联合国与美国霸权

联合国与美国霸权 联合国与美国霸权,, 门洪华 约8362字 摘要:联合国的产生源于美国决策者的全球霸权构想。在冷战期间及冷战后，联合国与美国霸权的布局形成了迥异的战略关系。冷战极大地限制了联合国在国际事务中发挥作用的空间，联合国被严重边缘化;冷战结束以来，联合国发挥作用的机会来临，但美国单极霸权战略成为最大制约因素。在博弈论的意义上，联合国的宗旨、尊严与美国的战略谋划存在着无法调和的二律背反。但是，也正是在与美国的互动关系中，联合国作为多边国际的独立性和制约作用才有了更深刻的表现。 关键词:美国;联合国;国际制度;冷战;霸权;全球化 中图分类号:D63 文献码:A 文章编号:1008,410X(2007)04,0097,07 通过国际制度反映、体现和延伸美国梦是美国人的惯性思维。作为美国决策者的战略杰作以及美国领导和见解的产物，联合国的基本原则和议事程序反映了美国的价值观和传统，甚至是美国“一系列伟大实验之一”。与此同时，作为谋求世界和平与安全的惟一普遍性国际组织，联合国也是反映国际风云变幻的晴雨表，尽管无法摆脱被美国视为霸权工具，以至于被现实主义学者视为“假制度”(Pseuds-Institutions)的命运，但它在维护国际安全方面的建树，以及作为一种自在建构所体现的制度生命力却不容否认。正是由于以上因素的存在，联合国在处理与美国的关系之时，始终摆脱不了如履薄冰的尴尬;而美国在处理与联合国的关系时，也少不了在指责和不信任中存有些许的期待。换言之，联合国仅仅是美国霸权的外交政策工具吗? 一、联合国与美国霸权的确立 联合国的诞生，不仅源于国际社会对国际安全、集体安全体系的积极寻求，而且直接源于美国决策者的全球霸权构想，第一次世界大战结束后成立的国际联盟及其失败的实践，为联合国的创立提供了前车之鉴，进而为美国在二战结束之际建立全球霸权提供了宝贵的经验和教训。 早在1939年，美国就计划筹划一个覆盖全球的世界政治和安全组织，以确立美国在世界政治中的地位，这一设想通过1941年美英首脑签署的《大西洋宪章》得到了充分体现，该《宪章》为联合国的创立提供了思想基础;1942年1月1日《联合国家宣言》的发表更为联合国的创立提供了舆论基础。应该说，在相当的程度上，联合国是美国的创造:美国强大的军事和经济实力使得美国的国际参与具有关键意义;美国国务院事无巨细的奠基工作使美国始终在谈判中都拥有创意;国际社会对美国地位的广泛认同对联合国的权力与组织结构的认同具有同样实质作用;而罗斯福总统将战时军事同盟变为战后国际合作、以集体安全维护国家安全的战略思想，奠定了联合国集体安全机制的基础。尤其是，罗斯福将理想主义追求和现实主义结合起来，逐步将联合国的构想具体化，有效地融合了苏、英、中等国的设想。正是在这一意义上，美国在联合国的创立上居功至伟，联合国体现了伍德罗?威尔逊的理想、富兰克林?罗斯福的目标，是美国在20世纪上半叶谋划全球霸权的结晶，成为日后美国赖以实现全球战略的重要工具。 依照《联合国宪章》的规定，联合国以维护国际和平与安全、发展各国友好关系、促进国际合作、协调各国行动为主要宗旨，联合国大会是联合国的审议机关;安理会是处理国际安全问题的核心机关;经社理事会是处理联合国与各专门机构的经济、社会、发展等事务的主导机关;托管理事会是负责托管领土行政管理的机构;国际法院负责处理相关法律事务;而秘书处则为联合国其他机构服务，并执行这些机构的计划与政策。此外，联合国通过制度安排，将许多国际组织列为附属机构和专门机构，从而建立了涉及国际生活各个领域的联合国体系。 联合国的职能首先体现在世界政治和国际安全领域。作为谋求世界和平与安全的、惟一 普遍性的国际组织，联合国的基本目标和根本宗旨就是“维护世界和平与安全”。联合国以集体安全为目标，以安理会为决策核心，其制度安排是:和平解决国际之争端，使国家无可战之事;集体安全，抗击侵略，使国家无可战之敌;裁减军备，解除武装，使国家无可战之器;区域办法，协助维和，使冲突无蔓延之势。 