我与非邦交国实质外交关系概论

我与非邦交国实质外交关系概论 1972年後我使領館數急遽下降，該年我駐外大使館有40個，公使館(駐葡)1 個。1983年我駐外使館數降至20個，是我外交最低潮的時期。隨著使館的減少， 為了開拓或維持與無邦交國的關係，我改設代處與當地國交往，處理與駐在國 的實質外交關係。 中共向來要求其邦交國不得與我國建立任何形式官方關係，以及成立官方商 業辦事處，否則將是形同支持『兩個中國』、『一中一台』，嚴重侵犯『中國』 主權。1988年12月，中共致送所有駐北京大使館一份備忘錄，要求各國政府不 得與台灣方面建立商業辦事處。但世界各國通常無視中共的禁令，與台灣互設各 種代表處或辦事處。 1972年我駐外代表處僅12個，1977年後，我駐外代表處的數目開始超過大使館，1982年我代表處增至38個。1989年李登輝推動務實外交以來，我與各國實質外交關係迭有增進。1991年時，我先後在丹麥、馬達加斯加、奈及利亞、 捷克、葡萄牙等國新設辦事機構，同時與英國、芬蘭、紐西蘭等國分別提昇駐華 機構之地位。1991年我國與29個國家維持外交關係，並在52個無邦交國家設置82個辦事機構；同年亦有高達34個無邦交國家在台北設立辦事處，與1982 年之17國相比，恰增加百分之百。 2000年陳水扁總統當選時，我國與世界上一百五十餘個無邦交國家維持密 1 切的經貿、文化與技術合作關係，並在其中63個國家設有97個駐外機構，其中13個冠有中華民國國號，84個冠有台北名稱。統計至2008年底，我國在59個非邦交國家設立代表處、33個辦事處和1個代表團，共93個駐外單位。同時亦有48個無邦交國家在我國設立59個代表處或簽証核發辦公室。 我與無邦交國關係的良窳，觀察指標包括駐外單位數量、名稱與功能，外交 人員受禮遇的程度，雙邊條約關係，經貿往來，以及高層互訪情形。尤其我在無 邦交國設立代表機構，從名稱、編制到人員是否享有外交禮遇，皆需與駐在國政 府協商決定，因此具有政治意涵，可以反映與當地國的關係。 國內學者衛民指出，一般國家駐外外交單位通常具有的八種能力： (一) 簽發簽証：當地人士如欲前來台灣，必須前往台北駐當地外館辦理簽証； (二) 簽發海外僑民的護照：台灣在當地留學生或華僑可在當地辦理中華民國 護照或護照加簽、延期； (三) 外交郵袋：駐外人員得將書面報告和信件置於外交郵袋，以封條密封並 加蓋關防，同時在外部標示中華民國外交機構戳記，交付專人攜帶或郵 政機關寄送，接受國對此種郵袋不得拆封、檢視或扣留； (四) 密碼通訊：得裝設或使用密碼發報機，維持與台北或其它地區外館通訊 秘密。 (五) 機場接人：外交人員可以持外交護照進入機場停機坪接待客人，被接待 2 的客人並可由特殊公務門出關，享有行李免驗的禮遇； (六) 外交特權與豁免：外交人員持有外交護照，享有居留禮遇、行李免驗、 煙酒汽車薪資所得免稅等特權，並可不受該國之民、刑事與行政命令管 轄，亦無須前往當地法院作證； (七) 公開使用國名：在駐在國境內使用中華民國稱謂，受到尊重與接受； (八) 懸掛國旗、國徽：可在駐在國館舍建築上，包括館長住宅及其交通工具， 懸掛或標示國旗、國徽。 從上述八種能力的實踐可以看出我國與外國關係的層次，如正式外交關係、 官方外交關係、半官方外交關係、及功能外交關係等。 在有正式外交關係的國家，我使領館具有上述全部能力；至於在非邦交國的 駐外單位所能達到的功能，則依我與當地國之關係而異。 