【doc】 北京海淀区22家医院与卫生局脱钩

【doc】 北京海淀区22家医院与卫生局脱钩 北京海淀区22家医院与卫生局脱钩 亘墨翌箍|;刊关注 从7月l8日到8月18日.一个月 之内,北京海淀区卫生局下属的22家 医疗机构,要将人财物划归新成立 的海淀区公共服务委员会管理,卫生 局不再当医院的”婆婆”,这是该区深 化行政管理体制改革试点迈出的第一 步 政事耍分开管办要分离 7月19El下午.也就是海淀区公共 服务委员会宣布成立后的第一天.记 者在海淀区卫生局了解到,该局的I2 200511N010924 与卫生局脱钩 个科室要减至6个,一部分科室要并到 公共委.大家正在选择去公共委,还是 留在卫生局. 据了解,海淀此项改革以转变政 府职能为中心,以”政事分开管办分 离为突破口.整台行政资源,提高社 会管理和公共服务质量,探索与市场 经济相适应,管理,执法,监督三者相 协调的行政管理体制. 公共委作为政府的特设机构,将 辖区内承担公共服务职责的 的人,才物统一纳入其麾下进行管 文/叠采虹孔令敏 理.此举在于解决政府部门政事不分, 管办不分的问题,把政府从办事业中 解脱出来,使政府部门集中精力履行 社会管理职能?解决政府公共服务资 源分割问题,提高政府对公共服务的 统筹能力和管理能力.建立新型管理 制度. 据介绍,22家医院划转后.卫生 局今后将管宏观规划,定政策,抓好行 业监管等,那些承担社会管理职责的 事业单位则延续以往的行政管理方式. 区卫生监督所,疾病控制中心等仍然 本刊关注 归区卫生局管理. 行政主管部门曾经有顾虑 公共委常务副主任于小千告诉记 者,海淀区被北京市确定为行政管理 体制改革试点区,酝酿这项改革始于 2002年,到当年底有了初步想法,但 是到了2003年遇到非典疫情被搁浅. 去年政府又重提此事,并决定以”政事 分开,管办分离”为突破口,先以卫生 和文化方面的事业单位作试点.去年 下半年到今年上半年,有关方面一直 在制定改革,确定成立公共服务 委员会,明确今后事业单位由谁来管, 怎么管.直到5月方案获批. 于小千说,当确定卫生作突破口 时,行政主管部门有过顾虑.”2003年 非典之后,政府开始重视公共卫生体 系建设,海淀区公卫体系的雏形已形 成,但是还比较脆弱,经不起冲击. “此外,作为区级卫生行政部门, 卫生局管医院,从几年前就已经只任 命医院的党政一把手,也不管医院的 内部事务,主要还是管医院的功能到 位与否,管医院的公共卫生服务和社 区卫生服务.是通过中小医院作好区 域内的公共卫生,疾病预防控制工作. 大家也担心,如果医院划出去,是否会 出现这些方面的?真空?,或者会出现 管理不顺的情况,使医院又多了一个 „婆婆?.” 他告诉记者,经过与区,市,中央 编制办等方面的广泛接触,卫生行政 部门明确了这项试点的意义在于建立 一 个服务型的”大政府”.同时也进一 步看到,现有体制管理中存在的一些 难解的问题. “就拿政府加大对卫生的投入来 说,到底应该增加多少,永远也说不 清.今后政府明确公共卫生的投入,是 通过契约的形式,给市民的公共卫生 服务买单来实现.也是在整合行政资 源,提高社会管理和公共服务质量,探 索与市场经济相适应的行政管理体制. 将来会探索出一条新路.” 医院要探索法人治理结构 于小千说:”这项改革刚启动,只 是明晰了思路.自从公布成立公共委 的消息后,大家把眼光都盯在这一新 机构上.其实应该关注卫生局.也许会 有人认为卫生局交出医院后会没事干, 其实不然,卫生局需要重新定位和适 应新的管理体制. 据介绍,公共委的工作离不开行 政主管部门,它将作为政府购买公共 服务的代,采取合同外包,招投标, 民办公助等形式,与所属事业单位或 其他社会主体建立”契约式”管理,加 强对公共事业资源的整合,实现公共 服务资源由部门内部配置,向全社会 配置转变,提高社会资源利用效率. “到时如果我们规划建某个社区卫 生中心,就可能向各类医疗机构招标, 大医院也能参与.以前这一领域主要 由一二级医院承担,大医院很难插足, 今后,则要打破这一壁垒,让市民在社 区也能享受到大医院的服务,也会促 进双向转诊制度的建立.从而解决大 医院人满为患,老百姓小病也进大医 院的问题.”