新型农村养老保险制度可持续性研究（可编辑）

新型农村养老保险可持续性研究（可编辑） 新型农村养老保险制度可持续性研究 论文题目: 新型农村养老保险制度的可持续性研究 学科专业: 国民经济学 学位申请人: 李晓霞 指导教师: 郝国喜 中文摘要 长期以来，我国社会保障制度主要覆盖城镇人口，而排除在这一制度之外的 农民，却主要依靠家庭自行解决。随着我国经济的快速发展和城镇化的不断深入， 我国原有社会保障制度的内在缺陷日益突出，人口老龄化速度加快，且呈现高龄 化趋势发展。2005年全国1,人口抽样调查数据显示，在全体60岁以上老年人 口中，乡村占了58(23,，而城市和镇分别仅占26(31,和15(46,。农村老龄化程 度明显比城市更严重，然而农村社会养老保险却尚未展开，由此引发的社会问题 日益突出，严重阻碍了农村经济的发展。过去农村养老保险的试点及运行，没有 最根本的原因是制度建设急功近利，忽略给广大农民带来实实在在的福利， 了农 村养老保险的可持续发展。2009年9月国务院发布了《关于开展新型农村社会 养老保险试点的指导意见》，如何保证新型农村社会制度能够在经济发展较低、 社会化程度较低、人文环境较复杂的农村顺利可持续的实施下去?这需要总结、 整合多方力量去保证该制度的吸取以往的经验教训并借鉴国外的成功模式， 可持 续性。 本文就是基于这个论点，通过研究认为建立可持续新型农村养老保险制度需 要从三个主要层面去努力，即明确政府职责、做好相关制度转移接续以及保证农 具体来讲，首先，在建立可持续新型农村养老村养老保险基金的收支平衡。 保险 制度过程中，政府要处于主导地位，应该在推动立法、政策支持、财政支持、宣 传教育、监督管理等方面发挥职能;其次，新型农村养老保险制度应该充分考虑 到与传统农村养老保险、计划生育政策、城镇养老保险制度及农村其他社会保障 以避免由于制度的中断或重复而造成农民的恐慌和资制度的承接或一体化， 源的 浪费;第三，农村养老保险基金收入来源合理充足，支出能有效控制并满足制度 的需求，基本达到收支平衡是新型农村养老保险可持续发展的根本体现，这就需 要一个可量化的收支模型。本文从新农保政策本身出发，分别从短期和长期建立 数学模型，并模拟得出基金收支平衡可以从覆盖面、缴费率、计发月数和基金投 资收益率四个方面调整改善。 在目前新型农村养老保险全面试点的背景下，新农保制度的可持续发展研 究，是把科学发展观中可持续发展的理论用于农村养老保险制度的建立，尽量从 一个宏观的层面，利用理论联系国家政策热点，从可持续发展的角度为新型农村 养老保险制度的实施提出探索性建议。 关键词:可持续新型农村养老保险制度政府职责制度衔接基金收支 论文类型:应用研究 in took thedataincitiesandtownstook 26(31, villagesup58(23,，while only up and1 inruralwasobvious than 5(46,respectively(Theagingseverity greatercity( socialinsurancenotbeen has whichcausesthesocial However,rural openedupyet contradictionsandsevere also problemsbecoming increasinglyprominent， itseriously hinderedthe ofrural the endowmentinsurance developmenteconomy(Inpast，rural hasmadealotof itnever a measurable made effort，but benefits，even gavepeasants the mistrusttheruralendowment fundamentalreasonis insurance，the peasants mindin and institution thesustainable profit―oriented buildingignoring development ofruralendowmentinsurance(In StateCouncil issueda September2009，the newly rural endowmentinsurance to and the system，howsmoothlysustainablyimplement ruralendowmentinsurancein is economic and rural，which newly lowly development human needtosum the socialization，andcomplex environment,it up past andlearnfromsuccessfulmodels the experiences abroad，and integratemulti-powers to the keepsystemsustainability( Based onthis anddidsome outthatthe research，this topic paperpoints establishmentofsustainablenewruralendowment needstoworkfromthree system wellthe relative aspectsmainly,i(e(clarifygovernmentduties，do transition, systems wellas rural as thebalanceof guarantee pension shouldbeina and thefunctionsof dominant positionplay promoting government and and legislation,policysupport，financialsupport，publicity rural intheestablishmentofsustainable endowmentinsurance management newly ruralendowmentshouldbe takeninto system fully system;Secondly，thenewly accountofthe or ofthetraditionalruralendowment integration insurance， undertaking