目前我國在七個無邦交國家(厄瓜多、奈及利亞、約旦、阿拉伯聯合國大公 國、斐濟、巴布亞紐幾內亞、巴林)的代表處可以使用「中華民國」國號或「台 灣」，我國與這些國家可說是具有官方層級的關係。它們分別為：「中華民國駐厄 瓜多商務辦事處」、「中華民國駐奈及利亞聯邦共和國商務代表團」、「中華民國(台 灣)駐約旦商務辦公室」、「中華民國駐阿拉伯聯合大公國杜拜商務辦事處」、「中 華民國駐斐濟商務代表團」、「中華民國(台灣)駐巴布亞紐幾內亞商務代表團」、「台灣駐巴林商務代表團」。在這一層級的代表處，大抵可以達到前面所列外交 功能的六至七項。 3 我國設在無邦交國家的駐外機構，若不具備外交機構身份亦不能冠正式國 名，唯大致能達到一般外交機構功能的五至六項(如簽發簽証、護照，使用外交郵袋與密碼通訊，享有機場接人與部份外交特權)，且我與這些國家簽訂有準官方性質的協定，則我國與這些國家的關係可稱為半官方性質的關係。這些國家像 是美國、日本、菲律賓、馬來西亞、印尼、泰國、奧地利、約旦、新加坡、沙烏 地阿拉伯等。 至於功能外交關係，大致能達到三至五項功能，其中最重要的是領事業務， 如辦理簽証、護照。至於外交郵袋與密碼通訊，因於通訊自由原則的提倡，大致 也可以享有。 兩國間的實質外交最重要的是領事關係。依照國際法，領事關係不等於邦交 關係，兩國斷交後需關閉大使館，在雙方同意下可以保留領事館，以處理簽証和 僑務工作。但在兩蔣時期，由於外交惡性競爭，我將領事關係視同政治關係，凡 與我斷交之國家，領事館也隨之關閉。如1972年我與日本斷交，我駐大阪、橫濱、福岡三地的總領事館也隨著東京大使館一起關閉，1979年中美斷交，我駐 美12個總領事館同時關閉。 李登輝主政後，在中共邦交國開設領事館成為務實外交的一項新嘗試，但中 國依然維持零和態度。例如1992年1月拉脫維亞宣佈與我建立總領事關係，我 在2月於拉脫維亞首都里加設立總領事館，中共即與拉國斷交；到1994年7月 4 中共與拉脫維亞復交，拉國旋又中止與我之總領事層級關係。另一個例子是奈及 利亞，1993年奈及利亞與我建立總領事關係，我在奈國首都卡拉巴設立總領事 館，中共則以「有違中奈建交報有關一個中國政策所做之承諾」為由向奈國施壓， 最後我駐奈領館仍被迫裁撤。 領事事務為直接服務民眾之工作，服務對象包括本國人、外國人及海外僑 胞；主要工作項目包括簽發國人護照及護照加簽，外國護照簽證、以及各類文件 證明。此外，處理有關涉外僑民事務以及旅外國人服務亦為駐外機構工作事項； 包括：執行僑務工作、服務僑民，提高僑民於僑居地之地位、輔導僑團組織、加 強僑社連繫、簡化各類領務申請案件處理程序，提供傳譯和法律服務、對出國及 旅外國人遭遇緊急危難事件提供照顧與協助等，以善盡保護僑民及國人權益之責 任。目前我國在全球駐外館處均辦理護照、簽證、文件證明及急難救助等領事事 務。 為使外國境管機關及航空公司人員能正確辨識我國護照與中共護照之不 同，以減少我國人於海外旅行時被誤認為大陸人士所引起之困擾，外交部自2003 年9月1日起發行封面加註「TAIWAN」的新版護照。關於文件證明業務，我國外交部辦理之文件證明業務，包括複驗國內法院、民間公證人、駐外館處人員， 以及外國駐台使領館或其授權代表機構之簽章。目前無邦交國駐台機構獲授權辦 理文件證明業務之國家，計有美國、加拿大、日本、菲律賓、新加坡、法國、德 國、荷蘭、墨西哥、巴西等35國。 5 各國亦改善對我國人的簽証待遇。依據2004年《外交統計年報》，目前我可 以免簽證方式前往者，計有韓國、新加坡、澳門等35個國家或地區；可以落地 簽證方式前往者，計有馬爾地夫、巴拿馬、蒙古等22個國家或地區。