于小千说. 于小千说,22家医院划转公共委 管理以后,新的管理体制扩大了事业 单位的人事自主权.今后公共委只负 责所属事业单位法定代表人的考核任 免,其他人员由事业单位自主逐级聘 任.余小千介绍,公共委成立后,首先 要解决的是尽快完成29个单位的顺利 交接,研究完善事业单位法人治理机 构,推进事业单位依法独立,事业单位 自我管理的现代运行机制. 目前的试点解决了谁来管的问题, 下一步将研究怎么管的问题.公共委 怎么管好医院还需要探索和研究. 业界关注:成立公共委有什 么意义 记者近几天采访了北京市一些区 县卫生行政部门的负责人,他们对海 淀区公共服务体系改革试点,以及公 共委的成立,发表了不同的观点. 北京丰台区卫生局局长张杨告诉 记者,他们比较关注公共委下一步怎 么运转,对这样由两家机构管理医院 的改革方式,他认为,目前看不出是好 还是坏,如果今后政府想按照这种模 式,推行由公共委管理医疗机构的人, 财,物,做起来也许很容易,但是不知 道这样做有什么意义. 北京昌平区卫生局的一位人士告 诉记者,这种管办分离的改革试点,卫 生局今后将管宏观规划,定政策,抓好 行业监管等,对卫生行政部门来说,今 后超脱了,不再当医院的”婆婆”,也 是一件好事. 北京通卅I区的卫生局党委记白 玉光告诉记者,海淀区政事分离的改 革试点,今后可能是一个方向.但目前 252005.11.NO.1O9 本刊关洼 只有这样一个区域性的试点,改革的 大环境怎样,还不好说,医院职工的身 份等问题怎么界定,都是今后应该关 注的问题. 北京市卫生局有关人士告诉记者, 海淀区的改革,将以往的管理模式彻 底改变了,将来市属卫生,社保,发改 委,财政局等多个行政管理部门和该 区的公共委的工作怎么对接,还不清 楚,他认为,将来各机构和公共委的工 作也许会出现交叉,是否会影响工作 效率,现在还不好判定,市卫生局还没 有就此事进行专门研究. 而对于即将划分到公共委管理的 医院来说,反映也各不相同.有的院长 告诉记者,目前只是说医院要划分到 公共委,但是具体怎么划分,还没有明 确的政策,所以不太好表态,因此也不 愿接受采访. 7月28日上午,记者在北京海淀妇 幼保健院看到,医务人员的工作秩序 井然有序.该院院长张运平告诉记者, 这种改革的大方向是好的,但是医院 承担的公共卫生工作的政策并不明朗. 此次改革,将承担公共卫生工作的疾 控中心,卫生监督所保留在卫生局,而 该院承担着辖区内妇幼保健任务,今 后这部分工作划分到哪里,医院很关 注.张运平说,去年,该院进行妇女普 查人数达到了5.67]-人.为完成预防保 健工作,每年医院补贴到防保的经费 达400多万元,而政府的补助只有不足 1O0万元,医院一直处于以医养防局 面.该院近年来加大了防保工作人力 投入,医院新引进有经验的公共卫生 副主任医师做预防保健工作.依托防 保工作,医院的服务水平,职工的服务 理念也发生了很大变化.”我们不担心 今后由两个部门管,而是担心医院就 此被一分为二.” 据了解,海淀区此次划转的医院, 多为一,二级医院,公共委常务副主任 于小干告诉记者,这些机构是辖区内 公共卫生的网底,主要从事的是社区 2005.11.NO.10926 卫生服务.据了解,公共委成立后,如 果有新建社区服务机构的规划,将通 过契约的方式,向全社会公开招标.对 于较早涉足社区卫生服务的中关村医 院来说,近年来,该院下设2个社区卫 生中心,7个社区服务站和两个企业保 健站,覆盖了12万人口.今后,如果 改革试点将向全社会招标,大医院,社 会资本都有可能成为其竞争对手,对 此该院负责社区卫生工作的副院长杨 少琴告诉记者,去年海淀区开始重视 社区卫生服务,对社区卫生的拨款从 每万人群5万元,增加到6万元,社区 医生觉得有了干头,大家的服务热情 也很高,该院的一些社区卫生站,已经 成了居民生活中离不开的一部分.对 于今后可能或有大医院或民间资本进 入社区卫生领域,她认为,大医院未必 有精力做社区服务,此外,该院做社区 卫生工作是非营利性的,像该院开展 的健康教育大课堂,每年都是医院自 己投入,社区的慢性病管理,是只投 入,不产出.