反垄断之政策目标与消费者福利最大化

反垄断之政策目标与消费者福利最大化 反垄断之政策目标与消费者福利最大化反垄断政策目标是制定反垄断政策所要达到的预期与执行反垄断政策时的行动指南，它是反垄断政策的一个核心问。美国是反垄断政策的“策源国”。反垄断政策一直被视为美国的“经济宪法”。在其实施以来的110多年间，美国的经济环境发生了翻天覆地的变化，反垄断政策在执行方式和惩处对象方面随之也有了根本的改变。但反垄断政策的目标却变化不大，尤其是它的经济目标几乎未变。它不仅要维护竞争机制、促使企业提高经济效率，更以此为手段保护消费者福利，并使之最大化。一、维护市场竞争:反垄断政策的基本目标市场并非十全十美，其自动调节也常常无法达到资源配置的最佳状态而出现市场失灵。就竞争而言，它也“播下了毁灭自身的种子”。处于竞争中的企业，为了减少竞争的压力、逃避风险，总是试图通过某些手段谋取垄断地位，限制竞争，损害竞争者的自由竞争权和消费者的自由选择权，导致竞争机制失效。而在竞争中获胜的企业则可能会在某一产业中占据优势地位，而其在与其他企业的交易过程中，就会因供求关系的不平衡、信息占有量的多寡而据于主导地位。拥有优势地位的企业可能发展成为具有市场势力的企业，即拥有“一个人或一群人不适当地影响市场价格的能力”，对价格与其他决定交易的有关因素拥有任意控制的能力。它们是市场竞争机制的潜在破坏者。这样，企业试图谋取垄断地位的行为，在交易中占据优势地位的企业滥用优势的行为，必将损害相对人的交易自由和利益，最终破坏市场的自由与公正，破坏竞争机制，扭曲竞争秩序。为保障企业自由公正的竞争机会，保障企业平等的进入市场，保护竞争机制正常地发挥其功能，政府必须运用反垄断政策阻却市场力量，迎头痛击垄断行为。正如经济学家指出的那样:“在企业变成一头垄断的野猪时，要防止它到处乱撞。”作为市场经济条件下政府干预经济的一项最基本的公共政策，反垄断政策以维护自由企业和交易自由，增强竞争，制约垄断，保障竞争机制为首先目标。“政府的经济政策要以保护和促进竞争为目的。”“培育竞争是美国反垄断政策的一个主要目标。”“反垄断政策的基本目的是维护和鼓励竞争，通过政府对市场的适度干预，弥补因市场力量的破坏，‘无形的手’无法修补的市场竞争机制，使其恢复到常态。”这是促进资源的有效配置，实现经济效率，保护消费者 福利和维护多种市场主体的经济行动自由以及其他社会与政治目标的基础。“竞争法为竞争活动提供了框架，它保护竞争机制。因此，它是至关重要的。”反垄断政策维护正常竞争秩序的这一首要目的在国会在制定谢尔曼法时，就得到了体现。“国会相信竞争，相信竞争是经济生活的常态。尽管受到托拉斯与合并运动的挑战，竞争仍然是‘贸易的生命’。总的来说，只要市场上存在竞争，其结果是就最理想的。”国会当时关注的焦点是垄断行为对州际贸易的不正当限制以及由此产生的独占与少数企业对经济的联手控制。谢尔曼参议员在国会辩论时说，“法案是针对非法合并的，至于何为非法合并，虽然在法律上很难界定，应当留给法院去决定，但非法合并的目标是明确的，那就是形成垄断，破坏竞争，最终 使竞争不能正常进行。因此，为保护竞争就必须阻却垄断。”在NorthernPac.Ry.Co.一案中，联邦最高法院的判决强调:“谢尔曼法的制定基于这样的前提，即无限制的竞争力的相互作用将产生最好的经济资源配置、最低的价格、最好的质量和最大的物质进步。由此所提供的环境将有助于保持我们民主的政治与社会制度。”“而不受规制的市场优势力量将妨碍竞争机制正常的发挥作用，从而降低社会资源配置的有效性，政府必须消除阻碍商品贸易自由流通的障碍。”1914年的克莱顿法第2、3、7条都规定:“????实质上减少竞争，或者妨碍、破坏、阻止竞争的行为是非法的。”