endowmentandotherruralsocial security familyplanningpolicy,urban system the or causes the system，avoidingsystem’Sinterruptionredundancypanicamong and isfundamentaltosustainable unnecessarywaste;Thirdly,it development peasants Can of ruralendowmentthatincomeand oftherural funds newly expenditure pension andmeetthe of a becontrolled needsthe effectively system， itrequiresquantified modelestablishedfromtheshort-termand budget long―termrespectively,thispaper itand establishedmathematicalmodelbasedonthe itself,simulate newlysystem knowthatthefundbalancecanbe to infour asfollows:the improve adjusted aspects numberof monthsandinvestmentrateof coverage，contributionrate，the granting return( Inthecontextof ruralendowmentinsuranceis newly widelypilotedcurrently, this tostandonamacro thescientific of papertry level，andapply concept insurance intothe ruralendowment developmentnewly system， integratedguideline witllnational some recommendationsforthe hotspotspolicy,proposedexploratory of ruralendowmentinsurancefromthe of implementationnewly system perspective sustainable development( endowmentinsurance Keywords:Sustainable;Newlysystem;Government and offund interface;Revenue functions;System expenditure ofthe research Type thesis:Appliance lV 第一章 1(1 1(2 1-3 第二章 2(1 2(2 2(3我国农村养老保险的发展概述„„„„„„„„„„„„„„„„„(15 2(4国内外经验对我国农村养老保险的启示„„„„„„„„„„„„„19 第三章农村养老保险中政府职责的执行路径„„„„„„„„„„„„„。 22 3(1政府职责的理论依 据„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„((22 3(2新农保制度中政府职责定位和分析„„„„„„„„„„„„„„„(23 第四章新型农村养老保险制度转轨并制的规划路径„„„„„„„„„„。 29 4(1与传统养老保险的承 接„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„((29 4(2与计划生育政策的结 合„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(31 4-3与城镇养老保险制度的一体 化„„„„„„„„„„„„„„„„„(35 4(4与农村其他社会保障制度的衔 接„„„„„„„„„„„„„„„„(38 第五章新型农村养老保险基金的收支平衡模 型„„„„„„„„:„„„„(42 5(1模型构建原理和假 设„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(42 5(2模型的推 导„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„43 5(3模型的模 拟„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„46 5(4参数调整对比分 析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„49 5(5政策建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„51 本文主要结 论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„。53 致 谢„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„。55 参考文 献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„((56 V 上海师范人学硕士学位论文 第一章绪论 第一章绪论 1(1本文的研究背景与研究的重要意义 1(1(1本文研究的背景 农村长期以来是我国的主体，这除了指农业产出的比重很大外，更强调农村 人口所占的比例。尽管近几年城镇化的脚步越来越快，截止2009年底，农村人 口还是占到了53(4,，更具体的数据显示在2005年全国1,人口抽样调查数据中， 在全体60岁以上老年人口中，乡村占了58(23,，而城市和镇分别仅占26(31, 和15(46,。农村养老问题是社会保障体系的重中之重，广大农村居民老有所养 问题妥善解决，体现了国家对所有公民一视同仁，对农村和农民的重视也能稳定 农村薄弱地区的发展，重新巩固我国农业的基础性地位。老有所养一直是农民群 众最急需最关注的问题，是整个农民问题的关键所在，也是可持续的科学发展观 的内涵，更是我国全面建设小康社会的重要部分。 长期以来，学术界对城镇职工的养老保险问题关注和研究得更多，而对农村 养老保险却重视不够。从严格意义来说，我国的农村养老保险体系还处于探索阶 段，面临着诸多问题，例如保障水平低、参保率低、新旧转制和城乡接轨、基金 的保值增值难等。