市规划部门严格把关，确保通道连廊符合上述两个条件的情况下，可以协议方式将建设用地使用权出让给申请人。4(3 对于通道连廊所连宗地剩余建设指标的处理通道连廊连接建筑物所在宗地可能还存在剩余的建设指标，在这种情况下，考虑到申请人已经交纳宗地地价，可以允许申请人使用该建设指标。如果剩余建设指标大于当地规定的通道连廊最大体积，则当事人可以部分使用该指标，在最大体积 ——————————————————————————————————————————————— 4 4(1 供地方式的确定与批准 划拨方式供地 对于符合2001年10月22日起施行的《划拨用地目录》的通道和连廊，实践中主要包括国家机关和军事设施中的通道连廊、城市基础设施用地中的通道连廊、公益设施中的通道连廊、国家重点扶持的能源交通水利基础设施中的通道连廊等，可以采取行政划拨的方式供地，且免收地价。但是，如果通道和连廊连接建筑只有一边为划拨用地项目 ,5, 的，则应当采取有偿出让方式。 4(2 协议出让方式供地 对于不属于《划拨用地目录》的国有建设用 2004年8月28地，适用1999年1月1日起施行， 《中华人民共和国土地管理法》日修正的第54条国有土地使用权以有偿方式取得为主，划拨方式取 得为辅的政策。2003年8月1日起施行的《协议:“出让国出让国有土地使用权规定》第3条规定 有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应 730 ——————————————————————————————————————————————— 地下空间与工程学报第9卷 范围内建设通道连廊;如果剩余建设指标小于当地规定的通道连廊最大体积，则当事人可以全额使用该指标建设通道连廊。 他公益设施，如城市规划道路、地铁等。当连接建 筑物的出口关闭时，该通道连廊就可以起到市政基础设施的作用。因此，出让中可以约定与市政基础设施连接的地下通道和空中连廊转让时，市政府在同等条件下有优先购买权。5(3出让期限 通道连廊建设用地出让期限应当按照相关法律、法规的规定确定，2000年起施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》按照用途分别规定了居住用地、工业用地、科教文体卫用地、商旅娱用地和综合用地的最高出让期限，而通道连廊的使用性质应当根据其所连接建连接建筑物使用性质不同筑物的使用性质确定， 根据使用期限较低的建筑物确定。此外，由于时， 通道连廊通常于建筑物建成后申请修建，因此必须规定通道连廊建设用地使用权期限不得高于其所连接的建筑物的最低使用期限。5(4 出让价格 目前的建设用地出让价格(地价)的收取依据 由于城市空间的开发具有主要按照建筑物的功能， 高度不可逆性，通道连廊内不宜进行经营性商业开 ,10,发，但又不能绝对排除通道连廊中存在商业的连接工业、商可能性(如多层空中连廊)。此外，业、旅游、娱乐和商品住宅等——————————————————————————————————————————————— 建筑的通道连廊，其本身就已经承担了上述建筑功能。因此笔者认为，一般情况下，以协议方式出让的通道连廊建设用地使用权价格可以按照通道连廊所连接建筑物主要功能用途的评估地价计收，但是存在以下三种例外情形:(1)如果通道连廊跨越的市政道路或国有土地为旧改拆迁(包括城市更新、土地整备等)是通道连廊建设申请人所贡献土地的，则可以按照其所连接建筑物主要功能用途的基准地价计收;(2)以协议出让方式取得建设用地使用权的无盖空中连廊的地价可以按照以上标准减半收取;(3)如果出现4(3中的情形，当事人使用剩余建设指标的部分可以免受地价。 5出让合同的签订与内容 通道连廊建设用地使用权出让合同由土地主管部门与通道连廊连接建筑物的所有权人签订，其中除应具备一般建设用地使用权出让合同的条款外，还应当考虑以下内容:5(1 建设用地范围的确定 随着城市空间使用上的集约化和空间功能、环 ,6, 境的整合，传统的以“四至”界定宗地范围的方今后的建设用地宗法已经不符合时代发展的要求， ,7, 改“四地应当以三维空间的方式确定其范围， ,8, “八至”。对于地下空间，《广州市地下空至”为 ——————————————————————————————————————————————— 、《东莞市地下空间开发利间开发利用管理办法》 、《上海市城市地下空间建设用用管理暂行办法》 、《韶关市地下空地审批和房地产登记试行规定》 》、《沈阳市规划国土局、间开发利用管理办法市人防办关于规范全市地下空间开发利用管理意见的 》、《厦门市地下空间开发利用管理办法》通知均规“水平投影坐标、定通过竖向高程和水平投影最大确定其权属范围。就通道和连廊而言，特别面积” 是弧形空中连廊，考虑到其投影可能涵盖其他建筑，因此可以规定除了以上方法外，还应当参照2011年3月1日起施行的《郑州市城市地下空间 ，开发利用项目办理程序》通过“测绘界址点三维坐标”的方法确定其空间范围。而在通道连廊的 也应当采取以上建设用地使用权登记和产权登记， 方式确定其权属范围，产权证书上应当以文字说明 和附图的方式确定空间权属范围的三维坐标。