试论养老保障现收现付制与基金积累制比较

试论养老保障现收现付制与基金积累制比较 试论养老保障现收现付制与基金积累制比 较 ( 作者,潘新胜 发表时间,2014年11月 ) 论文提要,在促进资本积累、改善劳动力市场等方面,基金积累与现收现付制度相比并没有明显优势。因此,我国的养老保障体系建设应该重视现收现付制度的作用。由此提出构建以社会统筹养老保险、政府强制储蓄和个人储蓄、商业保险、家庭赡养为基本支柱,社会救济、企业补充养老保险为补充支柱的“3+2”支柱养老保障体系建设的基本思路。 论文关键词,现收现付 基金积累 养老保障 近年来,关于养老保障现收现付制和基金积累制两种筹资模式优劣的争论日渐平息,但由于现收现付制度和基金积累制度的比较研 究对科学构建多支柱养老保障体系具有重要意义,我国下一步养老保障体系改革中,仍将面临两种筹资模式的混合使用,因此,对这个问题的深入研究至关重要。 一、我国养老保障体系筹资模式 我国养老保障体系筹资模式经历了从完全现收现付向现收现付与基金积累相结合模式的转变。在养老保障制度建立之初,基本上采用现收现付的筹资模式。1993年,十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出,城镇职工养老和医疗保险由单位和个人共同负担,实行社会统筹和个人账户相结合,1995年3月,国务院发布了关于深化企业职工养老保险制度改革的》,进一步明确了社会统筹和个人账户相结合的“统账结合”模式是我国城镇企业职工基本养老保险制度改革的方向。1997年7月,国务院颁发关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》要求,按照个人缴费工资的l1,为职工建立个人账户。个人缴纳其中的8,,同时按不超过缴费工资的20,建立社会统筹账户。国务院2005年12月发布的关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发 ( 作者,潘新胜 发表时间,2014年11月 ) 从我国的市场收益率来看,至少在可以预见的几年内。很难做出过高的估计。人民币将在一个较长的时期内保持升值的压力,与20世纪日元快速升值类似,大量投机资本的涌入将迫使人民币利率水平停留在较低的水平,长期债券的收益率也将长期低迷。虽然资本市场2006年出现了大幅上升。但是股票市场反复无常的特性和养老基金的本质,决定了养老金的收益率不应该过度依靠股票市场。因此,在可预见的5,10年内,我国的现收现付制度收益率将会明显高于基金积累制度收益率。 2,城市化进程。城市化快速推进在很大程度上提高了我国现收现付制度的竞争力。未来20年是我国城市化快速推进时期,据预测城市人口将年均增长1,,1,5,。城市化进程的推进将导致社会养老保障覆盖面的快速扩大。在城市化进程中。大部分新进入社会保障体系范围的是年青劳动力,他们的加入给缓解现收现付制度支付压力带来了巨大的机遇。按照中国农民工问题研究总报告》,全国农民工中16,30岁的占61,,31,41岁的占23,,41岁以上的占16,,农民工的平均年龄为28,6岁。I2l女口果这些农民工平均到60岁退休,么平均剩余工作年限为31岁。以平均工资700元计算,每个农民工年收入为840o元。在现行制度下,单位交纳职工收入的20,作为基本养老保险缴费,进入社会统筹账户,那么,企业为每个农民工向社会统筹账户交纳1680元,按照目前有1-2亿在城镇务工农民计 算,如果将这部分人口全部纳入城镇养老保障体系,每年可向社会统筹账户交纳2000亿元左右。这个数额不仅能够弥补现有的现收现付制度的窟窿,甚至可能产生一定的结余。 3,构建和谐社会的要求。构建和谐社会已经成为当前党和国家的中心任务之一。十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的9个目标,其中一个目标就是,到2020年。社会就业比较充分,覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立。因此,在养老保障体系的筹资模式组合时,应该充分考虑构建和谐社会的要求。 