著名的反垄断专家Sullivan教授甚至说:“反垄断政策的全部历史可以概括为一句话，即“政府控制产业集中与经济力量”。竞争之所以成为反垄断政策明确宣示要保护的首要此文共有6页上一页123456下一页对象，主要在于它集诸多价值于一体。首先，竞争是“自由企业的核心，进而也是经济民主的表征。”企业的自由与经济上的民主往往是紧密联系在一起的。要实现企业自由，就必须保护竞争。竞争是企业自由存在的前提和基础。离开了企业自由，经济民主就不复存在。限制竞争、不公平交易、歧视行为特别是独占，从根本上阻止乃至窒息了竞争，最终消除了经济民主。其次，竞争是公认的一种理想的资源分配方式，是效益的同义词。竞争不仅能产生低价优 质的商品与服务，还为消费者选择商品与 服务的质量与类型提供了余地。其三，竞争体现了正义原则，促进与保障着“分配的正义”。正义的首要含义是社会基本结构的正义，它包括两个方面:(1) 社会各种资源、社会合作的利益和负担的分配的正义问题;(2)社会争端和冲突的解决的正义问题。在反垄断政策保护下的竞争，排除了垄断的干扰，其对资源、社会合作的利益与负担进行的分配不仅是正义的，而且还被制度化并具体转化为法律上的权利与义务关系。这种正义因有了国家强制力的支撑，而具有权威性与稳定性。其四，竞争还被赋予了民族精神的特定内涵。“人们坚信竞争必须在一定的规范价值下进行。竞争被认为是美国的一大特色，是美国繁荣昌盛的力量源泉。一个充斥着竞争精神的社会时刻提醒人们去捕捉时机，抢抓机遇，从而塑造了美国人的进取精神。而这一点对商业活动是极其重要的。从这个意义上讲，营造一个充分竞争的环境，为每一个人保留公平、平等的竞争机会，让每一个人新手自由进场与先前的企业家在一个平台上开展竞争是极端重要的。从清教徒的传统来看，他们往往把追求经济上的成功与宗教道德联系起来，认为经济上的成功是对上帝的奉献，是在人间为上帝当好管家。经济秩序不仅是生产商品与提供服务的工具，也是为铸良好行为设定的规则。保护竞争与竞争动机就是捍卫民族道德。”作为反垄断政策所要保护的竞争机制，还具有重要的工具意义。竞争机制是公司企业与国家经济活动的一个重要组成部分。为了有效地利用社会与经济资源，推动技术发明与创新，为了在降低生产成本，提高产品质量，满足人们的各种需求，企业间进行残酷的竞争是必要和必须的。这一竞争实际上起到了提高人们的物质福利和改善非物质生活质量的作用。竞争作为促进技术革新和提高劳动生产率的一个关键的推动力，并且刺激着人们对于未来的幻想。“政府的角色几乎没有比确保激烈的国内竞争对促进经济更为重要的„„国内市场的竞争塑造和强化了企业在国际市场上竞争所需的„„素质。没有国内竞争压力的企业在国际市场上罕有成功的。”离开了竞争的手段，反垄断政策的其他目标就无从谈起。而损害竞争机制主要有两种方式:(1)竞争者相互同意不进行竞争从而损害竞争机制;(2)竞争者通过对对手造成损害而损害竞争机制。正是由于竞争手段所具有的基础性作用，法院在找不到惩处损害竞争行为的法律渊源时，常常就以行为违反了“公共政策”或侵害了“公共利益”为由，径行判决。但是，反垄断政策“保护的是竞争，而不是竞争者”。1955年BrownShoes公司与G.R.Kinney公司拟定通过Kinney交换Brown的股票，将Kinney并购入Brown。司法部认为二者的并购违反了克莱顿法第7条修正案。虽然二者合并后，仅占鞋子零售业5%的 市场份额，法院还是支持了司法部的起诉，判定Brown不得购买Kinney。首席大法官EarlWarren指出:“总体而言，从立法史上可以看出，国会所关注的是保护竞争，而不是保护竞争者。只要合并可能导致减少竞争，就应当被禁止。”可见，反垄断政策珍视的是竞争，所要维护的是市场的竞争机制(并通过它实现其他目标)，而不刻意去维护某一在竞争中受到损害乃至于失败的竞争者。