5(2 出让人的优先权 《中华人民共和国物权法》根据的规定，建设 用地所有权人所为用益物权人，其权利是受限制 的，除了对不动产享有占用、使用和收益的权利，还 ,9, 应受法律规定及合同约定的限制。前面已经提到，通道连廊通常——————————————————————————————————————————————— 会跨越其他建筑，特别是城市规 划道路，如果不在出让合同中对通道连廊使用权进行一定的限制，则可能对日后的市政道路的使用产生障碍。故此，合同中可以约定出让人有权基于市政建设等需要收回建设用地使用权或以其他方式对通道和连廊进行使用，并约定收回时的补偿价格。 此外，一些通道连廊可能与市政基础设施或其 6通道连廊供地的其他方式 无论是划拨还是协议出让的方式，其期限都较 长，而城市空间，特别是地下空间又与城市基础设施建设密切相关，因此，划拨或者协议出让建设用地使用权的方式不利于政府在有公共利益需要时 《中华人民共和国土地管理法》收回用地。而根据 的规定，临时用地方式下只宜建造使用期限较短 2013年第4期钟澄:地下通道和空中连廊建设用地若干问题探讨 731 (一般情况下不超过两年)且作为临时建筑的通道连廊，实践中并不现实。对于这些实际问题，笔者认为，对于一些城市中心区的通道和连廊，如果确有必要建设，但又不宜以划拨或出让方式处分相应建设用地使用权，可以考虑以下两种处理方式:6(1采取土地租赁的方式 1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法条例》——————————————————————————————————————————————— 中将国有土地租赁作为国有土1999年8月1日发布的地有偿使用的方式之一， 《规范国有土地租赁若干意见》进一步进行了指导，各地也陆续出台了相应的法规、规章。国有土地租赁制度较为灵活，土地主管部门可以根据需要 ,11, 根据1999年10月1确定较长或较短的租期， 《中华人民共和国合同法》日起施行的规定不得超 以便规划主管部门能有针对性地确定通道和连廊 符合城市规划标准和建筑设计要求;建设用地(空间)地价按照通道连廊的跨越情况分别计收;使用权范围按照三维坐标测绘并登记;在不宜通过划拨或出让方式供地的情况下，可考虑临时用地或政府 免租金租赁的方式或国有土地租赁的方委托建设、式建造通道连廊。 参考文献(,eferences) ,1,陈晓强，钱七虎(我国城市地下空间综合管理的探 J,(地下空间和工程学报，2010，6(4):666-讨, 671((ChenXiaoqiang， 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地下通道和空中连廊发挥着缓解城市交通压力，提高建筑物使用率的作用，在现代化城市中会越来越多的出现。为了规范和促进其建设，可以允许建筑物所有权人单独或者共同申请以划拨或者协议方式取得通道连廊的建设用地(空间)使用权;申请人在申请用地前须申请核发选址意见书， 2013年第4期王祥秋，等:仿真介质扩孔锚承载性状模型试验研究 743 pandedanchorrods,J,(,ockandSoilMechanics，2010，31(5):1359-1366((inChinese))5,, LiaoHJ， HsuST(Upliftbehaviorofbladeunder-reamedanchorsinsiltysand ,J,(JournalofGeotechni-calandGeo-environmentalEngineering，2003，129(6):560-568( ,6,MickovskiSB，EnnoslA,(Modelandwholeplant J,(Plantstudiesontheanchoragecapabilitiesofbulbs,andSoil，2003，255(2):641-652( ——————————————————————————————————————————————— ,7,薛亚东，黄宏伟(锚索锚固力影响因素的试验分析研 J,(岩土力学，2006，27(9):1523-1526((XueYa-究, dong，HuangHongwei(Experimentalstudyonaffect(, ockandfactorsonanchoringforceofcablebolts,J, 2006，27(9):1523-1526((inChi-SoilMechanics，nese)) ,8,邢占清，杨健，杨晓东(压力分散型无黏结预应力锚 J,(中国水利水电索作用机理及内锚固段长度研究, 2006，4(2):88-92((XingZhan-科学研究院学报， qing，YangJian， YangXiaodong(Studyonanchoringmechanismofdistributedpressure-type unbondedpres-tressedcableanditslengthininner-anchoringsection 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