联合国安理会的决策机制堪为联合国集体安全的核心，而否决权则是决策机制的核心。在一定意义上，联合国的力量依赖五大常任理事国愿意给予该组织的权力。应该说，否决权的设置，是国际制度的一种创新。它一方面顺应了人类的安全利益需求，坚持在联合国集体安全机制中实行大国一致原则，设想以大国合作为核心维护战后的和平与安全，确保联合国的权威性和行动的有效性，使其行动不发则已，一发必制胜，于是将联合国维护国际和平与安全的希望寄托于安理会诸大国的一致;另一方面也满足了大国的需要。大国的需要包含形式性和实质性两个方面:特殊地位的需要和自身利益的需要。否决权的拥有满足了诸大国政府对其在大战之后国际事务中拥有突出地位的热望;赋予了五大常任理事国对国际法一般发展的决定性影响，以及维护自身利益的实质性特权，特别是赋予了五大常任理事国防止联合国采取强制性行动或阻止它不愿意参与的任何强制性行动的能力。对此，美国国务卿赫尔(Cordell Hull)在美国参议院作证时形象地指出，《联合国宪章》的否决权条款对美国参加联合国是至关重要的，“我们的政府若不能保持它的否决权，就不会在那里(指联合国)逗留一天的”。 在法律意义上，否决权是加权表决制的一种形式。所谓加权表决制，是指不按照传统的一国一票制，而是根据一定的标准，如成员国人口、对国际组织贡献的大小、责任大小、利害关系等因素，赋予某些国家投票权的一种表决制度。在不变动一国一票制的前提下，联合国决策机关给予大国或重要国家以常任或保障的席位，或在其他方面给予特权，这是否决权的实质。加权表决制实际上是国际社会成员国力量对比现实的反映，成为国际组织常用的一种达成妥协、实现次优目标的国际制度，二战结束之际确立的国际货币基金组织表决机制也采用了加权表决的模式。可以说，那个时代所确立的决策模式均具有加强表决的性质。 在理论意义上，否决权又是为防止联合国集体安全机制的整体瘫痪而设计的，就像气锅上的安全阀(Safety Valve)用来防止气锅因盛汽太多而爆炸，或是电路中的保险丝，其目的在于用电超负荷时阻断整个系统的继续运行。当然，保险丝烧断造成的电路阻断不是决定性的。行使否决权意在防止安理会不顾个别大国的反对而承诺某种立场或行动。大国行使否决权犹如电路保险丝的焚烧，尽管有副作用，但避免了整个决策系统毁于一旦。这种暂停并非完全不利于国际和平与安全，否决权既是大国保护自己利益的工具，也算得上保护集体制度的装置。 在实践意义上，否决权是一种少数抵制或阻止多数的权力(The Power to Forbid or Prevent)，就其性质而言，否决权的效力主要表现在消极方面，即常任理事国可以有效地单独阻止大多数理事国的赞成表决，但却无法积极地使自己所主张的某项决议得到通过。它是国际组织中突出大国的一种特殊表决制度，赋予大国的特权迄今最大。鉴于此，否决权比较容易堕落为大国政治争斗的工 具，这也正是联合国集体安全机制未能发挥预期作用的主要原因。否决权的产生是全球利益与大国利益的勉强结合，而否决权的使用更是表现为两种利益的不断碰撞。 应该说，否决权的设置集中体现了美国在国际制度中确保霸权利益的方式，即制定符合普遍利益的制度框架，要求他者采取完全基于的行为，从而塑造更加稳定、更具确定性的环境，同时也为自己争取尽可能多的自主性和自由裁量权。否决权既保证五大常任理事国的特殊权益，也使罗斯福设想的大国合作成为可能，从而赋予美国在政治、安全方面的主导者地位。也就是说，否决权的设立、联合国的创立，代表着美国霸权地位的确立。 联合国创始会员国有51个，其中34个西欧和拉美国家都是支持美国的，11个亚非国家 绝大多数也是亲西方的，苏东集团只有6个创始会员国(其中包括苏联的两个加盟共和国)。在安理会的五个常任理事国中，美国控制着四票。可以说，第二次世界大战结束之际，联合国是美国霸权利益和霸权地位的杰出代表。此前此后，美国还在其他领域如金融、贸易领域建立了全球性国际制度，与西欧、亚洲的某些资本主义国家建立了军事同盟，从而支撑起全球性的霸权制度体系，联合国也成为美国战后世界霸权蓝图的主要组成部分。 