它不以特定的竞争者受到损害作为断定是否构成垄断的，而是从竞争机制的大局、从整体上进行判断。因为在竞争过程中不可避免地存在着输家与赢家。只要竞争机制本身没有受到破坏，政府就没有出手干预的必要。美国国内强劲有力的竞争为美国社会创造了巨大的财富，是推动美国快速经济增长的力量源泉。司法部副助理部长M.Mannes认为:“美国的经济福利从州际间不存在着竞争障碍、(政府)力促国内厂商开展激烈竞争和减少竞争限制的公共政策中受益巨大„„防止限制竞争和设立反竞争障碍，对于维持和继续这些收益，是必不可少的。”二、提高企业效率:反垄断政策的激励目此文共有6页上一页123456下一页标政府通过对市场的适度干预，“医治”市场失灵导致的生产与消费的无效率，毫无疑问应成为反垄断政策的重要目标。无论哈佛学派还是芝加哥学派都将经济效率作为反垄断的主要目标。消除与限制垄断以及消除不必要的准入障碍和不合理的商业行为不仅能够提高经济效率，同时也避免了不适当的经济力量的集中，减少了私人在商业领域的决定力，降低了国家干预的风险。这里所指的经济效率包括三个方面:(1)生产效率(ProductiveEfficiency);(2)分配效率(AllocativeEfficiency);(3)动态效率(DynamicEfficiency)。在这两个学派看来，经济效率——避免因垄断力量导致分配的无效率，提高资源配置效率和促进技术进步，在公平基础上保持价格接近成本，将使获取私人福利的代价降至最低。长期以来，对市场机制、政府干预与反垄断政策存在着两种截然对立的立场。一派认 为，市场是脆弱的，极易为庞大的私人力量所扭曲，必须借助政府的力量进行矫正。另一派(主要是自由放任思想的芝加哥学派)则持相反的理念，他们认为，商业竞争普遍是健康的，市场本身具有抑制私人力量、限制竞争与自我调节的功能，政府克服市场失灵的成效值得怀疑，如果非要引入公共权力制止垄断，其目 标只能限定在阻止私人力量对效率的损害上。经济效率在他们那里被绝对化，成为反垄断政策追求的唯一目标。在芝加哥学派看来，生产效率的提高，来自厂商的研发投资，配置效率又能使受惠者众且无人受损;而企业联合与独占在现实经济生活中难以阻断所有的竞争途径;产品差异对竞争的阻碍，远远不如想像中的那样严重;独占者所获取的高额垄断利润，恰恰正是吸引竞争者入场、动摇其独占地位的诱因，政府的介入充其量是加速这一矫正过程而已。“水往低处走，资向利处流”。利益最大化是企业的投资导向与根本价值取向。厂商的投资会按价值规律自动流向有利可图的领域，自然的准入壁垒并不重要，政府设定的准入障碍才是关健。政府放手让进入与退出完全自由的情形，对社会最为有利。竞争者因联合行为而获利，它就没有起诉的动因;竞争者又因对手的效率而受损，其诉讼应当被驳回。个人提起反垄断诉讼的资格要限定在以消费者的身份。就垂直限制而言，处于上下游市场都充分竞争的企业可以获利最大化，它也就没有独占相关垂直市场的内在动力。经济生活中所有的垂直限制，包括转售价格控制与非价格限制都是有效率的。垄断者阻止他人进入相关垂直市场，并不能使其长时间获利超额垄断利润。虽然市场并非完美，时常有反竞争行为，但政府的介入也是有成本的，必须以提高经济效率为限，不得有其他政治目的，必须防止利益集团“寻租”，借公共权力谋取私利。芝加哥学派的这一立场，从上世纪70年代末开始在反垄断政策的执行过程中占据主导地位。越来越多的法官接受了芝加哥学派的思想。与沃伦法庭(WarrenCourt)相比，这时的法院在执行反垄断政策时已经发生了重大变化，即司法判决更多地体现了以经济效率为指南。1977年，即在Brown案判决的15年后，最高法院在审理Brunswick时，一致同意拒绝了原告的请求。原告声称如果被告PuebloBowl-O-Mat不购买一个即将破产的竞争对手的公司，它的利润将会持续增长。