在构建社会主义和谐社会中,社会养老保障体系的一个基本功能主要表现在两个方面,一个是基本保障功能,另一个是再分配功能。基本保障功能的作用主要体现在保障养老保障体系范围内人口的基本生活需要,再分配支柱的主要作用是体现社会公平的要求。特别是在我国收入差距不断扩大和经济快速增长的大背景下,现收现付支柱可以在再分配方面发挥重要作用。在我国现行体制下,通过社会统筹账户为制度覆盖人口提供相当于上一年度地区人均收入水平20,的养老金,可以在同一代人中的不同收入阶层进行再分配。同时在现收现付制度下,退休人口也可以分享经济增长的成果,促进代际和谐相处。 因此,从构建和谐社会的要求和我国经济社会发展的现状来看,在社会养老保障体系的建设中,应该更加重视现收现付支柱的作用。 4,资本市场发育程度和养老保障基金管理水平。 根据现收现付制度和基金积累制度的特性,资本市场发育水平越高,基金积累制度的优势更加容易发挥,养老保障基金管理水平越低,现收现付制度就更有优势。从现状看,我国资本市场整体发育水平还比较低,还无法适应社会养老基金保值增值的需要,但正处在快速发展过程中。从养老保障基金管理水平来看,我国国家级社保基金投资收益率一直在3,左右徘徊,在2006年股市全面上升的情况下出现了一定程度的改善。从地方各级社会保障基金管理水平来看,很多地区基本的尚不完善,因此,我国资本市场发育水平和养老保障基金管理水平在一定程度上制约了过于庞大的基金积累制度。但可以预见,在5—10年后,我国资本市场发展水平将大幅提高。公共管理水平也将不断提升,为强化基金积累制度的作用奠定了基础。 (二)现行筹资模式的替代率 现收现付支柱支付的养老金应该能够满足退休职工的基本生活需要,从生活角度来衡量,其占城镇职工平均工资的比例应该不低于城镇生活的恩格尔系数。按照国家统计公报,20o5年我国城镇居民家庭恩格尔系数为36,7,,说明在现阶段现收现付支柱支付的养老金占城镇职工平均工资的比重不应该低于35,。考虑到社会生产力进步的因素,该比重应该保持在30,以上。国发38号文件对养老金 替代率有了比较明确的规定,即缴费年限每增加1年,基础养老金提高l,。按照这个规定,缴费35年的职工,其现收现付支柱的养老金占城镇职工平均工资的比重应该是35,。也就是说现收现付的基础养老金能够保障人的基本生活。 对于强制性储蓄支柱的替代率,则需要一系列假设。主要是未来强制性储蓄投资收益率的假设、未来平均工资增长率的假设以及退休后投资收益率的假设。在一个较长的时间跨度内,强制性储蓄支柱能够提供的养老金替代率与这三个因素关系十分密切。假设一个工人收入始终保持社会平均水平。缴费35年。起始缴费年限工资为W,缴费比率为x,为简化起见,缴费期间和养老金领取期间投资收益率保持在R,35年间社会平均工资增长率为A,退休时积累的养老金被转化为等额年金。其养老金替代率衡量标准以退休时社会平均工资为准,如果该工人在退休后能够继续存活Y年,那么,养老金替代率SR计算公式为, ( 作者,潘新胜 发表时间,2014年11月 ) 可以看到,当X=8,,R=4,,Y=15,A=4,时,SR=0,141,即由强制性储蓄支柱提供的养老金替代率为14,1,。表l是在Y=15, R和A分别取不同数值时强制储蓄支柱的替代率。 由表1可知。强制储蓄支柱替代率对投资收益率和工资增长率相当敏感。投资收益率越高,替代率越高,工资增长率越低,替代率越高。在我国长期保持较高储蓄率的情况下。投资收益率很难大幅提高。特别是我国还面临着人民币长期升值的压力,我国利率水平很难出现大幅上升。与此同时,我国经济在未来很长一段时间将保持高速增长态势,按照“十一五”规划,“十一五”时期人均国民收入增幅将保持在7,4,左右,从2010年到2020年经济也将保持较高增长速度。因此,社会平均工资增长率也将保持较高水平。在投资收益率较低和工资增长率较高的情况下,强制储蓄支柱所能产生的替代率并不理想。在表1中,比较理想的情况下替代率可以达到22,2,,比较不利的情况下替代率仅能达到10,左右。 笔者认为,在经济保持高速增长,投资收益率很难提高的情况下,应该将强制储蓄养老支柱的规模限制在比较小的范围。