二、联合国与美国霸权的兴衰 联合国成立之初，美国支持最力，这明确体现在1945年12月28日的一份政策文件中:“美国的政策是全心全意地支持联合国”，确保联合国安理会就组建联合国军事力量制定计划和进行谈判。这时的美国并没有考虑即将到来的苏美对抗。然而，促成联合国诞生的雅尔塔会议却为苏美对抗和联合国职能的弱化埋下了火种，冷战遂不期而至。 联合国成立不久，整个世界就陷入冷战的泥潭，苏美在联合国开辟了新的战场，双方关心的不是联合国宗旨和原则的维护，而是如何将联合国作为追求霸权的工具，集体安全被扔到了爪哇国。由于没有预见到冷战的爆发和持续，联合国集体安全机制深陷窘境。冷战期间，“国际社会以东西为界”，两极对立，国家安全或集团安全利益是各国在安全问题上的首要目标，集体安全不过是一种虚妄，集体安全机制也受到制约、漠视和破坏。20世纪40年代末期至60年代初，美、苏两强对峙，各自组建政治、军事和经济联盟，阵营对垒分明。美国无论在安理会还是联大都可以轻易获得多数票，挟联合国以令天下，实际上“把联合国看作自己的国务院”。苏联则频频利用否决权维护自己的利益，导致联合国的表决机器瘫痪。1946年,1955年，安理会出现了82次否决权，苏联使用了79次之多。否决权的滥用，表现出苏联在安理会政治争斗中恒久守势和在表决过程中的孤立无援。其他大国，特别是美国，通常可以集结足够的票数，使所反对的议案得不到必要的多数赞成，因而无须诉诸否决。尽管美国拥有多数支持票，但仍感到难以驾驭形势，遂将矛头指向否决权，力主改变安理会与大会的关系。1947年“小型联大”的建立和1950年“团结一致共策和平"(Uniting for Peace) 决议案都是具体的表征，期间也出现了维和机制等制度创新。当年由罗斯福总统一手设计并促成的否决权，在冷战出现后第一个破坏者恰恰是美国自己。另一方面，鉴于冷战成为国际关系的基本特征，联合国的国际地位随之改变，成为美国谋求战略目标的工具。美国将自己的权力和资源注入联合国体系内，通过对联合国安理会运行机制的控制和改造，在联合国存在的前15年内始终居于主导地位。联合国成为美国实施全球战略的驯服工具，偏离了应有的航向。 进入20世纪60年代，随着第三世界的兴起，联合国内出现南北分界;随着美国霸权的“不完全衰落”，尤其是不结盟运动的发展，美国失去对联合国的控制地位，不得不越来越依赖否决权保护以色列等盟国及其在中东的战略利益。与此同时，美国重新转向强调安理会在处理安全问题上的主导价值。60年代后期，美国调整全球战略，国际关系进入缓和时期。这种国际局势客观上推动了联合国的独立发展。自70年代起，美国与苏联的抗衡情势逆转，加之美国在联合国内处于“自然少数”的困境，有时甚至完全孤立，联合国对美国核心战略目标的实现不仅无关紧要，而且常常成为阻挠。于是，许多美国人把联合国视为“贯彻外交政策的一个冷淡和充满敌意的场所”。由此，美国对联合国的态度趋于恶劣，指责联合国是“多数暴政”，认为“联合国已经沦为反美堡垒”。这样，从1970年起，美国开始像苏联一样接二连三地使用否决权，同时大幅削减对联合国的财政支持，退出联合国体系的有关国际组织(如联合国教科文组织等)，力图要挟联合国适应美国的战略意图。联合国在美国全球战略中的地位必然下降，大有被美苏排除到裁军和军控领域之外的倾向。 [图片] 20世纪80年代末，美国的国际地位有所恢复，在新一轮缓和潮流中重居主导地位，再次燃起对联合国的期望，与苏联联手将联合国推向维持和平与安全的世界中心舞台，使联合 国在解决两伊战争、柬埔寨问题等重大地区问题大显身手。大国一致原则的实现，使得联合国陡然间魅力四射。美国之所以转而寻求联合国的支持，更深层的原因是苏联已经衰落，“美国要在联合国安理会强行通过反对伊拉克的决议无需吹灰之力，这对白宫而言简直是挡不住的诱惑。” 