大法官ThurgoodMarshall代表法院所作的判决认为，原告没有证据证明它因为被告的并购行为而受到的损害，并引用Brown案的判决，“全部反垄断法规都是为了保护竞争而不是竞争者。”自Brunswick案以来，特别是共和党人里根入主白宫以后，反托拉斯政策在很大程度上废除了自己的信条:“制止资本的大量集聚，因为在资本的大量集聚面前，人们无能为力的。”久而久之，所有的手段都指向了提高经济效率这一目标。只要能提高经济效率，企业规模的大小、所占市场份额的多少、采用的手段如何几乎都可以在所不问。经 济因素在反垄断政策此文共有6页上一页123456下一页的执行中占据了主宰地位，政治与社会目标几乎被逐步排挤出去。政府对反垄断政策态度的急剧转变，既有理论上的原因，也有现实的竞争压力。从经济理论上看，芝加哥学派的经济学家在研究中发现，经济绩效并不象哈佛学府认为的那样与企业结构密切相关。一些大企业如IBM、微软、波音、沃尔玛等以及某些高度集中的市场，如微处理机、电信、飞机制造等，在生产增长方面，其业绩极其良好，从而打破了“大的即是恶的”的观念，破除了所谓的“结构决定绩效”的铁律。一些资料表明:高度集中的产业经常比集中程度较低的产业价格下降幅度更快。经济学家对“垄断是否会维持高价”产生了疑问。熊彼特“技术变革的力量源于大企业”、“杀掉这只产金蛋的鹅是愚蠢的”的观点得到了普遍赞同。正如麻省理工学院斯隆管理学院院长莱斯特?瑟洛所言:“如果把在IBM反托拉斯案件中所花费的数以百万计的美元用在保持计算机领先地位的研究与开发上，那才是更好的花费方式。”从经济效率上讲，虽然集中化产业中的企业确实得到了垄断利润，但市场规模也意味着大企业能将大量的利润用于研究与开发的投资上，从而产生迅速的技术变革。在芝加哥学派的鼓吹下，许多经济学家开始相信，只要能严格禁止勾结，即使在高度集中的行业，也会存在激烈的竞争。反托拉斯政策唯一限制的应是不合理的限制竞争的，因为“企业唯一借以得到或保持垄断力量的真正单方面的行为，是欺骗专利局或者竞争者的厂房。然而，根据反托斯政策以外的法规，欺骗与暴力也是应当受到惩罚的。”这样，重视经济效率的观点被经济学家和律师广为接受，早期反托拉斯的狂热已经没有了存在的土壤，经济效率甚至被一些人认为是反垄断政策的唯一目的。同时，激烈的国外竞争，尤其是面对日本与欧洲的挑战，人们开始关注“民族工业”的问题。以汽车工业为例，由于日本汽车的大举入侵，美国三大汽车公司的安逸局面被打破。随着更多的国外企业跨入美国的经济门槛，它们为争夺市场份额在美国国土上展开了强有力的竞争，打乱了美 国本土原有的生产、销售格局与定价方式。人们普遍认为，外国竞争的威胁成了比反垄断政策更为有力的加强市场秩序的工具。克林顿政府的司法部副部长认为，反垄断政策的“主要目标是帮助确保市场经济高产出和提高生活质量。特别是，努力防止企业通过使消费者以尽可能低的价格获取最大利润这一真正富有 效率的手段以外的方式，保护和扩大其市场份额。”三、消费者福利最大化:反垄断政策的终极目标消费者以自己手中的“货币选票”，通过选择、接受质高价低的商品和服务，对企业实施影响。如果企业间不存在竞争，消费者“货币选票”就不能达到利益最大化，就无法获得到最佳的商品与服务。为确保消费者福利，反垄断政策就必须清除经济活动中的反竞争行为，防止产生或提高市场力量的限制竞争行为，遏制市场力量的滥用，让竞争机制充分发挥作用，使消费者的福利与企业的利益有效地挂起钩来。长期以来，“消费者福利”不仅是反垄断的政策目标之一，更是其核心价值，或者说是终极目标。谢尔曼在国会的立法辩论中谈到保护消费者时说:“法案的目的是授权法院为合并的受害者提供补偿。”“有时人们会说，合并后企业的生产状况得到改善，能为消费者提供价格低廉的产品。