其他國人 較常前往之國家，均在我國設有代表機構，直接受理國人簽證申請。如美國、加 拿大、日本、澳洲、紐西蘭及多數歐洲國家，均給予國人效期最長達5年之多次作境簽證；歐盟國家並對我國護照核發申根簽證，便利國人前往該等國；瑞士及 列支敦斯登並給予我國持申根簽證者，免簽證入境停留3個月的待遇。 從統計數據來看，2004年國內及駐外館處共核發護照1,544,504冊，辦理護照加簽共計21,287冊。同年國內核發簽證（含多次入境簽證及落地簽證）46,109件，國外核發簽證（含多次入境簽證）343,256件，共計389,365件。 無邦交國家來台設處以歐洲地區及亞太地區國家為主，1999年分別為18個及15個。截至2004年為止，48個無邦交友好國家在我國設立54個代表機構或辦事處，辦理各國之商務、文化及簽證等事宜；其中歐洲地區有18國來台設處為最多，其次為亞洲地區13國。 台灣對外國在台辦理簽証業務的人員，通常一視同仁授予完整的外交特權， 包括機構進口物品免稅、人員具有外交官身份證、享有居留禮遇、半年內進關物 品免稅，待遇往往超過台北駐對方國家人員，希望在善意互惠的原則下，促使地 主國提昇我駐當地人員待遇的水準。 6 駐外單位的名稱與功能可以反映我與駐在國的關係。駐外單位的名稱通常包 括三部份，稱謂、功能與層級，如我駐外單位常以「台北經濟文化代表處」為名， 其中「台北」是駐在國對我方的稱謂，經濟文化表示該單位的功能，代表處表示 駐外單位的層級。台大政治系教授高朗將我在無邦交國家境內駐外機構的稱謂分 為六類：中華民國、中華民國(台灣)、台灣、台北、亞東、遠東及其它。駐外機 構的功能區分為經濟文化、商務貿易、觀光新聞、政治性與其它。機構的層級則 分為代表團、代表處、協會、公司、中心與其它。 就稱謂言，我駐外單位稱謂七０年代初以台灣或中華民國居多數，八０年代 初期以亞東(East Asia)或遠東(Far East)為主，九０年代以後名稱以台北為主。以 1972年為例，我駐無邦交國家代表處，45％使用台灣名稱，33％使用中華民國，11％使用亞東或遠東，另有11％使用中華。至1982年時，遠東與亞東佔我駐外 單位百分之50％，台灣、中華、中華民國均占11％，台北佔3％。1992年時，亞東與遠東大幅減少，僅占4％，而台北成為大多數代表處的名稱，占總數67％，使用中華民國或中華民國(台灣)的代表處則增加至23％。其餘像中華、台灣之類稱呼，縮減至5％以下。 李登輝主政後，政府將大部分駐外單位改名為台北。這股風潮從歐洲、中東、 東亞，一直吹到中南美。使台灣駐外單位名稱趨向單一化。中共似乎不反對我使 用該名稱，使台北的使用範圍很快擴大成為我駐外單位主要名稱。2006年我駐 7 外單位以台北為名的有82個(歐洲25個、亞太22個、北美16個、中南美與亞西各8個、非洲3個)，以中華民國或中華民國(台灣)為名的有6個(中南美、亞西、亞太各2個)，以台灣為名有2個(中南美的玻利維亞、亞西的巴林)、以中華(Sino-)為名有1個(中琉文化經濟協會駐琉球辦事處)。 就政府立場而言，使用台北仍比不上正式國號。90年代政府對我駐外單位 的名稱偏好依序為：中華民國、中華民國(台灣)、台北、台灣、中華、亞東或遠 東。2004年外交部擬定「我國參與國際組織(含NGOs)、會議及活動使用名稱優 先順位簡表」，我國在與邦交國正式文件使用名稱優先順序改為：1.中華民國(台灣) Republic of China (Taiwan)，2.中華民國 Republic of China，3.