总体来看，战后建立的国际制度是美国控制世界秩序的一个组成部分，制度化地卷入国际政治生活是美国霸权的基本特征。20世纪80年代末90年代初雅尔塔体制终结，美国乘机提出建立世界新秩序的问题，认为恢复了活力的联合国应在国际秩序方面发挥重要作用。美国抓住联合国改革的契机，力图将联合国纳入其全球战略轨道，为建立单极霸权体系服务。因此，有针对性地维持联合国体系中对美国有利的国际制度，建立适应美国全球战略的新机制，成为美国在联合国问题上的战略选择，也是单极世界能否实现的重要保证。 在处理美国全球战略与联合国的关系上，美国首先确立联合国在其全球战略中的地位。出于构筑全球战略的长远考虑，美国对主要政府间国际组织的职能和作用进行了明确的分工:国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织继续在宏观经济管理和政策指导、发展援助、多边贸易方面发挥主导作用，而联合国应该在和平与安全、人道主义援助、人权等领域发挥主导作用。根据这一战略布局，美国提出对联合国的职能重新定位，对其任务重新安排优先次序，对其机构重新加以塑造，进一步弱化了联合国的作用，即:仅把联合国限定于和平、人道主义援助、人权和环境保护等领域。进入冷战后时代，美国进一步加强了对联合国的改革，逐一撤销或萎缩了联合国经济发展和技术合作的职能与机构，导致联合国经济发展与合作领域的职能边缘化。同时，美国将联合国上述职能转移到自己控制的三大经济机构中，有力提升了这些机构在世界经济发展中的分量。通过以上举措，美国使联合国的活动范围定位在全球和平与安全领域，以更好地服务其全球新战略。1997年9月22日，克林顿在联合国大会讲话中提出联合国正面临三大任务:保证和平与安全、扩大世界人权与民主、减少贫富差距。这正是美国战略部署的体现——在不能有效利用联合国之前不赋予该组织更 大的权威和资源——成为美国对联合国战略的首要原则。 在全球和平与安全领域，联合国的权力集中于安理会，但安理会的组成不能反映当前的国际关系格局，安理会改革与扩大势在必行。美国明确主张德、日成为新的常任理事国，但强调新入常的理事国不能拥有否决权，旧有的五大国否决权不得削弱或取消。其目的在于，在安理会的权力机制层面实现美国霸权战略的政治目标，组成以民主国家为主的共同体，在保持自己原有权力的基础上改革联合国权力机制，以控制联合国的主导权。同时，以自己战略利益得以维系为前提，美国支持在联合国框架内维持世界和平，乘机实施干涉主义，为自己霸权战略的实施谋得合法之名。这样，通过双管齐下，把联合国维持世界和平同美国安全政策捆绑在一起，不仅在法理上可以为美国的军事干预转为国际干预正名，而且在经费上也节约甚多。但是，美国又清醒地认识到联合国不能代替美国外交，克林顿宣布“能在一起行动我们就一起行动，必须单干时我们就单刀赴会”。这表明，美国早已对安理会的决策机制越来越不耐烦，妄图利用自己控制的地区组织代替联合国的倾向开始抬头。对此，北约的一份内部文件指出，联合国的命运将越来越取决于北约。不难看出，美国这样做的结果是，造成联合国在许多重大冲突面前越来越无足轻重。美国无视现有的国际制度，导致安理会无法发挥正常作用，美国单边主义的日益彰显正开始加剧安理会重现昔日的紧张局势。 如果说克林顿对待联合国的态度还几经摇摆的话，那么小布什政府的单边主义霸权战略则导致事态更加危险。小布什拒绝签署全球变暖、军控、贸易、国际刑事法庭等的意味着，美国不愿意接受国际制度的制约，对通过国际制度来实现国家安全和国际安全深为怀疑，担心后者会损害美国的主权和行动自由，不能容忍联合国是国际制度的中心。“9?11事件”后，联合国被美国重新拾为组织反恐联盟的工具，但并非因此重视联合国的战略价值。2002年9月12日，布什寻求安理会通过必要的决议就伊拉克未能进行武器核查而采取行动，但强 调“如果联合国不能合作，美国将采取单独行动”。同时，美国在联合国改革方面施加更大的压力，迫使联合国就范。1999年,2002年间担任“美国新世纪计划”副执行主任的托马斯?