但全部经验表明，节约下的成本掉到了生产者的腰包。消费者能够享受到的价格取决于商品供应的数量，而合并后的企业则希望减少商品的供应。”帕特曼(Patman)众议员在辩论时曾说:“保护竞争是为了消费者的利益，和工薪阶层(WageEnrners)、生产者以及全体人民的福利”。在国会的立场看，“消费者福利”是“社会公益”的重要组成部分，也就是“社会公益”在反垄断活动中的载体。从谢尔曼法出台的历史可以发现，承受高额物价的消费者是推动谢尔曼法通过的一支重要力量。全美的物价水平在谢尔曼法制定前后得到了明显的抑制，基本保持了稳定并时有缓慢回落。1890年的物价指数几乎是内战以后最低的。著名的反垄断专家RobetH.Bork法官在其名著《反垄断悖论——自相矛盾的政策》一书中甚至把“消费者福利”当作反垄断政策的唯一目标。他说，“只有经济因素才是禁止垄断的根本原因”。“国会的立法记录——从法案到辩论都清楚地表明唯一的政策目的是提高消费者的福利„„谢尔曼提议的法案与修改后通过的法律，都把‘阻止充分与自由的竞争’和‘提高消费者的费用’这二类‘安排、、协此文共有6页上一页123456下一页议、托拉斯以及合并’宣布为非法。而竞争是保护消费者福利必须的手段。谢尔曼本人在参议院的发言也显示了他仅仅关注消费者的福利。后来的克莱顿法与联邦贸易委员会法克服了谢法过于笼统与含糊的缺限，明确了妨碍竞争的行为，其根本目的是保护被垄断者肆意剥夺的消费者。”国会的反垄断政策目标隐含于它所通过的反垄断法条款中。法条最能说明反垄断政策是指向何方。纵观整个反垄断法律条文，可以发现它有五个主要的结 构特征，它们的政策目标最终都落脚在消费者福利上。(1)本身违法原则。国会在谢尔曼法中拒绝了对卡特尔作“合理价格检验”(Reasonable-priceTest)，规定了本身违法原则以针对固定价格合同，法院的判决也基本上自始自终地执行了这一规定(仅有几个例外)。“合理价格检验”意味着要求法院在竞争价格(代表消费者利益)与垄断价格(代表厂商利益)中作出选择，而本身违法的采用就使后者失去合法存在的可能性。本身违法原则对同业者不进行相互竞争，同谋操纵价格的行为，只要原告能证明协议的存在，不需自身受到损害的证据，即可要求法院立即判决被告败诉。它不仅反对大的价格卡特尔，也禁止小企业的价格同盟。其唯一的价值就是消费者福利。因为在国会看来，一个企业是生是死、规模是大是小，应当取决于它们能否适应消费者的需求，决不象Brown案中认为的那样“考虑零星的或当地的企业的准入问题”，“保护中小企业的利益”。(2)区分卡特尔与合并(Merger)。与卡特尔相比，合并更能有效且永久地消灭竞争。但包括谢尔曼法与修改后的克莱顿法第7条都没有象对待卡特尔那样将合并当作本身违法。“优待”合并的原因只有一个，即反垄断的政策目标着眼于消费者的福利。因为合并可能导致提高效率，而卡特尔则没有提升效率的潜能。“从这个意义上讲，反垄断政策就是消费者保护政策。”(3)合并与内部增长(InternalGrowth)的区别。国会在制定谢尔曼法与克莱顿法以及修订克莱顿法时，都明确将通过合并获得垄断地位宣布为非法，但对依靠企业自身的增长而达到垄断状态并不否定。这一区别并不能从社会学的角度进行解释，也不是为了矫正社会个体在巨型资本聚集面前的无能为力。因为通过合并实现垄断去操纵市场是受垄断利润的驱使，而依靠企业挖掘内部潜力获取超额利润，进而达到垄断状态则是“超级效率”(SuperiorEfficiencies)使然。国会的暗含之意只能用消费者福利去解释。(4)竞争与掠夺性定价(Predation)的差别对待。国会通过的法律对通过竞争获得市场份额与通过掠夺性定价 扩大市场占有率有着本质的不同。原因在于前者是依靠正常的方式，是一个企业高效率的体现;后者则是无效率的胜出。