台灣 Taiwan、台灣(中華民國) Taiwan (R.O.C)，4.中華民國(台灣) R.O.C. (Taiwan)；在與非邦交國正式文件的順序則為：1.台灣Taiwan，2.中華民國(台灣) Republic of China (Taiwan)，3.台灣(中華民國) Taiwan (R.O.C)，4. 中華民國(台灣) R.O.C. (Taiwan)，5.TAIWAN, Penghu, Kinmen & Matsu，6.中華台北Chinese Taipei。上述偏好順序的變動顯示，民進黨政府有意凸顯台灣主體性，避免與PRC的China混肴不清。 2006年我在南美的厄瓜多 (中華民國駐厄瓜多商務處)，非洲的奈及利亞 (中華民國(台灣)駐奈及利亞聯邦共和國商務代表團)，中東的約旦 (中華民國(臺灣)商務辦事處)、阿拉伯聯合大公國(中華民國駐阿拉伯聯合大公國杜拜商務辦事 處)，大洋洲的斐濟 (中華民國駐斐濟商務代表團)、巴布亞紐幾內亞(中華民國(台灣)駐巴布亞紐幾內亞商務代表團)，設有冠中華國國號的代表處，顯示我與這些 8 國家的交往層級達到準外交或官方層級的關係。 在功能方面，我駐外代表處的名稱常加上功能性的形容詞，如商務貿易、新 聞觀光、經濟文化等字眼，這是在當地國要求下添加的，目的在避開政治聯想， 以免中共抗議。若代表處名稱沒有加上功能性文字，則隱含政治性的意義。如 1991年「中華民國駐薩伊共和國代表團」，1992年「中華民國駐安哥拉特別代表團」文字上沒有表明特定功能，可以說明其層級相當高。 七０和八０年代我駐外代表處的功能名稱以商務貿易為主，九０年代後以經 濟文化為主。如1972年時，我駐外代表處百分之七十帶有商務貿易名稱，百分 之廿二冠以經濟文化，剩下百分之十屬於其它。到1982年時商務貿易類略微減低，佔總數百分之六十五，經濟文化類佔百分之十三，觀光新聞佔百分之五，政 治性佔百分之三。到1992年情況又不同，經濟文化類佔百分之五十一，商務貿 易類佔百分之三十四，觀光新聞與政治性各佔百分之二，顯示經濟文化已經取代 商務貿易，成為我駐外單位主流名稱。就字面意義而言，經濟文化比較屬於政府 間協商的政策事務，商務貿易比較像民間往來的事務，因而為政府所偏愛。九０ 年代我新設駐外單位，名稱多選用經濟文化。這些國家包括匈牙利、義大利、丹 麥、波蘭、俄羅斯、越南等。 到2006年，我駐外代表機構以經濟文化(或經濟貿易)為名者有54個(亞太 19個，北美16個，歐洲8個，中南美6個，亞西5個)，占最大宗；政治類異軍突起，有25個(歐洲18個、亞太4個，非洲3個)，擠下商務貿易，排名第二； 9 第三是商務貿易(商務文化、商務、貿易經濟)類，有12個(亞西6個，中南美4個，亞太及非洲各1個)；其它有兩個(駐香港中華旅行社、台澎金馬獨立關稅領 域駐WTO永久代表團)。 除了稱謂與功能名稱的變動外，駐外單位的層級也象徵兩國關係的遠近。我 駐在無邦交國的單位十分複雜，外貿協會、新聞局、觀光局、國防部與外交部都 派有單位人員，但近年來絕大部分都納入同機構編制，合署辦公。我駐外機構名 稱差異極大，若只在當地設立一個代表機構，通常稱為代表處(Representative Office)，其分枝機構則稱為辦事處(Office)，其它名稱尚包括中心(Center)，協會(Institute)、代表團(Mission or Delegation)、公司(Company)等，不一而足。 七０年代我駐外單位多數以「代表處」或「代表團」為名，八０年代則以使 用「中心」的比例最高，但均未過半。