农村养老保险问题的成因错综复杂，归纳为两个方面:一方面 长期以城镇社会保险为核心，另外农村是由于中国所特有的二元经济结构， 的历 史条件和家庭养老的文化观念也是影响其发展的原因;另一方面，在2009年之前， 政府的政策及投入也只是“蜻蜒点水”，收效甚微。 然而把大部分农村居民排斥在社会保障体系之外，是严重失衡的，也是不公 平的。[刍2002年党的十六大以来，中央对农村养老保险制度给予了高度重视，出 台了一系列政策和文件，2008年10月，党的十七届三中全会首次指出，按 照个人 缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。 2009年9月国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》 以下简称《指导意见》 ，旨在“保基本、广覆盖、有弹性、可持续"的基本 强调政府补贴，探索建立新型农村社会养老保险制度，把社会统筹原则上， 与个 人账户相结合，注重家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策相配套， 1 第一章绪论 上海师范人学硕士学位论文 保障农村居民老年基本生活。该《指导意见》的出台，意味着备受关注的农村养 老保险问题“破茧成蝶”，进入了正式操作层面。本文正是在这个大的背景下， 针对目前中国的农村实际情况和以往农村养老保险制度试点的经验，试图从长远 发展的视角，探索新型农村养老保险制度的可持续发展之路。 由于农村特殊经济方式和人文环境，其养老方式在其发展途中可谓多种多 样，包括:社会养老、家庭养老、土地养老、自我养老等等，本文研究的范围是 农村社会养老保险。 1(1(2研究的重要性 作为社会保障制度的主要组成部分，养老保险制度本身涉及到人口、经济和 社会等方面，其建立和发展是一项复杂长期的社会工程。可持续发展可以用福利 经济学的术语表达为:当发展能够保持当代人的福利增加时，也不会使后代 的福利减少。对中国农村的特殊环境，其养老保险制度的建立正是需要立足长 远，持续稳定，建立一种具有中国特色的可持续发展农村养老社会保障制度，具 有重大的理论意义: 首先，农村养老保险制度是一种长效机制，该制度需要测算各种经济社 会数据，稍有偏误回转极其困难且耗费的成本巨大，因此在实施过程中要避免因 制度设计不合理而引起养老保险的波动或中断; 其次， 《指导意见》中新型农村养老保险制度试点的基本原则是“保基本、 广覆盖、有弹性、可持续"。“可持续”与“保基本、广覆盖、有弹性”是紧密 联系、辩证统一的。可以说，新农保制度的基本原则归根结底是可持续性; 再次，联合国在可持续发展的新理念中提出了人的全面发展和人的现代化概 念，而农村养老保险制度是与人的全面发展和人的现代化息息相关，这使农村养 老保险制度的可持续发展上升到可依据的理论层次; 最后，强调生态可持续、经济可持续与社会可持续三者的协调发展才是真正 的可持续发展，农村养老保险制度涉及的人口问题与各种资源的关系密切，又与 经济与社会的可持续发展息息相关。 目前，我国二元社会发展不平衡以及经济发展遇到瓶颈的根本原因，在于政 策上没有让广大农民从土地上解放出来，有的农村甚至还停滞在自给自足的自然 经济形态，户籍制度和社会保障制度是导致城乡差距扩大的重要因素，而农民的 2 上海师范大学硕士学位论文 第一章绪论 养老问题是农村社会保障制度中面临的最根本、最紧迫、最现实的问题。因此， 对国家的稳在全国范围内加快新型农村养老保险制度并保证其可持续发展，定和 经济的发展有重大的现实意义。 1(2国内外研究综述 1(2(1国内研究综述 1 养老保险制度可持续发展的研究回顾 养老保险可持续发展的观点最早是卢元等 1999 在《人口学刊》中提出， 主要讨论了养老金的筹集和发放要兼顾当前和长远，充分考虑国家、企业、个人 的承受能力，并与经济和社会的可持续发展保持一致，养老保险在当代人与 后代 人间可持续。 林毓铭 2004 系统阐述了社会保障可持续发展思想，提出其战略设计原则、 评估方法模型、风险控制与管理和基金运行管理预警体系，丰富了我国社会保障 续发展理论。并对社会保障远景规划、社会风险和制度风险的预防、以可持 及可 持续发展指标体系进行了论述。 对于新型农村养老保险制度的可持续发展最早见于张国平 2004 ，他分析 了新农保式制模的选择，并提出建立法律保障、公共财政支持、基金保值增值、 风险担保、个人账户弹性和法律救济等机制来维持新农保的可持续发展。 2 养老保险制度中政府责任 陆解芬 2004 在认为农村社会养老保险是典型的公共产品，政府必须在农 村社会养老保险体系建立和运营中起主导作用，承担起以下责任:第一，政策责 任，政府主导作用是农村社会养老保险制度建立的根本和前提:第二，财政责任， 财力为主，包括人力、物力等支持是执行一项社会政策所必须的;第三，法律责 任，需通过国家立法来保证农村社会养老保险制度的强制性。 李艳荣 2009 用浙江省11个地区的数据，对比分析了新老农保政策下农民 的缴费能力，研究表明政府适度补贴能大幅提高农民的缴费能力和意愿，有助于 提高农村养老保险的覆盖面。 3 农村养老保险制度中相关制度衔接 王国军 2000 认为中国城乡高低迥异的二元社会保障制度在一定程度 上违 3 第一章绪论 上海师范人学硕士学位论文 背了社会保障制度应兼顾公平、效率和稳定三重目标的基本原则。旧农保 险制度 存在诸多缺陷，主要制度本身存在覆盖面小、共济性差，不稳定性和保费筹集原 则与参加自愿性原则存在矛盾，认为调整与改革势在必行，并提出了农村养老保 障与城市养老体系衔接的“三维”式思路。 战梦霞等 2010 认为新型农村社会养老保险试点的启动受益于广大中国农 民群众。但是，新农保在解决农村养老问题时也面临着许多挑战，其中包 括在推 进中国农村养老保障制度一体化的进程中，农村与城市养老保险制度应该逐渐实 现统筹，新农保制度要充分考虑与城保及农民工养老保险的可衔接性，同时重视 与其他养老保障措施的配套与衔接:与城市、农村低保配套;与农村医保配套; 与城镇医保配套;与商业保险衔接;与原有的农保制度衔接等。 农村养老保险制度中相关制度衔接研究比较少，而且都只是象征性提出建 议，没有深入研究并拿出具体措施，本文将做此方面的尝试。 4 农村养老保险基金管理 黄晓 2008 研究养老保险中隐性债务问题，文章假定立即终止现收现付制， 在不考虑可能的新债务、未来的缴费和利息收入，计算所有参保人在原制度下积 累的养老金权益数，构建隐性债务精算数学模型并估算了我国2005年的隐 性债 务。