国会保护效率正是反垄断政策维护消费者利益的需要。(5)正当成本抗辩(Cost-JustificationDefense)。罗宾逊-柏德曼法因可能会导致减少竞争而惩治价格歧视(PriceDiscrimination)，尤其 是严禁掠夺性价格，但对类似功能性折扣(FunctionalDiscounts)或处理过时、积压、保鲜商品，或虽大幅低于竞争对手的售价但不低于自身成本的，即使损害了竞争对手且威胁到了竞争，也是允许的。国会作出这样的规定，用意是极其明显的，那就是要让消费者享受到真正的“实惠”。国会的真实意图是保护消费者利益，法院有责任在审判活动中去解释和执行这一目的。在反垄断政策目标问题上最具发言权的是联邦最高法院。大法官White在StandardOil案中创制了“合理原则”。在判决中他将反垄断政策的唯一目的视为阻止“产量限制”(RestrictionofOutput)，“这是用另一种方式宣布消费者福利目标”。Taft法官在AddystonPipe&Steel案中明确了执行反垄断政策的司法标准------消费者利益至上。大法官Stone在Leader案的判决中强调:反垄断政策的“终极目标是制止商业活动中对自由竞争的限制------因为那样会导致限制产出，提高售价，控制市场，从而损害商品的购买者与服务的接受者，而所有这些都被认为是侵害公益的特殊形式。”应当看到，作为反垄断政策的开山之此文共有6页上一页123456下一页作，谢尔曼法是在当时特定的历史条件下产生的，各种矛盾和斗争交织在一起，国会并非单纯追求一个目标，而是“从一个自然的、以权利为基础的、(保持)强劲有力的政治经济秩序的宏大视角”出发，进而达到多种经济的、政治的和社会的目标，以确保社会的“机会(均等)、效率、繁荣、正义、和谐与自由”。时代在变化，社会在发展。对政策的执行不必要过多地去考虑最初的政策设想与预期，重要的是看以往的政策是否符合现实的需要，能否成为现代政策合理的组成部分。从二战以来的情况看，反垄断政策对竞争机制的保护，对效率的追求，最终往往是落实到消费者福利这一点上，保护消费者福利无异成了反垄断政策的终极目标。而且，消费者福利导向简单易行，具有极强的可操作性，能提高执行效率，节约执行成本。1991年克林顿在竞选纲中反对共和党政府懈殆执行反垄断政策。1992年在他执政后，司法部与FTC开始主要以消费者福利是否受到侵害作为执行标准，许许多多的垂直限制(如RPM)、单一公司的排他行为、垂直合并与水平合并受到了联邦执行机构的指控。反垄断政策的目标具有多重性。在反垄断政策出台的最初岁月，它承担着努力分散大型公司在经济、社会和政治方面的决策权，确保私人利益不会践踏，社会公共利益不受侵犯的政治与社会职责。同时也指向大公司对社会和政治事务的影响力，为中小企业开展公平 竞争提供机会，以建立理想的经济秩序。近几十年来，反垄断政策的政治与社会目标基本淡出历史舞台，经济目标已成为反垄断政策目标的全部内容。当今，反垄断政策的首要目标是通过阻止大公司(即拥有市场力量的私人企业)对自由市场不正当的限制，以确保消费者能够以竞争性价格购买物品。政策的关注点主要放在防止大公司拥有或获取足够的市场力量而人为地提高价格和限制产出上面。人为的抬高价格之所以应受谴责，不仅是因为它会导致配置效率低下，还因为它“不公平”地将消费者福利转化为垄断利润。所有的卖方都有权与对手进行直接竞争，以竞争性价格销售产品。所有的购买者，无论是最终消费者还是商家，都有权要求按照竞争性价格去购买商品。反垄断政策惩治将提高生产效率的所得放进垄断者腰包的所谓“有效率的垄断”，同时鼓励公司的绩效行为(EfficientBehavior)，希望通过竞争提升经济效率并将这种效率转变为消费者福利。此文共有6页上一页123456下