唐纳利提出:“改革后的联合国应当看重个人政治权利的自由而不是稳定或国家主权。”当然，美国在国际安全和政治领域不 能完全抛开联合国，“9?11事件”后，美国两次求救于联合国，以确保其行动的“集体合法性”。2002年9月12日，联合国秘书长科菲?安南就此指出，“联合国提供的独特合法性无可替代”。但是，美国决不会将其外交政策假手于一个国际组织的，前副国务卿约翰?博尔顿的话就反映了美国的联合国政策实质:“当联合国符合我们的利益时，我们就会利用它;当联合国不符合我们的利益时，我们就会绕开它。”总体而言，美国对联合国的反感导致带有偏见的政策选择，妨碍了美国发挥国际领导者的潜力及其核心利益的获取。 三、简短的结论 联合国是世界上最具代表性、最有权威性的国际组织，已经成为人类追求和平与繁荣的象征。冷战以两大阵营、两种制度、两种经济的对抗与分裂为基本特征，极大地限制了联合国在国际事务中发挥作用的空间，造成在国际事务中的边缘化，联合国在安全上惟有在两极忽略的真空地点寻找缝隙，发挥影响。冷战结束以来，客观上联合国发挥作用的机会来临，但美国推行的单极霸权战略再次成为限制联合国发挥作用的最大制约因素。 一方面，经过60多年的发展，联合国的独立性大大加强了。当前，新的国际政治格局正在形成，为重新确立联合国的主导地位提供了良机，相互依存的多极格局有利于联合国在国际事务中发挥积极作用，而非沦为一国之附庸;同时，新的国际经济格局正在形成，经济全球化与贸易一体化的发展，全球经济贸易法律体系的完善，同样为联合国发挥有效的作用提供了条件。 另一方面，联合国具有天然的局限性:其权力来源于成员国的授权;其成就很大程度上取决于大国一致原则能否实现;其财政命脉掌握在成员国尤其是发达国家手中;美国的全球霸权战略更严重制约着联合国作用的发挥。由于联合国创建于二战炮火之后，壮大于冷战硝烟之中，在机构设置、权限划分、工作机制和目标设置等方面，必然体现着那个时代的印迹。更为严重的是，在组织结构、运行方式等方面，联合国同冷战后的世界经济政治结构不适应;联合国将主要精力和财力投向和平与安全领域，在经济发展领域的作为不大，这与全球化推动下重视经济发展的潮流不符;联合国的运行机制形成于冷战时期，为迎合大国需要，机构设置重复，决策程序复杂低效，冗员过多，管理不善;联合国也出现了衰落的迹象。尤其是，当前国际冲突和国内冲突之传统界限的消失，使联合国发挥积极作用面临越来越严重的挑战。 冷战结束以来，国际社会对联合国的角色定位提出新的要求，希望制定新的国际，加强国际协调，在全球范围达成普遍共识，避免局面无序或失控。这为联合国在新时期的存在提供了基础，也为联合国在国际事务中发挥作用提出了新的要求。科菲?安南呼吁，21世纪国际组织的规划就是要设法在空间和时间上延伸国家的利益和爱好，以便进行更多的公益活动。 然而，在建立单极霸权的助推下，美国以一己之私改造联合国的意图日渐增强，联合国的作用空间受到诸多限制，自身战略地位有所下降，集体安全机制的权威面临空前挑战。质言之，联合国的战略性尴尬就在于:一方面，不能同美国一起工作，而没有美国又无法工作:缺乏美国的实力，联合国就没有力量;另一方面，一旦有了美国的参与，联合国又将失去独立性。所以，在博弈论的意义上，联合国的宗旨、尊严与美国的战略谋划存在着无法调和的二律背反。 经过62年的风风雨雨，拥有各种殊荣和困挫的联合国已具有一定的独立性，但作为唯一的全球性国际组织，联合国毕竟不是世界政府，不具备超国家的权威，因此，它在相当大程度上仍在承载人类追求和平与繁荣的理想与充当大国战略利益博弈工具的夹缝间踯躅。不过， 从另一个角度看，也正是由于在与美国的互动关系中，联合国作为多边国际制度的独立性和制约作用才能有更深刻的表现。尽管美国拒绝受制于国际制度约束和承诺，但通过以联合国为核心的国际制度建设重建世界秩序的战略，是否也为美国自身的衰落播下了种子?答案也许并不确定，但我们可以从美国霸权与联合国关系的探究中得到某些重要的启示。 责任编辑:李 放