九０年代後使用代表處的比例大幅上昇， 成為我駐外單位的主要名稱。如1972年時我駐外單位45％用代表處，33％用代表團，11％用中心或協會。1982年時駐外單位以使用中心比率最高，達31％，其次代表處佔29％，公司佔11％，代表團佔8％，協會佔5％。到1992年，使用「中心」的單位縮減至9％，用「代表處」者增加至56％，「代表團」為16％，「協會」、「公司」比率不到5％。顯示李登輝時期政府將許多中心協會公司名稱 改為代表處。 雖然我將Office 和Representative Office中文通稱為代表處，但後者較前者 更具有「代表」性；當然若能使用「代表團」(Mission or Delegation)，官方味道 10 就更加濃厚。另外，我政府還在香港、澳門駐有單位，駐港機構名稱為「中華旅 行社」(Chung Hwa Travel Service, Hong Kong)，駐澳單位是台北經濟文化中心 (Taipei Economic and Cultural Center, Macau)，其前身為台北貿易旅行辦事處 (Taipei Trade and Tourism Office, Macau)。由於地處中國勢力範圍，其名稱包含之 稱謂、功能、層級意義都不甚理想。 到2006年我在全球設立24個代表處(北美2個，非洲1個，歐洲13個，亞西與亞太各4個)；54個辦事處(北美14個，中南美10個，非洲2個，歐洲7個，亞西5個，亞太16個)；9個代表團(非洲1個，歐洲3個，亞西2個，亞太3個)；中心5個(歐洲3個，亞太2個)；旅行社1個(亞太1個)。 除了駐外單位名稱、功能與層級，從條約關係也可看出兩國的關係。這裡所 謂條約是個泛稱，包括條約、協定、換文與議定書在內。嚴格來說，我國對外簽 署的條約很少符合國際法定義的條約要件，多數屬於協定、換文和議定書。依照 我憲法規定，條約是指「政府與外國簽定條約及協定，其形式或內容重要者，應 按立法程序送立法院審議，否則為協定案，由各機關依其法定職權或法律授權辦 理，其程序與訂定命令相同。」 國家為了增進彼此的良好關係，必需建立交流秩序，使雙方往來在規範性的 基礎上發展，其則是簽署具有約束力的條約或協議，以規範雙方在交往時涉 及的法律權利與義務，並確定彼此合作的方式與範圍。協定的內容反映實質關係 11 發展的需要，包括漁業合作、航權交換、農產品交易、農業合作、投資保障、經 貿事務、互惠組織、商品檢驗、氣象合作、通關核准、觀光合作、科技合作、醫 療合作、檢疫合作、國際郵件及教育文化合作等等。我國為國際社會之成員，長 久以來亦積極與世界各國簽訂各種條約及協定，以強化、鞏固雙邊或多邊關係。 但由於中華民國和大多數國家沒有邦交，簽定協議的機構往往不是政府單位，名 稱也像民間契約。然而簽約機構均有雙方政府授權，因而使這些協議具有公法的 效力。 條約關係與外交關係緊密相連，不論兩國是否具有外交關係，只要彼此簽定 大量條約，必然表示雙方合作積極，往來熱絡。而從條約名稱也可以看出兩國交 往的類型與接觸的層級，反映兩國合作的方式與範圍。我國與各國締結之條約及 協定，其涵蓋範圍包括司法互助、外交領事、科技合作、氣象合作、能源合作、 教育文化、勞工聘僱、智慧財產、郵局、自由貿易、審計合作、暫准通關、標準、 醫療合作、環境保護、證券資訊、觀光及農林漁業合作等項目。 從資料可知，1983年後我與無邦交國家簽約逐漸增多。1986年開始，與我締約國家中，無邦交國數目首度超過有邦交國家。