因此,国发38号文件将计入个人账户规模的缴费比例从1l,降低到8,,虽然在一定程度上是为了缓解个人账户空账规模不断扩大的应对手段,在本质上也符合我国国情,因此是科学的。 二、构建面向社会主义和谐社会的“3+2”支柱养老保障体系 根据对现收现付和基金积累制度的对比研究,结合我国国情认为。我国的养老保障体系应该从现行的“三支柱”向“3+2”支柱转变。 (一)基本框架 “3+2”支柱是三个基本支柱加上两个补充支柱。其中三个基本支柱对每一个城市职工都是平等的,他们都有权利加入或使用这三个基本支柱,使用两个补充支柱则需要满足一定的资格条件。 三个基本支柱的第一支柱是社会统筹养老保险支柱,用现收现付的方法,提供一定水平待遇确定的养老金,并保证养老金水平随着社会生产力的变化而调整。该支柱能够保证城镇居民的基本生活。第二支柱是政府强制储蓄计划,该计划采取缴费确定的方式,积累资金采取市场化方式运作。该支柱强调在国家统一监控下个人承担对自己的养老责任,将缴费与养老金领取紧密联系起来,并通过投资实现养老基金的增值。第三支柱是个人储蓄、商业保险以及家庭赡养。该支柱主要强调政府和社会以外的力量。 两个补充支柱的第一支柱是社会救济支柱,与失业保险等措施一起,共同保障城镇居民的生存需要。补充支柱的第二支柱是企业补充养老保险,通过一定的优惠措施,鼓励企业为其员工建立的养老保障计划。该支柱的建立,能够为部分企业员工提供比较丰厚的养老金,并在一定程度上协调资本和劳动之间的利益关系。 ( 作者,潘新胜 发表时间,2014年11月 ) 值得指出的是,两个补充支柱针对的对象是有所区别的,补充支柱的第一支柱针对的是城镇居民的低收入阶层,体现社会对弱势群体进行救济的需要,补充支柱的第二支柱针对的是在有一定条件的企业中工作的职工,目的是为了改善这部分职工的退休生活。对大多数人而言,三个基本支柱将发挥主要作用。图二是“3+2”支柱养老保障体系的基本图示。 (二)“3+2”支柱与我国传统三支柱养老保障体系构想的异同之处 “3+2”支柱与我国传统的三支柱相比,存在一定的相似之处。主要体现在三个方面,一是都强调国家、企业和个人合理分担责任,二是都包括社会统筹、政府强制储蓄、企业补充养老及个人储蓄等几个要素。三是都强调建立多支柱的养老保障体系。 与此同时。“3+2”支柱与我国传统的三支柱提法存在较大的差异, 第一,“3+2”支柱中,社会统筹养老保险和国家强制性储蓄计划 是两个不同的支柱。社会统筹和国家强制性储蓄从本质上存在截然的区别。从表面上看,在现阶段,无论是社会统筹和个人账户,都是由国家出面主办,都是为了保障人民的基本生活,但是,社会统筹和个人账户无论在性质上还是所发挥的作用上,都存在显著的区别。同时。将社会统筹和个人账户两种不同性质的养老支柱加以混淆。一是理论上可能为社会统筹透支个人账户提供了一定的空间。二是将两个养老支柱视为同一个支柱不利于改善对个人账户的管理。从长远看,社会养老保险个人账户要走向市场化管理。但是社会统筹账户在很大程度上需要依靠政府来管理,把两个养老支柱视为一个支柱,在理论上增加了对其进行差异化管理的难度。 第二,企业补充养老保险在我国社会养老保障体系中应该是辅助性支柱而不是主要支柱。主要原因是,企业补充养老保险本身是一个自愿型支柱(或利益诱导性支柱,即通过税收减免、税收递烟等方式鼓励企业为其职工建立养老保险计划),只有那些有一定实力的企业才会为职工建立补充养老保险计划,因而不具有普遍性。特别是在我国生产力发展不平衡且存在大量剩余劳动力情况下,必然会有大量劳动密集型企业不愿意为职工建立养老保险计划。在社会养老保障体系中,一个不具有普遍性的养老支柱只能看作是补充性支柱。 第三,一个完善的社会养老保障体系必须能够保障人的生存需要,因此有必要将社会救济与其他养老保险支柱统一谋划、统一建设。 在我国传统三支柱的养老保障体系中,并没有充分考虑这个问题,解决城镇贫困人口的生存问题是民政部门的任务。 第四,应该强调家庭在解决养老问题方面的合理责任。即便是在家庭小型化的情况下,一个社会统筹的养老保险支柱在本质上也是子女承担对父辈的瞻养责任。只不过这种赡养是更加广义上的赡养,即所有年轻一代共同瞻养年老的一代。既然人们认可在社会范围内子女对父辈的瞻养,那么在家庭范围内的瞻养就更加应该得到鼓励。