并加入政府责任因素，建立基本养老保险目标期间内基金收支平衡模型，通 过对影响基金收支平衡的各相关变量进行敏感度分析，发现敏感性最强的是养老 金平均替代率、退休人口增长率次之，收缴率和缴费人口增长率紧接其后，可以 通过政策调控进行参数调整，达到降低隐性债务的目的。 方锐帆 2009 探索和评估了新农保政策推进中可能面临的宏微观风险因素， 利用人口学和精算学技术，在基金收支平衡原理下，选取相关风险变量进行模拟， 并对制度推进中的关键年份进行了养老金给付水平预测，合理控制评估风险变量 值。 1(2(2国外研究现状 国外一般将农村养老保障纳入整个社会保障体系中一起研究，专门的研究较 少，且多集中于强制性的公共养老体系的合理性、现收现付和完全积累养老保险 体系的比较、转轨的必要性和可行性分析，以及养老保险基金运作机制研究。 从基于养老保险基金的筹集、管理、发放及各种保障的性质的角度来划分， 4 上海师范大学硕士学位论文 第一章绪论 国外农村养老保障制度基本上可归纳为以下三种模式: a 社会保险型，分两种实现形式:一是针对农村人口独立开设的养老制度; 该模式强调养老的个人责任和义务，普遍另一种是将城市制度向农村延伸。 实行 现收现付与积累制相结合的筹资和计发模式，养老金待遇与个人收入、缴费年限 相联系，国家和社会不承担或者只承担很小的义务; b 福利保险型，按实施范围可分为全民型和特殊群体型，福利国家通过财政 具有普遍性，保障水平也较高，养老基政策的调节保障老年人的晚年生活， 金主 要来自国家税收，实行的是现收现付模式，国家是主要的责任者; c 储蓄保险型，强调以家庭为中心，个人 包括雇员、雇主和独立劳动者 按照工资或个人收入的一定比例缴纳的保险费，国家不负担保险费，仅给予一定 的政策上的优惠，另外政府需要承担最低养老金和养老金投资最低回报率补贴。 1(3本文的结构框架与研究方法 1(3(1结构框架 本文首先论述了养老保险和可持续发展的理论和概念，介绍了国外典型农村 养老保险的制度方式，回顾了我国农村养老保险制度的历程，总结经验分析影响 农村养老保险制度的各种因素，由此从影响新农保制度可持续发展的三个方面 政府职责、转轨并制、基金收支平衡 分别展开论述，这包括: 首先，传统农保失败教训的主要原因之一是政府角色不明、职能缺失，农村 养老保险作为一种典型的公共物品，政府应充当制度设计者、组织实施者和监督 管理者等管理职能，应承担相关的立法责任、政策责任、财政责任、宣传责任和 监管责任; 其次，与其他制度的有效衔接或并轨是影响新农保可持续发展的关键，例如 传统农保、计划生育生活补助、城镇养老保险、农村低保、农村五保户、账户的 转移制度等等，是新农保制度运行中必须妥善解决的重大难题; 再次，养老保险基金平衡收支是可持续性新农保的最终体现，持续增大的农 村养老保险基金缺口要求及早对新型农村养老保险基金收支平衡进行科学合理 的测算，并建立可持续的平衡管理。 5 上海师范人学硕士学位论文 第一章绪论 图l―l全文结构流程 通过这三个层面构成一个有机的整体，使新型农村养老保险制度朝着可 持续 发展的方向运行，形成一个稳定发展、真正长期惠及农民群众的基础性社会制度。 1(3(2研究方法 1 制度分析法 即以制度为框架研究人们的经济行为及经济运行机制??。探索农村养老保险 制度安排是一种跨学科的研究，需要综合运用各个学科的研究方法，分析社会经 济文化的联系点。 2 矛盾分析法 矛盾分析法即抓住主要矛盾和矛盾的主要方面的方法论，运用上层建筑必须 抓住两个主要矛盾:计划生育以及家庭观念构的转经济基础相适应的原理， 变和 农村劳动力向城市转移，来建立多元化的农村养老保险体系。需要认识到未来很 长一段时间内，中国养老问题重点和难点都在农村。 3 比较分析法 国外农村养老保险制度的成功模式及其经济发展水平与我国形成横向比较， ，寻找适合我国经济发展水平和国情的制度模式;纵向分析1949借鉴经验 年以来 我国农村养老保险的主要政策和实施结果，得出在社会主义市场经济的条件下， 结合历史和现状，确定我国农村养老的制度模式及其发展途径。 4 定性与定量分析相结合 I林义，‘礼会保险制度分析引论》，西南财经大学出版社，1997，第39页。 6 上海师范大学硕士学位论文 第一章绪论 研究我国农村养老保险问题，不仅需要以我国农村社会经济理论和社会养老 保险理论为基础，而且不可缺少作为有力支持的大量可靠数据。定性与定量紧密 有理有据，可持续农村养老保险制度才更具有科学的理论论证和可量结合， 化的 具体措施。 7 第二章可持续性农村养老保险概述及其模式的经验比较 上海师范大学硕士学位论文 第二章 可持续性农村养老保险概述及其模式的经验比较 本章从可持续发展的概念与内涵出发，提出了一种社会保障尤其是我国农村 养老保险制度的可持续思想观。有针对性的比较了三个国外农村养老保险典型模 式的具体做法及特征，又回顾我国农村养老保险制度建设的历程后，总结出我国 建立可持续发展农村养老保险的迫切性，并提出要从有效执行政府职责、合理规 划转轨并制、平衡的基金管理三个主要方面去实现。 2(1相关概念及其关系的阐释 2(1(1可持续发展的概念诠释 1987年世界环境与发展委员会作出报告《我们共同的未来》中将可持续发 展定义为:“既满足当代人的需要，又不对后代人满足需要的能力构成危害。"可 持续发展开始成为全世界共同关注的问题，它远不只是数量上的扩张，更是质量 上的发展，强调经济、社会与人口和资源环境协调发展。 《2l世纪议程》发展并丰富了可持续发展的内涵，之后在《中国21世纪议 程》中得到细化了，具体分为四个方面:第一，总体持续发展战略，考虑到我国 需要保持经济一定的增长逐渐消除贫困，再逐步提高人民的生活基本矛盾， 水平， 以便有能力和条件支持可持续发展;第二，社会可持续发展，通过社会分析来为 提高人民的素质提供可依据的途径，引导和带动可持续的消费模式;第三，经济 可持续发展，也是指建立社会主义经济的四大目标之一;第四，对农业、农村经 济的可持续发展，保持稳定增长的农业生产率，增加农民收入，摆脱贫困，改善 资源环境，保证粮食安全。 2(1(2社会保障制度可持续发展思想观 社会保障制度是集人口、经济、社会和资源为一体的综合制度，其可持续发 展涉及面很广，仅以养老保险制度为例，它首先与老年人的社会福利相关，进一 甚至影响社会经济的稳定。因此，社步影响劳动力市场和金融市场的发育， 会保 障制度需要一个长期的规划与发展，是一个可持续发展的过程。 