1988年至1992年，不僅締約數急劇增加，簽約對象也大為擴增，總共有69國與我簽署不同類別的條約。 統計1991年至2000年，我與各國所簽訂雙邊條約及協定總計有463件。1995年至2004年，我國與各國所簽訂雙邊條約及協定將近586件。僅就2004年而言，我與38個國家，4個國際組織簽訂各類協定共計70件。以類別而言，1995年至 12 2004年我國與各國簽定農漁牧礦手工藝條約70個，科技文化條約86個，航權條約51個，醫療條約24個，租稅條約17個，投資保證條約14個，智慧權保護條約13個，暫准通關條約11個，貸款條約2個，其它298個。 經貿關係是實質關係的重要內涵。為了使雙方經貿往來順利，必需簽定相關 協定。我國與邦交國會直接簽署貿易協定；對非邦交國通常透過經濟合作會議的 方式，在會後簽訂共同協議書。台北與外國召開經濟合作會議，多數由民間團體 出面主辦，如全國工商協進會、中歐貿易促進會、全國商業總會、中美經濟合作 策進會、東亞經濟會議中華民國委員會等。除了官方協定與民間會議備忘錄，也 有各種經貿團體與國外相關團體訂立民間性質的貿易合作協定，其中最重要的是 中華民國對外貿易發展協會(外貿協會)。其它如全國商業總會、全國工業總會、 全國工商協進會等，亦分別與各國經貿團體訂有若干貿易合作協定。 除了貿易外，租稅與投資也是重要的實質外交議題。在國際經濟交流過程 中，為解決雙方國民在對方國內營運、投資、居留所涉及的租稅問題，以及保障 商人在外國的投資權益，避免因地主國進行外匯管制、國家徵收或發生戰爭、革 命、暴動而導致損失，有必要訂定相關協定。1995年至2004年間，我國與各國簽定租稅條約17個，投資保證協定14個。 13 航運聯繫是兩國發展經貿文化關係的基礎。一國必需與其它國家建立航空運 輸的合作關係，才能當地保有港口停靠或飛行據點。其中空運比海運具有更高的 政治性。國際法規定航空器為一國領土的延申，因此各國在考慮交換航權問題 是，會更加慎重。 根據1993年中共對台政策白皮書，中共要求其邦交國的官方航空公司不得 與台灣通航，而其民間航空公司如欲與台灣通航，則須由其政府與中國政府磋 商，在徵得中國政府同意後，其民間航空公司始可同台灣的私營航空公司互飛。 若有國家在與中華人民共和國建交前就同台灣通航的，則可通過與中國政府談 判，改變其同台灣通航的官方性質後，繼續其民間商業運輸安排。 台灣與外國簽定民航空運協定，其形式有如下幾類：一由雙方政府出面簽 定，皆屬有邦交國家；二由兩國民航局簽定，如新加坡；三由兩國駐對方國家的 代表機構簽定，如美國在台協會與我北美事務協調會；四由雙方航空公司代表簽 定，佔我對外航運協定大宗；五由雙方國際機場代表簽定，如奧地利；六由我外 交部與對方駐台機構簽訂，如加拿大；七由台北運輸業同業工會與對方航空公司 簽定，如越南。事實上任何航空協定最後都必需得到雙方政府的核准，唯有如此 才能獲得各國飛航管制單位的升降許可，因此航空協定的簽署實質上屬於政府間 的行為。統計1982年至2004年間，我國與各國簽定之換航與航權條約有87個。 高層互訪也是雙方實質關係的重要指標。從國與國間高層互訪的頻率與次 14 數，可以看出兩國關係的遠近。 1971年我退出聯合國後，與我有邦交國家逐漸減少。在官方聯繫遭受諸多 限制之情形下，我亟須突破局面，而與各國各階層領導人物之互訪活動對推動外 交工作確有裨益，因此，我政府極為重視外賓邀訪之工作，一方面邀訪各國政要 訪華，以拓展對外關係，另一方面由我政府官員及民意代表等出國考察訪問，以 加強連繫。 