民间资本是否能够向公立 机构这样”沉下心来做,还不清楚.” 国外也没有这种管理模式 作为卫生经济政策和公共财政领 域研究的专家,北京大学中国经济研 究中心的李玲教授,对海淀区的改革 试点,也非常感兴趣.7月29日,她与 公共委常务副主任于小干,在北京海 淀医院就公共委成立的具体构想和运 作方式等问题,展开了讨论. 于小干告诉李玲,海淀区的改革 试点没有可借鉴的模式.在改革方案 设计过程中,海淀区提出,政府的管理 本刊关注 t00 墓霉医院管理论坛 要更加公平,因此需要政府职能发生 转变,另一方面,要探索事业单位怎么 管理,所以他考虑近一时期,要组织两 个”团队”,一是提供政策研究的专家 团,二是由社区需求方组成的顾问团. 于小千告诉李玲,此次海淀区改 革试点,提出”政事分开,管办分离” 触及我国现行行政管理体制中普遍存 在的一些矛盾和问题,一方面是解决 “裁判员”与”运动员”不分的问题.以 往政府职能部门既进行社会管理,又 直接举办社会事业,一方面难以公平, 公正地履行规划,监管职责,不利于形 成社会事业发展的竞争机制;另一方 面政府职能部门必须投入相当多精力 来管理所属事业单位,导致履行社会 管理职能的力量不足. “如海淀区卫生局机关编制57名, 但是要管审批,又要监管,既当裁判 员,又当运动员.难以保证公平.就像 打击非法行医者,被打击的总是民营 医院,出现?自己的孩子自己抱??一 手托两家?的现象,并不少见.此外, 卫生局要管医院,管食品卫生,管预防 保健,事无巨细,精力有限,很难管到 位.所以要对行政管理体制进行改 革.”于小千说. 另据介绍,海淀区这次改革,是解 决事业单位所面临的问题.现行的事 业单位制度,在市场经济体制完善,企 业改革深化,社会管理转型的新形势 下,显现出越来越多的不适应之处.从 海淀区来看,一是事业单位规模大,包 袱重,截止到2004年底共有区属全民 事业单位589家,编制总数31565名; 管理成本高,人头费挤占事业经费, 2004年区属全民事业单位共发生财政 支出25亿元,其中18亿元用于支付人 员开支和办公经费,用于公共服务的 业务经费仅占1/4强. 此外,由于事业单位分属不同的 行政部门管理,资源分割,重复建设严 重,该区的区属部门共下辖16个培训 中心,7个信息中心,25个服务中心, 服务业务不饱满,又不允许社会参与. 各事业单位沉积大量的非经营性国有 资产,整合利用不够,没有产生应有的 效益. 于小千说,公共委就像是事业单 位的国资委,实行”政事分开,管办分 离”,让大部分事业单位在公共服务部 门的整合,引导下逐步进入市场,在提 供公共服务的竞争中增强实力,提高 能力,是市场经济条件下事业单位发 展的正确选择. 李玲认为,此次改革,还牵涉到 “钱的问题,改革后,政府财政是否到 位,也是一个问题.” 于小千说,海淀区的生产总值已 经突破千亿元,政府并不缺钱,此次改 革,并不意味着政府想省钱,甩包袱, 而是要探索用于公共服务的财政投入 结构怎样调整问题.公共委”不是简单 地管理一些事业单位或非经营性国有 资产,而是经过统筹组织,像国有资产 管理委员会推进国有资本有序进退一 样,加强对公共事业资源的整合,稳步 推进事业单位改革,在公共服务提供 中发挥骨干作用. 于小千说,目前解决了海淀区事 业单位的分类问题,按照”先分类,后 脱钩的原则”,先对职能部门所属事业 单位进行分类改革,将行政执行类事 业单位如卫生监督所等保留在原部门, 将经营性事业单位转企改制或撤销建 制,使医院等公益性和准公益性事业 单位与原主管职能部门脱钩,分步划 入公共委进行管理. “今后还要探索划归到公共委的事 业单位绩效管理怎么评估,怎么建立 灵活的用人机制,人员出口怎么解决 等问题.”于小千说. 李玲告诉记者,像海淀区这种行 政管理体制改革的思路和方式,还是 一 个新事物,国外也没有这种管理模 式.发达国家的公共管理机构往往都 是政府全额拨款,政府只是看其能否 提供满意的服务.”也许能探索出一条 新路.” 事业单位体制改革是难题 据了解,海淀区选择事业单位的 行政管理体制改革,源于2002年该区 发生”6?16”蓝极速网吧特大纵火案 后,发现很难找到责任人,针对其暴露 出的行政执法体制问题,该区即考虑 从改革行政执法体制人手,建立安全 管理长效机制.