8 上海师范大学硕七学位论文 第二章可持续农村保险概述及其模式的经验比较 限于老龄人口和老龄医学方面，而且要从家庭、企业和政府部门，从人口统计学、 物理学、生物学、心理学、社会学、政治学和经济学等多个学科去认识和处理; 人口老龄化问题还与每个人都息息相关，除了要重视该问题的研究，还应把 相关 知识编制成课程传授给下一代。社会保障制度的研究内容与可持续发展的内涵有 很强的耦合性，把两者结合起来研究是必要的。 美国在过去的二十几年中在各级各类教育中都增加了人口老龄化的内容，真 中国社会保障制度正从长远的角度确立了社会保障可持续发展的战略地位。 要健 康有序地可持续发展，首先要形成基本思想原则，建立科学方法与理论体系，在 测度社会保障发展的水平和规模的基础上，做到有的放矢向前发展。 目前我国社会养老保险面临诸多不利因素的影响，尤其新型农村养老保险制 度刚刚大规模试点展开，研究新农保可持续发展问题目的是前瞻性研究，保证制 度设计的连惯性与有效性，降低制度管理运行成本，有效合理地利用资源， 政府 要充分发挥各种职能，把农村养老保险制度的可持续发展渗透到社会经济可持续 发展的过程中。 2(2国外农村养老保险制度的实践 一些发达国家的社会养老保险已经相对完善，都经历了上百年的发展，很多 经验都值得中国借鉴，但是由于这些国家农村人口比例低，加上没有中国特有的 二元经济结构，因此难有专门的农村养老保险制度，而是纳入整个社会养老保险 体系。本节对德国、新加坡、日本的农村社会养老保险制度模式的考察，是把关 于农村养老保险部分从整体养老保险制度中抽离出来。选择这三个国家作为考察 对象是由于:德国作为社会保险制度的发源地，其社会养老保险制度为许多 工业 化国家及发展中国家普遍效仿;新加坡是强制性的中央公积金模式，其个人账户 的投资计划比较成功，且形成了较大的积累;日本是目前世界上老龄化最严重的 其养老保险制度模式的成功运行，可为中国未来应对老龄化问题提供国家， 良好 的借鉴作用。 2(2(1德国专门的农民养老保险制度 1 制度纵览:德国是现代社会保障的始源，早在十九世纪八十年代就连 续颁布专门的社会保障法律，并于1911年合并为《德国保险制度》，这开启了社 9 第二章可持续性农村养老保险概述及其模式的经验比较 上海师范人学硕+学位论文 会保障制度法律体系的先河。1886年期间，德国处于经济快速发展时期，城市 化水平也已经达到40,，但是还是颁布了《关于农业企业中被雇佣人员工伤事故 法》，这成为德国农村社会保障制度开端的标志。不过该制度真正保险帝国 的引 入直到1 957年10月1日，是由于统计数据显示农场主投保伤残险和养老保险缺 失，充分引起了政府的关注。德国最初是针对农民作出的一种补偿，之后逐步演 变为一个相对独立全面的农村社会保障体系。至1995年农民养老保障被正式归 入社会保险体系，主要特点是:如果在政策实施前年满50岁者，可自由选择农 村养老保险或法定的普通养老保险，若选择前者，则原有的普通养老保险可折算 入农村养老保险，在两种制度衔接过程中农场主的利益得到了保障，获取养老金 的时间也缩小了。 2 基金筹措:德国农村养老保险基金主要以大约为l:2的保险费和联邦资 金筹得，采取现收现付模式。无论企业规模及经营状况如何，农场主都要为每个 雇员缴纳标准保险费。另外，农场主还需为共同劳作的家属缴纳一半的保险费， 这项费用可在特定的条件下申请补贴。所有缴费和其它来源仅占养老金的给付的 ,3，由联邦政府负责差额部分的补足。德国农业价格受到国家的限制，这1 种主 要靠国家补贴的农村养老保险筹资方式可以发挥再分配的功能，较好地保护农民 的利益。 3 给付方式:德国农村获得养老金是要以农场主移交农业企业为先决条 件，这使年轻农民能及时地接手农业企业，德国农场主成为欧盟最年轻的，平均 年龄只有45岁。农场主在投保15年后以现金形式给付养老金，出现特殊情况时 也有实物给付，比如在出现伤残等原因而丧失劳动力的状况时，只需投保满5 年就可得到康复性补助;甚至在农业企业无法维持正常运营时，还可以提供经营 或者家政方面的帮工等。养老金每月发放数额 养老金基值×级数。一般地，养 老金基值是上一年一个未婚者投保40年所测得的养老金值 也称标准养老金 的平均数，且每年的固定时间有一次调整;级数是针对早于法定退休年龄领 取养 老金的惩罚折扣，在整个领取养老金的时间都按照折扣后的养老金领取。具体规 定是:未达60岁领取养老金时，惩罚折扣为O(2,×提前月数;若是60岁与62 岁之间时，惩罚折扣为0(23,×提前月数;在62岁到65岁之间时，折扣为O(3, ×提前月数。 lO 上海师范大学硕士学位论文 第二章可持续农村保险概述及其模式的经验比较 4 管理机构:德国在全国设立农村养老保险机构总联合会 GLA 有19家， 另外有直属和州属的农村养老保险业务经办机构，这些机构都是接受国家监督的 自治法人组织，主要有负责颁布养老保险章程和管理工作拟定实施的会员 代表大 会，和管理养老金库拟定投资计划及政府机关协调管理的理事会。委员会成员在 选举时，为保证公平性，各种农场主都有一定比例的人数参加。此外，在GLA 的理事会中，也有联邦劳动与社会保障部、食品和农业部等政府部门代表参加， 但他们只有发言权而无表决权。 5 基本评价:随着工业化进程的推进，德国养老保险制度得以不断发展和 完善，从1889年仅工人纳入法定社会养老保险制度中，到1957年职员和农民都 被纳入其中，目前德国参保覆盖率达到90,以上。德国农村养老保险制度的主要 特点是: ?制度建立时间较早，积累的经验时间长，单从1957年算起也有40多 年历 史，但它是以农场主辅助养老基金，确保本人及其配偶和共同劳作的家庭成员和 雇员的社会保障，与中国国情不同。 ?养老基金筹措中既有农场主缴费，也有家庭成员的缴纳，更有联邦资金的 支持。 ?参保对象主要是自雇的农场主，并逐步扩大到农场主的配偶，和在农场全 职工作且年满18岁的家庭成员 三代及三代以内 ，这点与中国家庭家族制度相 似。 ?养老保险制度与时俱进，适时修改。德国逐步将退休年龄由65岁提高到 70岁，以适应人口老龄化的加速发展。 ?管理体制规范，管理效率较高，这与国家有效立法密切相关，此外专门设 立的农民养老保险机构和社会保障工作人员高文化素质与专业修养也为此打下 坚实的基础。 2(2(2新加坡的中央公积金制度 1 制度概览:由于新加坡是个典型的城市国家，从事农业的人口占全国 人口不到0(5,，新加坡无所谓农村养老保险制度，但是他们强制性个人储蓄中 央公积金制度形式的养老保险得到了世界的认可。