就形式意義而言，兩國政要互訪主要在顯示雙方關係之友好程度；就實質效 益而言，政要互訪係兩國直接溝通之最佳途徑，藉由當面訪談機會，可使彼此間 存在之問題或歧見，獲得有效解決。我國為拓展國際空間，採行務實外交政策， 除積極參與國際事務外，並加強邀請無邦交國或地區之政要或團體來訪，以增進 國際社會對我之了解及支持。 高層互訪依其性質大致可分三類。一是儀式性的訪問：兩國元首的加冕、就 職、喪禮及慶典，友邦政府會派遣特使團參加，其派遣官員的層級可以反映兩國 關係的深淺。如1985年2月我政府派遣當時的副總統李登輝先生擔任特使參加烏拉圭總統就職典禮，並順道訪問巴拉圭。二是友好訪問，純粹為增進兩國情誼 而派遣高官前來訪問，有時會和儀式性訪問湊在一起，但時間不拘，也沒有特定 的目的，主要為未來的合作鋪路，有時也附帶簽署一些協議以示友好。三是工作 訪問，亦即針對一些特定議題前往另一國家協商，謀求解決。 多數與我無邦交之國家，經常受到中共壓力，即使願意與我國進行高層官員 15 互訪，亦僅能以私人身份進行，以免觸怒中共。如在1992年時，美國自中美斷 交後派遣首位部長級官員來我國參與會議，即使一再強調此行是以私人名義到 訪，中共依舊表示嚴重抗議。在中共孤立下，我與無邦交國間高層互訪多以私人 名義進行，因此高層訪問的類別可以增加一項??私人訪問。如新加坡總統李光 耀在任職期間，曾多次來台進行非正式訪問或渡假。 我元首過去很少出國訪問，訪問的也都是有邦交的國家，例如1977年嚴家淦總統訪問沙烏地阿拉伯，1989年3月李登輝總統訪問新加坡，1991年8月李總統經美國抵中美洲哥斯大黎加、宏都拉斯及尼加拉瓜三國進行訪問。直到1994年2月李登輝總統東南亞之行，非正式地訪問了菲律賓、印尼與泰國，為我高層 首長訪問無邦交國家帶來高潮。李總統訪問的最大意義在於創造新的外交模式， 開啟我與非邦交國外交關係的新形態。 從1994年2月李總統東南亞之行到1997年間，我高層出訪情形如下：1994年5月初李總統展開跨洲之旅，正式訪問尼加拉瓜、哥斯大黎加、南非與史瓦濟 蘭，都是我當時的邦交國。1994年8月李元簇副總統正式訪問巴拿馬。1995年4月李總統赴阿拉伯大公國及約旦訪問。1995年6月李總統赴美國康乃爾大學進 行六天私人訪問，行政院長連戰亦於1995年6月赴匈牙利及捷克、八月赴烏克 蘭訪問。1997年9月李總統出訪巴拿馬。在這當中，1995年李總統訪美以及行 政院長連戰赴匈牙利、捷克、烏克蘭訪問，是國民黨政府時期我國高層私人外交 的高潮。 16 從層級來看，稱得上高層的官員通常在次長級以上，軍方則為司令以及參謀 長以上，至於司、處、局長的訪問僅算一般事務性訪問。而國會議員的到訪通常 被定位為民間活動，不列入高層互訪之內。 我國與他國高層互訪以部次長為主，但我國高層官員外訪次數偏低，主要由 於中共壓力，對方往往拒絕。相對地，我極力爭取外國高層官員來訪，使得訪台 人士遠超過外訪人次，約有兩倍之多。1995年至2004年間外國高層(部次長以上)來訪的有79人，其中非洲地區33人，中南美地區21人，亞太地區13人，亞西與歐洲各5人，北美地區掛零。 李登輝時期無論外國高層訪台或我高層出訪，比例都較蔣經國時期高出許 多，代表這段時間我與其它國家外交活動十分積極。陳總統就職後，我高層頻繁 出訪，但主要訪問有邦交的國家，非邦交國的高層私人訪問不多。僅以元首出訪 最頻繁的2005年為例，該年年度元首級出訪案6 次，其中總統4 次，副總統2 次，共訪問（含過境）17 國，其中斐濟、美國、阿拉伯聯合大公國、印尼、義 大利5 國係屬非邦交國。 17