改变过去政府部门直 接抓事业营运,需花费很大精力管理 所属事业单位的现状,将用于办事业 的精力投入到社会管理中,使政府的 社会管理职能归位.公共委采取”花钱 买服务”等方式,促进社会公益性事业 总体水平的提高. 对事业单位的体制改革,国家发 展和改革委员会副主任李盛霖曾经表 示,中国事业单位改革的方向,是要建 立一个能够与社会主义市场经济体制 272005.11.NO.1O9 本刊关洼 相适应,满足公共服务需要,科学合 理,精简高效的现代事业组织体系.深 化事业单位改革是继国有企业改革, 政府机构改革之后,中国面临的又一 项重要任务. 据了解,事业单位是我国传统计 划经济的产物.目前中国有各类事业 单位130多万个,有工作人员2900多 万人和国有资产近3000亿元.中国70% 以上的科研人员,95%以上的教师和医 生都集中在由政府出资举办的各类事 业单位,其各项事业经费支出占政府 财政支出的30%以上.西方国家没有像 中国事业单位一类的机构,但在中国, 事业单位提供了大量的就业机会,并 为政府和企业分担了巨大的社会负担. 国务院发展研究中心研究员葛延 风在日前完成的”完善社会主义市场 经济体制”课题组的报告中提出,长期 以来,社会事业在发展过程中存在”盘 子过大,政府财政负担过重,真正具有 社会公益性事业难以获得足够支持.” “社会事业缺乏规划,不合理的扩张, 相当一部分机构的设立并非是基于经 济和社会发展的需要,而是为了解决 政府机构改革过程中的”甩包袱”需 要,或是为了特定部门或局部利益需 要.人员规模的扩张也在很大程度 上基于就业安置需要而非事业本身 的需要. 他提出,社会事业领域存在着”政 府与市场的责任边界不清”,一是仍存 在明显的政府职能”越位问题.仍有 大量服务和产品与政府社会职能无关, 本应作为营利性市场主体存在的经营 性机构存在于事业单位之中.其中有 2005.11,NO,10928 旧体制遗留问题,但更多的是由这些 年不合理扩张所致.社会事业盘子过 大,政府财政负担过重,真正具有社会 公益性的事业难以获得足够支持.同 时,此类机构利用与营利性市场主体 完全不同的地位和特殊条件参与经营 活动,也造成了经济与社会秩序的混 乱.二是某些领域的改革存在市场化 “过度”问题.他认为,多年来,政府 部门对事业单位放权过度,约束不足 的问题普遍存在,很多机构的目标和 行为偏离社会事业发展的基本要求和 ,过分突出机构和小群体利益,对 事业单位的行政管理体制存在较大缺 陷,条块分割突出,不同层级政府间的 责任缺乏合理划分等.目前比较突出 的是一些基础性社会事业,如义务教 育,卫生防疫等,过分依靠地方政府, 高层级政府的统一组织协调职能不足. 由于地区间财政能力差距过大,致使 很多社会事业发展不均衡,部分基础 性社会事业甚至在一些地方出现萎缩, 严重影响经济和社会的长期发展. 有关卫生政策研究者认为,海淀 区提出政事分开,力求俯身为民,建立 以公共服务为标志的服务型政府,其 积极意义不庸置疑.但就目前来看,通 过”管办分离”实现这一目标,却并非 易事,有三方面问题需要观察. 首先,长期以来,政府各部门包括 卫生行政管理部门,自觉不自觉地形 成了自己就是所管事业单位代言人的 思维定势,常常会自觉不自觉地保护 行业利益.北京海淀区公共委能否超 脱于行业之外,为公众提供满意的服 务,会是今后人们关注的焦点. 再则,是不是”管办分离”了,像 医院这样提供准公共产品的事业单位 就真的能够实现优质低价服务,还有 待观察.因为目前还没有确切数据显 示,政府对医院的”管办”分离与不分 离孰优孰劣,优与劣各在哪里.有专家 指出,一些发达国家的医院”管办分 离”之后,反而造成了医疗服务价格 高,一些大医院服务质量差,运行效率 反而越来越低的问题. 也有学者认为,政府办医院也是 一 种监管手段,既节省行政管理成本, 又能通过公共资源调控市场,规范”市 场化医院”的行为和价格.海淀区公共 委要通过契约形式购买服务.那么公 共财政会有多大支持力度?公共委如 何发挥桥梁作用?要做的协调工作一 定不会少.}{嚣