新加坡中央公积金制度最早也 是为保障退休人员或伤残人士的基本生活，建立个人账户，但是这种形式最初也 第二章可持续性农村养老保险概述及其模式的经验比较 上海师范大学硕士学位论文 暴露出很多问题，比如保障水平低、覆盖面窄等等。随后，新加坡政府为养老保 险制度探索新途径，以原有储蓄账户制为基础，大力推广实施一系列公积金计划 以增加养老保障基金的投资渠道，通过较完善的个人账户流通增值渠道，使其养 老保障制度逐步完善。 目前新加坡中央公积金制度以保障参保人的基本生活为中心，一系列公积金 计划中以养老保障计划为主，其中包括医疗保健计划、购房产业计划和投资教育 计划四个方面的内容，分别来说:?最低存款计划，是一种以加强保障会员的养 以补偿退休会员的养老生活;?公积金补充计划，老金存款为目的基本保障， 仅 为取得新加坡永久居民权的会员在养老金基本存款不足时填补差额;?家庭保障 计划，受益者是参保人及其家人，保障在参保人在终生残废或死亡时能继续享有 住房，或得到相应的补偿;?购房产业计划，含有养老保障成分，保障会员用公 积金存款购买住宅，贫困的老人还可以抵押或出售不动产作为补充养老计划，尽 社会平均收入的12,。 管它提供的养老金数额只有 2 基金管理:新加坡中央公积金的增值投资通过制定合理的投资计划来引 导会员实现，如基本投资计划、增进投资计划、新加坡巴士有限公司股票计划、 非住宅房地产计划和教育计划等。管理中央公积金的法定管理部门隶属于国家劳 工部，发放的薪水来源于公积金利息和所属部门产业赚取的租金。 新加坡实行的强制储蓄型养老保险基金收大于支，基金盈余年年累加，这与 各国收不抵支的现象形成鲜明的对比。借助养老基金购买新加坡国家建设债券， 一方面建造了大量廉价住房，解决了“住有所居”的问题;另一方面国家经济建 设资金的增加，促进了经济的发展，进而雇员的工资又得到提高，进一步使养老 保险基金不断扩大。新加坡中央公积金增值管理形成了良性循环。 3 筹集发放。公积金缴费是由雇员 参保人 及其雇主共同承担的，依据 雇员的年龄选择对应的比例缴纳 见表2(1 ，缴费比例随着年龄的增大而逐渐减 上海师范大学硕士学位论文 第二章可持续农村保险概述及其模式的经验比较 表2(1 中央公积金缴费比例安排 参保雇员年龄 雇员负担比例 雇主负担比例 合计负担公积金展工资 的比例 18, 22, 16“54岁 40, 12(5, 12(5, 25, 55“59岁 7(5, 7(5, 60“64岁 15, 5, 5, 65岁以上 10, 页科米源:根韬《中国农村社会乔老保险研冗》 2007，作者冯铭 整理而得。 4 管理机构:中央节约基金会设董事会，作为新加坡养老保险的管理机构， 主要负责养老金支付、档案记录保存，以及养老金累积的投资。高度电脑化 的基 金会管理系统能随时随地查询基金款项，养老金存款以及支付清单。为保证中央 公积金制养老保险的实施，新加坡先后出台了包括法律基础、人才队伍、每人一 卡、保费率和投保比例的调整等措施。 新加坡劳动者要一次性取出本人养老保险金本息，需要同时满足以下四个条 ( 件: ?必须为拿工资的雇员，或者个体劳动者、小业主和自由职业者; ?强制按月缴纳老年社会保险费，且工资低于某一水平者除外; ?投保年数达到20年，不足者不能享受退休金待遇; ?达到法定退休年龄55岁。而且，在55(59岁时，只能领取部分养老金，满 60岁后才可全部取出自己应得的退休金。 5 基本评价:新加坡的个人账户集中了所有雇员以及雇主所缴保险费和利 息和，以备退休后支取，这种个人账户制对目前条件下建立新型农村养老保险制 度有很大借鉴作用: ?在50年代新加坡经济实力薄弱、工业化还没起步的时期，劳动者收入水平 也较低，以个人账户制引入中央公积金，开创了一种自我平衡管理的给付方式， 成功地依靠自己的力量养老。 ?完全不同于工业化国家的养老保险模式，新加坡从自身国情出发，成功发 从研究新加坡模式的过程中，探索其制度能否被挥了个人账户的激励作用， 我所 用。 ?新加坡受中国儒家文化影响很深，其同乡会，宗亲会等社团很发达，传统 家庭养老也体现在养老金账户中――个人可以为父母或配偶缴费或填补存款。在 借鉴该模式，引导以家庭养老为主的同时我国农村经济还不发达的情况下， 发挥 】3 第二章可持续性农村养老保险概述及其模式的经验比较 上海师范人学硕十学位论文 自主选择功能，推进多层次养老保险制度。 2(2(3日本统分结合的农民社会养老保险制度 1 制度历程:日本是东亚最早建立起社会保障制度的国家。二战之前， 日本农民家庭是以典型的直系父权观念维系，原则上只有长子继承家庭财产，理 所当然长子担负老年农民的生活赡养责任。农民之间的互助组织是具有血缘和地 缘关系的同族和村落共同体，也会在家庭遇到困难无法解决时提供保障。二战后， 日本经济复苏带动大规模的农村劳动力涌入城市，农村家庭结构及观念也发生巨 加上当时人口平均寿命延长，老龄化逐渐显现，家族内部的养老问大变化， 题日 益突出，使农村社会养老问题浮出水面。1959年日本政府颁布《国民年金法》， 建立了一系列的农村养老保险制度，进入了全民养老的时代。 小规模经营和兼业经营是日本农户的两个特点。农田零星分散，绝大部分农 民都有兼业经营，且其收入占到总收入的80,(90,，日本农村养老保险制度主要 是对农民提供健康保险和年金保险，基本与城市养老保险制度相当。 2 主要特点:日本农村养老保险主要依赖国民年金、农业者年金和个人储 蓄三大支柱养老体系，详细介绍如下: ?国民年金:年龄20至59岁的国民参保后缴费满25年，在满65岁后每月 可领取2000日元年金。在几年努力后这个标准达到了发达国家平均水平，且在 1973年石油危机后还将国民年金的浮动与物价挂钩。1985年日本修改国民年金 法，将所有在职职工及其配偶都纳入参保形成新的制度，把厚生年金、共济年金 等年金一体化，统称为国民年金，也即基础年金。 ?农业者年金:为了保障世代转移的农业经营现代化与规模化，日本于1971 年1月正式实施农业者年金，包括农业者老龄退休年金和经营转让年金，其中老 龄退休年金需满足缴费满20年，年满65岁。农业者年金参保对象为:拥有0(5 公顷及以上土地的农业经营者为必须加入对象;经营规模在0(3"-0(5公顷的农业 经营者及0(5公顷以上的农业经营者的后继人等，可以自愿加入。日本国库提供 一半的经营转移年金支出，来鼓励农地不断转向年轻一代。 ?个人储蓄:指的是农民个人或家庭自愿安排部分现期收入进行储蓄或购买 人寿保险。 3 组织机构:农业相互救济协会对农民养老和及其他社会保障发挥了重要 14 上海师范大学硕士学位论文 第二章可持续农村保险概述及其模式的经验比较 作用，它通过共济保险的形式建立的非盈利性组织，受到日本政府的鼎力支持。 农协的共济业务是三级组织合理分工合作，基层农协先接受成员的承保，再向县 级共济联合会全额分出，之后将一定份额向全国共济联合会再保险，三者各司其 职，形成一种互助性的风险共担机制，有效弥补农村老年人社会保障的不足。 4 基本评价:日本养老保险制度充分利用好各个改革契机，调整了制度的 发展模式，强调个人、家庭的作用和企业、团体的互助机制来减轻国家负担。日 本模式重视个人和家庭作用，具有强烈的亚洲特色，主要有以下评价: ?采取个人、雇主和政府三者共同分担的筹集渠道，保证了养老金可靠来源的 同时统一了农民的权利和义务。 ?各个重要的社会保障的组成部分都迅速发展，先后颁布了《厚生年金保 险 法》、《国民健康保险法》、《老人保健法》和《国民年金法》等一系列法律，国家 对立法先行非常重视，使制度的具体实施有法可依。 ?形成养老保险制度多层次、多支柱架构，既有法律强制加入的基本保险为 又有企业提供的保险作为补充，还有社会共济保险以及储蓄性养老计保证， 划等 灵活安排。 ?1994年把养老金领取年龄推迟到65岁，并逐渐对高龄老人的看护保险重 视，以适应人口寿命延长带来的高龄化浪潮，体现了时代特征。 2(3我国农村养老保险的发展概述 养老保险制度的形成与发展是基于社会化大生产和产业革命的推动，我国的 现代工业长期以来一直在城市发展，且对农村经济发展的带动不大，它促成了不 均衡的城乡二元结构，使城镇养老保险制度成为政府长期政策倾向的核心，而广 大的农民群众却始终处于社会保障的边沿，甚至是没有他们适合的养老保障。事 实上，农村社会养老保险制度应当本着统筹城乡发展的要求，得到国家的关注和 重视。纵览我国农村社会养老保险发展过程，从建国之初的萌芽阶段到目前新型 农村养老保险的探索，其发展历程十分衄折，大体分为以下四个阶段: 1 1949""1981年萌芽阶段 新中国成立之初的《共同纲领》和当时国家《宪法》中都规定:劳动者在年 疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利，而且国家应当老、 着手 15 第二章可持续性农村养老保险概述及其模式的经验比较 上海师范大学硕+学位论文 社会保险、社会救济和群众卫生事业，以保证劳动者享有该权利。农民的社保权 利早已在法律上确立，但是限于当时的社会经济水平温饱问题才是首要的，加之 没有法律法规细则去实施，农民养老主要靠家庭亲人维系。1956年一届人大三 次会议正式提出“五保"――对没有生活来源的老弱孤寡社员，在政府适当辅助 下，由农村集体出面给予保吃、保穿、保燃料、保教 儿童和少年 、保葬，享 受五保的农户统称“五保户”。 1978年十一届三中全会后，把享有“五保"条 件的人定为“三无人员"，即无法定抚养义务人，无劳动能力，无生活来源的老 年人、残疾人和未成年人。“五保户"制度的引入使农村老年人养老从完全依靠 家庭，逐渐向集体养老与家庭养老相结合、国家给予适当补助的模式转变。但是， “五保户"制度的受益对象只是农村的特困人员，要求苛刻，受益人员极少， 不 能作为普遍受益的社会保障制度，而且实施过程中存在很多障碍和矛盾。 2 1982"--"1992年探索阶段 从1982年开始，国家首先吸收十一个省市的三千多个生产队中参加集体劳 动满10年的社员加入养老保险，当达到退休年龄 男65周岁，女60周岁 后， 可以享受每月10“15元的养老金待遇，惠及约42(6万农民，养老金主要来源于 大队及其企业利润和公益。从此，我国开始积极探索比较完整意义上的农村养老 保险。 民政部开始对农村社会保障制度积极探索追溯到1986年lO月的全国农村基 障工作座谈会，会上确定在比较发达的地区逐步建立以社区 包括层社会保 乡镇、 村 为单位的养老保险制度，对制度的基本内容、基金来源、家庭的作用和主管 部门的职能等问题作了相对详细的规定。随后，北京大兴县、山西大云县和上海 嘉定作为首批社区养老保险的试点区县，率先迈入农村养老保险的门槛。 1991年6月，国务院明确发文由民政部负责农村养老保险制度的建设，随 农村养老办公室就制定了《县级农村养老保险基本方案 草案 》，即民政部 第二 年年初就将该试行方案印发全国，开始了以县为单位的农村养老保险。其主要内 容是:以个人缴费、集体补助、国家扶持的模式筹资，为每个参保人建立独立的 账户，当其达到退休年龄时，把个人账户积累总额平摊到120个月，所得到的金 额就是每月的养老金数。 3 1993----2009年曲折发展阶段 16 上海师范大学硕士学位论文 第二章可持续农村保险概述及其模式的经验比较 1993年农村社会保险司经国务院批准成立，次年又组建了农村社会养老保 险管理服务中心，随后各省级和县市都相继建立了各级农村养老保险管理机构。 1995年民政部按照“九五”计划和2010年远景目标的要求，明确力争在 2000 年初步建立和2005年基本建立养老保险制度。到1997年10月全国30个省 市、 区 有8288万农民参保，积累基金近140亿元，领取养老金的农民有55(79万， 建立了近3万家各级农保管理机构，配备2(4万多养老金给付约16亿元， 专职 人员，2(8万多兼职农保人员:，农村社会养老保险工作形成了从中央到各省、地、 县、乡村的上下贯通的管理体系，操作程序相对规范，管理也较完整，整个体系 在当时达到了一个顶峰。 1998年政府机构改革后，农村社会养老保险工作由劳动与社会保障部接管， 其高管在是否需要以国家名义来实施农村社会养老保险的问题上产生了分歧;此 外，那几年我国银行利率连续下调，为了基金平稳运行，已的养老保险账户 的利率被迫下调，参保人实际收益明显降低，对政府产生了严重的不信任感。再 加上其他政治经济因素的影响，造成农村养老保险参保率急剧下降，基金运行出 现收不抵支等困难，全国大部分地区的农村社会养老保险工作都陷入几乎停顿状 态，直到2005年后，新增参保人数才不断增加 表2(2 。 表2(2 2000(2009年农村养老保险基本情况 年份 累积参保人数 增长人数 年均增长率 基金结余 覆盖率 万人 , , 万人 亿元 ^? 2000 6172 (1828 (22(85 7(64 195(5 2001 5995 176(9 -2(87 7(54 216(6 2002 5462 ―533(1 ―8(89 6(98 2003 5428 (34 (0(62 7(06 259(3 2004 5378 (50 (0(92 7(10 285 2005 5442 64 1(19 7(30 310 2006 5134 308 5(56 6(96 354 2007 5171 37 O(72 7(11 412 2008 5595 424 8(20 7(76 499 2009 8691 3096 55(34 9(OO 681 资料来源:劳动和社会保障事业发展统计报告 2000-2008 整理而得。 政部统计数据。 2数据来源于1997年度中国财 17 第二章可持续性农村养老保险概述及其模式的经验比较 上海师范大学硕士学位论文 1999年7月国务院停开旧农保的新业务，对保留的业务进行整顿清理，并 对条件允许的地方逐步从旧农保过渡到商业保险。2002年党的十六大中明确提 出“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”，在全国范围内积极 展开 关于“农保”制度建设问题的探索。例如，江苏在苏南部分发达地区率先建设农 村养老保险制度;北京把“扩大农村养老保险覆盖面"的目标列入政府工程;山 此后几年农民养老问题得西和云南探索农村养老金与计划生育衔接的模式。 到中 央政府的高度重视，提出立足当前，着眼长远，因地制宜，分类指导，积极稳妥 地推进农村养老保险工作，。 4 2009至今以新型社会养老为主的新发展 2009年9月新型农村养老保险政策正式进入操作层面，试点工作在各地展 开，得到社会各界的广泛关注。新农保是相对于以前实施的“老农保"来说的， 两者之前的区别主要表现在以下两个方面: 首先是筹资结构的不同，“老农保”主要是靠农民个人缴费，本质上是自我 储蓄、自给自足的形式，而新农保提出个人缴费、集体补助和政府补贴三者相结 合，尤其是中央财政对地方进行的分级补贴直接落到农民头上，东、中、西部地 ,、60,、80,。 区分别占到各地养老金总额的20 图2(1新型农村养老保险制度的框架图 其次，“老农保”单单给农民建立个人账户来维持养老金的支付，新农保的 支付结构分为两部分:由国家财政保证支付的基础养老金部分，以及个人账户养 民都能享受到的，普惠式的部老金部分。基础养老金部分是60岁以上的农 分更 3见劳动和社会保障部《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》。 18 上海师范大学硕+学位论文 第二章可持续农村保险概述及其模式的经验比较 加增加了新农保的吸引力。 新型农村社会养老保险制度根据农村经济发展和各方面承受能力，倡导以低 ，根据水平、广覆盖起步，符合年龄的参保农民领取养老金数不少于55元不同 地区的经济条件可以增加金额，如北京目前是280元。新农保的参与主体为个人、 集体、政府，三者之间权利与义务相适应，且政府应该起到关键的引导作用，制 度先行部分试点，逐步扩展至全国，最终保证最广泛的农民利益。 2(4国内外经验对我国农村养老保险的启示 从德国、新加坡和日本等发达国家农村养老保险的比较，以及对我国农村养 老保险曲折发展历程的分析，可以总结出我国农村养老保险之所以没有取得很大 的成效，除了本身经济环境不乐观之外，最主要是制度设计时没有考虑其发展的 可持续性。养老保险制度的建立本身是个长期工程，涉及到个人的一生，也涉及 一个足够注重可持续发展的养老保险制度才能让到几代人的承接和连贯性， 农民 没有后顾之忧，主动参保充分享受到参加养老保险的惠泽。具体而言，笔者总结 出建立可持续农村养老保险以下几方面启示: 1 充分发挥政府的主导作用 首先，家庭养老作为一种非正式的养老保险制度安排，不能满足不断增加的 农村养老需求，农村社会养老供给短缺，这种供求矛盾只能依靠政府的制度安排 来增加供给，唯一可行的方案是农村社会养老的制度的出台。从家庭养老向社会 养老保险转变难以通过农民自身的力量或者农村经济的发展来实现，必须发挥政 府主导作用，通过推动立法、政策支持、宣传教育和监督管理等措施，以一种强 本文第三章将展开详细的论述 。 制性的制度变迁才能真正完成实现 其次，政府应承担社保基金缺口补足责任，还要对参保农民给予适当的缴费 补助。绝大多数福利国家都对农村养老保险有或多或少的财政补贴，其中，德国 的农业支出高达70,。而我国大部分社会资源向城市和工业倾斜，牺牲了很大的 农业和农民利益，长期以来工农业形成剪刀差。现在具备了工业对农业、城市对 农村的反哺能力，应当也必须对农村养老保险提供资助。另外，社会养老保 险是 一种跨时决策的行为，它同时受到当前消费倾向性和未来预期不确定性的影响， 使农民对养老保险产生焦虑感，非常关注及时贴现能力。所以，农村养老保险的 19 我国农村地区总体还处于比较低的经济发展水平，如果照搬城镇养老保险缴 费高起点、高水平、高费率和高补贴的抵补工资模式，将会给政府财政带来极大 的压力。事实上，浙江省绍兴、嘉兴等部分地区在2003年将失地农民的养老问 在两年的时间内就出现了资金压力带来的一题按照城镇养老保险模式解决， 系列 问题，更不要说其他不发达农村地区。目前中国东中西部地区的农村发展非常不 均衡，差距也很大;同时，即使是同一地区的不同农村的经济条件也有很大的不 同，农村养老保险在政策制订阶段要考虑到农村复杂的经济环境因素，若强 定统一标准会不利于制度的实施和推进，应当在一个基本水平线基础上，在 各地的实际情况再适当增加空间。因此，新农保制度的设计要着眼于农民养 险需求的可持续性，把养老保险作为农村老年人口长期的基本生活保障，同 继续鼓励土地养老和家庭养老，多层次全方位地来解决农村养老问题。 20 21 第三章农村养老保险中政府职责的执行路径 上海师范大学硕十学位论文 第三章农村养老保险中政府职责的执行路径 作为农村一项重要的准公共产品，农村养老保险的供给始终滞后于农 民的保 险需求，最主要原因是政府在农村养老保险制度的建设中，没有认清其职能作用， 没能充分发挥政府的主导作用，在立法、配套政策、财政、宣传教育和监督管理 本章对新农保制度建设等方面来支持推动农村养老保险制度的可持续发展。 中政 府职责执行的五个方面进行研究分析，完善政府在新型农村养老保险制度建设中 的主导作用。 3(1政府职责的理论依据 3(1(1宪法中赋予农民的社会保障权 我国宪法第45条规定，凡我国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力时，有 权利从国家和社会获得物质帮助，享受所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生 事业。社会保障权是宪法赋予每个公民的基本权利，然而农民长期被排斥在整个 养老保险体系之外，根源在于政府一度漠视或缺乏对农民的资助政策，这是对农 民权利的剥夺与侵害，有失社会公平性。在